Pubblicato il 23/06/2025

N. 00275/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00289/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di MA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 289 del 2022, proposto da
ONcomm S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Salvarani, Giovanna Bronzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montechiarugolo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lucia Maggiolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di MA, Comitato Urbanistico di Area Vasta - Cuav, Regione Emilia Romagna, Struttura Tecnica Operativa - Sto, Ufficio di Piano - Up, Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, Agenzia Regionale per la Prevenzione, l'Ambiente e l'Energia dell'Emilia Romagna - ARPAE, Consorzio di ONfica Parmense, Asl 102 - MA, Servizio Aree Protette, Foreste e Sviluppo della Montagna della Regione Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;
Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Gravallese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

All-Food S.r.l., Societa' Agricola Santa Lucia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Montechiarugolo n. 26 del 29/03/2022 avente ad oggetto “ Adeguamento al parere motivato del CUAV e approvazione ai sensi del comma 6 art.46 L.R. 24/2017 del piano urbanistico generale adottato con delibera di C.C. n. 14 del 16/02/2021 ”, unitamente ai relativi elaborati, allegati e agli altri atti ivi richiamati, comprese la scheda di controdeduzione e la Dichiarazione di sintesi circa le osservazioni e consultazioni;

- del parere motivato favorevole espresso dal Comitato Urbanistico di Area Vasta (CUAV) - Provincia di MA, avente ad oggetto “ Piano Urbanistico Generale del Comune di Montechiarugolo adottato ai sensi dell’art. 46 della L.R. 24/17 con atto di Consiglio Comunale n. 14 del 16.02.21. Parere motivato ai sensi dell’art. 46 della L.R. 24/2017 ”, e di tutti gli altri atti e pareri anche in materia ambientale;

- delle delibere consiliari del Comune di Montechiarugolo n. 14 del 16 febbraio 2021 e n. 53 del 25 agosto 2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Montechiarugolo e di Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Paola Pozzani e uditi per le parti ricorrente e Comune resistente i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio parte ricorrente ha chiesto l’annullamento della deliberazione, e relativi allegati, del Consiglio Comunale di Montechiarugolo n. 26 del 29 marzo 2022, avente ad oggetto: “ Adeguamento al parere motivato del CUAV e approvazione ai sensi del comma 6 art.46 L.R. 24/2017 del piano urbanistico generale adottato con delibera di C.C. n. 14 del 16/02/2021 ”. Sono stati impugnati anche i pareri acquisiti ed, in particolare, il parere motivato favorevole espresso dal Comitato Urbanistico di Area Vasta (CUAV) - Provincia di MA, avente ad oggetto: " Piano Urbanistico Generale del Comune di Montechiarugolo adottato ai sensi dell'art. 46 della L.R. 24/17 con atto di Consiglio Comunale n. 14 del 16.02.21. Parere motivato ai sensi dell'art. 46 della L.R. 24/2017 ”; è stato chiesto, inoltre, l’annullamento della delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 14 del 16 febbraio 2021, recante “ Piano Urbanistico Generale ri-assunto con delibera di C.C. n. 53 in data 25/08/2020 – Controdeduzione alle osservazioni pervenute e adozione proposta di piano a norma dell’articolo 46 comma 1 della L.R. 24/2017 ”, compresi i relativi pareri, e della delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 53 del 25 agosto 2020, recante " Revoca delibera di C.C. n. 13 del 19/03/2019 e nuova assunzione proposta di piano ai sensi dell'art. 45 comma 2 L.R. 24 in data 21/12/2017 ".

Il Comune di Montechiarugolo si è costituito in giudizio l’8 settembre 2022.

In data 30 novembre 2022 si è costituito in giudizio l’Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto ha reso nel procedimento de quo solo un parere tecnico positivo espresso in merito all’approvazione del nuovo Piano Urbanistico Generale (attraverso la nota pec. n. 33412 del 14 dicembre 2021), con un atto amministrativo che, nell’ambito della procedura finalizzata all’adozione del nuovo PUG, non costituisce un atto vincolante e lesivo dell’altrui posizione soggettiva, e controdeducendo nel merito.

Con ordinanza presidenziale n. 348 del 4 ottobre 2024 si è chiesto alle parti di comunicare se fossero intervenuti fatti o atti ulteriori nel corso del giudizio e alla parte ricorrente di confermare l’attualità dell’interesse alla definizione del giudizio.

In adempimento alla suddetta ordinanza il Comune di Montechiarugolo, in data 28 ottobre 2024, ha depositato in giudizio memoria con la quale, oltre alle controdeduzioni nel merito, ha opposto eccezioni di:

- tardività della impugnazione della delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 14 del 16 febbraio 2021 (avente ad oggetto “ Piano urbanistico generale ri-assunto con delibera di C.C. n. 53 in data 25/08/2020 – Controdeduzione alle osservazioni pervenute e adozione proposta di piano a norma dell’articolo 46 comma 1 della LR 24/2017 ”) nonché della delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 53 del 25 agosto 2020 (avente ad oggetto “ Revoca delibera di C.C. n.13 del 19/03/2019 e nuova assunzione proposta di piano ai sensi dell’articolo 45 comma 2 L.R. 24/2017 ”), perché trattasi di delibere pubblicate a suo tempo nell’Albo pretorio del Comune già in data antecedente l’emissione della deliberazione del Consiglio Comunale di Montechiarugolo n. 26 del 29 marzo 2022, oggetto del presente giudizio;

- difetto di giurisdizione del giudice adito, poiché ciò di cui si duole la ricorrente non è l’adozione e la successiva approvazione del PUG, bensì il comportamento assunto dal Comune nel corso del tempo che avrebbe leso le sue aspettative in merito alla edificabilità del mappale 706: l’effettivo oggetto del presente giudizio è, quindi, la presunta responsabilità della p.A. derivante dalla lesione dell’affidamento del privato nella correttezza dell’attività amministrativa e, conseguentemente, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (con riferimento a Corte di Cassazione, SS.UU., ordinanza 28 aprile 2020, n. 8236).

La ricorrente ha depositato in giudizio, il 2 dicembre 2024, atto con cui ha dichiarato la permanenza del proprio interesse alla decisione.

Il Comune resistente ha depositato in giudizio memoria finale e replica in data 2 maggio 2025 e 20 maggio 2025 con cui ha ribadito le proprie difese.

Parte ricorrente ha depositato in giudizio memoria finale e replica in data 8 maggio 2025 e 21 maggio 2025, controdeducendo sulle avversarie eccezioni come segue:

a) sul difetto di legittimazione passiva dell'Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale: l'Ente si è volontariamente costituito in giudizio, svolgendo controdeduzioni, e tuttavia eccependo contraddittoriamente il proprio difetto di legittimazione passiva quando, invece è stato tuzioristicamente evocato in giudizio senza alcuna articolazione di censure nei suoi confronti (con riferimento a Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 marzo 2022 n. 1743);

b) sulle eccezioni preliminari svolte dal Comune di Montechiarugolo: 1) secondo costante giurisprudenza, l'impugnazione dell'atto di adozione di un piano urbanistico è meramente facoltativa e sempreché esso risulti suscettibile di immediata applicazione (mediante le misure di salvaguardia), sì da non derivarne preclusione alcuna quanto ai vizi di legittimità deducibili direttamente avverso l’atto finale di approvazione del piano; 2) quanto alla questione di giurisdizione, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo in tutti i casi in cui - a prescindere dalla posizione soggettiva coinvolta (diritto o interesse) -, attraverso il cattivo esercizio del pubblico potere si faccia questione della lesione dei principi di buona fede, della fiducia e della leale collaborazione tra la p.A. e il privato, fatta eccezione soltanto – ipotesi esclusa nel caso di specie – per i meri comportamenti materiali dell'Amministrazione (con riferimento a Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 novembre 2024 n. 9467 e ivi la giurisprudenza richiamata, tra cui l'Adunanza Plenaria n. 20 del 2021), e del resto il novellato art. 1 della legge n. 241 del 1990, al comma 2- bis , prevede espressamente che " I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede " (con riferimento a T.A.R. Abruzzo, Pescara, 3 giugno 2022 n. 216).

Alla pubblica udienza dell’11 giugno 2025, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Parte ricorrente espone che:

- nel 2016 il Comune di Montechiarugolo, sulla base di una rinnovata ed asserita esigenza di tutela dell'ambiente rurale, diversamente dalla scelta urbanistica dell’allora PSC (che prevedeva la possibilità di espansione dell’area produttiva sita in Monticelli Terme, nella zona posta a sud del centro urbano, alla via per MA, come tale soggetta a piano urbanistico attuativo già approvato), proponeva ai proprietari delle aree ivi ubicate, tra cui il sig. ON AN e la ONcomm S.r.l.: a) di trasformare la suddetta previsione urbanistica di espansione produttiva in Monticelli Terme in zona agricola "E", mediante l'adozione di una variante al PSC e, quindi, al POC, ciò a fronte dell'aumento di una quantità - corrispondente a quella cancellata nel piano urbanistico attuativo di Monticelli Terme - della superficie territoriale del piano urbanistico attuativo della zona di espansione produttiva posta in AG (fraz. di Montechiarugolo), attraverso l'adozione di una variante al PSC ed al POC, al fine di trasferirvi la relativa capacità edificatoria; b) la capacità edificatoria - distribuita sulle aree ubicate in AG di proprietà, fra gli altri, del sig. ON AN e della ONcomm S.r.l. - doveva essere, così, trasposta sull'area di proprietà dei Sigg.ri NT NF, Cesare e Giovanni siccome ubicata nel medesimo PUA di espansione produttiva posto in AG (mapp. 704 e 706 del fg. 13 del CT di Montechiarugolo); c) infine, le aree site in Monticelli Terme (mapp. 57-63-64-65-66 del fg. 10 del CT di Montechiarugolo aventi una superficie totale di 21.800 mq) di proprietà della ricorrente, unitamente a quelle degli altri soggetti attuatori, così come declassate a terreni agricoli, dovevano essere permutate, con pari superficie, con i terreni di proprietà dei sigg.ri NT posti in AG (mapp. 704 e 706 del fg. 13);

- di tale "operazione" vi è prova documentale, come risulta dalla bozza di accordo ai sensi dell'art. 18 della L.R. Emilia-Romagna 24 marzo 2000 n. 20 e dell'art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241, allora consegnata al sig. ON, anche quale legale rappresentante della ONcomm S.r.l. (doc. 8);

- l’accordo non ebbe seguito - presumibilmente per la mancata adesione di uno degli altri soggetti attuatori - nel presupposto, tuttavia, che sull'area di proprietà dei Sigg.ri NT posta in AG (mapp. 704 e 706 del fg. 13 del CT di Montechiarugolo) fosse, comunque, trasferita la corrispondente capacità edificatoria in ragione della "rinuncia" di tutti i proprietari alla edificabilità delle aree site in Monticelli Terme;

- a seguito della relativa variante urbanistica, i terreni di proprietà del sig. ON AN e della ONcomm S.r.l. (mapp. 57-63-64-65-66 del fg. 10 del CT di Montechiarugolo), siti in Monticelli Terme (pari a circa 21.800 mq), vennero declassati ad aree agricole, mentre i mappali 704 e 706 di proprietà dei Sigg.ri NT, posti in AG, avrebbero dovuto acquisire la corrispondente capacità edificatoria, per consentirne l'acquisto da parte della ONcomm S.r.l. onde compensarla della perduta capacità edificatoria delle (declassate) aree site in Monticelli Terme;

- la ONcomm S.r.l., con rogito del 14 aprile 2017 (doc. 9), acquistava dai Sigg.ri NT - ad un prezzo superiore a quello agricolo - i predetti mappali 704 e 706 del fg. 13 del CT di Montechiarugolo, corrispondenti a circa 21.800 mq. (pari, cioè, alla capacità edificatoria persa dalla ricorrente in Monticelli Terme);

- successivamente, con variante specifica al RUE approvata con delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 24 del 27 giugno 2018, il Comune destinava il mappale 704 come area edificabile (ambito produttivo di trasformazione D2.6), con l'impegno di inserire entrambi i mappali nell'adottando PUG sempre come aree edificabili;

- a seguito dell'adozione del PUG con delibera consiliare n. 13 del 19 marzo 2019, il Comune di Montechiarugolo annoverava entrambi i mappali suddetti - compreso quindi il mapp. 706 - tra le c.d. zone speciali edificabili di cui all'art. 50 delle N.T.A. (doc. 10).

Parte ricorrente evidenzia che, quindi, lo stesso Comune dava - parziale - attuazione all'operazione descritta, sottoscrivendo, in data 4 giugno 2020, con la Società ricorrente la convenzione attuativa del permesso di costruire relativo al mappale 704 del fg. 13 del C.T. del Comune di Montechiarugolo (doc. 11); tuttavia, a breve, con delibera consiliare n. 53 del 25 agosto 2020 (doc. 7), il Comune di Montechiarugolo revocava la precedente delibera n. 13/2019 e, successivamente, in data 25 agosto 2020, il PUG veniva riadottato (doc. 6) sopprimendo, senza alcuna motivazione (ad avviso della difesa attorea), la zona speciale n. 33 "Area produttiva via MA AG".

Prosegue nella narrazione la ricorrente rappresentando che, in data 19 maggio 2021, il Comune resistente inviava alla stessa una comunicazione ai sensi e per gli effetti dell'art. 31, comma 20, della Legge n. 289/2002 (Finanziaria 2003), secondo cui il mappale 706 del fg. 13, di proprietà della ONcomm S.r.l., aveva cambiato destinazione urbanistica (doc. 12). Viste le finalità della norma, ad avviso dell’esponente, ciò confermava la convinzione, nella società ricorrente, che il lotto aveva comunque assunto natura edificabile; tuttavia, il PUG, approvato con delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 26 del 29 marzo 2022, prevede – secondo la difesa attorea in modo del tutto illegittimo e contraddittorio - la definitiva cancellazione di ogni capacità edificatoria del mapp. 706 del fg. 13 del C.T. del Comune di Montechiarugolo.

L’esponente conclude, quindi, che le descritte decisioni della p.A. sono palesemente erronee in fatto e in diritto e, quindi, la ONcomm S.r.l., a fronte della manifesta illegittimità dei provvedimenti impugnati, con il ricorso introduttivo ha proposto i motivi che seguono.

Con il primo motivo di ricorso a) Violazione dei canoni di correttezza e buona fede. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento in capo al privato. Violazione dei principi di leale collaborazione tra P.A. e privati. Difetto assoluto di motivazione e, comunque, motivazione carente, inadeguata e insufficiente. Istruttoria mancante e, comunque, totalmente inadeguata. Travisamento. Illogicità, perplessità e irrazionalità manifeste. Palese contraddittorietà estrinseca ed intrinseca. Manifesta irragionevolezza, arbitrarietà ed abnormità della previsione impugnata. Manifesta ingiustizia ” l’esponente sostiene che, nella fattispecie, sia stato palesemente violato, da parte della p.A., l'affidamento della società ricorrente in merito alla natura edificatoria del mapp. 706 del fg. 23 del CT di Montechiarugolo, in quanto il Comune aveva convinto la ONcomm S.r.l. a declassare ad aree agricole i terreni edificabili di sua proprietà (mapp. 57-63-64-65-66 del fg. 10 del CT di Montechiarugolo) siti in Monticelli Terme, proponendo di trasferire la corrispondente capacità edificatoria sui terreni - allora - di proprietà dei Sigg.ri NT siti in AG (mapp. 704 e 706 del fg. 13 del CT di Montechiarugolo), da permutare, poi, con quelli (divenuti agricoli) della ONcomm S.r.l. (doc. 8).

In particolare, la difesa attorea sottolinea che l’operazione immobiliare svolta dalla ONcomm S.r.l., come descritta in narrativa, è stata diretta conseguenza del comportamento dell’Amministrazione, che ne avrebbe ingenerato l’affidamento sull’operazione descritta adottando inizialmente gli atti pianificatori in coerenza con l’“impegno” (bozza di accordo) assunto:

- con la prima adozione del PUG nel marzo 2019 - doc. 14 – il Comune ha inserito i mapp.li 704 e 706 del fg. 13 del CT di Montechiarugolo all'interno delle zone c.d. speciali, con possibilità edificatoria - zona n. 33 - Area produttiva via MA AG;

- con comunicazione del 19 maggio 2021 ex art. 31, comma 20, della Legge n. 289/2002, l’Amministrazione avrebbe lasciato, comunque, intendere che il mapp. 706 fosse stato oggetto di una modifica in senso migliorativo, quale classificazione urbanistica edificatoria, giacché diversamente non avrebbe avuto alcun senso la predetta comunicazione, attese le finalità previste dalla norma suddetta ( la norma "de qua" si applicherebbe esclusivamente alla seguente ipotesi: " I comuni, quando attribuiscono ad un terreno la natura di area fabbricabile, ne danno comunicazione al proprietario a mezzo del servizio postale con modalità idonee a garantirne l'effettiva conoscenza ").

In seguito al consolidarsi dell’asserito affidamento qualificato della ricorrente nella capacità edificatoria del lotto in questione (mappale n. 706), il Comune di Montechiarugolo - stigmatizza la difesa attorea - ha fatto venir meno le destinazioni previste:

- dopo aver revocato la precedente delibera consiliare n. 13 del 19 marzo 2019, il Comune resistente ri-addottava il PUG con delibera consiliare n. 14 del 16 febbraio 2021, sopprimendo illogicamente, arbitrariamente ed immotivatamente la zona speciale n. 33 "Area produttiva via MA AG";

- conclude tale "operazione" dell’Amministrazione la definitiva approvazione del PUG, che ha cancellato ogni capacità edificatoria del mapp. 706, oramai a vocazione agricola, con gravissimo danno anche finanziario e patrimoniale per la ricorrente.

Quanto al pregiudizio, viene evidenziato che, in esito alla diversa pianificazione comunale, la società ricorrente, che nel 2016 era proprietaria, nell'area produttiva sita in Monticelli Terme (mapp. 57-63-64-65-66 del fg. 10 del CT di Montechiarugolo), di circa 21.800 mq edificabili soggetti a PUA definitivamente approvato, successivamente alla nuova pianificazione approvata si ritrova titolare soltanto di circa 8.000 mq edificabili (ed, in parte, in corso di edificazione) ubicati in AG; da ciò, quindi, conseguirebbe che essa ha subito una perdita "secca" di 13.800 mq edificabili e che l'edificabilità illegittimamente pretermessa di questo lotto, per metratura, ubicazione e conformazione, si presentava la più vantaggiosa dal punto di vista produttivo nell'ottica futura aziendale, con tutti gli ulteriori danni e pregiudizi subiti e subendi dalla ONcomm S.r.l., che l’interessata si riserva di azionare e quantificare con le forme e nei termini ex art. 30 C.p.a.

La difesa attorea sottolinea, infine, che non vi era ragione alcuna per sopprimere ogni capacità edificatoria del mappale 706 - attuabile anche solo mediante "accordo operativo" come previsto in sede di prima adozione del PUG - la quale, anzi, rappresenta la corretta “contropartita” per la declassificazione delle aree, sempre di proprietà della ricorrente, site in Monticelli Terme: la ONcomm S.r.l. mai avrebbe rinunciato ai propri diritti edificatori in Monticelli se il Comune non avesse assunto una serie di comportamenti e, soprattutto, di provvedimenti che hanno ingenerato nella stessa il legittimo affidamento nella conservazione della natura edificabile del lotto in questione (cfr. doc. 8, doc. 10, doc. 11, doc. 12 e doc. 14).

Da ciò parte ricorrente deduce la violazione dei canoni di correttezza e buona fede, del principio di tutela del legittimo affidamento e dei principi di leale collaborazione tra P.A. e privati, sotto i profili rappresentati, nonché le manifeste illogicità, perplessità, irrazionalità, arbitrarietà e contraddittorietà dell'operato della p.A., oltre alla totale carenza motivazionale.

Il secondo motivo di ricorso “ Ulteriori manifeste irragionevolezza, arbitrarietà ed abnormità della previsione impugnata. Ulteriore profilo di difetto di motivazione e di manifesta ingiustizia. Ulteriore violazione dei canoni di correttezza e buona fede e del principio di tutela del legittimo affidamento in capo al privato. Sviamento di potere. Disparità di trattamento. Violazione ed erronea applicazione dell'art. 5 e dell'art. 26 della L.R. Em. Rom. 21.12.2017 n. 24. Violazione del principio della c.d. perequazione urbanistica ” è rivolto a riproporre le predette censure sotto il profilo della loro maggiore rilevanza rispetto al diverso “trattamento” riservato ad altre proprietà.

In particolare, la difesa attorea evidenzia che il comportamento dell'Amministrazione sarebbe, comunque, passibile di essere stigmatizzato per la palese contraddittorietà, la totale mancanza di motivazione e di trasparenza, la manifesta ingiustizia, l'arbitrarietà e il difetto di una adeguata istruttoria, anche in relazione ai seguenti profili:

- il Comune ha imposto al soggetto attuatore dell'ultimo lotto edificabile (lottizzazione "NT"), adiacente al mappale 706 di proprietà della ONcomm S.r.l., la creazione di un passaggio che colleghi la viabilità esistente al predetto mappale 706, e il soggetto attuatore ha provveduto a realizzare in fase di progettazione tale passaggio, come risulta dalla descrizione tecnica dell'8 luglio 2022 (doc. 15), ciò dimostrando, ulteriormente, che l'Amministrazione aveva - ed ha - ingenerato nella società ricorrente, con plurimi comportamenti e provvedimenti (doc. 8, doc. 10, doc. 11, doc. 12, doc. 14 e doc. 15), il legittimo affidamento circa la natura edificatoria dell'area "de qua", avendo obbligato il soggetto attuatore del lotto edificabile confinante a realizzare una strada di penetrazione e di collegamento con il plesso produttivo al servizio del mappale 706 (che risulterebbe quasi integralmente circondato da terreni edificabili e/o edificati);

- l'operazione a suo tempo congegnata dal Comune, ma attuata solo in minima parte per fatto esclusivamente imputabile alla p.A., avrebbe consentito comunque di rispettare il dettato dell'art 5 della L.R. Emilia- Romagna n. 24 del 2017, dato che, trasferendo 21.800 mq edificabili da Monticelli a AG, il consumo del suolo sarebbe stato in ogni caso "a saldo zero", con la conseguenza che, non avendo l'Amministrazione rispettato gli “accordi” presi, sono stati avvantaggiati soltanto alcuni soggetti a discapito di altri (e, in particolare, in danno della ricorrente), in violazione del principio della perequazione urbanistica, oltre che della logica, della razionalità, della correttezza e della buona amministrazione.

Conclude la difesa attorea censurando che l’Amministrazione ha pretermesso i diritti edificatori della società ricorrente a tutto vantaggio di altri soggetti (nella fattispecie, All-Food S.r.l.), che non potevano, nemmeno lontanamente, vantare lo stesso grado di affidamento della ONcomm S.r.l.

L’Amministrazione comunale, costituitasi in giudizio e formulate le eccezioni in epigrafe indicate, sul primo motivo di ricorso controdeduce in fatto che:

- in data 22 giugno 2017 il Sig. ON AN, in qualità di legale rappresentante della ONcomm S.r.l., si è rivolto al Comune di Montechiarugolo chiedendo la declassificazione a terreno agricolo di aree di proprietà identificate al Catasto Terreni al foglio 10 particelle 57, 63, 64 e al foglio 10 particella 66 e classificate nello strumento urbanistico come “zona artigianale di nuovo impianto/D2”, nonché la classificazione di aree di proprietà catastalmente identificate al foglio 13 particelle 704 e 706 al fine di realizzare una nuova unità produttiva per la società (cfr. doc. 4);

- in particolare, si chiedeva, in primo luogo, di riportare a terreno agricolo le aree identificate al Catasto al foglio 10 particelle 57, 63, 64 e al foglio 10 particella 66 avente destinazione “zona artigianale di nuovo impianto/D2”, la cui attuazione era subordinata all’approvazione di un piano urbanistico attuativo interessante anche altri soggetti attuatori, e si chiedeva, in secondo luogo, la classificazione quali ambiti edificabili delle aree catastalmente identificate al foglio 13 particelle 704 e 706;

- vista la richiesta di modifica degli strumenti urbanistici, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 in data 27 giugno 2018 l’Amministrazione ha approvato una variante specifica al PSC-POC-RUE, al fine di recepire le varie esigenze delle realtà produttive presenti sul territorio, tra cui la ONcomm S.r.l.;

- la variante ha classificato i terreni identificati al foglio 13 mappali 704-706 in zona urbanistica D2.6 “Ambito produttivo di trasformazione”, la cui attuazione era soggetta a permesso di costruire convenzionato e non più a piano urbanistico attuativo;

- con la medesima variante, a recepimento della richiesta della ditta ricorrente, i terreni identificati al Catasto al foglio 10 particelle 57, 63, 64 e al foglio 10 particella 66 sono stati declassati a terreni agricoli.

Secondo la difesa comunale, tali elementi conducono a ritenere che non sia intercorso tra le parti, pubblica e privata, alcun “accordo” e che neppure vi sia stata una sorta di opera di “convinzione” da parte dell’Ente nei confronti della ricorrente a chiedere il declassamento, per essere stata una scelta libera della società poi accolta dal Comune con la variante; inoltre, la classificazione finale dei terreni acquistati dalla ricorrente [foglio 13 mappali 704-706 in zona urbanistica D2.6 “Ambito produttivo di trasformazione”] sarebbe stata vantaggiosa, in quanto l’attuazione era soggetta a permesso di costruire convenzionato e non più a piano urbanistico attuativo, prevedendo, quindi, una procedura più snella e autonoma.

Sulla comunicazione (doc. 12 ricorrente) a tutti i proprietari di aree interessati da variazione urbanistica a seguito della ri-adozione del PUG avvenuta con delibera di Consiglio Comunale n. 14 in data 16 febbraio 2021, l’Amministrazione sottolinea che essa aveva un duplice obiettivo: da un lato, adempiere agli obblighi previsti dalla normativa tributaria e, dall’altro lato, rendere edotti della nuova classificazione urbanistica tutti i soggetti proprietari di aree interessate dalla modifica conseguente al nuovo strumento urbanistico; in particolare, la suddetta comunicazione è stata indirizzata ai vari soggetti coinvolti, senza far alcun riferimento alla natura di “nuova classificazione di area edificabile” (doc. 6).

Sul terzo profilo del primo motivo di ricorso, relativo alla asserita arbitraria “cancellazione” della previsione edificatoria del mappale 706, la difesa comunale osserva che:

- in fase di prima adozione del PUG, avvenuta con deliberazione consiliare n. 13 in data 19 marzo 2019, il Comune ha previsto n. 39 zone agricole speciali, di cui la n. 33 è afferente alla proprietà ONcomm S.r.l.;

- il CUAV (Comitato Urbanistico di Area Vasta) nella seduta in data 17 luglio 2019, nel trattare il tema delle zone agricole speciali previste nel PUG, ha ritenuto che le stesse non rispondessero alle disposizioni della L.R. n. 24/2017, mettendo in evidenza “ taluni casi determinanti trasformazioni urbanistiche e possibilità edificatorie che invece potrebbero essere affrontate ai sensi dell’art. 53 della (…)” medesima L.R. n. 24/2017 (doc. 5);

- a seguito del suddetto verbale, al fine di concludere positivamente il percorso di approvazione del PUG, il Comune – in accordo con il CUAV – con delibera consiliare n. 53 in data 25 agosto 2020 ha revocato il piano adottato, e ri-assunto la nuova proposta superando le criticità emerse nella prima stesura e relative proprio alle c.d. zone agricole speciali;

- lo strumento ri-assunto ha di fatto cancellato tutte le zone agricole speciali, tra cui anche quella identificata al fg.13 mappali 704-706 inerente la proprietà ONcomm S.r.l., recependo le indicazioni del CUAV;

- in fase di ri-assunzione, durante il periodo di deposito, la ONcomm S.r.l. non ha presentato alcuna osservazione al piano, e ciò troverebbe spiegazione nel fatto che in data 20 maggio 2019, con protocollo 8958, pratica SUAP n.787, e prot. 7363, pratica SUE n.127, la ditta ricorrente ha presentato richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di fabbricato produttivo artigianale in AG, via MA, nell’area catastalmente identificata al foglio 13 mappale 704 (corrispondente in parte alla zona agricola speciale n. 33) e, pertanto, lo strumento urbanistico generale adottato e poi approvato dal Comune di Montechiarugolo non avrebbe in alcun modo leso gli interessi della ricorrente, in quanto la stessa ha potuto nel frattempo dar inizio ai lavori di costruzione della nuova sede;

- come rilevato dal CUAV, in riferimento all’area identificata al foglio 13 mappale 706, la stessa potrà sempre essere oggetto dello strumento di cui all’art. 53 della L.R. n. 24/2017: per alcune zone agricole speciali a vocazione produttiva, nella cui casistica rientra il terreno di proprietà ONcomm S.r.l. oggetto di ricorso, la Legge Regionale n. 24/2017 al suo articolo 53 consente, per motivate esigenze aziendali, la possibilità di ampliamenti comportanti una deroga allo strumento urbanistico;

- considerato che il nuovo fabbricato produttivo di proprietà della ricorrente è ubicato in prossimità del mappale oggetto della controversia, può farsi applicazione del suindicato articolo 53 (“ Procedimento unico ”), che disciplina un procedimento unico per l’approvazione di progetti relativi alla trasformazione di insediamenti imprenditoriali, comportanti la localizzazione di opere non previste dal PUG o da accordi operativi, o in variante a tali strumenti o alla pianificazione territoriale.

Conclude sulla prima doglianza l’Amministrazione stigmatizzando che essa non ha arbitrariamente cancellato la previsione edificatoria del mappale 706 ma nel PUG ri-assunto ha recepito prescrizioni del CUAV propedeutiche all’approvazione del PUG stesso, conseguendone l’infondatezza dell’assunto attoreo che la ONcomm S.r.l. abbia subito un grave danno dalle previsioni del PUG approvato, e ciò in quanto, in qualsiasi momento, per effettiva necessità la stessa può promuovere il “procedimento unico” ai sensi del suddetto art. 53 della L.R. n. 24/2017, comportante variante agli strumenti urbanistici; il declassamento, poi, è avvenuto su richiesta della ricorrente e i mappali di proprietà della stessa, nello strumento previgente, erano classificati in “zona artigianale di nuovo impianto/D2” la cui attuazione era subordinata all’approvazione di un piano urbanistico attuativo esteso anche ad altri soggetti attuatori inclusi nel comparto, che non hanno però mai presentato istanza per l’approvazione del PUA, per dinamiche squisitamente privatistiche.

Il Comune resistente sottolinea, infine, che con l’entrata in vigore della L.R. n. 24/2017 le aree incluse nell’ambito soggetto a PUA sarebbero comunque state cancellate, non avendo i soggetti attuatori presentato alcun piano attuativo.

Sul secondo motivo di ricorso, la difesa comunale evidenzia che la viabilità invocata da parte attrice quale “conferma” della vocazione “promessa” dei terreni de quibus era prevista dal precedente strumento urbanistico e, pertanto, era dovuta, non potendo il Comune approvare l’accordo operativo senza la viabilità prescritta nel piano comunale.

Sintetizza avverso le doglianze attoree la difesa comunale che:

- il mappale 706, seppur classificato nel PUG come terreno agricolo, nel momento di reale esigenza può essere oggetto di trasformazione urbanistica ai fini edificatori, facendo ricorso al procedimento di cui all’art. 53 della L.R. n. 24/2017, in conformità ai principi della stessa sul consumo di suolo;

- la ditta ricorrente dalle attuali previsioni del Piano Urbanistico Generale ha avuto solamente dei vantaggi: a) poter richiedere in autonomia il titolo edilizio per la realizzazione del nuovo capannone produttivo insistente sul mappale 704, senza dover presentare un piano urbanistico attuativo condiviso con altri soggetti facenti parte del comparto, così come era previsto nello strumento previgente, b) ai fini tributari, essa attualmente deve considerare il mappale 706 come terreno agricolo (con conseguente risparmio di imposte rispetto ad un’area edificabile), terreno che potrà diventare edificabile nel momento di reale necessità ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 53 della L.R. n. 24/2017.

Nelle difese finali parte ricorrente controdeduce agli argomenti ex adverso formulati dalla difesa comunale rilevando che non vi è stata da parte sua alcuna espressa richiesta di declassamento, in quanto la nota della ONcomm S.r.l. depositata in data 22 giugno 2017 con i relativi allegati (doc. 4 Comune) faceva seguito ad una nota della stessa Amministrazione comunale del 24 maggio 2017 (prot. 7109), con la quale si rendeva noto - tra gli altri - anche alla ONcomm S.r.l. che essa stava avviando un percorso di modifica degli strumenti urbanistici, che interessava pure le aree di proprietà della società ricorrente sulla base di una rinnovata ed asserita esigenza di tutela dell'ambiente rurale; quindi, il Comune non riteneva più condivisibile la scelta urbanistica operativa, che, in virtù dell'allora PSC, prevedeva la possibilità di espansione dell'area produttiva di Monticelli Terme nella zona posta a sud del centro urbano, alla via per MA.

In sostanza, secondo la tesi attorea, sarebbe stata l’Amministrazione ad “avviare” o comunque suggerire la richiesta di declassamento effettuata da ONcomm S.r.l., come sarebbe confermato dall’incontro intervenuto tra l’Ente ed i proprietari coinvolti, incontro in occasione del quale il Comune stesso predisponeva la bozza dell'accordo ex artt. 18 della L.R. n. 20/2000 e 11 della Legge n. 241/1990 (doc. 8), che consegnava alla ricorrente ed agli altri soggetti attuatori. In realtà, le esigenze della ricorrente non sarebbero state esaudite con la variante specifica al PSC-POC-RUE di cui alla delibera consiliare n. 24 del 27 giugno 2018, poiché essa ben avrebbe potuto utilizzare i terreni edificabili che già possedeva per realizzare la nuova sede produttiva, e ciò sarebbe comprovato dal fatto che, a seguito della prima adozione del PUG, il Comune di Montechiarugolo annoverava entrambi i mappali suddetti - mapp. 704 e 706 in AG - tra le c.d. zone speciali edificabili (n. 33) di cui all'art. 50 delle N.T.A., per una superfice complessiva fabbricabile pari circa a 21.800 mq., corrispondente, cioè, alla metratura edificabile persa in Monticelli Terme (mapp. 57, 63, 64 e 66 del foglio 10 del C.T. del Comune di Montechiarugolo).

La ONcomm S.r.l., aggiunge la difesa attorea, non ha presentato osservazioni alla prima adozione dello strumento pianificatorio proprio perché confidava nella coerenza della destinazione impressa ai terreni acquistati, e la comunicazione comunale del 19 maggio 2021 ex art. 31, comma 20, della Legge n. 289/2002 avrebbe ulteriormente rassicurato la ditta, perché la norma la prevede solo in caso di terreno che diventa edificabile.

Infine, le considerazioni emergenti dal verbale del CUAV riportate dalla difesa comunale (“ nel trattare il tema delle zone agricole speciali previste nel PUG ha ritenuto che le stesse non rispondessero alle disposizioni della LR 24/2017, mettendo in evidenza che “in taluni casi determinanti trasformazioni urbanistiche e possibilità edificatorie” possano essere affrontate ai sensi dell’art.53 della medesima legge regionale n 24/2017 ”), ad avviso della difesa attorea, sono state dall’Ente distorte poiché tale motivazione - se riferita, come vorrebbe il Comune, al mapp. 706 di proprietà della ONcomm S.r.l. - risulterebbe del tutto carente e frutto di un evidente travisamento, visto che il mappale 706 non è affatto pertinenziale al mappale 704 (ora 803), sul quale la ricorrente ha provveduto ad edificare il proprio nuovo stabilimento e nel quale a breve trasferirà la propria sede: secondo la prospettazione attorea, la non contiguità o adiacenza della nuova sede della ONcomm S.r.l. [situata sul mapp. 803 ( ex 704) del foglio 13] al mappale 706 (tra i due mappali si frappone l'ampio ed esteso mappale 705 con la relativa lottizzazione "NT") esclude o, quantomeno, rende assai difficoltoso il ricorso al procedimento unico di cui all’art. 53, I comma 1, lett. b), della L.R. n. 24/2017, posto che, anche laddove fa riferimento ad aree collocate in "prossimità" di attività economiche già insediate, detta norma prescrive che l'intervento debba, comunque, avvenire "nell'area di pertinenza delle stesse", con previsione di stretta interpretazione, in quanto derogatoria rispetto alle previsioni del PUG, che escluderebbe l’applicazione del disposto al mappale de quo .

Conclude la difesa attorea che, non potendo alienare il mappale 706 come edificabile e, quindi, non potendo venderlo rimunerativamente per finanziare e, comunque, recuperare almeno in parte i costi sostenuti per l'esecuzione della nuova sede, la società ricorrente ha subito innumerevoli danni ( sub specie deprezzamento degli immobili, esposizione bancaria, pagamento delle imposte sui terreni come edificabili sino al declassamento). E tali danni conseguirebbero direttamente dall’affidamento riposto dalla ONcomm S.r.l., senza alcuna colpa, nelle promesse comunali che, sino alla illegittima ri-adozione/approvazione del PUG, erano state tradotte in plurimi atti conseguenti del Comune, che, così facendo, si è assicurato la fiducia della ricorrente (docc. 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20, 28 e 36), per poi tradirla inopinatamente, illegittimamente ed immotivatamente.

Sulle controdeduzioni comunali relative al secondo motivo di ricorso, la ricorrente ribadisce che la previsione di una viabilità di collegamento della strada principale esistente al mappale 706, recepita nel progetto urbano previgente, corroborerebbe la tesi attorea del legittimo affidamento.

Il Comune resistente, ribadite le proprie difese, replica che le evenienze generatrici di affidamento “qualificato” sono ravvisabili nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione; in mancanza di tali eventi, non è configurabile un’aspettativa qualificata a una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un’aspettativa generica, analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all’utilizzazione più proficua dell’immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell’Amministrazione, sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dello strumento pianificatorio e con i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso (con riferimento a TAR Sicilia, sez. II, sentenza 15 febbraio 2024, n. 591; in senso conforme Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 7790 del 25 settembre 2024; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, 19 febbraio 2024, n. 423; Consiglio di Stato, sentenza n. 1317 del 7 febbraio 2023).

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio principia la trattazione dall’esame delle eccezioni formulate dalle parti.

Innanzitutto, si ritiene fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale, in quanto dallo stesso reso solo un parere endoprocedimentale non vincolante e avulso dalle censure attoree. Occorre, dunque, disporne l’estromissione dal giudizio.

Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione, non v’è dubbio sulla sussistenza della giurisdizione di questo giudice atteso che la materia dell’urbanistica ed edilizia, nella quale palesemente rientra il giudizio odierno (impugnazione di atto pianificatorio comunale), appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lettera f), C.p.a. (“ Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: (…) f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa ”), che si estende, quindi alle controversie in materia di diritti soggettivi e di interessi legittimi, compreso il risarcimento del danno. Ne restano estranei, invero, solo i casi in cui la pubblica Amministrazione non eserciti un potere autoritativo finalizzato al perseguimento di interessi pubblici alla cui tutela essa sia preposta, ovvero quando un privato lamenti il pregiudizio causato dal mero comportamento materiale tenuto dall’Amministrazione nei suoi confronti, non certo quando il danno di cui ci si suole sia stato causato, direttamente o indirettamente, da “atti” o “provvedimenti” del soggetto pubblico, che ha in tal modo esercitato un potere autoritativo; sicché, poiché nel caso di specie – invocando l’annullamento parziale di un piano urbanistico – si imputa all’Amministrazione proprio un cattivo esercizio del potere pubblico, lesivo dell’affidamento che il privato assume illegittimamente sacrificato, la cognizione della controversia resta riservata al giudice amministrativo.

Sull’eccezione di tardività della impugnazione delle delibere consiliari di adozione della proposta di PUG e di revoca dell’adozione del PUG (delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 14 del 16 febbraio 2021 recante “ piano urbanistico generale ri-assunto con delibera di CC n.53 in data 25/08/2020 – Controdeduzione alle osservazioni pervenute e adozione proposta di piano a norma dell’articolo 46 comma 1 della LR 24/2017 ”e delibera consiliare del Comune di Montechiarugolo n. 53 del 25 agosto 2020 recante “ revoca delibera di CC n.13 del 19/03/2019 e nuova assunzione proposta di piano ai sensi dell’articolo 45 comma 2 LR 24/2017 ”), perché pubblicate a suo tempo nell’Albo pretorio del Comune già in data antecedente all’emissione della deliberazione consiliare n. 26 del 29 marzo 2022, oggetto del presente giudizio, il Collegio osserva che, per pacifica giurisprudenza, l’impugnazione dell’atto di adozione dello strumento urbanistico costituisce per il soggetto da esso inciso mera facoltà e non obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l’area di tutela di costui prima che la definitiva volontà dell’Amministrazione si formalizzi nella determinazione finale, e ciò sempreché il provvedimento di adozione del piano, nella misura in cui si presenta suscettibile di autonoma applicazione (mediante le misure di salvaguardia o negli altri modi consentiti dalla legge), rechi effetti tali da risultare immediatamente lesivo. Di qui l’infondatezza dell’eccezione.

Nel merito, preliminarmente, va chiarito che la domanda attorea è espressamente e sostanzialmente articolata quale pretesa di annullamento degli atti impugnati, essendosi riservata parte attrice l’azione risarcitoria ex art. 30 C.p.a. in diversa sede.

Quanto alle specifiche doglianze, in estrema sintesi, la società ricorrente adduce che, a causa dell’intendimento comunale di destinare ad uso agricolo alcuni terreni di sua proprietà (nota della Amministrazione di Montechiarugolo del 24 maggio 2017; doc. n. 20 ricorrente) e dell’“accordo” intervenuto tra le parti (bozza di “ accordo con i privati ai sensi dell’articolo 18 della L.R. n. 20 e dell’art. 11 della Legge 07/08/1990 n. 241 ”; doc. n. 8 ricorrente), la stessa avrebbe poi chiesto la declassificazione di quei terreni (nota della ditta; doc. 4 Comune) in vista della conformazione edificatoria dei terreni acquistati in località AG; ebbene, tale favorevole classificazione (c.d. zona speciale edificabile – la n. 33 nel caso specifico- di cui all'art. 50 delle N.T.A.) è in effetti avvenuta con la variante al precedente strumento urbanistico generale e con la prima adozione del nuovo piano ma, in seguito ad un atto di revoca ed all’approvazione di un nuovo piano in adesione al parere del CUAV, la ricorrente è riuscita a realizzare solo parzialmente l’operazione sperata – sulla quale complessivamente essa ritiene si sia formato il proprio legittimo affidamento –, restando il secondo lotto in questione (mappale n. 706) privo di capacità edificatoria e dichiaratamente sottoposto al regime di cui all’art. 53 della L.R. n. 24/2017, che però l’esponente non ritiene applicabile al caso di specie, conseguendone un grave danno economico.

Va premesso che, in tema di c.d. “riorientamento pianificatorio”, il Consiglio di Stato ha precisato che nemmeno in fase di approvazione di una proposta di un PUA è configurabile in capo al proponente un legittimo affidamento, proprio in quanto la pendenza di un procedimento non ne garantisce per ciò solo il buon esito; in particolare, nel caso esaminato dal Giudice d’appello il lamentato riorientamento pianificatorio da parte del Comune conseguiva all’intervento, posteriormente all’adozione del Piano, di incisive previsioni regionali in punto di prospettico utilizzo del territorio comunale, di cui l’Ente non poteva fin da subito non tener conto (così Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 9438 del 2 novembre 2023).

Nel caso che ci occupa, quello che si può chiamare “riorientamento pianificatorio” del Comune di Montechiarugolo è seguito all’acquisizione del parere obbligatorio e vincolante del CUAV - Comitato Urbanistico di Area Vasta, organo consultivo previsto dall’art. 47 ( Comitato Urbanistico ) della L.R. Emilia-Romagna n. 24 del 21 dicembre 2017 ( Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio ); infatti, l’art. 46 ( Fase di approvazione del piano ) della citata Legge al comma 6, quanto al parere del Comitato Urbanistico, prevede che “ Entro sessanta giorni dal ricevimento del parere ovvero dalla scadenza del termine per la sua espressione, l'organo consiliare adegua il piano, apportando le opportune revisioni, e lo approva. Il parere è comunque vincolante per i profili di cui al comma 4 ” e, poi, al comma 4 dispone, per quanto interessa ai fini del decidere vertendosi in materia di previsioni limitative dell’uso del suolo, che “ Il parere di cui al comma 2 attiene in particolare: a) al rispetto dei limiti massimi di consumo di suolo, stabiliti ai sensi dell'articolo 6, e all'osservanza della disciplina delle nuove urbanizzazioni di cui all'articolo 35; (…)”.

Su tale parere parte ricorrente non formula alcuna censura, salvo evidenziare che la “soluzione” evinta dal Comune resistente per il mappale 706 non sarebbe concretamente percorribile (art. 53, comma 1, lettera b) , della Legge Regionale n. 24/2017: “ Fuori dai casi di progetti sottoposti a VIA, per i quali operano le modalità di coordinamento e integrazione dei procedimenti previste dalla normativa di settore, gli enti e i soggetti interessati possono promuovere lo svolgimento del procedimento unico disciplinato del presente articolo per l'approvazione del progetto definitivo o esecutivo dei seguenti interventi e opere: a) (…) b) interventi di ampliamento e ristrutturazione di fabbricati adibiti all'esercizio di impresa ovvero interventi di nuova costruzione di fabbricati o altri manufatti necessari per lo sviluppo e la trasformazione di attività economiche già insediate, nell'area di pertinenza delle stesse, in lotti contigui o circostanti, ovvero in aree collocate in prossimità delle medesime attività (…)”); parte attrice, tuttavia, rappresenta solo in forma dubitativa la percorribilità della soluzione indicata nel parere del CUAV e fatta propria dal Comune resistente, senza elevare in realtà tale elemento a censura specifica del parere stesso.

Quanto all’asserito accordo intercorso tra Amministrazione e ricorrente, è ammesso da parte attrice che esso, in disparte la sua inconferenza sull’esercizio del potere pianificatorio dell’Ente, non è mai stato sottoscritto, risultando pertanto ininfluente anche ai fini dell’invocato affidamento riposto dalla ditta ricorrente; infatti, il ricorso introduttivo del giudizio non aziona, nemmeno sostanzialmente, alcuna tutela rispetto all’adempimento dell’accordo, bensì, domanda l’annullamento degli atti pianificatori dell’Ente.

Quanto, poi, al lamentato difetto di motivazione, va ricordato che “ la giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nell’affermare che «la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni» (Cons. Stato, sez. IV, n. 2421 del 2021, cit.; Cons. Stato, sez. II, n. 3163 del 2020, cit.; Cons. Stato, sez. II, n. 2824 del 2020, cit.; Cons. Stato, sez. IV, 3 febbraio 2020, n. 844). A questa regola si fa eccezione in alcuni casi che la stessa giurisprudenza ha provveduto a tipizzare, richiedendo una motivazione “rinforzata” soltanto quando ricorrono le seguenti fattispecie: i) affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, e, dall’altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii) sovradimensionamento delle aree destinate a standard per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona ” (in questi termini Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4176 del 9 maggio 2024).

Orbene, il caso di specie non presenta alcuno dei caratteri delle fattispecie nelle quali la giurisprudenza riconosce sia richiesta una motivazione “rafforzata”, e ciò in quanto, come visto, non è agli atti alcun accordo sottoscritto tra le parti né ricorrono le altre diverse ipotesi pretorie; vieppiù, attesa la incontestata obbligatorietà e vincolatività del parere del CUAV, in ogni caso la lamentata scelta ri-pianificatoria dell’Ente non avrebbe potuto essere diversa.

Per le illustrate ragioni, gli atti pianificatori impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio non risultano viziati sotto il profilo dell’eccesso di potere nelle sue varie forme, né tanto meno in punto di motivazione.

Di conseguenza, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di lite, attesa la peculiarità della controversia, possono essere compensate. Ciò anche nei confronti dell’Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale, visto che la notificazione del ricorso era stata fatta in via meramente cautelativa, con la formula “… per quanto occorrer possa …”.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di MA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo respinge;

- dispone l’estromissione dal giudizio, per difetto di legittimazione passiva, dell’Ente di Gestione per i Parchi e la Biodiversità Emilia Occidentale;

- compensa le spese di lite.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

Paola Pozzani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Pozzani	Italo Caso

IL SEGRETARIO