Pubblicato il 11/06/2025

N. 11447/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03098/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3098 del 2022, proposto dalla Baioni Crushing Plants S.p.A. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Danilo Del Prete e Irene Ciani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Bocca di Leone;

nei confronti

il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento emesso dal Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. in data 9.08.2021, comunicato via pec in pari data, prot. n. GSE/P20210021459, con cui è stata negata la fruizione dei benefici di cui alla legge n. 129/2010 per l'impianto fotovoltaico realizzato dall'odierna ricorrente nel Comune di Monte Porzio (PU), Via Cesanense n. 176, identificato con il n. 276098/02, con conseguente rideterminazione degli incentivi spettanti per l'energia prodotta dagli impianti a partire dall'entrata in esercizio, "effettuando la compensazione tra quanto percepito in base al Decreto e quanto effettivamente dovuto";

- di tutti gli atti preordinati, presupposti, connessi e consequenziali, nessuno escluso, ivi compresi in particolare:

- il provvedimento pubblicato dal GSE sul proprio sito internet in data 12.11.2010 recante "Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici;

- per quanto occorrer possa, la nota del GSE del 4.06.2018 (prot. n. GSE/P20180047715), con cui è stato comunicato alla odierna ricorrente l'avvio del procedimento di verifica di cui all'art. 42 D. Lgs. n. 28/2011;

- per quanto occorrer possa, la nota del GSE del 16.10.2019 (prot. n. GSE/P20190067395), con cui la odierna ricorrente è stata invitata a fornire osservazioni in merito alle risultanze del procedimento di verifica ex art. 42 D. Lgs. n. 28/2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 maggio 2025 il dott. Valentino Battiloro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il presente gravame (conseguente alla trasposizione, ex art. 48 c.p.a., del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica originariamente proposto dalla società ricorrente) ha ad oggetto il provvedimento con il quale il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. (d’ora in poi solo “GSE”) ha negato la fruizione dei benefici di cui alla legge n. 129/2010 per l’impianto fotovoltaico realizzato dall’odierna ricorrente, con conseguente rideterminazione degli incentivi spettanti per l’energia prodotta dagli impianti a partire dall’entrata in esercizio, per come effettivamente accertata.

1.1. In particolare, il provvedimento è stato adottato in quanto “ dall’analisi delle fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici della Legge 129/10 è emerso che, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, il trasformatore MT/BT non risultava essere collegato elettricamente ”.

2. A sostegno del ricorso parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione delle garanzie di cui all’art. 10- bis , L. n. 241/1990 ss.mm., in quanto l’Amministrazione non avrebbe espresso alcuna considerazione sulle osservazioni rese dall’odierna ricorrente.

2.1. Con la seconda doglianza parte ricorrente ha dedotto che le verifiche espletate dal GSE ai sensi dell’art. 42, D.lgs. 28/2011 sarebbero riconducibili al potere di autotutela dell’Amministrazione, con conseguente illegittimità dell’annullamento d’ufficio disposto per violazione dell’art. 21- nonies : il provvedimento, invero, sarebbe stato assunto oltre il termine di 18 mesi fissato dalla richiamata disposizione e in assenza di qualsivoglia comparazione tra interesse pubblico e interesse del privato.

2.2. Con l’ultima censura, infine, parte ricorrente sostiene che, ai fini della dimostrazione della conclusione dei lavori, sarebbe stata sufficiente l’asseverazione di conformità rilasciata dal tecnico abilitato, mentre alcun rilievo assumerebbe la documentazione fotografica, il cui deposito non sarebbe obbligatorio.

3. Il GSE, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso poiché, anzitutto, l’Amministrazione non solo ha riportato nel provvedimento finale le osservazioni dell’odierna ricorrente, ma le avrebbe anche valutate con considerazioni relative all’operatività, nel caso di specie, del principio di auto-responsabilità.

3.1. In relazione alla seconda doglianza ha dedotto che il potere esercitato, venendo in rilievo una violazione non rilevante, non rientrerebbe nelle ipotesi di decadenza di cui all’art. 42, co. 3, D.lgs. n. 28/2011, ma in quelle rientranti nel D.M. 31 gennaio 2014 (art. 11, comma 3), secondo cui al di fuori delle fattispecie di cui al comma 1 (relativo alle violazioni rilevanti), « il GSE, qualora riscontri violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi, dispone le prescrizioni più opportune ovvero ridetermina l’incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le sole somme indebitamente erogate ».

3.2. Infine, ha rilevato l’infondatezza della terza doglianza, in quanto la documentazione fotografica allegata alla domanda, a prescindere dalla obbligatorietà o meno del suo deposito, non poteva essere ignorata dal Gestore.

4. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 23 maggio 2025, tenutasi in modalità da remoto, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Il ricorso è fondato.

In assenza di graduazione dei motivi, il Collegio ritiene opportuno esaminare quello con cui è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui ha applicato il potere di autotutela in assenza dei presupposti di legge, poiché il suo accoglimento determinerebbe l’assorbimento di tutte le altre questioni (Cons. Stato, Ad. Plen. sentenza n. 5/2015).

6. E dunque, anzitutto, in ordine alla qualificazione del potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, deve ritenersi che, in questo specifico caso ed alla luce degli elementi di allegazione e prova forniti dalle parti, si tratti effettivamente di un’autotutela ex art. 21- nonies L. 241/1990 ss.mm. piuttosto che di un accertamento decadenziale, in considerazione del fatto che il provvedimento adottato, comunque denominato, si è basato esclusivamente su una diversa valutazione del materiale già prodotto dalla parte ricorrente ed inviato in data 30.12.2010.

L’attività amministrativa in oggetto è stata, quindi, soltanto “occasionata” dall’accesso ispettivo avvenuto in data 13.6.2018, ma ha quale fondamento, non l’accertamento negativo di requisiti originariamente dichiarati ed invece non emersi successivamente, ma un differente apprezzamento del materiale già prodotto quasi otto anni prima.

La giurisprudenza amministrativa (in un caso simile, puntualmente richiamato dalla ricorrente) ha affermato che quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi: quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso); quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento.

Esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta.

In definitiva, l’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda (cfr. Cons. Stato, Sez. II, sentenza n. 7461/2024).

7. Venendo al caso di specie, dunque, deve concludersi nel senso che si è trattato di un atto di autotutela, avendo il provvedimento rilevato, ora per allora e sulla base del dossier fotografico già trasmesso nel 2010 contenente un segmento dell’infrastruttura, che i cavi non fossero inseriti nel trasformatore alla data del 31.12.2010.

Conseguentemente, il GSE ne ha tratto la conseguenza che l’impianto non avrebbe potuto dirsi operativo in quel momento, come invece dichiarato dalla parte istante, ricalcolando in peius i benefici già riconosciuti.

Tuttavia, partendo dalla premessa che l’istruttoria avrebbe dovuto già rilevare nel 2010 l’inidoneità della foto a documentare l’effettiva idoneità dell’impianto, eventualmente attivando un contraddittorio procedimentale con la parte ricorrente ex art. 10 L. 241/1990 ss.mm. ed al fine di verificare i presupposti di fatto e di diritto, l’attuale provvedimento si pone come un riesame della situazione originaria, con la conseguente necessità di verificare, sulla base della disposizione ex art. 21- nonies all’epoca in vigore, l’avvenuto contemperamento degli interessi in gioco e, prima ancora, l’esercizio di questo potere entro un termine ragionevole.

E quindi, considerando che il provvedimento impugnato è intervenuto in data 9.8.2021 e dunque a distanza di quasi dieci anni dall’ammissione ai benefici, semplicemente riconsiderando il contenuto di elementi già a propria disposizione, deve ritenersi certamente violato il principio dell’esercizio del potere in questione entro una data che può ritenersi “ragionevole”, trattandosi di un termine posto a favore del privato, che peraltro nel caso di specie aveva trasmesso foto e documenti nemmeno contestati in ordine alla loro veridicità/autenticità e senza che nel corso del progetto fossero state rilevate altre criticità all’impianto in questione.

La riprova dell’avvenuta lesione del legittimo affidamento si può apprezzare, inoltre, considerando il fatto che, seguendo queste modalità operative, l’Amministrazione ha reso impossibile o comunque estremamente gravoso per la ricorrente fornire la prova del fatto impeditivo, ossia che già al momento della concessione dei benefici l’impianto fosse in grado di generare energia elettrica.

D’altra parte, e proprio a tal proposito, vi sono plurimi indizi a favore della sussistenza originaria dei requisiti previsti dalla legge, dato che, per un verso, il sopralluogo del 2018 ha accertato che il dispositivo fosse effettivamente quello in fotografia e fosse collegato ai cavi di corrente, escludendo quindi ogni condotta di falsificazione della realtà in fase di dichiarazione; per altro verso, va preso atto che la ricorrente avesse già debitamente trasmesso l’asseverazione del 30.12.2010 con la quale il professionista, terminato il controllo dei lavori di realizzazione degli impianti fotovoltaici in esame, ha documentato tale verifica, ricomprendente pure il collegamento elettrico del trasformatore MT/BT.

Il quadro indiziario consente di ritenere, in definitiva, che se l’Amministrazione avesse a suo tempo valutato correttamente i presupposti di fatto già indicati ed eventualmente chiesto chiarimenti in fase istruttoria, la ricorrente avrebbe potuto fornire la prova dell’operatività dell’impianto e dell’esistenza dei collegamenti elettrici a regola d’arte già in quel momento, senza subire un provvedimento negativo e “a sorpresa” dopo dieci anni dal completamento del procedimento di ammissione ai benefici in questione.

Per queste ragioni, il ricorso va accolto.

8. Le spese possono compensarsi alla luce della peculiarità della vicenda e considerando il tipo ed il contenuto delle rispettive difese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato prot. n. GSE/P20210021459.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Achille Sinatra, Presidente FF

Michele Di Martino, Referendario

Valentino Battiloro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valentino Battiloro	Achille Sinatra

IL SEGRETARIO