Pubblicato il 30/05/2025

N. 10484/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03927/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3927 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da OV NI, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Arredi, Sergio De Felice e Alessandro Tozzi, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Sergio De Felice in Roma, viale delle Milizie, n. 34;

contro

il Ministero dell’interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non costituito in giudizio;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

nei confronti

della Prefettura di Roma, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

delle note prot. RC 6479 del 11.04.2013 del Segretario – Direzione generale – Direzione supporto giuridico – Amministrativo agli organi della amministrazione prot. e prot. RC 5184 del 22/03/2013 aventi ad oggetto: “Proposta di variante urbanistica di piano regolatore generale ai sensi della legge 1150/42 di un’area sita in via del Fosso di Santa RA nel Municipio VIII, originariamente compresa nella lottizzazione Convenzionata G4 Torre RA (prot. Dip. 17791/2013)” nella parte in cui sono state interpretate dal commissario ad acta (nominato dal T.a.r. per il Lazio nel giudizio di ottemperanza rg. 8653/15) quali atti conclusivi del procedimento di variante urbanistica in oggetto; nonchè degli atti conseguenti cogniti e incogniti ivi compresa la diffida del Dipartimento tutela ambientale ufficio processi e convenzioni dipartimentali prot.Q.I 6999 datata 1 febbraio 2018 con la quale il Sig. OV NI è stato diffidato allo sgombero dell’area sita in Roma, via di Torre RA s.n.c.

quanto ai motivi aggiunti presentati da NI OV il 1° febbraio 2022:

della nota prot. Ql81535 del 20 ottobre 2021 di Roma Capitale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza ex art. 87, comma 4-bis c.p.a. del 4 aprile 2025 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso principale, ritualmente notificato e depositato, il ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, all’uopo allegando e deducendo:

- di essere titolare della ditta Autocasilino, che esercita l’attività di rivendita di automobili, ditta sita, sino al 2008, in Roma, via Casilina n. 1112, nell’ambito di un’area detenuta in forza di un rapporto di locazione con il proprietario;

- che la Roma Metropolitane S.r.l. ha avviato la procedura espropriativa dell’immobile, disponendone l’occupazione in via d’urgenza, al fine di realizzare la stazione della metropolitana “Giglioli”, nell’ambito della tratta “T6A” della nuova linea C, Alessandrino-Torrenova, per cui, a causa di tale procedura ablatoria, l’interessato è stato indirettamente privato dell’area;

- che l’amministrazione comunale, preso atto della sua urgenza di individuare una nuova sede per la sua attività di rivendita di auto, si è attivata – pur al di fuori di qualsivoglia canone di obbligatorietà giuridica – per individuare una soluzione alternativa, indicendo numerose riunioni con la Società Metropolitane S.r.l. ed individuando un’area con accesso da via Torre RA s.n.c., distinta al N.C.T. al foglio n. 960, particelle nn. 7, 8, 49, 1068, 1077, 1078, 1079 parte, 1100, 1101, con destinazione urbanistica “verde pubblico e servizi”;

- che con determinazione dirigenziale n. 2311 del 3 dicembre 2009, il Dipartimento tutela ambientale e del verde-protezione civile ha affidato alla ditta Autocasilino di OV NI, per la durata di un anno, dietro pagamento di un canone concessorio, parte dell’area a verde pubblico e servizi nel comprensorio G4 Torre RA, per lo svolgimento della suddetta attività commerciale;

- che in data 23 giugno 2010, in sede di conferenza di servizi, è stato approvato, previa fissazione di alcune condizioni, il progetto di riqualificazione dell’area presentato, con l’esplicito assenso del dipartimento programmazione e attuazione urbanistica;

- che avverso la determinazione dirigenziale del 3 dicembre 2009 e gli atti con i quali sono state recepite le conclusioni della citata conferenza di servizi e approvato il progetto esecutivo per l’installazione di un manufatto di mq. 25 sull’area de qua è stato proposto ricorso giurisdizionale da parte del super condominio G4 Torre RA;

- che detto ricorso è stato accolto dal T.a.r. per il Lazio, che, giusta sentenza n. 139 del 2012, ha ritenuto illegittima l’assegnazione dell’area “posta la destinazione urbanistica impressa all’area a “verde pubblico e servizi pubblici locali” e tenuto conto della disciplina dettata per tale tipologia di destinazione in quanto l’esercizio di una attività commerciale in tale area risulta incompatibile con la destinazione della stessa, non essendo tale attività riconducibile alle tipologie di utilizzazione stabilite dalle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale”;

- che il relativo appello è stato respinto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1113 del 2013;

- che nelle more di tale giudizio d’appello, il Dipartimento tutela ambientale e del verde - protezione civile di Roma Capitale ha richiesto al Dipartimento patrimonio e al dipartimento programmazione e attuazione urbanistica di “valutare l’opportunità di avviare un procedimento per l’eventuale formazione di una variante al piano regolatore generale del comune di Roma, per l’area come da progetto allegato sussistendone i presupposti tecnico amministrativi”;

- che quindi, con successivo atto, la giunta capitolina, preso atto delle risultanze della richiamata sentenza del T.a.r. per il Lazio, ha dato mandato ai propri Uffici affinché predisponessero gli atti tecnico-amministrativi elativi ad una variante urbanistica per l’area finalizzata all’insediamento della rivendita di automobili “Autocasilino”, originariamente situata in via Casilina n. 1112 ed impossibilitata a proseguire la propria attività per effetto dell’esproprio condotto da Roma Metropolitane s.r.l., nell’ambito della realizzazione della nuova linea C della metropolitana;

- che, con l’istanza ex art. 2 L.241/90, all’esito di due gradi di giudizio (Sent. 139/2012 del TAR Lazio e Sent n. 1113/2013 del Consiglio di Stato), risultassero annullati gli atti comunali con i quali il Comune di Roma aveva ritenuto prescegliere il sito su cui delocalizzare l’attività in questione; tale annullamento era determinato in quanto non risultava “allo stato” concluso il procedimento di variante necessario a legittimare la delocalizzazione nel nuovo sito, nonostante il comune avesse documentalmente attestato la espressa persistenza di attuale interesse pubblico e la riattivazione degli uffici competenti proprio per la conclusione del procedimento; quindi, è stato evidenziato nell’istanza che tale annullamento (assegnazione temporanea, esiti della apposita conferenza dei servizi e successiva autorizzazione alla predisposizione del progetto esecutivo per l’area) aveva reso quanto mai urgente la definizione del procedimento di delocalizzazione, imponendo all’Amministrazione di concluderlo prioritariamente con la conclusione del procedimento di variante (inspiegabilmente interrotto senza alcuna decisione contraria) o, ove motivatamente impossibile, con la identificazione di diversa area;

- che a fronte dell’inerzia del Comune, con sentenza n. 1396/2015, ha ottenuto dal Tribunale nuovamente adito l’accoglimento e la nomina del Commissario ad acta ;

- che alla nomina del commissario ad acta nella persona del Prefetto di Roma, ha fatto seguito subdelega al Viceprefetto Dott.ssa Serenella Bellucci, che però non ha concluso l’incarico ricevuto e, nel richiedere proroga, ha rimesso la propria relazione in cui ha evidenziato contraddizioni e resistenze del comportamento del Comune di Roma e ha confermato, peraltro, la avvenuta interruzione del procedimento di variante in assenza di ogni atto idoneo a tale interruzione o persino di motivazione; alla concessa proroga, ha fatto seguito, in data 23 febbraio 2017, la sostituzione del subdelegato dal Prefetto nella persona del dott. Michelangelo Lo Monaco, che, in data 23/08/2017, ha inoltrato al Tribunale adito un’ulteriore istanza di proroga, rilevando che, a seguito di specifica attività d’impulso, “Roma Capitale ha già prodotto diversi atti endoprocedimentali ed è prossima alla conclusione della attività istruttoria”; nelle more, ha recuperato autonomamente (tramite difensore civico) da Roma Capitale e ha fornito al Commissario tutti gli atti compiutamente predisposti dal Comune di Roma della variante interrotta; ed ancora, in data 12/09/2017, ha formulato istanza d’accesso per conoscere l’attività istruttoria e gli atti endoprocedimentali del Comune come segnalato dal Commissario; il giorno prima della camera di consiglio del 25/10/2017, fissata per la decisione su tale istanza, il Commissario ha depositato in giudizio e notificato via pec “preavviso di rigetto ex art.10- bis della legge 241/90”; a tale atto è stata ulteriormente allegata comunicazione del segretariato generale prot.6479 del 15/04/2013, indirizzata al Dirigente dell’U.O. Città consolidata del dipartimento Programmazione e Attuazione urbanistica, con la quale è stata restituita la proposta di deliberazione avente ad oggetto la adozione di variante urbanistica "non essendo a tutt’oggi pervenute le determinazioni della S.V in ordine alle osservazioni formulate da questo ufficio con nota RC5184 del 22/03/2013"; con successive comunicazioni p.e.c. del 27.10 2017 e del 31.10.2017, ha insistito perché fosse consentito l’accesso all’attività istruttoria di Roma Capitale, asseritamente acquisita dal Commissario ad acta, richiedendo, altresì, eventuale apposito differimento e quindi, nei termini di legge, ha formulato memoria, evidenziando le palesi incongruenze contenute nel preavviso di rigetto sia in ordine all’effettivo oggetto della ottemperanza disposta, sia in ordine al procedimento di variante non concluso dalla amministrazione Capitolina; con la comunicazione del 25 gennaio 2018, il Commissario ad acta, anziché dar corso al procedimento di delocalizzazione affidato, ha ritenuto di concluderlo con mero rigetto dell’istanza e per l’effetto “archiviando il procedimento commissariato in esecuzione della Sentenza del TAR Lazio - Roma, sez. II n.6643/2015”; con tale atto il Commissario: − ha asserito che il procedimento di variante si era già concluso con l’arresto procedimentale di cui alla nota prot. n.39645 del 15 aprile 2013 a firma del Segretario Comunale; − ha asserito che la mancata approvazione della memoria per la Giunta Capitolina prot. n. 8855 del 22 maggio 2013 ha impedito l’avvio di alcun procedimento avente ad oggetto “Linee di indirizzo per la predisposizione di una variante del Piano Regolatore Generale di un’area sita in via del Fosso di Santa RA nel Municipio VIII, originariamente compresa nella Lottizzazione Convenzionata G4 Torre RA” e che tale memoria costituirebbe mera proposta di atto di indirizzo politico; − ha asserito che l’identificazione di diversa area sarebbe estranea al procedimento oggetto del giudicato da eseguire e in contrasto con la normativa vigente; ancora una volta è stato costretto quindi ad adire la giustizia amministrativa formulando reclamo avverso gli atti del Commissario ad acta nel giudizio di ottemperanza (r.g. n. 8653/15 T.a.r. per il Lazio sez. II); palese risultava infatti che nessuna attività istruttoria e tantomeno tecnica in ordine alla riattivazione del procedimento di variante era stata posta in essere dal Commissario, che si era, invece, limitato a ravvisare l’interruzione in una nota del Segretario Generale del 2013, con interpretazione tanto lesiva dei suoi interessi, quanto mai prima adottata ed anzi palesemente smentita proprio dall’amministrazione commissariata; proprio a seguito del provvedimento del Commissario ad acta , il Dipartimento tutela Ambientale Ufficio Processi e Convenzioni Dipartimentali ha trasmesso diffida allo sgombero dell’area sita in Roma Via di Torre RA s.n.c., riattivando così l’esecuzione di determinazione dirigenziale 1715 del 24.1O.2014, sospesa proprio per consentire la chiusura del procedimento di delocalizzazione; la diffida ha evidenziato, infatti, in premessa in ultimo “le risultanze del commissario ad acta dott. Michelangelo Lo Monaco “di rigettare l’istanza trasmessa in data 27.11.2004 e, per l’effetto di archiviare il procedimento commissariato in esecuzione della sentenza del T.a.r. per il Lazio, n. 6643/2015”.

Tanto premesso in fatto, il ricorrente ha lamentato l’erroneità e l’illegittimità degli atti gravati in via principale, in forza delle seguenti doglianze:

ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI; ECCESSO DI POTERE PER EVIDENTE CONTRADDITTORIETA’; VIOLAZIONE DEL GIUDICATO; VIOLAZIONE DELL’ART. 91 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO, CORRETTEZZA E IMPARZIALITA’ AMMINISTRAZIONE; COTITUZIONALE DELL’AGIRE; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO COSTITUZIONALE DI FFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE EX ART. 24 DELLA COSTITUZIONE; DIFETTO E CONTRADDITTORIETÀ DELLA MOTIVAZIONE.

Il ricorrente ha lamentato che le note impugnate risulterebbero palesemente inidonee a chiudere il procedimento di variante e da qui ne discenderebbe l’errata interpretazione proposta dal Commissario ad acta .

Invero, a dire di parte ricorrente, detta inidoneità apparirebbe evidente non solo per l’intrinseca natura delle stesse, che non possono essere intese come provvedimenti di amministrazione attiva, essendo prive di ogni valenza di contrarius actus , ma anche perché superate nei fatti proprio dalla successiva predisposizione (e trasmissione al Segretariato) di quanto necessario perché il futuro organo capitolino potesse procedere in tal senso.

In ordine all’atto di diffida emanato, il ricorrente ha eccepito l’ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI, in quanto l’atto di diffida emanato si pone quale riattivazione del procedimento di esecuzione della determinazione dirigenziale n.1715 del 24.10.2004, adottata sulla falsa rappresentazione della conclusione del procedimento di delocalizzazione e sulle risultanze di tale procedimento e cioè, sull’errato convincimento, da parte del Commissario ad acta, della conclusione negativa del procedimento di variante.

Viceversa, detta variante era appositamente predisposta dal Comune proprio per dare un assetto ordinato e coerente all’area in questione e per consentire la definizione dell’annosa questione dell’assegnazione dell’area al Sig. NI nell’ambito del procedimento di delocalizzazione della sua attività commerciale.

Interessi, quello pubblico e quello particolare del sig. NI, considerati ed esaminati dall’Amministrazione capitolina e ritenuti coniugabili proprio attraverso la variante di piano.

Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’integrale accoglimento della domanda.

In data 1 febbraio 2022, il ricorrente ha presentato ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento del provvedimento con cui la parte resistente ha chiesto il rilascio dell’area sulla quale è svolta l’attività commerciale di rivendita automobili (ditta Autocasilino, Via del Fosso di Santa RA n. 82, Roma), a seguito dell’espropriazione dei terreni su cui era prima ubicata la rivendita, finalizzata alla realizzazione di un nuovo tratto della metropolitana Linea C di Roma (stazione Metro denominata “Giglioli”, lungo la nuova tratta metropolitana della linea C, Alessandrino-Torrenova).

A fondamento del ricorso per motivi aggiunti, sono state reiterate le difese e le conclusioni rassegnate con il ricorso principale.

All’udienza ex art. 87, comma 4- bis c.p.a tenutasi da remoto in data 4 aprile 2025, come da verbale, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

In via preliminare, il Collegio, in ragione degli esiti nel merito della causa, ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari del gravame formulate dalla parte resistente.

Può, invero, farsi applicazione del principio, da tempo delineato dalla giurisprudenza, sia del giudice ordinario che del Giudice amministrativo, della “ragione più liquida”, in virtù del quale il profilo dell’evidenza della questione viene preferito a quello dell’ordine logico della loro trattazione. Per esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio la causa può, dunque, essere decisa sulla base della questione di più pronta soluzione (nel caso di specie, l’infondatezza nel merito dell’assunta prospettazione di parte ricorrente), anche se, dal punto di vista sistematico, avrebbero dovuto essere previamente risolte le questioni logicamente antecedenti e senza che tale inversione comporti, nemmeno implicitamente, la risoluzione in un senso piuttosto che in un altro delle questioni logicamente antecedenti che vengono pretermesse (cfr.: T.a.r. per la Lombardia, Brescia, sez. I, 06/05/2021, n. 409; Cons. Stato, sez. V, 14 gennaio 2022, n. 260).

Sul ricorso principale.

I motivi di ricorsi, che per la loro stretta connessione possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati e, pertanto, devono essere respinti.

Invero, è stato giudizialmente accertato (cfr. sentenza T.a.r. per il Lazio n. 3910/2018, confermata da Cons. Stato n. 2370/2019), che il commissario ad acta risulta aver correttamente concluso negativamente il procedimento in questione traendo le conseguenze della citata “Proposta di variante urbanistica di piano regolatore generale ai sensi della legge n. 1150/42 di un area sita in via del Fosso di Santa RA nel Municipio VIII, originariamente compresa nella lottizzazione Convenzionata G4 Torre RA (prot. Dip. 17791/2013)”.

Ciò in quanto l’atto da ultimo richiamato non consente di delocalizzare l’attività dell’interessato.

Peraltro, come condivisibilmente rilevato dal Consiglio di Stato, nel caso di specie, il commissario ha espletato il suo mandato, da un lato, richiamando il parere espresso dal Segretario generale di Roma Capitale, già nel 2013, circa la dubbia legittimità dell’approvazione di una variante non supportata da uno specifico interesse pubblico, dall’altro effettuando un’autonoma valutazione in ordine all’impossibilità di assegnare al signor NI una qualsivoglia area pubblica in via diretta, e quindi in assenza di un procedimento di evidenza pubblica.

Per quanto occorrer possa, va ancora soggiunto che le conclusioni del commissario ad acta sono ineccepibili in relazione ad entrambi i profili in precedenza evidenziati.

La giurisprudenza è, infatti, consolidata nell’affermare che “in caso di presentazione da parte dei privati di una proposta di modifica degli strumenti urbanistici vigenti, l’amministrazione non è tenuta ad attivare la relativa procedura in quanto l’interesse particolare del singolo ad ottenere una variante urbanistica di un piano urbanistico approvato, valido ed efficace, è di mero fatto e, come tale, non riceve tutela giurisdizionale” (T.a.r. per la Puglia, sez. I, 9 giugno 2023, n. 867; Cons. Stato , sez. IV, 11 dicembre 2014 , n. 6081).

È stato altresì da tempo chiarito che quando con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nel caso di specie anche il signor NI), si impone una procedura competitiva per il rilascio della concessione, in osservanza dei principi interni (cfr. l’art. 3, comma 1 r.d. n. 2240/1923) ed europei di non discriminazione, di parità di trattamento e di trasparenza ( ex plurimis , Cons. Stato, Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5).

In virtù delle superiori considerazioni, gli atti impugnati si rivelano immuni dai vizi di legittimità paventati dalla parte ricorrente.

Sul ricorso per motivi aggiunti.

Con il ricorso per motivi aggiunti, è stata impugnata la Nota prot. Ql81535 del 20 ottobre 2021 del Direttore del dipartimento tutela ambientale di Roma Capitale, notificata in data 10.11.2021, con la quale si diffida e si intima all’odierno ricorrente di rilasciare l’area catastalmente contraddistinta al F. 960, P. 7,8,49,1068,1077,1079, 1100, 1101.

Tanto premesso, anche il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto.

Invero, l’avversata determinazione dirigenziale di Roma Capitale del 24 ottobre 2014 costituisce esercizio di attività vincolata, essendo stata adottata in puntuale esecuzione del giudicato amministrativo.

Segnatamente, le emergenze istruttorie documentali, acquisite agli atti di causa, hanno consentito di accertare che gli organi di giurisdizione amministrativa hanno annullato gli atti di assegnazione dell’area al ricorrente.

A quanto precede si aggiunga che, in modo del tutto inequivoco, la sentenza del Consiglio di Stato ha rappresentato come un’attività commerciale d’impresa, quale quella cui – a seguito dell’assegnazione comunale – il terreno è stato, sia pure parzialmente, adibito, non sia compatibile con nessuna delle diverse utilizzazioni di cui all’art. 85 (“ Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale ”) delle N.T.A.”.

Ne deriva che le contestazioni formulate devono non si rivelano meritevoli di condivisione.

Alla stregua di quanto sopra, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Infine, stante la manifesta infondatezza dei ricorsi, non sussistono i presupposti per l’accoglimento della richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta- quater ), definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come integrato dal ricorso per motivi aggiunti, li rigetta.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore dell’Amministrazione intimata, che liquida in euro 1.500,00, oltre agli accessori di legge.

Respinge la domanda di ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Calogero Commandatore, Presidente FF

Michele Di Martino, Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Di Martino	Calogero Commandatore

IL SEGRETARIO