Pubblicato il 23/06/2025

N. 01169/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00154/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di AL (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 154 del 2025, proposto da
Centro Rottamazione Irno S.r.l., Officina e Soccorso Stradale Pironti S.r.l., De.R.E.M. S.a.s. di IO ST & C., Impresa Individuale Vota Marco, Impresa Individuale Officina Meccatronic e Soccorso Stradale di Quaranta Brillante, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG 645418739/7496453, rappresentati e difesi dagli avvocati NI Brancaccio e Alberto La Gloria, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. NI Brancaccio in AL, l.go Dogana Regia 15 e domicilio digitale come da registri di giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di AL e Agenzia del Demanio Direzione Regionale Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di AL, domiciliataria ex lege in AL, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

Agosto S.r.l. in proprio e nella qualità di Mandataria del costituito R.T.I. con le società Menafra S.r.l., F.lli RD s.a.s. di RD LO & C.”, “Martorelli S.r.l.”, “Global Service di Citro S.r.l.”, “Pin Car S.r.l. di CO AN BA, SE IN & IA E C. s.a.s.”, “Autofficina D’RI & AC S.n.c. di AL D’RI e NI AC s.n.c.”, “D.I.S. S.r.l.” e le imprese individuali “Tecno-Car di SS EN, “DES NI”, AN IU, CO LF, DR IO”, RI AS, RT IO” e EC TR in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato e Sergio Gambardella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Fortunato in AL, via SS. Martiri Salernitani, 31;

per l'annullamento

previa sospensione

della determina di proroga della Prefettura di AL e dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Campania (prot. n. 199221 e n. 19992 del 20.12.2024), non comunicata, né notificata alle ricorrenti e pubblicata sul sito istituzionale della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di AL in data 23.12.2024, con la quale è stata disposta la proroga del contratto di appalto rep. n. 1422 del 30.9.2020 (relativo alla precedente “procedura aperta per l’affidamento del servizio di recupero, custodia e acquisto dei veicoli oggetto dei provvedimenti di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’articolo 214 bis del D.lgs. n. 285/92 - Ambito territoriale provinciale di AL”. CIG 645418739/7496453) sottoscritto con il R.T.I. Agosto s.r.l., “alle condizioni compiutamente riportate in narrativa, fino al giorno 23.05.2025, ovvero, qualora antecedente, fino alla data dell’avvio del contratto stipulato con il soggetto affidatario della nuova procedura ad evidenza pubblica”;

b) della nota dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Campania prot. n. 198959 del 20.12.2024, con la quale si è comunicato di ritenere necessario prevedere “una durata della proroga tecnica del contratto in argomento non inferiore a 5 (cinque) mesi, tenendo conto delle procedure sottese alla sottoscrizione del contratto da parte dell’aggiudicatario dell’ultima gara e della sua efficacia per i noti controlli di legittimità posti in essere dalla sezione di controllo della Procura Regionale della Corte dei Conti”, atto richiamato nella determina di cui al precedente punto a);

c) della nota del R.U.P. presso la Prefettura di AL prot. n. 199094 del 20.12.2024, con la quale si è proposto di “procedere ad un’ulteriore proroga tecnica di cinque mesi, tenuto conto dei tempi tecnici legati alla stipula, approvazione e successiva registrazione alla Corte dei Conti del nuovo contratto, nonché di consegna delle nuove credenziali al custode acquirente”, atto richiamato nella determina di cui al precedente punto a);

d) della nota della Prefettura di AL e dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Campania prot. n. 199022 del 20.12.2024, con la quale si è comunicata al R.T.I. Agosto s.r.l. la volontà delle stazioni appaltanti di avvalersi della facoltà di proroga prevista dall’art. 9, comma 2, del contratto rep. n. 1422/2020, atto richiamato nella determina di cui al precedente punto a);

e) ove e per quanto occorra, della nota PEC del R.T.I. Agosto s.r.l., acquisita al protocollo della Prefettura di AL prot. n. 199132 del 20.12.2024, di trasmissione dell’accettazione della proroga, atto richiamato nella determina di cui al precedente punto a);

f) ove e per quanto occorra, del parere reso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di AL con nota acquisita al protocollo della Prefettura di AL al n. 197922 del 18.12.2024, ove lo stesso possa intendersi essere stato assunto quale parte della motivazione posta alla base della proroga, atto richiamato nella determina di cui al precedente punto a), non conosciuto;

g) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e conseguenziali;

con espressa riserva, fin da ora, di proporre o l’azione di condanna prevista dall’art. 30, comma 5, c.p.a. per il risarcimento del danno ingiusto subìto dalle ricorrenti e derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Agenzia del Demanio Direzione Regionale Campania e del Ministero dell'Interno e di Agosto S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. NI Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato alle controparti il 22 gennaio 2025 e depositato il 24 gennaio 2025, parte ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento di proroga, disposto dalla Prefettura di AL e dall’Agenzia regionale del demanio il 20 dicembre 2024, pubblicato il 23 dicembre 2024, riferito al contratto di appalto del 30 settembre 2020 per il servizio di recupero, custodia e acquisto dei veicoli oggetto dei provvedimenti di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’articolo 214 bis del decreto legislativo 285 del 1992 per l’ambito territoriale provinciale di AL, sottoscritto con il raggruppamento temporaneo di imprese Agosto.

Il provvedimento impugnato è così motivato: il servizio era iniziato il 24 ottobre 2020 e il contratto sarebbe dovuto giungere alla scadenza naturale il 23 ottobre 2023. Il 21 giugno 2023 era stata indetta una procedura aperta per l’individuazione di un nuovo contraente. Nelle more dell’affidamento, le stazioni appaltanti, avvalendosi della facoltà di proroga del contratto, ne hanno disposto una prima proroga fino al 23 aprile 2024. La nuova procedura di gara è stata aggiudicata con la determina del 29 febbraio 2024, ma le verifiche si sono concluse solo con il provvedimento del responsabile unico del procedimento del 9 settembre 2024. Essendo la stipulazione del contratto sottoposta all’esito positivo dell’approvazione e degli altri controlli previsti, tenuto conto dell’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione con due ricorsi innanzi al Tar di AL, le stazioni appaltanti si sono ancora avvalse della facoltà di proroga, disponendo una seconda proroga del precedente contratto fino al 23 dicembre 2024. Rilevata l’impossibilità del perfezionamento del contratto entro il 23 dicembre 2024, si è tenuto conto della conclusione della procedura per la selezione delle depositerie, con la pubblicazione del decreto del 18 dicembre 2024. Si è considerato, tuttavia, che il ricorso alle depositerie avrebbe determinato un significativo incremento dei costi di custodia, alla luce delle tariffe vigenti per l’attività svolta dai soggetti iscritti negli elenchi di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982. Oltre all’incremento dei costi di custodia rispetto alle tariffe contrattuali, si è ritenuto che il ricorso alle depositerie non avrebbe garantito gli stessi livelli di servizio. Pertanto, al fine di garantire lo svolgimento del servizio senza soluzione di continuità, è stata disposta la proroga del contratto già in essere con il raggruppamento temporaneo di imprese Agosto S.r.l. fino al giorno 23 maggio 2025 ovvero, qualora antecedente, fino alla data dell’avvio del contratto stipulato con il soggetto affidatario della nuova procedura ad evidenza pubblica.

Le ricorrenti, imprese di settore, iscritte all’elenco prefettizio di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982 e all’articolo 394 del d.p.r. 495 del 1992, essendo autorizzate alla custodia dei veicoli sequestrati per illecito amministrativo, impugnano la terza proroga del contratto, deducendo l’interesse ad essere utilizzate dalla Prefettura di AL o dai competenti organi di polizia come depositarie per il recupero e la custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo, fermo o confisca, ai sensi del codice della strada, con beneficio economico per ciascuna di esse.

Si costituiscono in giudizio le pubbliche amministrazioni resistenti e il raggruppamento temporaneo di imprese controinteressato, eccependo la inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

Il Tar, con ordinanza numero 64 del 6 febbraio 2025, respinge l’istanza cautelare della ricorrente, ritenendo la terza proroga legittimata anche dal fatto che il gestore uscente del servizio risulta aggiudicatario per il rinnovato affidamento del servizio stesso, per cui l’interruzione del rapporto contrattuale, nelle more del perfezionamento del nuovo contratto, potrebbe determinare una ingiustificabile sospensione del servizio.

Nelle more della trattazione di merito del ricorso, sopravviene la stipulazione, in data 18 febbraio 2025, del contratto tra la Prefettura di AL, Ufficio territoriale del governo e la Direzione regionale dell’Agenzia del demanio con il raggruppamento temporaneo di imprese composto dalla capogruppo mandataria Agosto S.r.l. e dalle ditte mandanti, per l’affidamento, per l’ambito territoriale provinciale di AL, del servizio di recupero, custodia e acquisto di veicoli oggetto di sequestro amministrativo, fermo e confisca ai sensi dell’art. 214-bis del D.lgs. n. 285/1992, per la durata di 60 mesi dalla data d’avvenuta emissione da parte delle stazioni appaltanti delle credenziali d’accesso al sistema informatizzato di trasmissione dei dati. Il contratto è approvato con provvedimento prefettizio del 3 marzo 2025 ed è trasmesso alla Sezione regionale della Corte dei conti per il controllo preventivo di legittimità.

Quindi, a seguito del superamento della fase dei controlli, il contratto acquista efficacia a decorrere dal 21 maggio 2025. Dalla stessa data cessano gli effetti della proroga del precedente contratto, impugnata con il ricorso in decisione, essendo previsto nel provvedimento impugnato che la proroga avrebbe avuto efficacia per il tempo strettamente necessario alla stipulazione e all’avvio di esecuzione del nuovo contratto.

Alla luce dei fatti sopravvenuti, le parti resistenti e controinteressate eccepiscono la improcedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza di interesse.

Parte ricorrente replica opponendo alla eccepita improcedibilità del ricorso l’interesse all’accertamento della illegittimità del provvedimento impugnato, ai fini risarcitori, richiamando la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato numero 8 del 2022.

A giudizio del Collegio, l’impugnazione proposta con il ricorso è palesemente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, essendo definitivamente cessati, in data 21 maggio 2025, gli effetti della proroga impugnata, per cui parte ricorrente non potrebbe conseguire alcun vantaggio dall’annullamento dell’atto impugnato, essendo stato oramai affidato il servizio al raggruppamento temporaneo di imprese vincitore della nuova gara, raggruppamento di imprese coincidente con quello precedentemente affidatario del servizio.

Peraltro, considerato che parte ricorrente chiede l’accertamento della illegittimità della proroga impugnata, riservandosi una futura, eventuale, azione risarcitoria per il danno ingiusto che la proroga avrebbe ad essa arrecato, tenuto conto dell’orientamento giurisprudenziale cristallizzato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato numero 8 del 13 luglio 2022 (laddove sono stati espressi i principi di diritto per cui “per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è sufficiente dichiarare di avervi interesse ai fini risarcitori; non è pertanto necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria, né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm.” e “una volta manifestato l’interesse risarcitorio, il Giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato sia o meno legittimo, come avrebbe fatto in caso di permanente procedibilità dell’azione di annullamento, mentre gli è precluso pronunciarsi su una questione in ipotesi assorbente della fattispecie risarcitoria oggetto di eventuale successiva domanda”) si deve procedere all’esame, nel merito, dei dedotti motivi di illegittimità.

Nel merito, le censure di parte ricorrente sono riassunte in un unico motivo di illegittimità, sinteticamente riassumibile come segue: la proroga sarebbe stata disposta in violazione dei principi comunitari e nazionali a tutela della libera concorrenza. Il contenzioso pendente innanzi al Tar AL non sarebbe rilevante e non giustificherebbe una proroga di 19 mesi. Le stazioni appaltanti avrebbero dovuto ricorrere alle depositerie iscritte nell’elenco prefettizio di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982. Ciò conformemente all’avviso del Ministero dell’interno, circolare numero 9096 del 18 maggio 2015. Il procedimento di selezione delle ditte da inserire nell’elenco si era concluso prima della scadenza della proroga del 23 dicembre 2024, ma la Prefettura avrebbe ignorato tale circostanza. Non corrisponderebbe al vero che il ricorso alle depositerie determinerebbe un significativo incremento dei costi di custodia dei veicoli.

A giudizio del Collegio, le censure dedotte sono infondate.

Con il provvedimento impugnato è stata disposta una ulteriore proroga, per la durata complessiva di 19 mesi, tenuto conto delle due proroghe precedenti, di un contratto, per l’affidamento triennale di un servizio, stipulato il 30 settembre 2020.

La proroga del suddetto contratto è disciplinata dall’articolo 106 del codice dei contratti pubblici numero 50 del 2016, abrogato dal 1 luglio 2023, ma applicabile ai contratti precedentemente stipulati.

L’articolo 106, al comma 11, consente la modifica della durata di un contratto in corso di esecuzione a condizione che nel bando di gara e nei documenti di gara sia stata prevista una opzione di proroga e purché la proroga sia limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente, fermo restando che, in tal caso, il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni.

Nel caso di specie, la proroga era stata prevista negli atti di gara. Infatti l’articolo 9, comma 2, del contratto di appalto prorogato, prevedeva che le pubbliche amministrazioni si riservavano la facoltà di richiedere all’aggiudicatario l’erogazione dei servizi per il tempo tecnico necessario all’espletamento di una nuova gara e alla relativa contrattualizzazione, con l’impegno a mantenere inalterate le condizioni contrattuali pattuite, le caratteristiche tecniche e i livelli di servizio offerti.

La proroga impugnata, seppure reiterata più volte, è stata disposta per il tempo strettamente necessario alla stipulazione e all’inizio di esecuzione del nuovo contratto, a seguito dell’espletamento della relativa procedura di gara ad evidenza pubblica ed è infatti divenuta definitivamente inefficace il giorno stesso, il 21 maggio 2025, in cui il nuovo contratto ha iniziato ad essere eseguito.

Pertanto non è riscontrabile alcuna violazione dei principi di diritto europeo e nazionale posti a tutela della libera concorrenza, corrispondendo il provvedimento impugnato ai parametri legalmente stabiliti.

Irrilevante è la circostanza che l’aggiudicazione del nuovo contratto è stata oggetto di un contenzioso. Nel provvedimento si richiama il giudizio innanzi al Tar AL, ancora pendente al momento in cui è stata disposta la terza proroga del contratto, ma si evidenzia che il contenzioso non ha prodotto effetti sospensivi sul provvedimento di aggiudicazione, per cui si stabilisce espressamente che è possibile procedere alla stipulazione del contratto. La necessità di proroga dell’efficacia del precedente contratto è motivata esclusivamente con riferimento ai tempi tecnici necessari per il perfezionamento della procedura di stipulazione, tenuto conto della necessità di attendere l’esito positivo del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e la successiva registrazione del decreto di approvazione del contratto. Incidentalmente, comunque, è opportuno rilevare che tutte le impugnazioni del provvedimento di aggiudicazione del nuovo contratto sono state respinte dal Tar di AL con la sentenza numero 350 del 22 febbraio 2025.

Neppure si ritiene che, nelle more del perfezionamento del contratto, le pubbliche amministrazioni resistenti, anziché disporre la proroga del precedente servizio, avrebbero dovuto ricorrere alle depositerie iscritte nell’elenco prefettizio di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982. Ciò in quanto il servizio in affidamento presenta caratteristiche diverse da quello che avrebbero potuto svolgere i soggetti autorizzati in esito alla procedura ricognitiva di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982, tra i quali sono compresi gli attuali ricorrenti. Infatti il servizio in affidamento si basa sulla individuazione della figura del custode-acquirente cui, ai sensi dell’articolo 214 bis del codice della strada, in seguito alla stipulazione di un contratto con il Ministero dell’interno e con l’Agenzia del demanio, è affidato, nell’ambito di ogni provincia, il servizio di recupero e custodia dei veicoli oggetto di provvedimenti di sequestro amministrativo, fermo o confisca. Diversamente opera il sistema di selezione delle imprese da iscrivere nell’elenco di cui all’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982. Con quest’ultima procedura sono individuate le imprese autorizzate alla custodia dei veicoli. Sebbene le Prefetture abbiano l’obbligo di aggiornare periodicamente l’elenco delle depositerie autorizzate, l’utilizzo di esse risulta attualmente residuale rispetto all’affidamento del servizio mediante l’individuazione del custode-acquirente. La stessa circolare ministeriale citata dalla ricorrente, infatti, richiama l’articolo 8 del d.p.r. 571 del 1982 affinché si faccia ricorso alle depositerie iscritte negli elenchi prefettizi laddove non sia stata ancora attivata la gestione mediante il sistema del custode-acquirente oppure qualora il servizio ordinariamente previsto sia transitoriamente non operativo per diverse cause, al solo fine di garantire la continuità del servizio nelle more dell’espletamento della nuova gara. Nel caso della provincia di AL, la figura del custode acquirente si presenta da anni come lo strumento ordinario per la gestione dei veicoli sequestrati, fermati o confiscati. Indipendentemente, dunque, dagli asseriti risparmi economici che, ad avviso della ricorrente, avrebbe comportato il ricorso alle depositerie autorizzate, comunque analiticamente ed espressamente contestati dalle pubbliche amministrazioni resistenti, la proroga tecnica del servizio deve essere ritenuta più vantaggiosa per le pubbliche amministrazioni appaltanti, non solo per la asserita più veloce tempistica di alienazione dei veicoli confiscati e per la ottimizzazione della gestione dei dati sul sistema informatico, ma, soprattutto, perché la sospensione del servizio in essere per l’affidamento temporaneo dello stesso alle depositerie autorizzate, in diverso regime convenzionale, avrebbe determinato un irragionevole aggravamento delle procedure amministrative per la gestione dei veicoli, con prevedibili ricadute negative sull’efficacia, l’efficienza e l’economicità del servizio stesso, considerato, oltretutto, che, in esito alla nuova procedura di aggiudicazione, il servizio sarebbe stato comunque ancora affidato alle imprese che già lo stavano svolgendo.

Il ricorso, in conclusione, deve essere dichiarato parzialmente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, limitatamente alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato e, quanto alla domanda di accertamento della illegittimità del provvedimento, respinto, per l’infondatezza delle censure di illegittimità dedotte.

Le spese processuali seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di AL (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara parzialmente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse e, per il resto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 2000,00, oltre accessori di legge, da corrispondere ad entrambe le controparti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AL nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

AL Mezzacapo, Presidente

NI Andolfi, Consigliere, Estensore

Raffaele Esposito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI Andolfi	AL Mezzacapo

IL SEGRETARIO