Pubblicato il 29/05/2025

N. 01718/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01454/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1454 del 2024, proposto da
Oasi Verde Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nunziato Antonio Medina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Marina Salina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Monforte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Siciliana Dipartimento Regionale Urbanistica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di AN, domiciliataria ex lege in AN, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

1) della nota/provvedimento del Comune di Santa Marina Salina – IV Settore – Urbanistica ed Edilizia Privata prot. n. 5254 del 30.5.2024 con la quale è stata rigettata l’istanza della ricorrente Oasi Verde Soc. Coop., volta alla definizione del Piano di lottizzazione e del relativo Programma Costruttivo approvato il 15.2.2019 per la realizzazione di n. 6 unità abitative ricadenti sulle aree censite nel catasto terreni di Santa Marina Salina al foglio di mappa n. 27 part.lle 16, 35, 38, 537 e 653, e si invita la medesima società a presentare un nuovo piano di lottizzazione ai sensi della l.r. n. 19/2020 nel rispetto delle previsioni del PRG;

2) ove occorra e per quanto lesivi e d’interesse, della Relazione istruttoria prot. n. 4306 del 7.5.2024, di cui non si conosce il contenuto, con la quale il tecnico istruttore e Responsabile del Procedimento presso l’UTC di Santa Marina Salina Arch. LO LO, in forza di nuova istruttoria sulla base del PRG aggiornato, ha reso parere contrario al suddetto intervento di realizzazione del piano di lottizzazione e programma costruttivo ad iniziativa della Oasi Verde; della deliberazione del Consiglio Comunale di Santa Marina Salina n. 17/2024 del 24.5.2024 avente ad oggetto la Presa d’Atto del D.D.G. del Dip. Urb. dell’ARTA n. 41/2014 di approvazione del PRG comunale, e della relativa Tavola di PRG n. 4.2 del 25.3.2024 (pubblicata il 28.5.2024), oggetto di presa d’atto, nella quale – sulla base delle sopravvenute considerazioni e valutazioni provenienti da un professionista esterno a supporto dell’UTC – sono state apportate e visualizzate (a distanza di oltre dieci anni dall’approvazione del PRG) le modifiche e le correzioni agli elaborati di piano discendenti dal decreto di approvazione e dall’accoglimento delle osservazioni, per fornire agli uffici ed all’utenza un testo uniforme ed intellegibile; nonché del medesimo D.D.G. del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA n. 41 del 24.2.2014, ove abbia inteso eventualmente accogliere solo parzialmente, anziché integralmente, l’osservazione riguardante la Oasi Verde Soc. Coop. e destinare solo in parte a zona C2 il terreno di sua proprietà, e, ancora, della relativa deliberazione del Commissario ad Acta in sostituzione del Consiglio Comunale di Santa Marina Salina n. 12 del 14.5.2012 di adozione del predetto PRG, nella sola parte in cui tutti i predetti atti concernono il suddetto terreno di proprietà della società ricorrente e contrastino con l’ivi approvato Programma Costruttivo e Piano di Lottizzazione della società;

3) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marina Salina e della Regione Siciliana Dipartimento Regionale Urbanistica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con l’odierno ricorso la società cooperativa ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Santa Marina Salina n. 5254 del 30 maggio 2024, col quale è stata rigettata l’istanza volta al rilascio del permesso di costruire al fine di dare attuazione al Piano di lottizzazione approvato dal medesimo Ente locale il 15 febbraio 2019 per la realizzazione di n. 6 unità abitative.

Oltre al prefato provvedimento di rigetto l’impugnativa è stata estesa anche ai seguenti atti: i) deliberazione del Consiglio Comunale di Santa Marina Salina n. 17/2024 del 24.5.2024, avente ad oggetto la Presa d’Atto del D.D.G. dell’ARTA n. 41/2014 di approvazione del PRG comunale, e della relativa Tavola n. 4.2 del 25.3.2024 (pubblicata il 28.5.2024), ove il terreno di proprietà della società, previo parere di un professionista esterno, ha subito un cambio di destinazione urbanistica rispetto a quanto in precedenza previsto dal PRG; ii) relazione istruttoria prot. n. 4306 del 7.5.2024, con la quale il tecnico istruttore e Responsabile del Procedimento presso l’UTC di Santa Marina Salina, in forza di nuova istruttoria sulla base del PRG aggiornato, poi conclusasi con la presa d’atto sopra riportata, ha reso parere contrario al suddetto intervento di realizzazione del piano di lottizzazione e programma costruttivo ad iniziativa della Oasi Verde; iii) in subordine, d.d.g. del dell’ARTA n. 41 del 24.2.2014, ove abbia inteso eventualmente accogliere solo parzialmente, anziché integralmente, l’osservazione riguardante la Oasi Verde Soc. Coop. e destinare solo in parte a zona C2 il terreno di sua proprietà, oltre che della relativa deliberazione del Commissario ad acta in sostituzione del Consiglio Comunale di Santa Marina Salina n. 12 del 14.5.2012 di adozione del predetto PRG, nella sola parte in cui detti atti facciano riferimento al suddetto terreno di proprietà della società ricorrente e contrastino con l’ivi approvato Programma costruttivo e Piano di lottizzazione.

1.2. I fatti di causa possono essere così riassunti:

- la società ricorrente è proprietaria di un’area sita nel Comune di Santa Marina Salina, Frazione di Lingua, Contrada Falibia (Foglio 27, p.lle particelle 16, 35, 38, 537 e 653 del Catasto terreni), per la quale il Consiglio comunale, con delibera n. 4/2012, ha approvato la localizzazione ex art. 51, l.n. 865/71, di un intervento costruttivo per la realizzazione di n. 6 alloggi sociali, precisando come detto intervento avrebbe dovuto essere considerato di “pubblica utilità” ai sensi dell’art. 15, della l.n. 95/1977;

- la ricorrente, in particolare, aveva presentato detta istanza dopo che con decreto n. 1313 del 17 giugno 1994 dell’Assessorato alla Cooperazione, Commercio, Artigianato e Pesca della Regione Siciliana, era stata inserita nell’elenco per l’assegnazione di fondi per la realizzazione di dieci alloggi ai sensi della l.r. n. 79/1975;

- nonostante il prefato provvedimento di localizzazione, con coeva declaratoria di pubblica utilità dell’opera, il Commissario ad acta , con delibera n. 12 del 14 maggio 2012, approvava il PRG comunale senza tenerne conto;

- facevano, quindi, seguito le osservazioni di parte ricorrente con cui è stato rilevato come “ Nella tavola 4.2, che disciplina la destinazione urbanistica del territorio della Frazione di Lingua, sarebbe opportuno approfondire l’analisi urbanistica al fine di proporre un’adeguata pianificazione territoriale, ed in particolare la zona C3 andrebbe adeguata e normata conformemente a quanto disposto dal Consiglio comunale con delibera n. 4/2012 e l’area Sp2 destinata a servizi di quartiere e ricadente sulla medesima area di proprietà della Cooperativa, andrebbe collocata in prossimità del centro urbano, pertanto CHIEDE … di attivare tutte le procedure necessarie, affinché in fase di approvazione dello strumento urbanistico Comunale, la destinazione dell’area in questione sia idonea e conforme per la realizzazione dei 6 alloggi …”;

- anche con l’avallo dell’Amministrazione comunale, l’osservazione veniva favorevolmente valutata dal CRU con voto n. 154 del 23.10.2013 e, quindi, definitivamente accolta col Decreto n. 41 del 24.2.2014 di approvazione del PRG (cfr. punto 8 Osservazioni, pag. 74 GURS parte I n. 13 del 28.3.2014), ritenendo che “ la stessa possa essere valutata favorevolmente, nelle parti che non si pongono in contrasto con quanto espresso nel presente voto e nel condiviso parere dell’ufficio. In particolare si ritiene che l’area di proprietà della cooperativa … occorrente per la realizzazione di n. 6 alloggi della società cooperativa Oasi Verde a r.l., che il Consiglio comunale con delibera n. 4/2012 ha identificato in località Falibia, e che nelle tavole del piano regolatore generale ricade in zona C2 (recte C3) e in parte in verde attrezzato, possa essere interamente individuata quale C2, ritendo condivisibile tra l’altro l’indicazione dell’amministrazione della realizzazione di un’area di verde attrezzato, da parte della stessa cooperativa che dovrà essere ceduto al Comune” .

- attesa la necessità di riadeguare gli elaborati allegati al PRG originario, in ossequio all’esito delle osservazioni presentate dai privati a seguito del passaggio in sede regionale, i tecnici del PRG comunale provvedevano, nel 2014, ad aggiornare la prefata Tavola 4.2, assegnando all’intera area di parte ricorrente la destinazione urbanistica C2, così come confermato dal successivo certificato di destinazione urbanistica rilasciato alla società ricorrente il 23 marzo 2015;

- a seguito di ulteriori adempimenti e dell’acquisizione dei pareri di legge, previa relazione istruttoria e nuovo parere tecnico dell’UTC favorevole del 14.1.2019, con deliberazione di Consiglio comunale n. 2 del 15.2.2019 veniva approvato il piano di lottizzazione e il programma costruttivo per la realizzazione delle 6 unità abitative di cui trattasi, unitamente allo schema di convenzione urbanistica;

- negli anni successivi sono seguite le operazioni necessarie per acquisire tutti i dovuti permessi per la realizzazione dell’opera, tanto che l’Ufficio Tecnico comunale, con nota n. 4673 del 30 maggio 2023, esprimeva nuovo parere favorevole alla sua realizzazione, a condizione che si acquisisse la documentazione occorrente per la stipula della convenzione e per il conseguente rilascio del permesso di costruire;

- successivamente, nel mentre la società stava approntando la documentazione chiesta, il medesimo UTC manifestava delle perplessità sulla compatibilità dell’intervento a fronte di un’attività di revisione del PRG che il Comune stava ponendo in essere a distanza di dieci anni dall’approvazione del documento pianificatorio;

- appurato ciò, nel dare seguito alla predetta richiesta di integrazione documentale, la Cooperativa richiedeva altresì, con istanza prot. n. 12254 del 17.11.2023, il rilascio di un certificato di destinazione urbanistica (prot. n. 13376 del 19.12.2023), che risultava essere molto diverso dal precedente rilasciato nel 2015, avendo ripartito il terreno di cui si discorre come segue: i) in parte C2; ii) in parte A2 “Centro storico e di preesistenza ambientale”; iii) in altra parte “zona bianca”, per decadenza dei vincoli preordinanti all’esproprio per la realizzazione di una strada prevista dal PRG del 2014; iv) per altra parte, in fascia di rispetto stradale; v) per altra parte ancora, poi, sarebbe stato riportato un vincolo di inedificabilità posto dal Genio Civile ai sensi dell’art. 13, della l. 64/74, per cui in tale area, come previsto dal PRG, sarebbe possibile solo la destinazione a verde agricolo;

- a giustificazione di tale mutamento, il Comune adduceva come fossero ancora in corso di svolgimento, nonostante il decorso di quasi dieci anni, le procedure e gli adempimenti di legge conseguenti all’approvazione dello strumento urbanistico in sede regionale, previsti dall’art. 4, del d.d.g. n. 41/2014 che, da ultimo, sarebbero stati espletati dall’UTC congiuntamente ad un professionista esterno che, come si apprenderà col successivo provvedimento n. 5254 del 30 maggio 2024, avrebbe ravvisato, con riferimento esclusivo all’area interessata dal programma costruttivo della Cooperativa ricorrente, dei presunti errori commessi dai progettisti del PRG, i quali, a seguito dell’accoglimento dell’osservazione di parte ricorrente, nella Tavola 4.2 datata 21.5.2014 avrebbero erroneamente campito l’intera area di proprietà della Oasi Verde in zona C2.

- secondo la prospettazione del professionista esterno, invero, l’intera area di proprietà della Cooperativa non avrebbe potuto considerarsi C2, perché nel valutare favorevolmente l’osservazione della Oasi Verde il decreto n. 41/2014 avrebbe avuto riguardo soltanto alle aree in precedenza campite in zona C3 e verde attrezzato, ma non avrebbe contemplato le rimanenti porzioni di terreno;

- tanto appreso, con istanza del giorno 11 aprile 2024, parte ricorrente chiedeva il rilascio del permesso di costruire al Comune resistente, cui faceva seguito un preavviso di rigetto datato 9 maggio 2024, con cui l’UTC indicava quali motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza: i) il mancato rispetto delle previsioni del PRG comunale approvato con d.d.g. n. 41 del 24 febbraio 2014, così come reinterpretate a seguito dell’intervento del professionista esterno sopra menzionato; ii) la mancata stipula della Convenzione di lottizzazione tra il Comune e la lottizzante Oasi Verde, con riferimento alla cessione gratuita delle opere di urbanizzazione.

- nei termini previsti, parte ricorrente presentava delle memorie, ritenute non condivisibili dal Comune resistente che, con provvedimento n. 5254 del 30 maggio 2024, respingeva l’istanza della società cooperativa, anche sulla scorta della sopravvenuta deliberazione del Consiglio comunale di Santa Marina Salina n. 17/2024 del 24.5.2024, avente ad oggetto la Presa d’Atto del d.d.g. n. 41/2014, invitando la società ricorrente a presentare un nuovo piano di lottizzazione, ai sensi della l.r. n. 18/2020, nel rispetto del PRG vigente.

1.3. Il ricorso è stato affidato alle seguenti censure:

I) Violazione dell’art. 97 cost. e dell’art.2 della l. n.241 del 1990, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria – sviamento. Difetto di motivazione “rinforzata” sull’interesse pubblico.

Con il primo mezzo di impugnazione parte ricorrente precisa come l’accoglimento dell’osservazione al P.R.G. presentata sarebbe stato integrale, così come risulterebbe dal portato letterale della determinazione della Regione, con ciò significando che non sarebbe stata consentita, ex post e a distanza di dieci anni, una diversa interpretazione tale da rendere non più assentibile il progetto edificatorio già oggetto di un piano di lottizzazione approvato dal medesimo Comune.

A ciò andrebbe altresì aggiunta la circostanza che l’opera da realizzare era stata riconosciuta nel 2012 come di pubblica utilità dall’Ente locale, tanto che quest’ultimo aveva perorato l’accoglimento dell’osservazione di cui trattasi in sede regionale.

Con la Presa d’Atto dell’efficacia del PRG approvato nel 2014, occorsa solo nel mese di maggio 2024, dietro l’intento pretestuoso di dare esecuzione a quanto stabilito dall’art. 4, del d.d.g. n. 41/2014, in maniera assai tardiva il Comune avrebbe stravolto la precedente pianificazione urbanistica del terreno di parte ricorrente, contenuta nella Tavola 4.2. del PRG, rimettendo in discussione i precedenti atti adottati dai tecnici responsabili della redazione del PRG nel 2014, la precedente certificazione urbanistica del 2015 e il Piano di lottizzazione già approvato dal medesimo Ente locale nel 2019.

Per quanto attiene, poi, al primo motivo di rigetto dell’istanza di permesso di costruire, parte ricorrente rileva come non sussisterebbe alcun contrasto col PRG, tenuto conto che esso è venuto in rilievo solo a seguito dell’indebita modifica della Tavola 4.2 per effetto della citata Presa d’Atto dell’efficacia adottata nel maggio 2024, che non avrebbe tenuto in debita considerazione il fatto che il terreno di parte ricorrente era stato già interessato da un Piano di lottizzazione approvato dal Comune, senza sottacere che la modifica sarebbe intervenuta in assenza di qualsivoglia atto istruttorio dal quale sia possibile desumere le ragioni del mutamento di destinazione urbanistica apportato.

Quanto all’assunto secondo cui in sede di formazione del PRG una porzione del terreno di proprietà della cooperativa sarebbe stato vincolato (alla stregua della disciplina per le zone E) dall’Ufficio del Genio Civile di Messina, atteso il parere favorevole, con condizioni, reso ai sensi dell’art. 13 l. n. 64/74 con note prot. n. 664/2009 del 5 febbraio e prot. n. 233009 dell’8 novembre 2011, andrebbe tenuto in considerazione che, successivamente a tale atto, lo stesso Ufficio del Genio Civile, avuto riguardo specifico al progetto edificatorio di parte ricorrente, in data 16.12.2011 (pervenuto al prot. comunale n. 7312 del 19.12.2011), ha espresso il proprio parere favorevole, sempre ai sensi dell’art. 13 della l. n. 64/74.

Peraltro, la superficie complessivamente impegnata dall’allocazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione del programma costruttivo relativo alla lottizzazione sarebbe di gran lunga inferiore a quella disponibile, tanto che sulla presunta area c.d. vincolata dall’Ufficio del Genio Civile ex art. 13 l. n. 64/74 non risultano collocate opere di alcun genere.

Per quanto attiene, da ultimo, al secondo motivo di rigetto dell’istanza presentata, va rilevato come sarebbe destituita di fondamento la tesi del Comune che ritiene come il piano di lottizzazione, non seguito dalla stipula della convenzione, non sarebbe in grado di far radicare alcuna posizione di affidamento qualificato in capo al privato.

II) Violazione e falsa applicazione art. 21 nonies l. n. 241/90 e s.m.i. - Insussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio. Carenza di motivazione sull’interesse pubblico e mancata ponderazione interessi in gioco. Incompetenza dell’UTC ad annullare e/o a dichiarare l’inefficacia implicita del programma costruttivo e del piano di lottizzazione.

Secondo la prospettazione della parte privata, ove il Comune non avesse inteso più consentire la realizzazione del Piano di lottizzazione e del relativo programma costruttivo, non avrebbe potuto procedere al mero rigetto della pratica de qua , ma avrebbe dovuto semmai emettere, ove ancora ne avesse avuto il potere e sempre che fossero sussistenti i presupposti di legge, un provvedimento di annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della l. n. 241/90.

In tal caso, quindi, il provvedimento impugnato, laddove intende precludere la realizzazione del Piano di lottizzazione, al punto da suggerire alla Cooperativa di presentarne uno nuovo, sarebbe illegittimo, sia perché non costituirebbe l’atto tipico da potersi utilizzare per raggiungere il fine perseguito, sia perché quand’anche, per ipotesi, lo si volesse considerare adottato nell’esercizio del potere di autotutela, non sarebbe stato comunque emesso con l’osservanza delle necessarie garanzie procedimentali e sostanziali previste dalla legge.

III) Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e perplessità e contraddittorietà. Illegittimità derivata e/o conseguenziale e/o carenza di valido presupposto legittimante.

In subordine, con la terza censura parte ricorrente evidenzia come ove il d.d.g. del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA n. 41 del 24.2.2014, con cui è stato approvato il PRG comunale, dovesse essere inteso nei termini precisati dal professionista esterno nominato dall’Ente locale e recepiti dal Consiglio comunale con la delibera n. 17/2024, ossia nel senso di un accoglimento solo parziale dell’osservazione formulata dal privato, allora anche tale decreto dovrebbe essere ritenuto illegittimo, in quanto avrebbe, in maniera illogica e contraddittoria, da un lato, accolto l’osservazione finalizzata alla realizzazione del programma costruttivo già avallato dal Comune nel 2012, con apposito atto di localizzazione e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, per poi, dall’altro lato, rendere impossibile la realizzazione del piano costruttivo, poiché, così come sostenuto dallo stesso Ufficio Tecnico comunale, la nuova configurazione della Tavola 4.2 relativamente al terreno di parte ricorrente non consentirebbe di realizzare quanto già previsto dal piano di lottizzazione del 2019.

2.1. Si è costituito in giudizio il Comune resistente che ha, in via preliminare, eccepito l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui è stato impugnato il d.d.g. n. 41/2014, mentre, nel merito, ha chiesto il respingimento del gravame in quanto infondato.

Secondo la prospettazione della parte pubblica, l’originaria Tavola 4.2, elaborata nel 2014 dai tecnici responsabili del PRG, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni da parte dell’Ente regionale, avrebbe erroneamente attribuito all’intero terreno di parte ricorrente la destinazione urbanistica C2, non avendo tenuto in debita considerazione: i) il portato letterale del d.d.g. n. 41/2014, anche alla luce del fatto che tale area ricadeva anche in zona A2 e in zona destinata a verde agricolo; ii) che sulla medesima avrebbe dovuto trovare localizzazione una strada pubblica; iii) la sussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta disposto dal Genio Civile e recepito dal PRG.

Peraltro, va rilevato come alla data del 30 maggio 2023, in cui la cooperativa ricorrente ha presentato l’integrazione documentale richiesta dall’UTC, il testo del PRG risultava essere ancora incompleto e frammentato, tanto che per renderlo completo e definitivo, in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 4, del d.d.g. n. 41/2014, con determina n. 309 del 3 maggio 2022, veniva affidato ad un tecnico esterno l’incarico professionale di supporto tecnico diretto all’integrazione delle Norme Tecniche di attuazione e del Regolamento edilizio comunale e all’aggiornamento cartografico del Piano Regolatore Generale.

Orbene, nel corso di tale attività sarebbe stata rilevata l’incongruenza dell’interpretazione fornita dai tecnici originari all’accoglimento dell’osservazione al PRG presentata dalla parte ricorrente nel 2014, con discendente necessità di procedere ad un riallineamento tra lo stato di fatto e quello di diritto.

2.2. Risulta costituito anche l’Assessorato Regionale al Territorio e all’Ambiente che ha chiesto la sua estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

3. Con memoria del 6.9.2024 e ulteriore memoria conclusionale parte ricorrente ha preso posizione sugli scritti difensivi delle controparti, insistendo per l’accoglimento del gravame.

4. All’udienza pubblica del 7 maggio 2025 il ricorso è passato in decisione.

5. Il Collegio deve anzitutto procedere con lo scrutinio della richiesta di estromissione dal giudizio dell’Amministrazione regionale resistente formulata dalla difesa erariale.

L’eccezione non può trovare accoglimento.

Tra i provvedimenti impugnati con l’odierno gravame figura anche il d.d.g. n. 41/2014 adottato dall’Amministrazione resistente in questione, non potendosi dubitare dell’obbligo gravante sul ricorrente di notificare l’atto introduttivo del giudizio alla p.a. che ha adottato il provvedimento contestato, con discendente legittimazione a contraddire in capo a quest’ultima.

6. Venendo all’eccezione di irricevibilità del gravame sollevata dal Comune resistente, nella parte in cui è stato impugnato il d.d.g. n. 41/2014, il Collegio ritiene che anch’essa sia priva di fondamento.

Con la delibera del Consiglio comunale n. 17/2024, mediante una Presa d’Atto dell’efficacia del PRG approvato nel 2014, è stata modificata la Tavola 4.2 in senso sfavorevole alla parte ricorrente.

Tale modifica, occorsa per la prima volta il 24 maggio 2024, poggia su una diversa interpretazione dell’accoglimento dell’osservazione al PRG fatta dal ricorrente, così come contenuto nel d.d.g. n. 41/2014, con ciò significando che tale nuova esegesi del provvedimento impugnato ha palesato la sua lesività nei confronti del privato solo a partire dal mese di maggio 2024, con conseguente tempestività dell’impugnazione dell’atto presupposto in questione.

7. Esaurito il vaglio delle questioni di rito preliminari, il Collegio deve procedere con lo scrutinio nel merito del ricorso.

Il ricorso è parzialmente fondato e merita accoglimento nei limiti di seguito precisati.

8. Il primo e il secondo motivo di gravame possono essere trattati congiuntamente e risultano essere parzialmente fondati per le seguenti ragioni.

8.1. L’art. 4, del d.d.g. n. 41/2014, con cui è stato approvato il PRG del Comune resistente, ha prescritto come “ Il Comune di Santa Marina Salina dovrà provvedere agli adempimenti di legge conseguenti all’approvazione dello strumento urbanistico in argomento e dovrà curare che in breve tempo vengano apportate dal Progettista le modifiche e le correzioni agli elaborati di Piano che discendono dal presente decreto, affinché per gli Uffici e per l’utenza risulti un testo definitivo e completo ”.

Come indicato dalla difesa comunale, l’UTC avrebbe sollecitato i tecnici redattori del PRG a procedere in tal senso e, per quanto riguarda la Tavola 4.2, di interesse per la parte ricorrente, agli atti risulta che questi abbiano provveduto a recepire i contenuti del citato decreto regionale, individuando l’intera proprietà di parte ricorrente come C2.

Sulla scorta di tale tavola, peraltro, è stato rilasciato un conforme certificato di destinazione urbanistica nel 2015, senza considerare come proprio in conseguenza di tale previsione contenuta nel PRG, nel 2019 il Consiglio comunale ha approvato un Piano di lottizzazione, completo del programma costruttivo e dello schema di convenzione di lottizzazione.

A fronte di una situazione di tal fatta, la successiva attività amministrativa posta in essere dal Comune, con l’ausilio di un tecnico esterno, che avrebbe rilevato l’erroneità della Tavola 4.2 di cui trattasi, in considerazione del male interpretato accoglimento dell’osservazione al PRG presentata dalla cooperativa ricorrente, conclusasi con l’adozione di una Presa d’Atto dell’efficacia della pianificazione urbanistica già approvata dieci anni orsono, ha finito non già per apportare una mera correzione materiale al piano, determinando, piuttosto, una sua variazione sostanziale.

Oltre al notevole lasso di tempo intercorso per giungere ad un tale risultato e alla preesistenza di atti amministrativi fondati sull’originaria e difforme interpretazione del PRG, va rilevato come con la Presa d'Atto dell'efficacia di un piano urbanistico sia possibile, in via esclusiva, riconoscere o, comunque, dichiarare la sopravvenuta operatività di un PRG, ritenendolo idoneo a produrre i suoi effetti giuridici.

A venire in rilievo, dunque, è un atto di tipo ricognitivo, che formalizza e dà pubblicità dell'applicabilità del piano al pubblico.

Dalla natura dell’atto in questione, se è possibile che esso possa apportare delle rettifiche, ossia delle correzioni di meri errori materiali, altrettanto non può dirsi per modifiche di tipo sostanziale.

Diversamente opinando si finirebbe per avallare delle modifiche postume ad un PRG già valido ed efficace da diversi anni, a seguito dell’approvazione in sede regionale e del suo utilizzo quale presupposto per l’approvazione di un piano di lottizzazione, ove lo strumento previsto per agire in tale senso non può se non essere individuato nell’approvazione di una variante al piano oppure in un intervento in autotutela, sussistendone i presupposti di legge in quest’ultimo caso.

Come più volte chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, invero, l'errore materiale in senso tecnico-giuridico ricorre quando: i) è frutto di una mera svista che determina una discrasia tra la volontà esternata nell'atto e la volontà sostanziale dell'autorità emanante; ii) è obiettivamente rilevabile dall'atto stesso; iii) è riconoscibile come errore palese secondo un criterio di normalità, senza necessità di particolari sforzi interpretativi.

Da quanto testé indicato va rilevato come la rettifica delle previsioni di un piano urbanistico sia ammissibile solo laddove: i) l'errore abbia inciso nella fase di redazione o assemblaggio dei documenti, senza influire sulla scelta urbanistica sottostante; ii) la divergenza sia risolvibile attraverso un procedimento logico che conduca ad una soluzione univoca emergente in modo manifesto dalla documentazione del piano.

Orbene, nel caso di specie tali elementi non sono sussistenti, tenuto conto che la contestata modifica della Tavola 4.2 è il frutto di una nuova interpretazione del contenuto del d.d.g. n. 41/2014 che, da un lato, non può certo dirsi univoca (tanto che per dieci anni il Comune ha sposato l’esegesi opposta favorevole alla parte ricorrente) e, per altro verso, incide in modo determinante sulla scelta urbanistica di fondo, impedendo alla parte ricorrente di portare a termine il progetto costruttivo già approvato dal medesimo Ente locale col Piano di lottizzazione del 2019, avuto riguardo, peraltro, ad un opera già dichiarata nel 2012 come di “pubblica utilità”.

Nel caso in esame, venendo in rilievo una modifica sostanziale ad una Tavola allegata ad un PRG già approvato, oltre che utilizzata per l’approvazione di atti amministrativi di pianificazione successiva, si ritiene che tale modifica non avrebbe potuto essere effettuata con una mera presa d’atto dell’efficacia del PRG, essendo piuttosto necessaria l’adozione di una variante al piano, con discendente obbligo di seguire la procedura amministrativa all’uopo prevista.

Per quanto attiene al vincolo imposto dal Genio Civile va rilevato come dal provvedimento di localizzazione adottato dal Comune nel 2012 emerge come la medesima Amministrazione avesse rilasciato il proprio parere favorevole alla realizzazione dell’opera, ai sensi dell’art. 13 della l. n. 64/74.

Per tali ragioni, in parziale accoglimento del primo motivo e del secondo motivo di ricorso, deve essere annullata la delibera n. 17/2024, avuto riguardo alle modifiche apportate dalla Tavola 4.2. di interesse dell’odierna cooperativa ricorrente.

8.2. A medesime conclusioni, invece, non è possibile giungere per quanto attiene al parimenti gravato diniego di permesso di costruire adottato dal Comune resistente.

Per quanto concerne quest’ultimo atto, invero, il Collegio deve rilevare come esso poggi su un duplice ordine di motivi, rientrando nel genus dei c.d. “atti plurimotivati”, ossia fondati su una pluralità di presupposti, ciascuno dei quali in sé idoneo a sorreggere le conclusioni cui la p.a. è giunta con l’adozione dell’atto amministrativo contestato.

Come già chiarito in più circostanze dalla giurisprudenza amministrativa, laddove un provvedimento sia fondato su più ordini di motivi, tra loro autonomi, questo deve comunque considerarsi legittimo se almeno uno di essi sia esente da vizi e sia idoneo a giustificarlo in maniera congrua (cfr. T.A.R. Sicilia, AN, Sezione Terza, n. 3201/2023; in termini, cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sent. n. 5565/2019 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 1921/2016; Sez. VI, n. 2894/2012).

Orbene, se il primo motivo di diniego sconta un profilo di illegittimità derivata dalla presupposta delibera n. 17/2024, già giudicata illegittima in precedenza, lo stesso non può dirsi per il secondo motivo di rigetto appuntato sulla circostanza che il Piano di lottizzazione del 2019 non sia stato ancora seguito dalla stipula della convenzione, non essendo ancora produttivo di effetti giuridici favorevoli per la parte ricorrente.

Sul punto, la tesi del Comune risulta essere convincente alla luce dell’orientamento diffuso della giurisprudenza che, in merito al rapporto tra approvazione del piano di lottizzazione e successiva stipula e trascrizione della convenzione di lottizzazione, ha rilevato come quest’ultimo atto sia autonomo e indipendente rispetto al provvedimento di approvazione del piano a monte, che rappresenta, pertanto, un presupposto giuridico della successiva stipula (cfr. Cons. Stato, sent. n. 11209/2022).

La convenzione, in tal senso, rappresenta soltanto una delle eventuali attività che possono concretizzarsi dopo approvazione del piano, ma non l'unica, potendo venire meno in tutto o in parte i presupposti che avevano portato all’approvazione del piano di lottizzazione, secondo valutazioni di precipua competenza dell'Ente locale.

In sostanza, fra piano di lottizzazione e convenzione di lottizzazione non v'è un reciproco nesso di logica consequenzialità, la quale, semmai, sussiste soltanto nel caso in cui permangano volontà e presupposti della pianificazione approvata per la lottizzazione.

A venire in rilievo, dunque, è solo un principio di pregiudizialità giuridica del piano rispetto alla convenzione, così come rilevato anche dalla Corte di Cassazione, secondo cui “ Dalla suddetta autonomia discende, altresì, che ovviamente, qualora tra approvazione del piano attuativo/schema di convenzione e momento di stipulazione della stessa sia decorso un notevole lasso di tempo e siano venuti meno i presupposti sui quali la stessa approvazione è stata fondata, l'amministrazione ben potrebbe verificare la persistenza di detti presupposti fino al momento della stipula (Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2016 n. 3334; Cons. St. sez. IV, 29 settembre 2016, n. 4027), non potendo ritenersi obbligata alla stipulazione della convenzione ” (Cass. Civ., sez. II, 5 febbraio 2015, n. 2119).

L'Amministrazione, pertanto, dopo avere approvato un piano di lottizzazione e prima della stipula della relativa convenzione, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area, potendo, altresì, decidere di non stipulare più la convenzione di lottizzazione per giustificati motivi.

Ciò discende dalla natura meramente programmatoria del piano di lottizzazione che è, di per sé, inidoneo a far sorgere in capo ai privati aspettative giuridicamente qualificate, con ciò significando che “… solo dopo la stipula della convenzione di lottizzazione si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo e l'area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all'edificazione, in concorso con la dotazione dell'area delle necessarie opere di urbanizzazione, ed al rilascio delle singole concessioni edilizie ” (Cons. Stato, sent. n. 11209/2022).

All'approvazione del piano deve, dunque, seguire la stipula della convenzione di lottizzazione che, a sua volta, costituisce il presupposto per l'autorizzazione a lottizzare da parte del Comune, dovendosi ritenere come la stipula della convenzione e la successiva trascrizione, a cura del privato, siano condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione.

Da quanto finora esposto discende che la sottoscrizione della convenzione urbanistica costituisce presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire.

Soltanto dopo la stipula della convenzione di lottizzazione, infatti, si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo e l'area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all'edificazione, in concorso con la dotazione dell'area delle necessarie opere di urbanizzazione (cfr. in termini, T.A.R. Puglia, Bari, n. 1529/2022).

Nel caso di specie, è incontestato che la convenzione di lottizzazione non sia stata ancora sottoscritta dalle parti, con discendente legittimità del provvedimento di diniego del permesso di costruire chiesto dal privato.

Il primo motivo e il secondo motivo di gravame risultano essere, dunque, parzialmente fondati nei termini sopra precisati.

9. Il terzo mezzo di impugnazione, ancorché non precisato nel ricorso, ha natura subordinata rispetto ai precedenti, essendo legato alla interpretazione postuma e in senso sfavorevole del PRG approvato nel 2014 da parte della delibera del Consiglio comunale n. 17/2024, già ritenuta illegittima in precedenza.

L’accoglimento pur parziale del primo e del secondo motivo di ricorso risulta essere assorbente rispetto alle questioni paventate con la censura in esame.

10. Per le suesposte ragioni, il ricorso deve trovare accoglimento solo in parte, con annullamento della delibera di Consiglio comunale n. 17/2024, nella parte di interesse dell’odierna cooperativa ricorrente (Tavola 4.2), mentre per il resto deve essere respinto.

12. La parziale fondatezza del gravame e la soccombenza reciproca della cooperativa ricorrente e del Comune resistente costituisce valida ragione per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti, con statuizione che può essere estesa anche all’Amministrazione regionale alla luce del suo ruolo nell’odierno giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla la delibera del Consiglio comunale di Santa Maria Salina n. 17/2024, per la parte di interesse della società cooperativa ricorrente; lo rigetta per il resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniele Profili	Aurora Lento

IL SEGRETARIO