Pubblicato il 19/04/2022

N. 00611/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00103/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 103 del 2021, proposto da
AN CA, rappresentata e difesa dall’avvocato Martino Alberto Grimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Unione IC NT dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano, Commissione Locale per il Paesaggio dell’Unione IC NT dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Tavi, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di SI Lecce e Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

Comune di Taviano, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego n. 167 del 3.12.2020 con cui il Responsabile dell’Unione IC NT ha denegato il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica sulla base del parere vincolante della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto, espresso con le note di seguito richiamate;

- della nota prot. n. 14358 del 31.7.2020 con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto, ha espresso parere negativo in merito alla realizzazione dell’intervento edilizio, nonché della nota prot. 22871 del 2.12.2020 con cui la medesima amministrazione statale ne confermava il contenuto;

- della nota prot. n. 12441 del 6.7.2020 con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto ha comunicato alla ricorrente la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di Autorizzazione Paesaggistica relativamente all’intervento edilizio;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui, ove occorra, il verbale della Commissione Locale per il Paesaggio del 18.3.2019, come anche le Schede PAE0078 e PAE0135 facenti parte del PPTR approvato con DGR 176 del 16.2.2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di SI Lecce e Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente è proprietaria del lotto edificatorio allibrato in Catasto al Foglio 16, Particella 2057, esteso circa 231 mq, sito in Via Roma, località Marina di Mancaversa, ricadente nel territorio del Comune di Taviano.

Il terreno in questione si presenta quale unico lotto inedificato di un intero isolato, si affaccia su strada infrastrutturata, è circondato da abitazioni sui restanti lati, è localizzato, in sostanza, in un contesto interamente antropizzato ed urbanizzato.

Il suddetto lotto è tipizzato dal Piano Regolatore Generale vigente, approvato in data 25.02.2005, quale zona B.3 Zona di completamento edilizio, già ricompreso dal previgente strumento urbanistico, nella specie Programma di Fabbricazione, approvato in data 29.09.1970, in zona B.2 “ Completamento, ristrutturazione, sostituzione ”.

Il medesimo lotto è altresì ricompreso nel territorio dichiarato di notevole interesse pubblico con DM 31.08.1970 e DM 01.08.1985 ed è infine ricadente entro la fascia di 300 m. dalla costa.

Con istanza acquisita dal Comune di Taviano al prot. n. 1118 del 28.01.2019 (Pratica Edilizia n. 05/2019), la ricorrente chiedeva il rilascio di titolo abilitativo per la realizzazione di una civile abitazione sul lotto in questione, previo rilascio dell’assenso paesaggistico.

Il Comune di Taviano istruiva la pratica edilizia e la trasmetteva alla competente Commissione Locale per il Paesaggio presso l’Unione IC NT dei Comuni di Alliste, Matino, Melissano, Racale e Taviano ai fini del rilascio della necessaria autorizzazione paesaggistica.

Con nota prot. n. 435 del 06.06.2019, pervenuta alla ricorrente in data 01.07.2019, l’Unione trasmetteva alla ricorrente il provvedimento di diniego n. 75 del 05.06.2019, con cui veniva rigettata la domanda di rilascio di autorizzazione paesaggistica in quanto improcedibile unitamente alla nota soprintendentizia di cui al prot. n. 10933 del 24.05.2019, con cui parimenti veniva espresso parere sfavorevole in merito alla domanda di assenso paesaggistico poiché improcedibile.

Con ricorso iscritto al R.G. n. 1320/2019, la ricorrente adiva questo TAR per chiedere l’annullamento dei provvedimenti sfavorevoli dinanzi citati, difendendo, in sostanza, l’edificabilità del lotto e la compatibilità dell’intervento rispetto al contesto in cui dovrebbe essere realizzato, stante il completo stato di urbanizzazione e antropizzazione dello stesso.

Con sentenza n. 638/2020 del 16.06.2020, il TAR accoglieva il ricorso promosso dalla sig.ra CA AN, in quanto i provvedimenti impugnati risultavano inidoneamente motivati, atteso che “ gli stessi facevano erroneamente e decisivamente riferimento all’art. 45 delle N.T.A. del P.P.T.R., sia perché, anche da ciò in astratto prescindendo, il richiamo al vincolo puntuale di cui ai predetti Decreti Ministeriali - con, tra parentesi, la mera indicazione del codice della relativa scheda PAE - non è in alcun modo concretizzato, come invece richiesto - vieppiù in ragione della situazione dell’area in parola, interamente antropizzata e urbanizzata (v. doc. fotografica in atti) -, da un’effettiva elaborazione motivazionale «in ordine alle prescrizioni delle norme urbanistico - edilizie ovvero vincolistiche e di tutela del paesaggio che costituiscano un insormontabile impedimento giuridico (quindi in senso assoluto) alla realizzazione del progetto» (v. Consiglio di Stato n. 5757 del 2019 cit.) ”.

La suddetta sentenza non veniva notificata dalla ricorrente alle amministrazioni resistenti.

Con nota prot. n. 12441 del 06.07.2020 la Soprintendenza comunicava di propria iniziativa alla ricorrente la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di rilascio di autorizzazione paesaggistica in relazione all’intervento edilizio di che trattasi, lamentando una carenza documentale della pratica edilizia.

Con pec del 31.07.2020, la ricorrente produceva la documentazione progettuale ritenuta mancante da parte della Soprintendenza, al fine di fornire alla stessa ogni utile elemento di valutazione dell’intervento e dello stato dei luoghi.

In pari data, con nota prot. n. 14358, la Soprintendenza comunicava all’Unione IC NT il parere negativo in merito al rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica con riferimento all’intervento proposto dalla ricorrente.

Cosicché, con nota prot. n. 892 del 23.11.2020, l’Unione IC NT chiedeva alla Soprintendenza se essa stessa intendesse confermare il parere negativo in ragione della documentazione progettuale trasmessa contestualmente dalla ricorrente e finalizzata al superamento dei motivi ostativi in precedenza formulati dall’Amministrazione statale.

Con nota prot. n. 22871 del 02.12.2020, la Soprintendenza confermava il parere negativo espresso con nota prot. n. 14358 del 31.07.2020, ritenendo irrilevanti le integrazioni formulate dalla ricorrente in relazione al preavviso di diniego.

Il nuovo parere sfavorevole della Soprintendenza è motivato sulla base del rilievo secondo cui l’intervento: “ è in contrasto con le ‘‘specifiche prescrizioni d’uso” relative alla componente paesaggistica “Territori Costieri” della Scheda PAE0078 e della Scheda PAE0135, che non ammettono la realizzazione, nelle zone tutelate ai sensi dell’art. 136 con D.M. 31/08/1970 e D.M 01/08/1985, di qualsiasi nuova opera edilizia, salvo quelle volte al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali e alla possibilità di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti per un volume non superiore al 20%, non configurandosi né come intervento finalizzato al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali né come ampliamento entro il 20% di manufatto legittimamente esistente, bensì come edificazione stabile entro la fascia dei 300 m. dalla linea di costa; è in contrasto con gli “indirizzi” per le componenti idrologiche di cui al punto 1c della Scheda PAE0078 e della Scheda PAE0135, non configurandosi quale intervento finalizzato a “limitare e ridurre le trasformazioni e l’artificializzazione della fascia costiera”, a “migliorare le condizioni idrauliche nel rispetto del naturale deflusso delle acque” e non rientrando nell’ambito di interventi di riqualificazione, miglioramento della qualità ecologica, paesaggistica, urbana, architettonica di insediamenti costieri a prevalente specializzazione turistico-balneare volti a “migliorare la qualità dell’offerta ricettiva e degli spazi e servizi per il turismo e per il tempo libero”; è in contrasto con le “direttive” per le componenti idrologiche di cui ai punti 1b e 1d della Scheda PAE0078 e di cui ai punti 1b e 1e della Scheda PAE0135 finalizzate a perseguire i sopra citati indirizzi, in quanto non afferisce a piani urbanistici, territoriali e di settore adeguati al PPTR vigente che prevedano, rispettivamente, “interventi di riqualificazione e rinaturalizzazione” atti a “contrastare il processo di formazione di nuova edificazione” e “interventi di rigenerazione e riqualificazione urbanistica del patrimonio turistico ricettivo esistente, promuovendone ed incentivandone la riqualificazione ecologica” anche attraverso “la dotazione di una rete idrica fognaria duale o l’adozione di sistemi di riciclo delle acque reflue attraverso tecniche di lagunaggio e fitodepurazione ”. Secondo la Soprintendenza, le previsioni del PPTR sarebbero senz’altro applicabili nella fattispecie in esame, in virtù dell’art. “ 142, comma 4, del D.Lgs n. 42/2004, onde si applica la specifica disciplina d’uso per gli immobili e le aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 di cui alle Schede PAE0078 e PAE0135, relativa alla componente paesaggistica “Territori costieri”, cui l’area afferisce ”.

Le prescrizioni d’uso delle schede PAE 78 e 135 prevedono i seguenti vincoli di inedificabilità:

- Scheda PAE0078 che si riferisce alle aree assoggettate a vincolo impositivo con Decreto Ministeriale del 31.08.1970: “ Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali ” (v. p. 17 punto1-a1; salvo la possibilità di realizzare ampiamenti di manufatti legittimamente esistenti per un volume non superiori al 20%-punto 2-b1);

- Scheda PAE0135 che si riferisce alle aree assoggettate a vincolo impositivo con Decreto Ministeriale del 01.08.1985: “ Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali ” (v. p. 21 punto1-a1; salvo la possibilità di realizzare ampiamenti di manufatti legittimamente esistenti per un volume non superiori al 20%-punto 2-b1).

La ricorrente ha censurato gli anzidetti provvedimenti lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi: Violazione dell’art. 142, comma 2, e 143, comma 1 lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004. Violazione ed erronea interpretazione delle NTA del PPTR ed in particolare degli artt. 38, 40, 41, 45, 76, 79, 89, 90, 106, 107, 108. Violazione ed erronea interpretazione delle Schede PAE 0078 e 0135 del PPTR. Violazione delle “ Linee interpretative per l’attuazione del PPTR ” approvate con DGR 28.12.2017 n. 2331. Violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 97 e 117 della Costituzione. Eccesso di potere per irragionevolezza, erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e disparità di trattamento. Violazione del giudicato. La ricorrente, inoltre, ha chiesto di condannare il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e dunque la Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto, al risarcimento dei danni nella misura di € 10.000 o di quella maggiore o minore somma ritenuta di giustizia.

La ricorrente, attraverso l’unico motivo di ricorso, ha tracciato il percorso argomentativo, di seguito compendiato.

Tanto nel D.Lgs. n. 42/2004 (art. 142, comma 1 lett. a), quanto nel PPTR (art. 41 comma che alla previsione di cui all’art. 142, comma 1 lett. a, del Codice del Paesaggio espressamente si riporta), le aree ricomprese nella fascia di 300 metri dalla linea della battigia, che il PPTR definisce con l’espressione sintetica “ Territori costieri ”, sono vincolate non già in virtù di una istruttoria puntuale, riguardante cioè ogni singola area, bensì sulla base della loro ricognizione quale categoria omogenea di beni, cumulativamente ritenuti meritevoli di tutela paesistica. Peraltro, per espressa previsione di cui al secondo comma dell’art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004, “ La disposizione di cui al comma 1, lettera a), non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: ... erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B ”. Ed invero, nell’art. 90, comma 3, delle NTA del PPTR, riguardante l’autorizzazione paesaggistica, è previsto espressamente che “ Si applicano le esclusioni di cui all’art. 142 co. 2 e 3 del Codice ”. Ne consegue la non applicabilità, all’interno delle aree esentate (dalla operatività del vincolo di cui all’art. 142, comma 1, del D.Lgs. n. 42/2004) di tutte le previsioni di tutela contenute nel D.Lgs. n. 42/2004, come pure nel PPTR, che sono dettate per disciplinare gli effetti del vincolo stesso. L’effetto della lettura della normativa che la Soprintendenza opera non è condivisibile, in quanto verrebbe in tal modo ammesso un regime di inedificabilità assoluta che opererebbe automaticamente in maniera astratta, al di fuori dai casi contemplati dalla legge e prescindendo dalla caratterizzazione concreta e puntuale (e quindi effettiva) delle aree gravate da tale vincolo sotto il profilo paesaggistico. D’altra parte, la previsione di cui all’art. 142, comma 4, del Codice del Paesaggio, secondo cui “ Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati all’ articolo 157 ” non vale a neutralizzare le esclusioni dall’operatività del vincolo di cui all’art. 142, comma 1, sancite ai successivi commi 2 e 3, allorquando si tratti di aree che, pur ricadenti in zone A o B, siano gravate da vincolo paesaggistico imposto con decreto ministeriale: l’effetto di tale previsione è infatti unicamente quello per cui l’ “insensibilità” di tali aree al vincolo imposto direttamente dalla legge non si estende al vincolo derivante dal Decreto Ministeriale, vincolo che se da un lato comporta la necessità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica ai fini dell’effettuazione di interventi edilizi sull’area paesisticamente protetta, di certo non comporta inedificabilità assoluta, dal momento che l’assenso paesaggistico può essere rilasciato qualora si verifichi che l’intervento non è pregiudizievole rispetto ai valori tutelati.

Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto.

Le parti costituite hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

La giurisprudenza di questa Sezione si è già occupata di una vicenda analoga a quella in esame, affermando che il vincolo di inedificabilità che venga imposto dalle schede PAE “ con riguardo … a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, present(ino) tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985 ” (T.A.R. Puglia, Lecce, sent. n. 383/2022), risulta in contrasto, per quanto di seguito si scriverà, con la normativa primaria vigente in materia.

In particolare, con la sentenza appena citata questa Sezione ha ritenuto che:

“ C.- Osservato, quanto al carattere ‘costiero’ dell’area, che questa Sezione si esprimeva di recente (cfr. sent. n. 1188/2020) nei sensi che seguono: «3.- Considerato che il lotto di terreno di cui si discute, in quanto ricadente entro la fascia di 300 m dalla linea di costa, risulta, almeno astrattamente, interessato:

- dalla previsione di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), D.lgs. n. 42/2004 («Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia…»);

- parallelamente, da quelle di cui agli artt. 41 (il quale definisce i «Territori costieri» in senso perfettamente sovrapponibile all’art. 142, comma 1, lett. a) citato, a quella previsione facendo pure espresso riferimento) e 45 delle NTA del PPTR (il quale detta, per i territori costieri, la concreta regolamentazione di tutela).

(…)

4.- Ritenuto, con riferimento alla disciplina di vincolo riferibile alla fascia dei 300 metri dalla costa, che il lotto di terreno di cui all’intervento in progetto è ricompreso in zona ‘B di completamento’ sin dagli anni ‘70, in forza del previgente strumento urbanistico (…) e, attualmente, del Piano Regolatore Generale…

4.1 Ritenuto, per conseguenza, che rispetto alla previsione posta dall’art. 142, comma 1, D.lgs. n. 42/2004 trova pacificamente applicazione il regime derogatorio di cui al secondo comma dello stesso art. 142, in forza del quale «La disposizione di cui al comma 1 (…) non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B»: il vincolo posto dal comma 1 con riguardo ai «territori costieri», pur in linea generale dichiarati dall’art. 142 come beni «di interesse paesaggistico» e sottoposti alle relative previsioni di protezione, non opera, difatti, laddove gli stessi, come oggettivamente manifestato dalla risalente classificazione quali zone di completamento, risultino in parte significativa urbanizzati e antropizzati.

4.2 Ritenuto che analogo ordine di considerazioni, peraltro, dev’essere svolto rispetto alla disciplina di vincolo riferibile all’art. 45 delle NTA del PPTR, relativo esattamente alla medesima categoria di beni - i territori compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di costa (v. art. 41 NTA PPTR) -, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), citato: ai sensi dell’art. 90, comma 3, delle medesime NTA, difatti, «le esclusioni di cui all’art. 142 commi 2 e 3 del Codice» operano anche rispetto alla disciplina di tutela posta dal PPTR, e sul punto nessuna limitazione a siffatta previsione di deroga viene posta dall’art. 38, comma 2, delle NTA, …» (così, T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188).

D.- Osservato inoltre, quanto alle previsioni in materia del Codice Urbani, e in particolare al rapporto da queste posto con la pianificazione regionale, che:

- ai sensi dell’art. 135 D.lgs. n. 42/2004, «1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: ‘piani paesaggistici’. L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143.

2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti.

3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità.

4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco».

- ai sensi dell’art. 143 D.lgs. n. 42/2004, «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione (…);

b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;

c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;

d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;

e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;

(…)

3. Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall’articolo 146, comma 5 (...)».

- ai sensi dell’art. 157 D.lgs. n. 42/2004, ancora, «Conservano efficacia a tutti gli effetti: (…) c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497».

- come evidenziato dalla Relazione sul sistema delle tutele ad esso allegata, in particolare, il “Piano Paesaggistico della Regione Puglia (PPTR) ha condotto, ai sensi dell’articolo 143 comma 1 lett. b) e c) del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) la ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché l’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica. Le aree sottoposte a tutele dal PPTR si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: 1. gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; 2. le aree tutelate per legge (ex art. 142 del Codice)”.

- con le ‘Schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso’, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Puglia determinavano le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004.

- rispetto al territorio di odierno interesse, per quanto già scritto, venivano specificamente in rilievo:

a) il “D.M. 26.03.1970. Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Ugento. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 132 del 29.05.1970”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160122’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0081’;

b) il “D.M. 01.08.1985. Integrazione di dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti il tratto di costa adriatica e ionica dal limite sud dell’abitato di Otranto (mare Adriatico) al confine con la provincia di Taranto (Porto Cesareo-mare Jonio) ricadenti nei comuni di Otranto, Santa Cesarea Terme, Castro, Diso, Andrano, Tricase, Tiggiano, Corsano, Alessano, Gagliano del Capo, Castrignano del Capo, Patù, Morciano di Leuca, Salve, Ugento, Alliste, Racale, Taviano, Gallipoli, Sannicola, Galatone, Nardò e Porto Cesareo. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 30 del 06.02.1986”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160109’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0135’.

E.- Ritenuto che:

- il combinato disposto delle previsioni normative, primarie e secondarie, fin qui richiamate, con la c.d. ‘vestizione’ dei vincoli posti dai due decreti ministeriali operata dalle ‘schede PAE’ secondo il meccanismo di cui agli artt. 135 - 143 del Codice Urbani - cui si affianca la disciplina dettata dall’art. 141-bis, che qui tuttavia non viene in rilievo -, comporta dunque, secondo la Soprintendenza, l’applicazione al procedimento de quo delle “norme aventi valore prescrittivo indicate nel Sistema delle Tutele contenute nella scheda PAE 0081 (pag. 23); in particolare, si evidenzia relativamente alla Componente BP - Territorio costiero, che la previsione di progetto confligge con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE 0081 sotto riportata, in virtù delle quali (…) “non sarebbe ammissibile la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia [cfr. art. 1, lett. a1)] salvo casi limitati di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti [cfr. art. 2, lett. b1)], che non rientrano nella fattispecie in esame trattandosi di progetto di nuova edificazione” (v. nota prot. 5764 del 15 marzo 2019 e nota prot. 15052 del 19 luglio 2019, poi richiamata dal parere finale del 30 ottobre 2019): nell’impostazione della SABAP, dunque, le schede in parola avrebbero trasformato, con riguardo a un tratto di costa pur molto esteso, una disciplina di ‘Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela’ (v. Capo IV del codice Urbani) fondata sul pur doverosamente rigoroso meccanismo autorizzativo di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 [appunto relativo tanto alle ipotesi in cui il vincolo sussista per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (artt. 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004), quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali disposta in anticipo, per categorie e prescindendo dal singolo provvedimento vincolistico, dall’art. 142 D.lgs. n. 42/2004)], in un regime nella sostanza preclusivo di qualsiasi nuova edificazione.

- tale regime risulta, a giudizio del Tribunale, per il carattere di rigidità che lo connota, irragionevolmente discordante dalla normativa statale di riferimento fin qui esaminata (artt. 136 ss. D.lgs. n. 42/2004), nella misura in cui le valutazioni dell’Amministrazione vengono vincolate non soltanto rispetto ad aree del tutto specifiche e circoscritte ma con riguardo, invece, a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, presentano tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985.

- alle previsioni de quibus, peraltro, inserendosi le stesse in un contesto precettivo volto a disciplinare la futura attività edilizia in senso generale e con riferimento ad una vasta area del territorio regionale, così risultando suscettibili di ripetuta applicazione, deve riconoscersi natura essenzialmente regolamentare.

- in questo senso, dunque, la prescrizione delle citate schede PAE per cui “Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, risulta illegittima e dev’essere annullata se oggetto di censura ovvero, nel caso opposto - quale quello in esame -, disapplicata da questo G.A., e con essa ogni collegata previsione ivi contenuta che precluda in via generale l’edificabilità prescindendo da una concreta verifica sull’esistenza o meno di un pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, d’altronde, ha definito «i confini del potere di disapplicazione degli atti regolamentari illegittimi non ritualmente impugnati, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 154 del 1992; Id., n. 799 del 1993). In entrambi i casi, il fondamento del potere di disapplicazione risiede nella natura normativa e non semplicemente amministrativa del regolamento e nella necessità per il giudice di garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di accordare, pertanto, primazia a quella di rango superiore (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2017, n. 367; id., sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009; id., 3 febbraio 2015, n. 515; id., 20 maggio 2008, n. 2343; id., 10 gennaio 2003, n. 35). Nel contrasto tra una norma di legge ed una norma regolamentare, il giudice deve quindi fare applicazione soltanto della prima, disapplicando la seconda anche se non fatta oggetto di espressa impugnativa giurisdizionale» (Consiglio di Stato, I, 25 giugno 2020, n. 1224).

E.1 Ritenuto che:

- quanto fin qui esposto non conduce, lo si deve ribadire, ad alcun vuoto di tutela, restando applicabile la previsione di vincolo posta dai decreti ministeriali, anche come ‘vestita’ dalle relative schede PAE, solo con il limite di cui si è appena scritto, risultando detta disciplina regionale appunto illegittima nella misura in cui preclude ogni eventuale possibilità di ‘rimozione del vincolo’ a discrezione dell’Autorità preposta alla tutela dell’interesse sottostante.

(…)

- il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica, perché possa considerarsi legittimo sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione, nel rispetto del principio scolpito nell’art. 3 l. 241/1990, che costituisce il precipitato normativo di fonte legislativa al principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., deve contenere una puntuale manifestazione delle ragioni tecnico-giuridiche che costituiscono il complesso impeditivo alla realizzazione dell’opera con riferimento alla quale l’autorizzazione è richiesta, dovendo la motivazione doverosamente (cor)rispondere ad un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del progetto, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca e del rapporto tra edificio e contesto, teso a stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2016 n. 4707);

- in linea di diritto, il surriferito orientamento giurisprudenziale afferma che in tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto (cfr., ancora da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2019 n. 802);

- al riguardo, come è noto, la tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell’urbanistica ed in tale ottica la funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24 dicembre 2018 n. 7220);

- in proposito, la normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2016 n. 5108);

- conseguentemente, il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo (cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2018 n. 3207);

- non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016)» (Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 2019, n. 5757; v. anche: Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2019, n. 853; VI, 1° febbraio 2019, n. 802; T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188; T.A.R. Puglia Lecce, I, 16 giugno 2020, n. 638).

- le considerazioni appena richiamate in ordine alla necessità di una valutazione puntualmente e concretamente motivata da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica valgono poi, a maggior ragione, nei casi, come quello in esame, in cui l’area ricade nelle ipotesi derogatorie poste dall’art. 142, comma 2, citato, rispetto alle quali, almeno su di un piano generale e ferma la disciplina posta dai decreti ministeriali, il legislatore del 2004 reputava insussistenti le ragioni del relativo vincolo” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 08/03/2022, n. 383).

Al riguardo è il caso di precisare che, in parte qua , le schede PAE recano “ prescrizioni ” che – secondo la definizione di cui all’art. 6, comma 4, delle NTA del PPTR (avente, non a caso, la rubrica “ Disposizioni normative ”) – si configurano quali “ disposizioni conformative del regime giuridico dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale ”: si tratta, dunque, di previsioni generali e astratte, come tali prive dell’attitudine a incidere direttamente e immediatamente la sfera soggettiva dei potenziali destinatari. Questi ultimi, volta per volta individuabili in rapporto alla titolarità dello ius aedificandi su suoli appunto interessati dal vincolo, non subiscono dunque dalle schede in sé considerate alcuna concreta lesione della loro sfera giuridico-patrimoniale, tale da richiederne un’autonoma impugnazione. Solo nel momento in cui quello ius aedificandi venga attivato, e ove con l’atto applicativo delle norme in oggetto, all’esito di una peraltro complessa interpretazione sistematica del contesto normativo – statale e regionale – di riferimento, tali prescrizioni producano una effettiva compressione del diritto di proprietà, il privato, subita la lesione, sarà onerato di proporre il gravame.

Le schede PAE, avendo natura normativa, in presenza dei necessari presupposti, possono essere, quindi, annullate o disapplicate dal Giudice amministrativo. A ben vedere, l’annullamento non determina la pretermissione delle fondamentali esigenze di tutela dei valori paesistico-ambientali, ma comporta semplicemente il venir meno del carattere assoluto del vincolo; con maggiore impegno esplicativo, l’Autorità preposta alla tutela dei predetti interessi paesistico-ambientali ben potrà confermare ovvero rimuovere il vincolo in parola nell’ambito della propria discrezionalità tecnica, sussistendone i presupposti da valutarsi in concreto caso per caso.

Alla stregua dei predetti assunti motivazionali, da cui non vi è motivo di discostarsi, e delle precisazioni sopra riportate, le Schede di identificazione PAE0078 e PAE0135, oggetto di gravame, devono essere annullate nella parte in cui prevedono il divieto di realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia rispetto ai territori costieri.

Di conseguenza deve essere annullato il provvedimento di diniego n. 167 del 03.12.2020 con cui il Responsabile dell’ Unione IC NT ha denegato il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica sulla base del parere vincolante della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lecce, SI e Taranto, fermo l’obbligo dell’Amministrazione di rivalutare in concreto, e nel rispetto dei canoni motivazionali appena indicati, la compatibilità dell’intervento rispetto agli interessi oggetto di tutela come declinati dal DM 31/08/1970 e dal DM 01/08/1985.

La ricorrente lamenta altresì il danno da ritardo: “ considerato che il ritardo costruttivo, quanto meno

riferibile ad un anno, incide direttamente sul mancato godimento dell’immobile da realizzare, si ritiene che alla ricorrente possa essere riconosciuto un risarcimento di € 10.000, salvo ulteriori dimostrazioni ed allegazioni in corso di causa ”.

Il Collegio osserva che per giurisprudenza consolidata il risarcimento dei danni, in generale, è ancorato ai seguenti presupposti: - la colpa o il dolo dell’Amministrazione; - la lesione di una situazione giuridica, meritevole di tutela secondo i criteri fissati dall’ordinamento (cd. danno ingiusto); - il nesso eziologico tra la condotta illecita dell’ente ed il danno, prodotto al soggetto portatore dell’interesse; - l’esistenza di un danno patrimoniale; - la spettanza del bene della vita, illegittimamente negato dalla P.A. Tali presupposti non mutano nel caso in cui si controverte di un danno da ritardo nell’adozione di un provvedimento ampliativo della sfera giuridica della ricorrente da parte della P.A., atteso che la pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo va ricondotta allo schema generale dell’art. 2043 c.c., con conseguente applicazione di tutti i presupposti, oggettivi e soggettivi, dell’illecito e con l’avvertenza che, nell’azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall’art. 2697, comma 1, c.c., opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento ( ex multis , T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 10/05/2021, n. 1146; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I bis , 26/07/2021, n. 8933; Cons. Stato, Sez. VI, 15/02/2021, n. 1354; Cons. Stato, Sez. III, 23/05/2019, n. 3362).

Tuttavia, nel caso in esame, in disparte il giudizio circa la spettanza del bene della vita – giudizio che presuppone il riconoscimento di detto bene all’esito della riedizione del potere amministrativo –, la ricorrente non ha fornito la dimostrazione che la P.A. sia incorsa in un comportamento negligente, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Inoltre, la ricorrente non ha fornito in alcun modo prova del danno subito e del suo ammontare.

Le circostanze conducono al rigetto della richiesta risarcitoria per genericità della domanda e per assenza dei presupposti all’uopo necessari.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte le Schede di identificazione PAE0078 e PAE0135, nonché il provvedimento di diniego prot. n. 167 del 03.12.2020.

Respinge la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Referendario

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO