Pubblicato il 25/06/2025

N. 12615/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01950/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1950 del 2022, proposto da IO TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Giuseppa Bellavia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Costabella n. 23;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

in parte qua del provvedimento del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti, a firma del Soprintendente Responsabile p.t. pervenuto a mezzo pec in data 3 gennaio 2022 al Geometra Roberto Leoni, tecnico del signor TI (nota prot. n. 1 del 3 gennaio 2022), limitatamente alla parte in cui è stato espresso parere negativo sulla compatibilità paesaggistica di un capannone sito nel Comune di Velletri contraddistinto con la lettera F oggetto di domanda di concessione in sanatoria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 giugno 2025 la dott.ssa Marianna Scali e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente ricorso ha ad oggetto l’annullamento in parte qua della nota prot. n. 1 del 3 gennaio 2022, con la quale la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti ha espresso parere parzialmente negativo nell’ambito del procedimento di condono, risalente al 1985, avente ad oggetto la sanatoria di due fabbricati (il capannone D e il capannone F) di proprietà del ricorrente, realizzati nel Comune di Velletri, in via Appia Sud n. 317 all’inizio degli anni 80 senza titolo edilizio.

Il ricorrente, in particolare, contesta che la Soprintendenza abbia rilasciato parere positivo di compatibilità paesaggistica per il solo fabbricato D, negando invece il parere favorevole per il contiguo fabbricato F, nonostante l’area su cui insistono i due capannoni sia la stessa e quindi abbia identica destinazione paesistico-ambientale ed urbanistica.

Il gravame è affidato a cinque motivi di ricorso come di seguito rubricati:

“ I – Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della Legge n. 47/1985 e s.i.m. in relazione agli artt. 142 e 146 del D.Lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti e per illogicità ed irrazionalità manifeste. Difetto assoluto di istruttoria ”;

“ II – Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della Legge n. 47/1985 e s.i.m. sotto altro profilo. Eccesso di potere per errore dei presupposti. Difetto di istruttoria ”;

“ III – Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della Legge n. 47/1985 e s.i.m. sotto altro profilo. Eccesso di potere per errore dei presupposti. Difetto assoluto di istruttoria ”;

“ IV - Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della Legge n. 47/1985 e s.i.m. sotto altro profilo. Eccesso di potere per errore dei presupposti. Illogicità manifesta ”;

“ V– Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della Legge n. 47/1985 e s.i.m. sotto altro profilo. Eccesso di potere per errore dei presupposti. Difetto di istruttoria ”.

2. L’Amministrazione si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

3. All’udienza di smaltimento del 13 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è infondato.

I primi due motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione.

4.1. Con il primo motivo parte ricorrente sostiene che la valutazione di segno sfavorevole espressa dall’Amministrazione in merito alla sanatoria del fabbricato F non avrebbe adeguatamente tenuto conto dello stato di alterazione e compromissione paesaggistica che caratterizza il contesto areale di riferimento, come è confermato dal fatto che:

- « il P.T.P. n. 9 “Castelli Romani, già nel 1998 oltre 24 anni fa, data di approvazione, ha inserito il terreno nell’ambito della zona paesistica “VE 6/1 Zone compromesse: Aree di insediamento diffuso non ordinato ”»;

- “ le successive previsioni paesistiche del P.T.P.R. adottato nel 2007 ed approvato nel complesso procedimento di pianificazione d’intesa con il Ministero nel 2021 hanno inserito il terreno nell’ambito del “Paesaggio degli Insediamenti Urbani ”, costituito, in base all’art. 28 delle N.T.A. del P.T.P.R., “ da ambiti urbani consolidati di recente formazione ”, per i quali trova applicazione l’articolo 31 quinquies della Legge Regionale IO n. 24/1998 che così prevede: “ Nelle aree urbanizzate esistenti come individuate dai PTP e dal PTPR i comuni possono adottare, in conformità alla l.r. 28/1980 e successive modifiche, varianti speciali allo strumento urbanistico generale, al fine di recupero dei nuclei edilizi abusivi perimetrati. ”.

In particolare, secondo il ricorrente:

- « se il Comune nelle “aree urbanizzate” come individuate dal PTPR può addirittura adottare varianti urbanistiche per recuperare appunto sotto il profilo urbanistico-edilizio interi nuclei abusivi, a fortiori deve considerarsi ammissibile un condono edilizio riguardante un capannone che rappresenta, rispetto ad un nucleo abusivo, una “goccia nel mare” »;

« il Ministero non [avrebbe] dato corretto rilievo allo stato dei luoghi ed alla circostanza che il capannone non può costituire di per sé “un vulnus al paesaggio” tale da imporre il suo abbattimento. In altri termini, il capannone non può di per sé determinare alcuna irrimediabile trasformazione ed alterazione permanente del bene vincolato e, conseguentemente, non può certamente di per sé alterare o degradare ulteriormente lo stato dei luoghi protetto poiché nulla aggiunge e nulla toglie, “ex se” a luoghi già modificati da anni dalla preesistente edificazione » (cfr. pag. 6 del ricorso).

4.2. Con il secondo motivo parte ricorrente eccepisce che il contesto areale nel quale è compreso il fabbricato F – oggetto del parere negativo impugnato – sarebbe caratterizzato dalla presenza di numerosi altri edifici che, negli anni, avrebbero progressivamente eliso la visuale verso la campagna, fruibile dal viale alberato lungo il quale è posto l’accesso alla proprietà del ricorrente.

Da qui, l’asserita irragionevolezza della motivazione posta a sostegno del giudizio di incompatibilità paesaggistica del capannone F compendiata nel provvedimento impugnato, dal momento che “ quand’anche, per ipotesi, si dovesse procedere all’abbattimento del capannone, comunque, resterebbero le retrostanti e limitrofe costruzioni che impedirebbero la visuale sulla campagna che tale non è più da anni avendone perso le caratteristiche in conseguenza dell’edificazione diffusa ” (cfr. pag. 9 del ricorso).

Ai fini dello scrutinio degli esposti motivi va anzitutto precisato che – come correttamente messo in luce dalla difesa dell’Amministrazione - le previsioni del P.T.P. n. 9 “Castelli Romani” hanno esaurito definitivamente la propria efficacia con l’entrata in vigore, in data 10 giugno 2021, del P.T.P.R. approvato con D.C.R. IO n. 5 del 21 aprile 2021, a seguito della pubblicazione del suddetto strumento pianificatorio nel B.U.R. IO n. 56. Ne deriva che, sia alla data di trasmissione della richiesta di parere paesaggistico (formalizzata dal Comune di Velletri con nota del 1° luglio 2021 pervenuta all’Amministrazione in data 14 luglio 2021) sia alla data della sua definitiva espressione (3 gennaio 2022), lo strumento di pianificazione paesaggistica vigente – e quindi l’unico parametro di riferimento per lo scrutinio delle istanze di condono (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 25 giugno 2024, n. 5606) – era il P.T.P.R. sopra richiamato.

Tanto precisato, deve rilevarsi che la disposizione contenuta nell’art. 28, comma 1, delle N.T.A. del vigente P.T.P.R. – che mediante il richiamo all’art. 31 quinquies della L.R. IO n. 24/1998 consente ai Comuni di adottare, nell’ambito delle aree classificate come “Paesaggio degli insediamenti urbani”, le varianti di perimetrazione previste dalla L.R. IO n. 28/1980 per il recupero nei nuclei edilizi abusivi – non può essere interpretata nel senso di ammettere, sempre e comunque, il condono degli abusi ivi realizzati.

La disposizione regionale richiamata dalla normativa di tutela applicabile al caso di specie (vale a dire l’art. 31 quinquies della L.R. IO n. 24/1998) non costituisce, infatti, una previsione immediatamente applicabile alle procedure di condono pendenti, limitandosi a riconoscere, in capo alle Amministrazioni civiche, una più ampia prerogativa di carattere pianificatorio che, nel caso di specie, il Comune di Velletri non ha inteso esercitare e che, comunque – anche laddove fosse stata esercitata – avrebbe, in ogni caso, incontrato i limiti derivanti dalle valutazioni di compatibilità relative agli aspetti di tutela paesaggistica (dovendosi, come noto, acquisire anche su tale tipologia di variante il parere paesaggistico previsto dall’art. 16 della L. n. 1150/1942, secondo la procedura disciplinata dall’art. 55 delle N.T.A. del P.T.P.R.).

Va rimarcato che la circostanza per cui il vigente P.T.P.R. abbia classificato l’area d’interesse come “Paesaggio degli insediamenti urbani” non costituisce circostanza ex se idonea a ritenere la richiesta di condono suscettibile di favorevole apprezzamento, in quanto le valutazioni tecnico-discrezionali sulle quali si fonda l’esito parzialmente negativo del pronunciamento impugnato attengono ad esigenze di tutela che scaturiscono dal vincolo paesaggistico-archeologico, comunque insistente sull’area in questione e che sono espressione di discrezionalità tecnica.

Ciò precisato è opinione del Collegio che le censure di parte ricorrente non abbiano fatto emergere profili di abnormità o irragionevolezza nella valutazione della Soprintendenza, in ragione delle seguenti considerazioni:

- la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire, del tutto condivisibimente, che: “ per un'opera realizzata in zona soggetta a vincolo paesaggistico, la situazione di compromissione dell'assetto paesaggistico ad opera di costruzioni preesistenti, anziché impedirne la tutela, richiede a maggior ragione, per la legittimità dell'azione amministrativa, che nuove opere non deturpino ulteriormente l'ambito protetto ” (T.a.r. Sardegna - Cagliari, sentenza 5 maggio 2017, n. 292; cfr. pure: Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 12 marzo 2020, n. 1778 così massimata: “ Con riferimento al condono per un'opera realizzata in zona soggetta a vincolo paesaggistico, la situazione di compromissione dei luoghi, in virtù della preesistenza di altre realizzazioni, impone che le nuove opere non deturpino ulteriormente l'ambito territoriale protetto ”);

- secondo quanto risulta dai rilievi fotografici prodotti in giudizio dall’Amministrazione, nonostante i fenomeni di edificazione sviluppatisi nell’area nel corso degli anni, la quinta stradale che costeggia il viale alberato sottoposto a tutela come bene archeologico lineare appare ancora “libera” in numerosi tratti della sua estensione;

- la scelta della Soprintendenza di rilasciare parere favorevole solo in relazione al fabbricato D e non anche sul fabbricato F non appare irragionevole perché il fabbricato D, come ben illustrato nella memoria difensiva dell’Avvocatura dello Stato, “ trovandosi in posizione retrostante e sostanzialmente allineata al fabbricato E, non comporta un ulteriore pregiudizio alla protezione della visuale che dev’essere garantita a tutela del bene archeologico lineare.

Diversamente, il fabbricato F – collocandosi in posizione adiacente al fabbricato E – determina una ulteriore compromissione della visuale e, dunque, un pregiudizio alla relativa protezione distinto ed autonomo rispetto a quello già determinatosi in considerazione della presenza del fabbricato D ”.

Ne deriva l’infondatezza dei primi due motivi.

4.3. Con il terzo motivo parte ricorrente sostiene che il parere paesaggistico impugnato sarebbe illegittimo nella misura in cui si porrebbe “in aperto contrasto” con il parere favorevole già espresso – in relazione alla medesima procedura di condono – dall’Area Funzionale Archeologia del medesimo Istituto.

Il motivo va respinto. Come ha già avuto modo di chiarire la giurisprudenza amministrativa, sussiste una « sostanziale differenziazione tra il vincolo archeologico imposto ai sensi della Parte II al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio) ed il vincolo paesaggistico determinato dall'esistenza di " zone di interesse archeologico " oggi previsto dall'art. 142, 1° comma, lett. m) della Parte III del Codice. Il vincolo paesaggistico ed il vincolo archeologico sono, infatti, funzionali all’attuazione di un diverso tipo di tutela: il vincolo archeologico è volto a realizzare la tutela dei beni riconosciuti di interesse archeologico, il vincolo paesistico la tutela del territorio che li conserva (proponendosi non di conservare il singolo reperto emergente o sotterraneo, ma di salvaguardare la forma del paesaggio che include il sito archeologico), con la conseguenza che la tutela paesaggistica delle zone di interesse archeologico ha carattere e contenuto diversi rispetto al puntuale vincolo archeologico ” (cfr. ex multis, T.a.r. Campania - Salerno, sez. II, sentenza 7 febbraio 2022, n. 406);

- “ il paesaggio archeologico non si esaurisce nelle sole aree gravate direttamente da vincoli archeologici, estendendosi normalmente al di là della porzione di territorio direttamente interessata dalla presenza di reperti, in quanto include anche le aree circostanti che costituiscono il contesto ambientale in cui le aree si inseriscono connotando il relativo paesaggio ” (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2 febbraio 2016, n. 399). Di modo che “ la circostanza che in una specifica porzione di territorio rientrante nella perimetrazione della zona archeologica non siano presenti reperti non determina l’esclusione della tutela paesaggistica della zona di interesse archeologico, posto che tale regime protettivo si estende ad abbracciare anche il contesto ambientale in cui i reperti si collocano e che riguarda reperti collocati in altre prossime porzioni territoriali ” (ibidem).

Nessuna concreta rilevanza possono, dunque, determinare la riscontrata assenza di resti archeologici nell’area d’interesse e la conseguente acquisizione del parere archeologico favorevole in relazione alle distinte ed autonome valutazioni espresse dall’Area Funzionale Paesaggio nell’ambito del procedimento di condono.

4.4. Con il quarto motivo ed il quinto motivo, che possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione, parte ricorrente lamenta che l’Ufficio procedente – nell’esprimersi in senso sfavorevole in ordine alla sanatoria del fabbricato F – ne avrebbe messo in rilievo la scarsa qualità architettonica “ limita[ndosi] a valutare lo stato attuale del capannone ” e “ rifiutandosi così di considerare lo stato futuro dello stesso una volta completato seguendo le prescrizioni migliorative che la Soprintendenza avrebbe potuto prescrivere ”; considerazione che invece – secondo parte ricorrente – l’Amministrazione avrebbe dovuto esprimere anche in ragione di quanto chiarito nella D.G.R. del IO n. 5334 del 2 novembre 1999, recante le direttive ai Comuni CT 6648-2022 per l’esercizio delle funzioni amministrative connesse al rilascio del parere paesaggistico sulle istanze di condono, ove è previsto che: « possano ottenere parere favorevole ai sensi dell’art. 32 della L. 47/85 anche quelle opere abusive non riconducibili nelle categorie di cui ai punti 1) e 2) vale a dire, costruzioni “ex novo” (abusi totali). Le fattispecie in questione vanno individuate in quelle zone ed aree che, al momento della realizzazione dell’opera abusiva, già presentavano, in fatto, una alta compromissione, cosicché l’integrità originaria del paesaggio è stata “vulnerata” da interventi (anche legittimi) che, nel loro succedersi, hanno profondamente alterato, o addirittura degradato, lo stato dei luoghi.

In siffatti accadimenti, la “nuova costruzione” abusiva viene ad inserirsi in una zona già urbanizzata ed ampiamente asservita all’edificazione, determinandosi con ciò una situazione di fatto in cui l’intervento assume un carattere di mera residualità, che consente di “riassorbire” l’intervento medesimo nell’ambito dell’insediamento edilizio preesistente (…).

Può allora apparire opportuno, ai fini di una corretta ed effettiva tutela, assentire opere che, pur a rigore incompatibili con le norme del PTP adottato, nulla aggiungono e nulla tolgono, “ex se”, a luoghi già ampiamente asserviti – come sopra detto – all’edificazione, corredando semmai il parere – laddove la concreta fattispecie lo richieda e lo consenta – di un insieme di prescrizioni e condizioni (quali, a pur titolo di esempio, cromatismi, finiture, sistemazioni a verde, piantumazioni) atte, in qualche misura, a riqualificare, arricchire e ricomporre la trama di un tessuto paesistico di fatto compromesso ».

Le censure di parte ricorrente non sono suscettibili di favorevole valutazione, dovendosi richiamare, a supporto della decisione di rigetto, oltre alle considerazioni già spese nell’esaminare i primi due motivi, la circostanza per cui il giudizio di incompatibilità paesaggistica sul quale si fonda il pronunciamento negativo impugnato non attiene alla sola constatazione della scarsa qualità architettonica dell’edificio, ma anche alla relativa collocazione in una posizione inidonea rispetto all’esigenza di salvaguardare la visuale paesaggistica del bene lineare vincolato; elemento questo autonomamente idoneo a sorreggere il provvedimento impugnato; dovendosi altresì evidenziare che il ricorrente non ha fornito elementi idonei a dimostrare che all’epoca in cui fu costruito l’immobile, inizio degli anni 80, il territorio fosse già definitivamente compromesso, presupposto cui la richiamata delibera subordina la possibilità di rilasciare parere favorevole.

5. Ne deriva l’infondatezza del ricorso.

6. La complessità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosa Perna, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marianna Scali	Rosa Perna

IL SEGRETARIO