Pubblicato il 12/03/2020

N. 01778/2020REG.PROV.COLL.

N. 00396/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 396 del 2010, proposto dai signori LA SI, TI ZI e MA ZI, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Valerio Santocito e Felice Fazio, elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avvocato Felice Fazio, sito in Roma, alla via Taranto, n. 44,

contro

- il Comune di Lanuvio, in persona del Sindaco in carica pro tempore, non costituitosi in giudizio;
- la Regione Lazio, in persona del Presidente in carica pro tempore , non costituitasi in giudizio;

nei confronti

della Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituitasi in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione II bis , n. 9365 del 29 settembre 2009, resa tra le parti, concernente diniego su istanza di condono edilizio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2020 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avvocato Marco Valerio Santonocito anche su delega dell’avvocato Felice Fazio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori LA SI, TI ZI e MA ZI, presentavano, in data 27 febbraio 1995, in relazione ad un immobile edificato abusivamente di 76,46 mq, sito in Lanuvio, alla via delle Selve n. 11, istanza di concessione edilizia in sanatoria ex art. 32 della legge n. 47 del 1985, come modificata dalla successiva legge n. 724 del 1994.

2. Il Comune di Lanuvio, con nota prot. n. 4947 del 16 gennaio 2003, comunicava al solo signor MA ZI che l’accoglimento dell’istanza di concessione in sanatoria sarebbe stato subordinato alla produzione del nulla osta paesaggistico–ambientale ex d.lgs. n. 490 del 1999.

2.1. Successivamente, all’esito dell’ulteriore domanda presentata in data 12 maggio 2003, prot. n. 8682, il Comune di Lanuvio, acquisiti il parere negativo della C.E.C., in data 23 giugno 2004, e del Responsabile del procedimento, del 28 giugno 2004, con nota di pari data, comunicava il diniego della richiesta di sanatoria ex art. 32 della legge n. 45 del 1987 di cui all’istanza del 12 maggio 2003.

3. Con ricorso presentato innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, i signori LA SI, TI ZI e MA ZI chiedevano l’annullamento di detto provvedimento negativo, lamentando quanto segue:

i) il Comune sarebbe incorso nella violazione dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, imponendo l’acquisizione del nulla osta paesaggistico, come autonomo provvedimento autorizzatorio ex art.146 del d.lgs. n. 42 del 2004, atteso che l’acquisizione del parere dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo spetta al Comune stesso;

ii) non sarebbe stato effettuato il necessario accertamento di compatibilità dell’opera con il contesto paesaggistico-ambientale esistente, stante il carattere relativo (e non assoluto) del vincolo di inedificabilità di cui al D.M. del 29 agosto 1958;

iii) l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e difetto (insufficienza ed erroneità) di motivazione, nella parte in cui il Comune ha ritenuto non provata l’edificazione dell’immobile oggetto di sanatoria entro il 31 dicembre 1993;

iv) l’Amministrazione avrebbe mancato di verificare l’attuale assetto del territorio, gravato dalle disposizioni vincolistiche a tutela dei valori ambientali, in considerazione dell’attuale stato di urbanizzazione dell’area.

4. Il Tribunale adìto, Sezione II bis , nella resistenza del Comune, così ha deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso, reputando infondate tutte le censure articolate;

- ha compensato le spese di lite.

6. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- è infondato il primo motivo di ricorso, dal momento che “ il predetto Comune ha dichiarato di esprimere parere di cui all’art. 32 della legge n. 47 del 1985, attraverso il suo competente ufficio (responsabile del procedimento per il N.O.), sentita la Commissione edilizia comunale, così come disposto dall’art. 34 della L.R n. 24 del 1998, richiamato dagli stessi ricorrenti nella memoria conclusiva ” (questo capo della sentenza non è stato impugnato ed è pertanto passato in giudicato);

- il Comune non era tenuto ad accertare l’attuale assetto del territorio, essendo chiamato ad applicare, ai fini del rilascio dell’autorizzazione richiesta, le norme tecniche del P.T.P secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 2, della l.r. n. 59 del 1995, così rilevando l’incompatibilità dell’opera con l’art. 7 di detto strumento pianificatorio;

- non è stato assolto l’onere probatorio incombente al ricorrente circa il rispetto del termine del 31 dicembre 1993 per l’edificazione dell’opera oggetto della domanda di condono, non essendo all’uopo sufficiente l’accertamento eseguito dalla P.M. del Comune di Lanuvio in data 2 gennaio 1995;

- non rileva, infine, l’omessa considerazione circa lo stato di degrado della zona di ubicazione dell’immobile de quo , essendo sufficiente per il diniego la mancata conformità alle prescrizioni di cui all’art. 7 del P.T.P.

7. Avverso tale pronuncia i ricorrenti di primo grado hanno interposto appello, notificato il 21 dicembre 2009 e depositato il 19 gennaio 2010, lamentando, con un unico complesso motivo di gravame (pagine 2-7), quanto di seguito sintetizzato:

I) il Tribunale, le cui motivazioni si risolverebbero in un “ assorbimento acritico della nota comunale, a sua volta viziata da eccesso di potere ”, non avrebbe considerato che i provvedimenti impugnati in prime cure sono affetti da eccesso di potere per effetto di istruttoria, dal momento che l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto considerare che la zona di ubicazione dell’immobile non è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta;

II) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere non provata l’ultimazione dell’opera abusiva entro il 31 dicembre del 1993, come risulta dalle fatture dei lavori depositate in atti, le quali, contemplando l’IVA, costituirebbero piena prova fino a querela di falso;

III) vi sarebbe difetto di istruttoria per non avere il Comune considerato che la zona, a destinazione agricola, in cui è ubicato l’immobile risulta urbanizzata;

IV) i provvedimenti impugnati sarebbero viziati perché in violazione degli artt. 7 e 10 della legge n. 241 del 1990, stante la mancata comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento.

8. Nessuna delle parti intimate in questo giudizio si è costituita.

9. In data 11 dicembre 2019, parte appellante ha depositato memoria conclusionale insistendo per l’accoglimento del gravame alla luce della documentazione contestualmente prodotta in questo giudizio d’appello (decreto di citazione a giudizio della Procura della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Velletri, sentenza della Corte d’Appello di Roma, verbale di sequestro di cantiere effettuato dalla Polizia Municipale del Comune di Lanuvio del 22 ottobre 1992).

10. La causa, chiamata per la discussione alla pubblica udienza del 21 gennaio 2020, è stata ivi introitata in decisione.

10.1. Il Collegio ritiene che l’appello sia infondato e sia pertanto da respingere.

10.2. Preliminarmente, deve essere disposto lo stralcio dei nuovi documenti prodotti da parte appellante in data 11 dicembre 2019 – ed, in particolare, il verbale di sequestro del 22 ottobre 1992 da cui risulta che il manufatto oggetto di accertamento era, alla data ivi indicata (22 ottobre 1992), costituito da una “ struttura a rustico in via di ultimazione ” – dal momento che, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., non possono essere utilizzati documenti non prodotti nel corso del primo grado di giudizio. Infatti, il divieto di ammissione di nuovi mezzi di prova in appello, contrariamente a quanto opinato dall’appellante in sede di memoria conclusionale, riguarda anche le prove c.d. precostituite, come i documenti, “ la cui produzione è subordinata al pari delle prove c.d. costituende, alla verifica della sussistenza di una causa non imputabile, che abbia impedito alla parte di esibirli in primo grado ovvero alla valutazione della loro indispensabilità ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 ottobre 2019, n.7466; Cons. Stato, sez. IV, 20 agosto 2018, n. 4969).

Ebbene, nel caso di specie non si rinviene alcuna delle speciali ragioni previste dall’art. 345 c.p.c. in grado di giustificare il superamento del citato divieto (Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2017, n. 4703) in quanto, come meglio si dirà in prosieguo (§ 12), la effettiva preesistenza o meno delle opere alla data del 31 dicembre 1993 non assume carattere decisivo ai fini della soluzione della controversia.

10.3. Venendo al merito della controversia, giova evidenziare che la vicenda di causa si snoda essenzialmente attraverso un primo provvedimento, del 16 gennaio 2003, con cui veniva comunicato, agli odierni appellanti, l’accoglimento dell’istanza di condono edilizio del 27 febbraio 1995, avanzata ai sensi della legge n. 724 del 1994, onerando tuttavia i richiedenti della produzione di documenti vari, tra i quali il nulla osta dell’autorità preposta alla tutela del paesaggio. Tale necessaria integrazione documentale ha comportato l’avvio di un nuovo e diverso iter procedimentale, innescato da un’apposita istanza alla locale Soprintendenza, che sfociava nel provvedimento di diniego del 28 giugno 2004, impugnato in prime cure, col quale l’Amministrazione respingeva la domanda di nulla osta paesaggistico per plurime ragioni, riconnesse, in primo luogo, all’incompatibilità dell’immobile con le previsioni dell’art. 7 del P.T.P vigente, nonché alla mancata prova circa l’anteriorità dell’edificazione al 31 dicembre del 1993, termine ultimo per usufruire della sanatoria. In particolare, con il provvedimento di diniego, l’Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio specificava che l’immobile de quo non risultava conforme alle previsioni del P.T.P. adottato e del P.R.G. vigente per le seguenti ragioni: “ non viene rispettato il lotto minimo di mq. 20.000 a fronte di un terreno disponibile di mq. 1.032; non viene rispettato l’indice di edificabilità di mc/mq 0,015; si rileva inoltre che non vengono rispettate anche le normative del P.R.G. vigente, cui rimandano le N.T.A. del P.T.P. adottato, sia per quanto attiene al lotto minimo fissato in mq. 10.000, sia per quanto attiene l’indice di edificabilità residenziale fissato in mc/mq 0,03 ”.

Gli appellanti, nel riproporre la corrispondente censura articolata in primo grado, assumono che tale provvedimento sarebbe illegittimo per la violazione delle norme che disciplinano la materia del cosiddetto secondo condono, ovverosia quello di cui alla legge n. 724 del 1994, dal momento che il Comune avrebbe dovuto tenere in considerazione la relatività del vincolo paesaggistico insistente sull’area, tale cioè da non impedire l’edificazione in termini assoluti, nonché lo stato di urbanizzazione della stessa che sarebbe in grado di contraddire la vocazione agricola del suolo riconosciuta dal P.R.G. imprimendole la destinazione urbanistica “ LV4-Agricola non compromessa ”.

10.4 Ebbene, sono meritevoli di essere confermate, sul punto, le considerazioni rese dal Tribunale a sostegno della reiezione del ricorso di primo grado, non potendo essere rilasciati provvedimenti di sanatoria aventi ad oggetto opere edilizie che non risultino conformi alle prescrizioni in materia di paesaggio localmente vigenti. Infatti, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della l. r. n. 59 del 1995: “ il rilascio delle autorizzazioni avviene conformemente ai criteri ed alle prescrizioni contenuti nelle norme tecniche di attuazione dei piani territoriali paesistici, redatti ai sensi dell’articolo 5 della legge 1497/1939, e dell’articolo 1 bis del decreto legge 312/1985 convertito con modificazioni dalla legge 431/1985” . Pertanto, il Comune di Lanuvio, essendo tenuto a verificare la conformità dell’immobile alle prescrizioni di cui al P.T.P. adottato, non poteva che denegare la domanda, non essendo consentito, nel caso di specie, ai sensi dell’art. 7, alcun apprezzamento di natura discrezionale in presenza dei profili di contrasto su evidenziati e che nemmeno vengono contestati.

10.5. Non assume rilievo, poi, la circostanza relativa allo stato di urbanizzazione dell’area, dal momento che è affermazione consolidata in giurisprudenza che, in tema di condono per un’opera realizzata in zona soggetta a vincolo paesaggistico, la situazione di compromissione dei luoghi, in ragione della preesistenza di altre realizzazioni, non impedisce, ma, al contrario, impone che nuove opere non deturpino ulteriormente l’ambito territoriale protetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 dicembre 2006, n. 10387). L’eventuale urbanizzazione della zona nemmeno contraddice la destinazione agricola impressa all’area nella sua dimensione urbanistica proprio in quanto sottende, nel caso di specie, l’esigenza di conservazione dei valori ambientali che verrebbe ulteriormente compromessa se fossero consentite nuove edificazioni.

11. È priva di pregio anche la deduzione inerente al difetto di partecipazione procedimentale, nelle forme più esattamente del preavviso di rigetto di cui all’art. 10 bis della l. n. 241/1990, laddove impone all’Amministrazione, nei procedimenti ad istanza di parte, di comunicare tempestivamente al richiedente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, dal momento che, come più volte osservato da questo Consiglio, “ in tema di condono edilizio il diniego di condono ha natura essenzialmente vincolata, per cui è da escludere un annullamento per meri vizi procedimentali, a meno che l’interessato non adempia all’onere di dimostrare che il contraddittorio procedimentale, qualora un preavviso di rigetto fosse stato comunicato, avrebbe condotto ad un esito conclusivo diverso ” ( ex multis , sentenza, sez. VI, 30 aprile 2019, n. 2809; id ., sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5537). Va soggiunto che “ la valorizzazione di una irregolarità meramente formale risulterebbe in contrasto con i principi di economicità, speditezza ed efficienza dell’azione amministrativa, sanciti dalla stessa legge n. 241/1990 di cui si invoca l’applicazione ” (Cons. Stato, sez. II, 31 ottobre 2019, n. 7466).

12. Premesso ciò, stante la legittimità del diniego per incompatibilità dell’opera con le prescrizioni contenute nel P.T.P. adottato, va rilevato che non ricorre l’esigenza di sottoporre a sindacato l’ulteriore motivo d’appello, col quale si assume che sarebbe data in atti adeguata dimostrazione del rispetto del termine perentorio per l’ammissibilità a sanatoria secondo la disciplina condonistica invocata (31 dicembre 1993); ciò in applicazione del canone dell’atto plurimotivato, in base al quale quando un provvedimento si regge su una pluralità di motivazioni, tra loro autonome ed in grado di sostenere ex se la decisione , “il mancato accoglimento di uno di essi comporta l’inammissibilità dell’altro o degli altri motivi per difetto d’interesse ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2019, n. 6928; id ., sez. V, 7 giugno 2019, n. 3846).

12.1. Volendo esaminare comunque il merito della deduzione se ne deve rilevare l’infondatezza.

In tema di rispetto del termine di ultimazione dei lavori oggetto di condono, giova richiamare il costante orientamento di questo Consiglio, compendiato nelle seguenti massime:

- “ L’onere della prova circa l’ultimazione dei lavori entro la data utile per ottenere il condono grava sul richiedente la sanatoria, dal momento che solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto e, in difetto di tali prove, resta integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 giugno 2019, n. 4388);

- “ In materia di condono edilizio, qualora in base agli atti allegati dal richiedente emergano rilevanti dubbi sull’effettivo momento di realizzazione dell’abuso, l’Amministrazione può negare il condono, non gravando sulla stessa nessun onere di fornire, a propria volta, un’autonoma prospettazione in ordine al momento in cui gli interventi rappresentati siano stati realizzati ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 maggio 2019, n. 2858);

- “ In materia di condono, con riferimento al concetto di ultimazione dei lavori, il completamento funzionale deve fare riferimento alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentano l’utilizzo, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2019, n. 2816);

- “ Incombe su chi richiede di beneficiare di un condono edilizio l’onere di provare che l’opera è stata realizzata in epoca utile per fruire del beneficio, in quanto, mentre l’amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che lo richiede può, di regola, procurarsi la documentazione da cui si possa desumere che l’abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data prevista. Anche in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ove non si riscontrino elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge, atteso che la detta dichiarazione di notorietà non può assurgere al rango di prova, seppur presuntiva, sull’epoca dell’abuso, non si può ritenere raggiunta la prova circa la data certa di ultimazione dei lavori ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 luglio 2018, n. 4168);

- “ L’ art. 31, comma 3, l. 47 del 1985, opera un distinguo tra nuovi edifici residenziali, per i quali si richiede l’esecuzione del rustico e il completamento della copertura, ed opere interne di edifici già esistenti per le quali si richiede il completamento funzionale. In generale, il concetto di completamento funzionale deve riferirsi alla realizzazione di un intervento di cui sia possibile riconoscere le caratteristiche tipologiche, in quanto siano presenti gli aspetti essenziali che ne individuano la funzione e ne consentono l’utilizzo. Più precisamente, tale concetto serve ad identificare il momento in cui il manufatto ha acquisito caratteristiche oggettivamente ed univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se gli interventi di finitura non risultano ancora completati ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 4168/2018 cit.).

12.2. Orbene, fatta questa necessaria premessa descrittiva del panorama giurisprudenziale in subiecta materia , ritiene il Collegio che la documentazione prodotta a cura di parte appellante nel corso del giudizio di primo grado, non consente di ritenere provata la necessaria anteriorità delle opere rispetto al 31 dicembre 1993, secondo la disciplina condonistica invocata, in quanto, stante la rilevata inutilizzabilità dei documenti prodotti solo in questo giudizio per la violazione del divieto dei nova in appello, la documentazione versata agli atti del giudizio di primo grado contempla il solo accertamento eseguito dalla P.M. del Comune di Lanuvio, che, attestando l’esistenza dell’opera abusiva al 2 gennaio 1995, non è in grado di dimostrare la preesistenza della stessa rispetto alla data (31 dicembre 1993) di ammissibilità a condono secondo la legge n. 724 del 1994 ai sensi della quale la domanda di sanatoria è stata avanzata. Non è dato, infatti, rinvenire agli atti del giudizio di prime cure altra documentazione potenzialmente probante quali le fatture dei lavori e le aerofotogrammetrie, peraltro entrambe valorizzate soltanto in questo giudizio di seconde cure.

13. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.

14. Nessuna determinazione va assunta sulle spese del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione degli appellati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. 396/2010), lo respinge.

Nulla per le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Francesco Frigida, Consigliere

Giovanni Orsini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO