Pubblicato il 05/06/2025

N. 10992/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02579/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2579 del 2021, proposto da
AL IU, rappresentato e difeso dagli avvocati Gian Marco Delunas e Marco Zusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fortunato Francesco Mirigliani e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché domicilio eletto presso lo studio Fortunato Francesco Mirigliani in Roma, via Tacito n. 41;

per l'annullamento

- della nota prot. GS/P20200051933 del 30.11.2020, avente ad oggetto “procedimento di verifica ai sensi dell'art. 42 del D.lgs. 28/2011 e del D.M. 31 gennaio 2014, relativo all'impianto fotovoltaico n. 699373, di potenza pari a 7,92 kW, sito in via Ugo La Malfa, 70, nel Comune di Nuoro (NU). Soggetto Responsabile: AL IU. Conclusione del procedimento”, con la quale il GS (Gestore Servizi Energetici) ha disposto la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al D.M. 5 maggio 2011 e preannunciato il successivo avvio delle operazioni di recupero degli incentivi percepiti;

- per quanto occorrer possa, degli atti e provvedimenti in essa richiamati – tra i quali la comunicazione di avvio del procedimento prot. GS/P20180011492 del 16.2.2018, il verbale di sopralluogo del 27.2.2018, la nota prot. GS/P20190039571 del 20.5.2019 – nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - GS S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Il sig. AL IU, odierno ricorrente, nell’ambito della propria attività economica, con comunicazione del 6 marzo 2012 ha richiesto al GS l’ammissione ai benefici di cui al D.M. 5 maggio (c.d. “Quarto Conto Energia”) in relazione ai lavori di installazione di un impianto fotovoltaico.

Le tariffe venivano richieste con la maggiorazione del dieci per cento prevista dall’art. 14, comma 1, lett. d), del citato D.M.

Con comunicazione prot. FTV_538988 dell’11 luglio 2012 il GS ha accolto integralmente la richiesta.

I.1.1. Con successiva nota prot. GS/P20180011492 del 16 febbraio 2018, il GS ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica sulla sussistenza dei presupposti per l’ammissione agli incentivi riconosciuti.

Il Gestore, nell’ambito dei controlli svolti in tale procedimento, ha rilevato (con nota prot. GS/P20190039571 del 30 maggio 2019) le seguenti criticità:

«- […] il Soggetto Responsabile, ad oggi, non ha presentato i documenti richiesti dalla scrivente Società con comunicazione del 16 febbraio 2018 (prot. GS/P20180011492) e nel corso del sopralluogo. In particolare non è stata presentata:

a. copia della dichiarazione del Comune di Nuoro attestante l'idoneità della Comunicazione di Attività di Edilizia Libera del 2 dicembre 2011, quale titolo abilitativo alla realizzazione e all'esercizio dell'impianto, in difformità a quanto previsto dall'Allegato 3-A del Decreto;

b. documentazione relativa alla configurazione attuale dell'impianto (schema elettrico unifilare, planimetria, elenco dei moduli fotovoltaici, degli inverter e dei gruppi di misura);

c. documentazione attestante che l'impianto è stato realizzato utilizzando componenti di nuova costruzione (documenti di trasporto e/o bolle di accompagnamento, fatture di acquisto, etc..);

d. almeno n. 1 fotografia della targhetta posteriore dei moduli marca “HÜ” modello “MPE 120 BL 01”, da cui si evincano i dati di targa;

e. almeno n. 5 fotografie dei seriali riportati sui moduli fotovoltaici marca “HÜ”, modello “MPE 120 BL 01”;

[…]

- al fine di attestare l'origine europea dei moduli fotovoltaici, per il riconoscimento della maggiorazione di cui all'art. 14, comma 1, lettera d) del Decreto, il Soggetto Responsabile ha presentato:

> con riferimento ai moduli marca “HÜ”, modello “MPE 120 BL 01”, copia di un Factoty Inspection Attestation n. 11-PPI-0005108/01,03-W03-TIC, emesso dall’ente Tuv InterCert GmbH, in data 13 settembre 2011 alla società HÜ International KG, recante, quale regola di serializzazione per l'identificazione dell'origine dei moduli, la struttura “SITFXX01YYMMDDXXXXPX”. Tuttavia, le matricole dei moduli del tipo “MPE 120 BL 01”, trasmesse dal Soggetto Responsabile in fase di richiesta ammissione alle tariffe incentivanti, sono caratterizzate da una struttura del tipo “SITF04YYMMDDXXXXPI” Che non trova pieno riscontro nella suddetta regola sequenziale con ciò derivandone l'impossibilità per il GS di attestarne l'origine;

- con riferimento ai moduli marca “HÜ”, modello “MPE 240 PS 08”, copia di un Factoty Inspection Attestation, identificato con il codice n. CFQ 028_GS, emesso dall’ente IM S.p.A., in data 7 settembre 2011. Il predetto attestato riporta, al fine di identificare l'origine del modulo a partire dal numero di serie, così come previsto dalle Regole Applicative citate in premessa, una regola sequenziale composta da 23 digit dove i primi 6 digit identificano lo stabilimento di produzione dei moduli, sito in Repubblica Ceca (“272515XXXXXXXXXXXXXXXXX”). Detta regola sequenziale trova riscontro nelle matricole dei moduli del tipo “MPE 240 PS 08”, riportate nell'elenco trasmesso dal Soggetto Responsabile all'atto della richiesta di ammissione le tariffe incentivanti. Tuttavia con riferimento ai sistemi di etichettatura dii detti moduli, l'Ente di certificazione responsabile l'emissione del predetto attestato (N. CFQ 028_GS), ha comunicato che “in occasione della visita eseguita presso il sito produttivo della Repubblica Ceca, è stata verificata una procedura per la marcatura dei moduli (valida dal 05/09/2012) e hanno dichiarato che viene applicata per tutti i moduli costruiti nel presente sito. Questa prevede la laminazione del n. di matricola. Inoltre è previsto mettere il n. di matricola anche sul frame del modulo e in prossimità della marcatura…Non ricordano deviazioni da questa procedura” ».

Ha perciò invitato il sig. IU a fornire documentazione integrativa (in particolare: «- attestati di ispezione di fabbrica ai fini dell’identificazione dell’origine dei moduli fotovoltaici del tipo “MPE 120 BL 01” (Factory Inspection Attestation); - fotografie di almeno n. 5 seriali apposti in conformità alla norma CEI EN 50380 sui moduli fotovoltaici marca “HÜ”, modello “MPE 240 PS 08” ») nonché le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti, nei successivi trenta giorni.

I.1.1.1. Il sig. IU ha riscontrato l’invito nei seguenti termini (risultanti dal provvedimento impugnato):

« - con riferimento ai moduli fotovoltaici installati presso l'impianto il Soggetto Responsabile, con nota del 21 giugno 2019 […], ha trasmesso le integrazioni documentali richieste al netto della copia della dichiarazione del Comune di Nuoro attestante l'idoneità della Comunicazione di Attività di Edilizia Libera del 2 dicembre 2011, quale titolo abilitativo ha la realizzazione all'esercizio dell'impianto quindi fornita quanto previsto dall'Allegato 3-A del Decreto;

- con riferimento, in particolare, ai moduli del tipo “MPE 120 BL 01”, la documentazione fotografica trasmessa attesta che detti moduli sono identificati da numeri di matricola posti da 20 digit con struttura del tipo “SITFXX01YYMMDDXXXXPX” in conformità con la regola sequenziale di cui al Factory Inspection Attestation n. 11-PPI-0005108/01,03-W03-TIC;

- con riferimento invece ai moduli del tipo “MPE 240 PS 08”, in allegato alla predetta nota del 21 giugno 2019, il Soggetto Responsabile ha trasmesso una mail con la quale la HU, distributore dei moduli fotovoltaici installati presso l'impianto, ha chiarito che: “[…] leggendo il documento dal GS, esso non obietta nulla, semplicemente scrive che il seriale riportato trova correttamente riscontro nel Certificato di Factory Inspection ed è prodotto nella fabbrica ispezionata in Repubblica Ceca (in Eu), ma lo stesso IM (in qualità di ente ispettivo a suo tempo incaricato da HÜ per il certificato di factory Inspection) aveva riferito che a partire dalle produzioni dal 05-09-2012 il N° di matricola viene “laminato” […] e ripetuto anche sul frame ed in prossimità della marcatura […] Ebbene in questo specifico caso siamo in presenza di Moduli sicuramente prodotti molto prima di tale data, pertanto non ricadenti in questa fattispecie […]

- la documentazione fotografica trasmessa a titolo di integrazione, attesta che i moduli, asseritamente prodotti nello stabilimento di Brno in Repubblica Ceca, recano il numero di matricola non sulla targhetta dati ma su un’ulteriore etichetta apposta sul retro dei moduli ».

I.1.1.2. A conclusione del procedimento di verifica, con nota prot. GS/P20200051933 del 30 novembre 2020 - ricevuto dal sig. IU il 7 dicembre 2020 - il GS, per un verso ha ritenuto (implicitamente) superate talune criticità mentre, per altro verso, ha reputato che:

« - quanto dichiarato nelle osservazioni del Soggetto Responsabile in ordine all'origine e alla conformità dei moduli fotovoltaici ai requisiti previsti dal Decreto e dalle Regole Applicative, non consente di superare le difformità riscontrate nel corso dell'attività di verifica puntualmente illustrate dal GS nel provvedimento del 20 maggio 2019 (prot. GS/P20190039571), con riferimento ai moduli “HÜ”, modello “MPE 240 PS 08”. In particolare, i predetti moduli sono dotati di un sistema di etichettatura apposto sui moduli secondo una modalità differente da quanto previsto dalla procedura applicata a tutti i moduli costruiti nello stabilimento produttivo oggetto di verifica ispettiva da parte dell'ente certificatore (IM S.p.A.), secondo la quale il numero di serie deve essere laminato sul fotovoltaico;

- al riguardo si rappresenta che nell'ambito di alcuni procedimenti di controllo è emerso che il produttore dei moduli con stabilimento produttivo a Brno, in Repubblica Ceca, è la società AU PT OR (nel seguito, per brevità, UO) che oltre al citato stabilimento europeo ha anche siti produttivi in Cina e a Taiwan punto con riferimento ai moduli a marchio UO risulta agli atti del GS una dichiarazione del 17 febbraio 2020 […], nella quale la predetta società dichiara che “i moduli fotovoltaici sul mercato con marchio UO e BenQ, prodotti fino al 1° gennaio 2012, hanno il numero seriale stampato sull’etichetta apposta sul retro dei moduli per la tracciabilità. Dal 1° gennaio 2012 in poi UO ha aggiunto un’etichetta con questo numero seriale sul lato frontale del modulo, sotto il vetro per la sua leggibilità, così come certificato da Icim (CFQ_021_GS);

- detta dichiarazione non può riferirsi ai moduli fotovoltaici installati presso l'impianto in quanto i moduli recano marchio “HÜ” e non “UO” o “BenQ”. Peraltro, sebbene i moduli siano stati verosimilmente prodotti prima del 1° gennaio 2012, il numero di matricola dei moduli non è riportato sull'etichetta recante i dati di targa, come ci si evince dalle indicazioni della UO, ma su un'etichetta secondaria;

- alla luce delle risultanze emerse, le certificazioni presentate dal soggetto responsabile non sono da ritenersi riferibili ai moduli installati presso l'impianto in oggetto di marca “HÜ” e modello “MPE 240 PS 08” ».

Il Gestore, ritenendo che quanto riscontrato integrasse la violazione rilevante di cui all’All. 1, lett. j), D.M. 31 gennaio 2014, ha perciò disposto la decadenza dagli incentivi a suo tempo riconosciuti.

I.1.2. Con ricorso notificato (al GS, quale Amministrazione intimata) il 5 febbraio 2021 e depositato il 5 marzo 2021, il sig. IU ha impugnato in questa Sede il richiamato provvedimento decadenziale, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

- « 1) Eccesso di potere per falsità del presupposto, difetto di istruttoria e di motivazione »: il ricorrente contesta che sussista la violazione rilevante, poiché il GS non avrebbe effettivamente accertato l’insussistenza dei presupposti per l’incentivabilità dell’impianto, ma si sarebbe limitato a mettere in dubbio (peraltro contraddittoriamente, nonché in violazione delle norme procedimentali) che i moduli installati presso di esso non fossero conformi alla normativa tecnica;

- « 2) Violazione dell'art. 11 del D.M. 31.1.2014 e l'eccesso di potere »: il ricorrente sostiene che il potere di disporre la decadenza non sarebbe più previsto dal dettato normativo, essendo consentito al GS esclusivamente tutt’al più di decurtare l’incentivo;

- « 3) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, così come modificato dal DL 76/2020, convertito dalla legge n. 120 dell’11 settembre 2020. Tardività del provvedimento di decadenza. Insussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della L. 241/1990 »: parte ricorrente si duole dello scorretto esercizio, da parte del GS, del potere di autotutela, sotto tre diversi profili:

-- il provvedimento di ammissione agli incentivi, su cui il GS è intervenuto in autotutela, non sarebbe illegittimo;

-- non vi sarebbe stato il rispetto del termine ragionevole imposto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, così come novellato dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020;

-- sarebbe stato radicalmente omesso il doveroso bilanciamento fra i contrapposti interessi pubblico e privato;

- « 4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, secondo periodo, del D.Lgs. 28/2011 »;

- « 5) violazione dell'art. 13-bis, comma 2, del D.L. 101/2019 » con questo motivo e con il precedente, parte ricorrente denunzia che illegittimamente il GS non avrebbe valutato la possibilità di applicare la decurtazione degli incentivi in luogo della decadenza dai medesimi;

- « 6) Violazione del principio dell’affidamento. Violazione del principio di buona fede e correttezza nell’agire dell’amministrazione »: il ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione del legittimo affidamento sulla stabilità del riconoscimento degli incentivi;

- « 7) Violazione del principio di proporzionalità »: parte ricorrente, da ultimo, sostiene che la violazione riscontrata (anche ove sussistente) non avrebbe dovuto comportare la decadenza dagli incentivi, bensì esclusivamente il mancato riconoscimento della maggiorazione del dieci per cento di cui all’art. 14, comma 1, D.M. 5 maggio 2011.

I.2. Il GS si è costituito in giudizio al fine di resistere al ricorso.

I.3. Fissata l’udienza di discussione, con memoria ex art. 73 cod. proc. amm. il GS ha contestato la fondatezza del ricorso.

I.3.1. Parte ricorrente ha depositato una replica con cui ha eccepito la tardività della suddetta memoria del GS (per esser stata depositata oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno utile) e, in ogni caso, insistito per l’accoglimento della propria domanda.

I.4. All’udienza pubblica del 28 maggio 2025, il ricorso è stato discusso e spedito in decisione.

DIRITTO

II.1. Preliminarmente va esaminata l’eccezione, formulata in sede di replica dal ricorrente (pag. 1), di tardività del deposito della memoria del GS.

Detta eccezione è fondata.

Secondo l’indirizzo ermeneutico seguito in misura ampiamente maggioritaria (ancorché non unanime) dalla giurisprudenza amministrativa, « [l]'apparente antinomia, rilevabile tra il primo ed il terzo periodo dell'art. 4, comma 4, delle disposizioni di attuazione al c.p.a., va […] risolta nel senso che il termine delle ore 24.00 per il deposito degli atti di parte vale solo per quegli atti processuali che non siano depositati in vista di una camera di consiglio o di un'udienza di cui sia (in quel momento) già fissata o già nota la data. Invece, in presenza di una camera di consiglio o di un'udienza già fissata, il deposito effettuato oltre le ore 12.00 dell'ultimo giorno utile è inammissibile (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 4 giugno 2024 n. 4997) » (in questi termini, fra le ultime, Cons. Stato, Sez. III, 10 aprile 2025, n. 3074).

Ciò posto, il GS ha depositato la memoria alle ore 18:34 dell’ultimo giorno utile e, perciò, oltre il limite temporale imposto dal codice di rito: ne deriva che non si terrà conto di tale memoria ai fini della decisione.

II.2. Nel merito, il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

II.3. Il primo motivo, relativo alla insussistenza della violazione rilevante di cui all’All. 1, lett. j), D.M. 31 gennaio 2014, è infondato.

Le deduzioni di parte ricorrente non conducono infatti a ritenere che i moduli installati presso l’impianto siano debitamente certificati quanto alla loro conformità all’applicabile disciplina tecnica.

II.3.1. È necessario, al riguardo, principiare dalle pertinenti disposizioni del quadro normativo di riferimento.

L’art. 11, comma 2, D.M. 5 maggio 2011 stabilisce che « possono beneficiare delle tariffe incentivanti di cui al presente titolo, gli impianti fotovoltaici in possesso dei seguenti requisiti: […] b) conformità alle pertinenti norme tecniche richiamate nell’allegato 1 e alle disposizioni di cui all’art. 10 del decreto legislativo n. 28 del 2011, ove applicabili; in particolare i moduli fotovoltaici dovranno essere certificati in accordo con la norma CEI EN 61215 se realizzati

con silicio cristallino, con la norma CEI EN 61646, se realizzati con film sottili ».

L’Allegato 1 del predetto Decreto dispone quanto segue: « I moduli fotovoltaici devono essere provati e verificati da laboratori accreditati, per le specifiche prove necessarie alla verifica dei moduli, in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17025.

Tali laboratori devono essere accreditati da Organismi di certificazione appartenenti all’EA (European Accreditation Agreement) o che abbiano stabilito accordi di mutuo riconoscimento con EA o in ambito ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation).

[…]

Gli impianti fotovoltaici e i relativi componenti, le cui tipologie sono contemplate nel presente decreto, devono rispettare, ove di pertinenza, le prescrizioni contenute nelle seguenti norme tecniche, comprese eventuali varianti, aggiornamenti ed estensioni emanate successivamente dagli organismi di normazione citati:

1) normativa fotovoltaica:

[…]

CEI EN 61215 (CEI 82-8): Moduli fotovoltaici in silicio cristallino per applicazioni terrestri. Qualifica del progetto e omologazione del tipo;

CEI EN 61646 (82-12): Moduli fotovoltaici (FV) a film sottile per usi terrestri - Qualifica del progetto e approvazione di tipo;

CEI EN 50380 (CEI 82-22): Fogli informativi e dati di targa per moduli fotovoltaici […] ».

Ne deriva con chiarezza che, relativamente ai moduli fotovoltaici installati, la loro conformità ai requisiti previsti dal Decreto e la sussistenza delle certificazioni necessarie alla relativa attestazione, sono elementi sostanzialmente rilevanti ai fini dell’accesso agli incentivi e ne costituiscono requisito essenziale.

II.3.2. Nella fattispecie in esame, a fronte di carenze - emerse in sede di verifica - certificative sui moduli installati, è sorta la necessità, per il GS, di procedere all’accertamento del necessario requisito di conformità che, tuttavia, ha dato esito negativo per come nel dettaglio illustrato nella (sopra-riportata) motivazione del provvedimento impugnato.

Le criticità rilevate dal GS integrano perciò un’ipotesi di mancanza del requisito per l’accesso agli incentivi costituito dalla conformità alle norme CEI EN: ne deriva che risulta corretta la qualificazione della violazione riscontrata come rilevante e riconducibile all’All. 1, lett. j), D.M. 31 gennaio 2014, relativa all’insussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi, in presenza della quale correttamente è stata disposta la decadenza dagli incentivi.

II.3.3. Non è suscettibile di positivo apprezzamento la prospettazione del ricorrente in ordine al mancato effettivo accertamento, da parte del GS, della sussistenza della violazione rilevante (poiché, secondo tale prospettazione, il GS si sarebbe limitato a constatare la non riconducibilità delle certificazioni ai moduli installati e non avrebbe, invece, verificato la conformità dei moduli medesimi alla normativa tecnica).

A tale prospettazione, difatti, ostano « il principio di autoresponsabilità ed il formalismo che connotano il sistema degli incentivi, in forza dei quali l’istante ha l’onere di fornire al Gestore tutti gli elementi attestanti la spettanza delle tariffe incentivanti, come definiti dalle regole normative, tecniche e applicative applicabili al beneficio richiesto.

Sulla pacificità dei principi appena riferiti, si è pronunciata, fra le tante, TAR Lazio, se. III ter, sent. n. 184/2021, che richiama “nota e consolidata giurisprudenza sul principio di autoresponsabilità nella richiesta degli incentivi pubblici, secondo cui costituisce onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (tra le tante, da ultimo, TAR Lazio, questa sez. III ter, 21 luglio 2020 n. 8500; 3 settembre 2019, n. 10682; 2 ottobre 2019, n.11502) […] le disposizioni che stabiliscono le condizioni di accesso […] non possono che essere interpretate in via letterale, non essendo ammesse nella materia all’esame interpretazioni estensive e/o analogiche (tra le tante, TAR Lazio, questa sez. III Ter, sent. n. 10924 del 26 ottobre 2020, secondo cui “in materia di concessione di incentivi pubblici, le norme che prevedono termini a pena di decadenza ovvero requisiti anche di carattere meramente formale vanno rispettate in modo puntuale, preciso e rigoroso, preferendosi comunque una interpretazione formalistica delle regole che presiedono alla concessione di danaro pubblico che garantisca la par condicio tra i soggetti beneficiari”; Cons. di Stato. Sez. IV, 24 dicembre 2019 n. 8808, che richiama la propria precedente 2 ottobre 2019, n. 6583; TAR Lazio, III ter, 17 settembre 2019 n. 11018 e la giurisprudenza ivi richiamata: sent. 21 novembre 2016, n. 11619, e 21 giugno 2018, n. 6928)” » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 21 ottobre 2022, n. 13609).

II.3.4. Neppure può essere condivisa, da ultimo, la denunziata violazione dell’art. 10-bis L. 241/1990 per avere il GS fondato il provvedimento finale su una circostanza nuova e in merito alla quale non era stato stimolato il contraddittorio procedimentale.

Sarebbe già dirimente osservare che « [n]on può […] ritenersi rilevante […] la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto, trattandosi di disposizione applicabile ai procedimenti ad istanza di parte, e non anche ai procedimenti avviati d’ufficio, come il procedimento ispettivo del GS del caso di specie.

Valga inoltre considerare che l’art. 10 bis, della legge n. 241/1990 deve essere interpretata alla luce del successivo art. 21 octies, comma 2, che nell’imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l’atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell’atto, allorché il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come ampiamente dimostrato nel caso di specie (Cons. St., Sez. IV, n. 2953/2017; Cons. St., Sez. IV, n. 1001/2017; Cons. St., Sez. IV, n. 3948/2016; Cons. St., Sez. IV, n. 2902/2016) » (T.A.R. Lazio, Sez. V stralcio, 5 luglio 2024, n. 13658; in senso conforme T.A.R. Lazio, Sez. V-ter, 24 gennaio 2025, n. 149).

Può comunque aggiungersi che « per costante orientamento giurisprudenziale “non è necessario che sussista un rapporto di identità, tra il preavviso di rigetto e la determinazione conclusiva del procedimento, né una corrispondenza puntuale e di dettaglio tra il contenuto dei due atti … risultando solo necessario che il contenuto sostanziale del provvedimento conclusivo di diniego si inscriva nello schema delineato dalla comunicazione ex art. 10-bis citato, esclusa ogni possibilità di fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove” (cfr. ancora di recente Tar Napoli, VIII, 3 luglio 2024, n. 4105) » (T.A.R. Lazio, Sez. V stralcio, 9 gennaio 2025, n. 377): nel caso di specie la conformità dei moduli alla normativa tecnica ha costituito sin dall’origine il focus del procedimento su cui si è innestato il contraddittorio, mentre i successivi approfondimenti del Gestore non costituiscono, a ben vedere, un “fatto nuovo” abbisognevole di nuova comunicazione partecipativa, emergendo tale dato dallo sviluppo dell’attività istruttoria vertente sul tema ora enucleato.

II.3.5. La violazione rilevante, per come accertata dal GS, va in definitiva ritenuta sussistente.

II.4. Il secondo motivo non è fondato, non potendo condividersi la prospettazione del ricorrente secondo cui la modifica apportata - dall’art. 1, comma 960, lett. a), L. 205/2017 - all’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 avrebbe fatto venire meno il potere di decadenza per sostituirlo con la sola decurtazione: « trattasi di ricostruzione che non trova alcun appiglio letterale nella citata norma, la quale fa salvo il potere di dichiarare la decadenza dagli incentivi, venendo in rilievo una disposizione che è volta a consentire al gestore di dichiarare la decadenza nelle ipotesi di violazioni “rilevanti” di maggiore gravità, mentre negli altri casi, in presenza dell’interesse primario alla salvaguardia della produzione di energia da fonte rinnovabile, può trovare giustificazione il mantenimento del beneficio, sia pure in misura decurtata proporzionalmente alla rilevanza della riscontrata violazione » (in questi termini T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 21 gennaio 2025, n. 1100).

II.5. Per quanto concerne il terzo motivo, inerente al denunziato scorretto esercizio del potere di autotutela, va premesso che la novella apportata all’art. 42 d.lgs. 28/2011 dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020 non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva (cfr., tra le ultime, T.A.R. Lazio, Sez. V stralcio, 3 febbraio 2025, n. 2526; T.A.R. Lazio, Sez. V-ter, 10 febbraio 2025, n. 2961).

Tuttavia, ai sensi del comma 8 dell’art. 56 cit., « le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso » (e in sede giurisprudenziale si è chiarito che dall’utilizzo del termine « anche » non può desumersi che l’ambito di applicazione della norma sia limitato ai soli progetti efficienza energetica, bensì esteso - appunto - anche a tali progetti, in aggiunta a quelli inerenti alla produzione di energia da fonti rinnovabili: cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 9 novembre 2023, n. 16643): a differenza delle ipotesi in cui il provvedimento ex art. 42 d.lgs. 28/2011 fosse stato già adottato e si trovasse ancora sub judice alla data di entrata in vigore del D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020 (ipotesi nelle quali l’applicazione della novella è subordinata a un’apposita istanza del soggetto responsabile), nelle diverse ipotesi (come quella in esame) in cui il provvedimento non fosse stato ancora adottato, la norma è direttamente - e doverosamente da parte del GS - applicabile per forza propria.

La legittimità del provvedimento impugnato va perciò scrutinata sulla base dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 così come novellato nel 2020: essa non risulta comunque suscettibile di condivisione sotto nessuno dei profili in cui si articola.

II.5.1. Per quanto concerne l’asserita insussistenza dell’illegittimità del provvedimento di ammissione agli incentivi, lo scrutinio del primo motivo ne ha all’opposto confermato la sussistenza.

II.5.2. Sotto il profilo temporale, come questa Sezione ha osservato in più occasioni (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 9 dicembre 2024, n. 22190; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 16 gennaio 2025, n. 772; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 24 febbraio 2025, nn. 3999 e 4005; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 18 marzo 2025, n. 5527; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 15 maggio 2025, n. 9274; T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 23 maggio 2025, n. 9940), « la giurisprudenza del Consiglio di Stato è chiara nell’affermare che la disciplina ex art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 che stabilisce un termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo trovi applicazione rispetto ai soli provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’ingresso in vigore della legge n. 124 del 2015, che ha introdotto tale disposizione; per i provvedimenti anteriori il suddetto termine trova invece applicazione con decorso a far data dall’ingresso in vigore della norma (Cons. Stato, n. 3787 del 2020; id. n. 1987 del 2020;id. 3462 del 2017, n. 250) » (Cons. Stato, Sez. V, 26 febbraio 2024, n. 1854).

Il limite temporale all’esercizio del potere del GS di cui all’art. 42 d.lgs. 28/2011 è stato introdotto dall’art. 56 D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020, in vigore dal 17 luglio 2020 (mentre, antecedentemente, tale limite non sussisteva e il Gestore poteva prescinderne: cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499): dunque, in applicazione del richiamato principio giurisprudenziale, è da tale data che decorre il termine relativamente ai provvedimenti adottati prima della medesima data (come nel caso di specie, risalendo al 2011 il provvedimento di ammissione agli incentivi). D’altra parte, « il termine di diciotto mesi ivi può iniziare a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 76/2020 (17 luglio 2020) non potendo applicarsi retroattivamente “nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della legge (…), atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa. Si arriverebbe infatti all’irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell’entrata in vigore della nuova norma, l’annullamento d’ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso” (così Cons. Stato, VI, 13 luglio 2017, n. 3462; in termini, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 19 gennaio 2017, n. 250) » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 20 novembre 2024, nn. 20820 e 20821).

Il termine di cui all’art. 21-nonies L. 241/1990 è stato, poi, ridotto a dodici mesi dall’art. 63, D.L. 77/2021, conv. modif. L. 108/2021, in vigore dal 1 giugno 2021: sempre in applicazione del medesimo principio giurisprudenziale, il “nuovo” termine di dodici mesi trova applicazione in caso di provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’entrata in vigore della novella (dovendosene escludere un’applicazione retroattiva), mentre per quelli emessi in data anteriore continua a trovare applicazione, ratione temporis , il “vecchio” termine di diciotto mesi.

Dunque, riepilogativamente, si devono distinguere tre diverse situazioni:

a) provvedimenti di primo grado adottati fino al 17 luglio 2020 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti da tale data;

b) provvedimenti di primo grado adottati fra il 18 luglio 2020 e il 31 maggio 2021 : si applica il termine di diciotto mesi, decorrenti dall’adozione del provvedimento;

c) provvedimenti di primo grado adottati a partire dal 1 giugno 2021 : si applica il termine di dodici mesi, decorrenti anche in questo caso dall’adozione del provvedimento.

La fattispecie in esame, come si è detto, rientra nell’ipotesi sub a), sicché il provvedimento decadenziale avrebbe dovuto essere adottato entro il 17 gennaio 2022: termine che il GS ha all’evidenza rispettato.

II.5.2.1. Non induce a diverse conclusioni l’indirizzo ermeneutico, relativo alla “ragionevolezza” del termine (da considerarsi distintamente e aggiuntivamente rispetto alla sua precisa quantificazione), secondo cui « il nuovo termine introdotto dalla l. n. 241 del 1990 troverebbe [sì] applicazione ai procedimenti in corso solo a far data dall’entrata in vigore della novella, costituente pertanto il dies a quo per il computo dei 18 mesi: ma è di tutta evidenza che tale lettura deve essere armonizzata con la ratio della riforma ( e di quella successivamente intervenuta), sì da non risolversi in un sostanziale azzeramento del tempo già trascorso, facendo ripartire sempre e comunque il nuovo computo. Così opinando, ovvero operando ridetto azzeramento completo del periodo già trascorso per calcolare ex novo quello normativamente indicato, la sua introduzione si sarebbe risolta in una sostanziale rimessione in termini, tale da renderli “irragionevoli”, ovvero in contrasto con la formulazione precedente della stessa » (Cons. Stato, Sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264).

L’indirizzo può risultare condivisibile se riferito al generale potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies L. 241/1990.

Tale disposizione, nella sua formulazione originaria (introdotta dalla L. 15/2005), prevedeva esclusivamente che i provvedimenti di annullamento d’ufficio potessero essere emessi « entro un termine ragionevole ».

La predeterminazione del massimo è stata invece introdotta oltre dieci anni dopo (con la L. 124/2015).

L’effetto della novella di cui alla c.d. legge Madia condivisilmente non può (quantomeno in termini assoluti e generalizzati) essere inteso come una sorta di rimessione in termini per le Amministrazioni che, nella vigenza dell’originario art. 21-nonies L. 241/1990, avessero lasciato decorrere un tempo irragionevole senza provvedere in autotutela.

Un analogo ragionamento non può invece valere per il potere del GS di cui all’art. 42 d.lgs. 28/2011 che, prima della più volte menzionata novella del 2020, poteva essere esercitato senza limiti di tempo, per tutta la durata del rapporto di incentivazione ( ex plurimis T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 10 dicembre 2024, n. 22254): manca all’evidenza un parametro di confronto per reputare “irragionevole” il tempo trascorso computando anche (in tutto o in parte) quello anteriore all’entrata in vigore del D.L. 76/2020.

Risulta perciò logicamente e giuridicamente necessario non computare il tempo già trascorso al 17 luglio 2020.

II.5.3. In ordine, da ultimo, all’omessa considerazione dell’interesse privato e al suo mancato bilanciamento con l’interesse pubblico, va evidenziato che quest’ultimo « deve ritenersi […] sempre sussistente nelle ipotesi di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025). […] Del resto, non può trascurarsi che, come pure osservato dalla Sezione, “nel caso di specie vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del GS liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia. Dette risorse devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore: entrano in gioco, nella comparazione dei contrapposti interessi, indefettibili requisiti soggettivi (caratteristiche dell’operatore, possesso dei titoli autorizzativi, ecc.) e requisiti oggettivi (potenza degli impianti, struttura, ecc.)” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025 […]) » (Cons. Stato, Sez. II, 5 maggio 2025, n. 3287).

Tenuto conto di ciò, spetta alla parte ricorrente (quantomeno) allegare le specifiche ragioni per cui il suo interesse dovrebbe, nel caso concreto, essere ritenuto prevalente o, almeno, meritevole di una considerazione che il GS avrebbe obliterato.

Affermare apoditticamente che l’interesse privato non è stato contemperato con l’interesse pubblico non è, invece, sufficiente per ritenere che il provvedimento impugnato sia illegittimo sotto tale profilo.

II.6. Il quarto e il quinto motivo, che deducono l’omessa valutazione della possibilità di applicare la decurtazione in luogo della decadenza (e che possono perciò essere scrutinati congiuntamente), sono infondati alla luce di quanto di seguito osservato.

II.6.1. L’art. 42, comma 4-bis, d.lgs. 28/2011 dispone che: « Al fine di salvaguardare la produzione di energia elettrica derivante da impianti fotovoltaici, agli impianti di potenza superiore a 3 kW nei quali, a seguito di verifiche o controlli, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento e per i quali il soggetto beneficiario della tariffa incentivante abbia intrapreso le azioni consentite dalla legge nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli, si applica, su istanza del medesimo soggetto beneficiario, una decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante base per l'energia prodotta dalla data di decorrenza della convenzione con il GS ».

Tale disposizione è considerarsi speciale rispetto a quella generale di cui al comma 3 del medesimo art. 42 (con conseguente inapplicabilità di quest’ultima per il principio lex specialis derogat generali ).

Ciò si desume da un elemento letterale e da un elemento teleologico.

II.6.1.1. Sotto il primo profilo, la fattispecie dei « moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento » (comma 4-bis) è una specie del più ampio genere delle « violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 » (comma 3).

Il legislatore ha dunque inteso tenere in specifica considerazione detta fattispecie, dedicandogli una disciplina differenziata rispetto alla generalità delle altre ipotesi.

II.6.1.2. Sotto il secondo profilo, il meccanismo contemplato dal comma 4-bis, per un verso, consente l’applicazione di una decurtazione più favorevole al beneficiario degli incentivi rispetto a quella generale (necessariamente dieci per cento, anziché dal dieci per cento e fino al cinquanta per cento), purché però, per altro verso:

a) il medesimo beneficiario intraprenda « le azioni consentite dalla legge nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli »

b) e presenti una specifica istanza per beneficiare di tale meccanismo.

Da ciò deriva che la disciplina generale non può essere applicata, giacché diversamente il GS:

a) procederebbe a decurtazione anche ove non siano state intraprese le richiamate azioni e, comunque,

b) supplirebbe d’ufficio alla mancata presentazione dell’istanza.

II.6.2. Dall’inapplicabilità della disciplina invocata (per essere applicabile esclusivamente quella prevista dal comma 4-bis, di cui il ricorrente non ha allegato di essersi avvalso) consegue l’infondatezza delle censure in esame.

II.7. Il sesto motivo, con cui viene lamentata la violazione del legittimo affidamento, è anch’esso infondato.

Questa Sezione, al riguardo, ha avuto occasione di affermare quanto segue: « Per costante giurisprudenza, fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al positivo superamento dello stesso, nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione (Cons. di Stato, sez. II, n. 4365/2023; n. 2488/2022; sez. VI, n. 9/2022).

Il sistema normativo dei controlli costituito dall’art. 42 del D.Lgs. 28/2011 e dal D.M. 31 gennaio 2014 è funzionale ad assicurare il rigoroso rispetto delle condizioni di accesso agli incentivi, per cui il soggetto privato non può invocare il legittimo affidamento al fine di conservare un beneficio ottenuto in assenza dei presupposti previsti dalla legge (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 13423/2022; n. 2226/2022).

[…] Anche la giurisprudenza unionale in materia di incentivi energetici ha chiarito che l’aspettativa in ordine alla debenza degli incentivi può formarsi solo a seguito dell’esito positivo delle attività di verifica. Gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (CGUE, sentenza del 10 settembre 2009, Plantanol, C201/08) e, trattandosi di un regime previsto da una normativa nazionale, il giudice deve valutare in concreto il rispetto dell’affidamento ingenerato negli operatori economici, tenendo conto delle modalità di informazione utilizzate dallo Stato membro che l’ha adottata (CGUE, X, sentenza 11 luglio 2019, Agrenenergy in C180/18, C286/18 e C287/18).

In caso di vantaggi patrimoniali indebitamente conseguiti non sussiste alcuna violazione dei principi convenzionali ed eurocomunitari in materia di proprietà.

La Corte europea, pur adottando una nozione di bene che include oltre ai beni tangibili anche i crediti (Corte EDU, 22 giugno 2004, SK c. Polonia; 28 settembre 2004, Kopecký c. Slovacchia), ha ritenuto irripetibili solo i pagamenti ricevuti in buona fede in caso di indebito retributivo o previdenziale (sentenza CA c. Italia, 11 febbraio 2021 e la giurisprudenza ivi richiamata).

La Corte di Giustizia ha ricondotto gli incentivi alla produzione dell’energia fotovoltaica alla categoria di beni elaborata dalla giurisprudenza della Corte europea relativa all’art. 1 prot. 1 CEDU, i quali sono oggetto delle garanzie in materia di proprietà previste dall’art 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione (Corte di Giustizia, sent. 15 aprile 2021, cause riunite C 798/18 e C 799/18, IA Energy Srl e a.), ove l’interessato abbia maturato un legittimo affidamento a conseguire il valore patrimoniale.

Ai fini della tutela della proprietà rilevano le situazioni in cui il soggetto responsabile […] ha maturato un legittimo affidamento, poiché solo in tali casi un’ingerenza in astratto legittima dell’autorità viola in concreto il criterio di proporzionalità. L’affidamento del privato, per dirsi legittimo, presuppone la presentazione di documenti o dichiarazioni veritieri nonché il rispetto delle prescrizioni e la permanenza dei requisiti anche successivamente al riconoscimento del beneficio - versandosi altrimenti in un caso di decadenza - ed è riconducibile all’esito positivo delle verifiche svolte da parte dell’Amministrazione, poi rimesse in discussione con l’avvio di un procedimento di secondo grado » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 24 gennaio 2025, n. 1478).

Il legittimo affidamento, nella specie, non può ritenersi maturato nella misura in cui il GS non ha nuovamente valutato elementi già oggetto di specifica valutazione all’atto di ammissione agli incentivi, ma ha proceduto ad un accertamento - che ha avuto esito negativo - sulla sussistenza dei presupposti di spettanza degli incentivi medesimi.

II.8. Il settimo (ed ultimo) motivo è infondato, poiché « quelle riscontrate nel caso in esame devono invero ritenersi difformità rilevanti, in quanto relative all’identificazione stessa dei componenti installati e della loro provenienza da produttori aventi i requisiti di legge richiesti (Cons. di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 8442/2019). Nel caso in esame, l’attestazione circa la provenienza, e prima ancora la conformità, dei pannelli non rileva, infatti, ai fini esclusivi dell’attribuzione del premio, ma piuttosto ai fini della concessione dell’intero beneficio, come indicato dalla stessa normativa di riferimento » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 17 maggio 2021, n. 5770).

II.9. Conclusivamente, il ricorso va respinto alla luce dell’infondatezza delle censure che sono state proposte.

II.10. La regolamentazione delle spese di lite avviene in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione, in favore del GS, delle spese di lite, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Rossi	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO