Pubblicato il 23/04/2025

N. 03499/2025REG.PROV.COLL.

N. 01078/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1078 del 2023, proposto dalla
Società Agricola Ortolevante di Ferrero e & C. – Società Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Palatucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Properzio, 5;

contro

GSE S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avv. Cesare San Mauro in Roma, via Guido d’Arezzo 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 15349/2022, resa tra le parti, relativa all’impugnazione del provvedimento GSE/P20150072436 del 7 dicembre 2015 di decadenza dagli incentivi per l'impianto fotovoltaico n. 763232 nonché del provvedimento GSE/P20150075469 del 24 settembre 2015 di restituzione degli incentivi

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di GSE S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il Cons. Cecilia Altavista e udito per la parte appellante l’avvocato Luca Palatucci e per il GSE l’avv. Maria Cristina Iannini per l’avv. Cesare San Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Agricola Ortolevante il 10 luglio 2012 presentava al GSE domanda di incentivi, ai sensi del D.M. 5 maggio 2011 (cd. Quarto conto energia), per l’impianto sito nel Comune di LA (FG), richiedendo, altresì, la maggiorazione del 10% prevista dall’art.14, comma 1, lett. d) dello stesso D.M. 5 maggio 2011, per gli impianti realizzati con l'utilizzo di componenti prodotti nell’Unione Europea. Allegava alla domanda, tra la altra documentazione, l’elenco dei moduli fotovoltaici con i relativi numeri di serie. Nell’elenco erano indicati i moduli di Marca REW Solartechnik GmbH, Modello Rew 280 Classic UM 72, con indicazione dei numeri di matricola di ogni modulo.

Con comunicazione del 26 luglio 2012 il GSE richiedeva la presentazione di ulteriore documentazione relativamente alla certificazione di conformità dei moduli CEI EN 61215 per i moduli in silicio cristallino o CEI EN 61646 per i moduli in film sottile; una fotografia dell’etichette identificativa dei moduli, facendo presente che, ai fini della richiesta della maggiorazione del 10% per le componenti realizzate nell’Unione europea, la sequenza indicata nelle etichette dei moduli deve rispettare quella riportata nel TO SP Certificate con allegazione della relative fotografie.

Il 31 agosto 2012 la società Agricola Ortolevante caricava sul portale del GSE un nuovo elenco matricole dei moduli fotovoltaici Marca REW Solartechnik GmbH, Modello RC 235 MP 60, con sequenza PT OFA 0000287294; le foto di una etichetta riportante i dati di targa e foto di un seriale apposto su uno dei moduli asseritamente installato presso l'impianto.

Successivamente, il GSE, con nota del 6 novembre 2012 comunicava che dall'analisi della documentazione allegata alla richiesta di incentivazione, “ è emerso che: il manufatto ove è installato l'impianto fotovoltaico non è assimilabile ad un edificio, ciò comporta l’ammissione agli incentivi nella categoria altri impianti fotovoltaici”.

La società Agricola Ortolevante, in risposta alla suddetta nota del GSE, con lettera del 21 novembre 2012 inviava le proprie osservazioni con allegata documentazione, tra cui la planimetria e la visura catastale, evidenziando che la porzione della struttura su cui è installato l’impianto presentava tutti gli elementi richiesti per il riconoscimento della tipologia su edifici, in quanto, tale porzione è adibita ad area di servizio, indicata con la lettera “L” nella planimetria, e non a serre, rappresentate nella detta planimetria con la lettera “E”.

Il GSE, a seguito delle osservazioni, con comunicazione del 27 novembre 2012, riconosceva la tariffa incentivante prevista dal D.M. 5 maggio 2011 per la tipologia su edificio, in misura pari a 0,2560 euro/kWh, con il riconoscimento della maggiorazione del 10% per l'utilizzo di componenti prodotti nell’Unione Europea, stipulando la relativa convenzione il 7 dicembre 2012.

Successivamente, con comunicazione del 22 gennaio 2013, veniva avviato un procedimento di verifica da parte della ICIM S.p.a., preannunciando un sopralluogo per il 29 gennaio 2013.

Nel corso del sopralluogo veniva accertato che il primo elenco delle matricole inviato era effettivamente corrispondente a quelle rilevate in fase di sopralluogo, ma che non erano allineate al certificato di TO SP ; mentre il secondo elenco non corrispondeva alle matricole dei moduli montati. Nel corso del sopralluogo la società dichiarava di essere in attesa dell’invio da parte del produttore del nuovo elenco di matricole allineato con le nuove etichette da applicare sui pannelli.

Con la nota del 28 maggio 2013 il GSE comunicava alla società che nel sopralluogo era emerso che “ le matricole dei moduli fotovoltaici installati seppur conformi a quanto indicato nell’attestazione relativa all’ispezione di fabbrica, non corrispondono a quelle riportate nell’elenco caricato sul portale del GSE in fase di richiesta di incentivi ”.

Con la comunicazione del 10 giugno 2013 la società agricola dava atto che l’elenco delle matricole inviato con la istanza di incentivi era corrispondente ai moduli installati ma non al certificato di ispezione di fabbrica, mentre il secondo elenco inviato era corrispondente al certificato di ispezione di fabbrica, ma che per le etichette si era in attesa della spedizione da parte del produttore, che aveva giustificato tale difformità per un errore di fabbricazione nella fase di etichettatura.

Con la nota del 30 ottobre 2014 il GSE, richiamati i poteri di verifica di cui all’art. 42 del d.lgs. 28 del 2011, il D.M. 41 gennaio 2014, le Regole applicative relative al Quarto conto Energia, ha evidenziato che l’etichettatura dei moduli installati presso l’impianto, rilevata a campione durante il sopralluogo, indica una serializzazione avente una struttura diversa (16 caratteri di cui il primo carattere è costituito dalla lettera U e il quarto costituito dalla lettera P) da quella riportata nell’elenco matricole dell’impianto e nella TO SP Attestation allegati alla richiesta di incentivo (15 caratteri costituiti dalla stringa PTOFA seguita da 10 caratteri numerici); è costituita da materiale non duraturo e risulta peraltro apposta sul modulo in modo tale da essere amovibile. Ne deriva che “ la TO SP Attestation … e il Certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 …, presentati dalla Società non sono da ritenersi riferibili ai moduli installati nell’impianto ”. Ha aggiunto che “ l’impianto è installato sulle prime due navate delle serre, prive di coltivazioni e con destinazione d’uso catastale Area di servizio; quindi, è da considerarsi quale altro impianto fotovoltaico ” ; chiedeva pertanto di fornire ulteriori integrazioni documentali relativamente alle matricole dei moduli installati e fotografie dei moduli da cui sia possibile “ verificare le caratteristiche costruttive (tipologia di celle, numeri celle), sospendendo nelle more l’erogazione degli incentivi.

La società presentava la documentazione richiesta (fotografie contenenti i numeri di matricola dei moduli installati presso l’impianto – U610PS1110A; fotografia di un’etichetta riportante i dati di targa, apposta sul retro di uno dei moduli installati nell’impianto; fotografia attestante la modalità di campionamento delle matricole; fotografie riportanti il dettaglio di un modulo fotovoltaico; indicazioni relative al modello in silicio cristallino REW Classic 235 MP 60).

Il GSE con provvedimento del 7 settembre 2015, richiamato il potere di verifica di cui all’art. 42 del d.lgs. 28 del 2011, i requisiti richiesti dal D.M. 5 maggio 2011, i poteri sanzionatori previsti dal D.M. 31 gennaio 2014 ha rilevato che “ i seriali dei moduli fotovoltaici, di cui la società ha fornito evidenza fotografica…sono riportati su un sistema di etichettatura conforme alla norma CEI EN 50380 ”, ma non trovano riscontro nella regola sequenziale riportata nel TO SP Attestation , né sono riferibili al certificato “PV 60040774”, trasmessi dalla Società. Pertanto, “ per tali moduli, non è stato possibile accertarne la provenienza e la conformità alla norma CEI EN 61215 ”. Evidenziava poi che “ la società non ha presentato osservazioni in merito alla carenza dei requisiti di serra fotovoltaica”.

Riteneva, quindi, sussistente la violazione rilevante di cui all’Allegato 1 del D.M. 31 gennaio 2014, lett. a), avente ad oggetto la “ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ” e disponeva la decadenza degli incentivi. Con successiva nota del 24 settembre 2015 chiedeva la restituzione degli incentivi già erogati per un importo complessivo di euro 88.850,79.

Avverso tali provvedimenti la società ha proposto ricorso al Tribunale Amministrativo regionale del Lazio chiedendo oltre all’annullamento dei provvedimenti, la condanna al pagamento degli incentivi non corrisposti. Ha dedotto di non avere presentato osservazioni rispetto alla questione della installazione sulla serra, ritenendo che la questione fosse stata superata nella fase procedimentale precedente all’ammissione agli incentivi; ha dedotto, altresì, che i moduli installati erano del modello REW Classic 235 MP 60, conformi ai requisiti CEI EN 61215 sulla base del certificato TUV Rheinland LGA Products GmbH n. PV 60040774, confermato per i moduli installati dall’ente certificatore; sosteneva quindi che sussistevano i requisiti per l’accesso agli incentivi e che la mancanza del Certificato TO SP poteva influire solo sulla maggiorazione del 10% per l’origine europea dei moduli.

Formulava quindi varie censure di violazione e falsa applicazione del D.M 5 maggio 2011, dell'Allegato 1, lettera a), del D.M. 31 gennaio 2014, dell’ art. 42, comma 3, del D.lgs. 28/2011, dell'art. 21 del D.M. 5 maggio 2011, dell'art. 23, comma 3, del D.lgs. 28/2011, dei principi di ragionevolezza, di buon andamento della pubblica amministrazione, di buona fede, del principio di ragionevolezza; di eccesso di potere per sproporzionalità tra la misura adottata e l'interesse generale tutelato, difetto e erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, difetto di motivazione; violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, dell’art. 1, comma 1, lett. a) del D.P.R. 26 agosto 1993, n. 412, dell’art. 2, 3 e 21 nonies della legge n. 241 del 1990, del termine di conclusione del procedimento di cui all’art. 10 del D.M. 31 gennaio 2014, del legittimo affidamento.

In particolare con il primo motivo ha sostenuto che la conformità CEI EN 61215 e il Certificato TO SP coprono ambiti diversi e che i moduli installati, Classic 235 MP 60, sono certificati ai sensi della normativa CEI EN 61215, mentre il Certificato TO inspection riguarda l’origine del prodotto. Inoltre il GSE avrebbe già dato atto nella nota del maggio 2013 della conformità dei moduli installati alla normativa CEI EN 61215 e comunque non ha indicato alcun elemento per ritenere che il certificato non copra i moduli installati. Inoltre la società agricola ha successivamente al provvedimento di decadenza chiesto di confermare tale circostanza all’ente certificatore che, con mail del 20 ottobre 2015, ha confermato che il certificato PV 60040774, rilasciato il 29 agosto 2011, presentato copre i moduli installati (REW 235 Classic MP 60) per cui il GSE avrebbe eventualmente solo dovuto procedere a scorporare la maggiorazione del 10%, non essendo provata l’origine dei prodotti.

Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza del presupposto delle dichiarazioni false e mendaci avendo la società dato atto, nel corso del procedimento, di tutte le circostanze rilevanti, tra cui le indicazioni rese dal produttore rispetto egli errori di etichettatura; in ogni caso tale circostanza era stata rappresentata al GSE, che aveva atteso l’integrazione documentale relativa alle etichettature, non contestando quindi tale possibilità e solo dopo che le nuove etichette non erano state fornite ha avviato il procedimento di decadenza. Ne consegue che la mancanza delle etichette non potrebbe comportare automaticamente la falsità della dichiarazione.

Con ulteriore censura ha sostenuto che per altri impianti il GSE ha solo decurtato la maggiorazione e che la perdita integrale degli incentivi sarebbe sproporzionata.

Con il quarto motivo ha contestato il profilo relativo alla installazione dell’impianto sulla serra fotovoltaica, sostenendo che la parte dell’edificio su cui sono installati i pannelli non è una serra e comunque tale circostanza era stata già valutata dal GSE in sede di ammissione agli incentivi, quando aveva esaminato la integrazione documentale (in particolare la planimetria dell’edificio) e le osservazioni della società e, sulla base di queste, aveva disposto l’ammissione agli incentivi. Ha dedotto che si tratta di edificio rurale strumentale all’azienda agricola con destinazione catastale D 10. Anche sotto tale profilo ha sostenuto la mancanza di una falsa dichiarazione, essendo stato indicato fin dalla presentazione della domanda che l’installazione dei moduli sarebbe avvenuta su “ area di servizio di complesso serricolo ”. Inoltre nel sopralluogo non era stata rilevata alcuna difformità rispetto a tale aspetto.

Con il quinto motivo è stata lamentata la mancanza dei presupposti per procedere all’autotutela e la violazione dell’affidamento.

La sentenza n. 15349 del 18 novembre 2022 ha respinto il ricorso in quanto “ i certificati di conformità forniti al GSE, attestanti l’origine dei moduli installati, non potevano tuttavia ritenersi a questi riferibili, in quanto il certificato di conformità CEI EN 61215 e il TO SP Attestation non erano riferibili ai moduli fotovoltaici installati. Tali circostanze hanno chiaramente impedito al Gestore di accertare la provenienza e la conformità dei moduli ai requisiti prescritti dalla normativa ai fini dell’accesso al meccanismo incentivante, integrando così l’ipotesi decadenziale, di cui alla lettera a) dell’Allegato 1 al DM 31 gennaio 2014, ovvero presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ”. Con riguardo alla installazione dell’impianto su edificio ha evidenziato che “ la comunicazione di inizio di attività ha come oggetto la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di 97,29 Kw da installare sul tetto delle serre dell'Azienda Agricola Ortolevante di Ferrero & C., Contrada Spinelli – 71010 LA (FG) e dalla visura catastale l’impianto risulta rientrante nella categoria D/10, cioè serre. Inoltre, dalle fotografie depositate dal GSE risulta che l’impianto è installato sulle prime due navate delle serre, prive di coltivazioni e con destinazione d’uso catastale area di servizio e nella restante parte su un’area dove sono state riscontrate coltivazioni di piccolo taglio ”. Con riguardo alla violazione dell’art. 21 nonies ha richiamato la giurisprudenza per cui il potere del GSE è un potere di verifica e controllo e non di autotutela, mentre la novella dell’art. 56 comma 7 è una norma sopravvenuta all'adozione del provvedimento di decadenza del GSE, non applicabile ratione temporis .

Con l’appello sono state riproposte le censure del ricorso di primo grado contestando le argomentazioni della sentenza per errori in procedendo e in iudicando e omessa pronuncia.

In particolare, con il primo motivo è stato riproposto il motivo relativo alla mancanza di proporzionalità della decadenza degli incentivi, richiamando anche l’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, che ha riconosciuto la possibilità di decurtazione della sola maggiorazione per la produzione europea nel caso non sussistano i presupposti per ottenerla; nel caso di specie tale decurtazione avrebbe dovuto essere applicata anche rispetto alla questione dell’ “edificio”, in quanto lo stesso GSE nella prima comunicazione aveva indicato la spettanza degli incentivi come “altro edificio”.

Con il secondo motivo sono state contestate le argomentazioni della sentenza in ordine alla mancanza di conformità dei pannelli ai requisiti EN CEI 61215, lamentando che il GSE non avrebbe considerato le prove documentali depositate quali il certificato CEI EN 61215 n. PV 60040774 e le dichiarazioni dell’ente certificatore TÜV Rheinland, che ha confermato la genuinità del certificato e che include i modelli installati, oltre al deposito di una perizia tecnica asseverata in ordine al tipo di impianti installati (REW Classic 235 MP 60), le cui sequenze sarebbero anche corrispondenti al primo elenco trasmesso, e alla conformità alle certificazioni.

Con il terzo motivo sono state contestate le argomentazioni del giudice di primo grado in ordine alla serra, deducendo che la struttura dove sono collocati i moduli non è una serra ma un edificio accatastato D 10, ovvero “fabbricati rurali strumentali”, con aree di servizio e uffici; si tratta di capannone con base in cemento dotato di impianto fognario, impianto elettrico, impianto telefonico, impianto di illuminazione per gli uffici, impianto di telefonia e rete internet. In ogni caso la documentazione presentata al momento della domanda era chiara nelle indicazioni del fabbricato quindi non sussisterebbe alcun mendacio. Inoltre, tale aspetto era stato già esaminato dal GSE nel corso del procedimento per l’ammissione agli incentivi e, a seguito dell’invio della planimetria catastale e delle osservazioni, lo stesso GSE aveva ammesso la società a beneficiare degli incentivi, mentre nel verbale di sopralluogo non era stato rilevato alcun problema.

Con il quarto motivo ha riproposto la censura relativa alla disparità di trattamento rispetto ad altri operatori nei cui confronti era stata disposta la decurtazione.

Con il quinto motivo è stata riproposta la censura relativa alla violazione dell’art. 21 nonies, non avendo considerato la sentenza che il GSE, nel caso di specie, aveva già esaminato la questione della natura dell’edificio su cui erano collocati i moduli creando un legittimo affidamento sulla qualificazione della struttura.

E’ stata riproposta la domanda di condanna all’erogazione degli incentivi.

Si è costituito in giudizio il GSE che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello, deducendo che la “TO SP Attestation, presentata dall’appellante, identificata con il n. AK 60040779, nella parte Annex to TO SP Certificate, richiama espressamente il certificato di conformità, identificato con il n. PV 60040774, relativo al modello di modulo REW XXX Classic MP 60, prodotto dalla società Rew Solartechnik Gmbh e caricato dalla Società sul portale del GSE in data 31 agosto 2012. Per identificare i moduli fotovoltaici, il GSE deve fare riferimento ai numeri di matricola riportati su un sistema di etichettatura conforme alla norma CEI EN 50380.

In fase di accesso agli incentivi, precisamente in data 31 agosto 2012, la ricorrente, a seguito di richiesta di integrazioni da parte del GSE, ha presentato l'etichetta di una matricola conforme alla regola sequenziale riportata nel TO SP e che trova riscontro nel nuovo elenco moduli trasmesso in pari data. Precisamente, in tale elenco, nella prima colonna è riportata la matricola del modulo (recante il seriale PTOFA seguito da 10 caratteri numerici); nella seconda colonna, il modello del modulo (REW RC235MP60); nella terza colonna, la marca del modulo (Rew Solartechnik Gmbh). Sia il modello sia la marca del modulo fotovoltaico sono riportati nel certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 n. PV 60040774. In fase di verifica, invece, in data 1 luglio 2015, la Società ha fornito evidenza fotografica di seriali dei moduli fotovoltaici caratterizzati da una sequenza diversa rispetto a quella della matricola presentata in data 31 luglio 2012. Si tratta di una sequenza di 16 caratteri, di cui il primo è costituito dalla lettera U e il quinto costituito dalla lettera P che non trova riscontro nella regola sequenziale del TO SP. Inoltre, i seriali dei moduli fotovoltaici contrassegnati dalla suddetta struttura (U610PS1110A5832Z) sono relativi al modello Rew 280 Classic UM 72, vale a dire ad un modello di modulo diverso rispetto a quello riportato nel certificato di conformità CEI EN 61215 n. PV 60040774 (modello Rew 235 classic MP 60)…. Dunque, il GSE, in modo del tutto legittimo, ha disposto la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante per l’impianto di Agricola Ortolevante, avendo accertato la violazione rilevante di cui alla lett. a) dell’Allegato 1 al d.m. 31 gennaio 2014, dal momento che le certificazioni allegate - il certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 ed il certificato di TO SP – non sono riferibili ai moduli fotovoltaici installati ”.

Con riguardo alla possibilità di riconoscere la riduzione degli incentivi ha sostenuto che le criticità riscontrate “ riferendosi all’impossibilità di accertare la provenienza, e la conformità alla norma CEI EN 61215 dei moduli installati” sono tali da inficiare la legittimità del riconoscimento della tariffa incentivante nel suo complesso”

Con riferimento alla qualificazione dell’immobile come “serra” invece che come “edificio”, il GSE ha evidenziato che “- la comunicazione di inizio di attività prot. 3312 presentata il 30 marzo 2012 al Comune di LA, ha come oggetto la realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza di 97,29 Kw da installare sul tetto delle serre dell'Azienda Agricola Ortolevante di Ferrero & C., Contrada Spinelli – 71010 LA (FG); dalla visura catastale n. T421522 del 24 gennaio 2012 dell'Agenzia del territorio, l'impianto censito al fg. 6, p.lla 137, sub 4, risulta rientrante nella categoria D/10 che è l'identificativo catastale delle serre, al quale la comunicazione di inizio lavori si riferisce; l'impianto è installato sulle prime due navate delle serre, prive di coltivazioni e con destinazione d'uso catastale Area di servizio e nella restante parte del complesso serricolo sono state riscontrate coltivazioni di piccolo taglio ”. Ha poi richiamato i propri poteri di verifica e controllo escludendo di avere riesaminato una precedente determinazione; ha dedotto che la società non ha chiesto la decurtazione degli incentivi, ai sensi del novellato art. 42 del d.lgs. 28 del 2011.

La società appellante ha presentato memoria di replica insistendo per l’applicazione dei principi dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, relativamente allo scorporo della maggiorazione per le componenti prodotte nell’Unione europea, e per l’insussistenza delle false dichiarazioni avendo correttamente indicato tutte le circostanze; ha insistito per la conformità dei moduli alle norme CEI 61215; con riguardo alle serre ha dedotto che l’edificio è accatastato nella categoria D 10 del catasto fabbricati che riguarda “ Fabbricati per funzioni produttive connesse alle attività agricole ”; in ogni caso tale profilo era stato già sollevato dal GSE nel corso del procedimento e risolto a seguito della presentazione della planimetria e delle osservazioni; comunque non vi sarebbe il mendacio dal momento che tali circostanze erano state correttamente indicate nella documentazione presentata.

All’udienza del 1° aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato.

Ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, vigente all’epoca di presentazione della domanda di incentivi, “ la produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili, entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2012, è incentivata con i meccanismi vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, con i correttivi di cui ai commi successivi ”.

In particolare, ai sensi del comma 9, “ le disposizioni del decreto del Ministro dello sviluppo economico 6 agosto 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 197 del 24 agosto 2010 (cd. Terzo Conto Energia), si applicano alla produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici che entrino in esercizio entro il 31 maggio 2011” .

In base al comma 10, “ l'incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici che entrino in esercizio successivamente al termine di cui al comma 9 è disciplinata con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da adottare, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del mare, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro il 30 aprile 2011, sulla base dei seguenti principi:

a) determinazione di un limite annuale di potenza elettrica cumulativa degli impianti fotovoltaici che possono ottenere le tariffe incentivanti;

b) determinazione delle tariffe incentivanti tenuto conto della riduzione dei costi delle tecnologie e dei costi di impianto e degli incentivi applicati negli Stati membri dell'Unione europea;

c) previsione di tariffe incentivanti e di quote differenziate sulla base della natura dell'area di sedime;

d) applicazione delle disposizioni dell'articolo 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, in quanto compatibili con il presente comma ”.

L’art. 10 del decreto legislativo n. 28 del 2011 allora vigente prevedeva: “ decorso un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, gli impianti alimentati da fonti rinnovabili accedono agli incentivi statali a condizione che rispettino i requisiti e le specifiche tecniche di cui all'allegato L’allegato 2 consentiva per il solare fotovoltaico l’accesso agli incentivi statali “di ogni natura…, a decorrere da un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, a condizione che i componenti e gli impianti siano realizzati: a) nel rispetto dei requisiti tecnici minimi stabiliti nei provvedimenti recanti i criteri di incentivazione; b) a decorrere da un anno dall’entrata in vigore del presente decreto i moduli siano garantiti per almeno 10 anni.”

L’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, nel testo allora vigente, prevedeva al comma 1: “ L'erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti. I controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa all'impianto, la sua configurazione impiantistica e le modalità di connessione alla rete elettrica ”. Ai sensi del comma 3 “ Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481”.

In base ai commi 5 e 6: “ 5. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il GSE fornisce al Ministero dello sviluppo economico gli elementi per la definizione di una disciplina organica dei controlli che, in conformità ai principi di efficienza, efficacia e proporzionalità, stabilisca:

a) le modalità con le quali i gestori di rete forniscono supporto operativo al GSE per la verifica degli impianti di produzione di energia elettrica e per la certificazione delle misure elettriche necessarie al rilascio degli incentivi;

b) le procedure per lo svolgimento dei controlli sugli impianti di competenza del GSE;

c) le violazioni rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi in relazione a ciascuna fonte, tipologia di impianto e potenza nominale;

d) le modalità con cui sono messe a disposizione delle autorità pubbliche competenti all'erogazione di incentivi le informazioni relative ai soggetti esclusi ai sensi dell'articolo 23, comma 3;

e) le modalità con cui il GSE trasmette all'Autorità per l'energia elettrica e il gas gli esiti delle istruttorie ai fini dell'applicazione delle sanzioni di cui al comma 3.

6. Entro un mese dal ricevimento degli elementi di cui al comma 5, il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, definisce la disciplina dei controlli di cui al medesimo comma 5 ”.

Il Decreto ministeriale emanato sulla base dell’art. 25 del d.lgs. n. 28 del 2011, che ha disciplinato il cd. Quarto conto energia, è il Decreto 5 maggio 2011, entrato in vigore il 13 maggio 2011, che all’art. 1 prevede espressamente la sua applicabilità “ agli impianti fotovoltaici che entrano in esercizio in data successiva al 31 maggio 2011 e fino al 31 dicembre 2016 ”. In particolare, ai sensi dell’art. 6, dispone: “ Gli impianti accedono alle tariffe incentivanti con le modalità e nel rispetto delle condizioni fissate dal presente decreto ”. In base all’art. 10, “ Entro quindici giorni solari dalla data di entrata in esercizio dell'impianto, il soggetto responsabile è tenuto a far pervenire al GSE la richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante, completa di tutta la documentazione prevista dall'allegato 3-C. Il mancato rispetto dei termini di cui al presente comma comporta il mancato riconoscimento delle tariffe incentivanti per il periodo intercorrente fra la data di entrata in esercizio e la data della comunicazione al GSE, fermo restando il diritto alla tariffa vigente alla data di entrata in esercizio”.

L’art. 11 indicava i requisiti degli impianti per beneficiare delle tariffe incentivanti, tra cui alla lettera b): “ conformità alle pertinenti norme tecniche richiamate nell'allegato 1 e alle disposizioni di cui all'art. 10 del decreto legislativo n. 28 del 2011, ove applicabili; in particolare i moduli fotovoltaici dovranno essere certificati in accordo con la norma CEI EN 61215 se realizzati con silicio cristallino, con la norma CEI EN 61646, se realizzati con film sottili ”.

L’art. 14 comma 1 lettera d) prevedeva un aumento dell’incentivazione nella misura del 10% “ per gli impianti il cui costo di investimento di cui all'art. 3, comma 1, lettera b) per quanto riguarda i componenti diversi dal lavoro, sia per non meno del 60% riconducibile ad una produzione realizzata all'interno della Unione europea”.

Ai sensi del successivo art. 21, “ Il GSE, nelle more dell'emanazione della disciplina organica sui controlli disposta dall'art. 42 del decreto legislativo n. 28 del 2011, definisce modalità per lo svolgimento dei controlli che prevedono anche ispezioni sugli impianti, anche al fine di verificare la veridicità di quanto dichiarato dai soggetti responsabili.

2. Ferme restando le altre conseguenze disposte dalla legge, l'accertamento della non veridicità di dati e documenti o della falsità di dichiarazioni, resi dai soggetti responsabili ai fini dell'ottenimento delle tariffe incentivanti di cui al presente decreto comporta, ai sensi dell'art. 23, comma 3 del decreto legislativo n. 28 del 2011, la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante e ad eventuali premi concessi ai sensi degli articoli 13 e 14, nonché la ripetizione dell'indebito da parte del GSE, nel caso di incentivi già percepiti, e l'esclusione dagli incentivi, per dieci anni dalla data dell'accertamento, per le persone fisiche e giuridiche che hanno presentato la richiesta di incentivo e per gli ulteriori soggetti indicati al citato art. 24 ”.

Ai sensi dell’allegato 1 comma 5 al DM 5 maggio 2011 “ Gli impianti fotovoltaici e i relativi componenti, le cui tipologie sono contemplate nel presente decreto, devono rispettare, ove di pertinenza, le prescrizioni contenute nelle seguenti norme tecniche, comprese eventuali varianti, aggiornamenti ed estensioni emanate successivamente dagli organismi di normazione citati ”, tra cui per la normativa fotovoltaica, CEI EN 61215 (CEI 82-8): “Moduli fotovoltaici in silicio cristallino per applicazioni terrestri. Qualifica del progetto e omologazione del tipo ”.

Ai sensi dell’allegato 3C tra la documentazione da trasmettere alla data di entrata in esercizio era richiesta “ una relazione contenente tutte le informazioni tecniche e documentali necessarie a valutare la conformità dei componenti e dell'impianto agli allegati 1 e 2 al presente decreto ”.

La disciplina sanzionatoria è stata prevista con DM 31 gennaio 2014, entrato in vigore il 13 febbraio 2014, che all’art. 3 comma 1 lettera j) ha definito “ violazioni rilevanti ”, le “ violazioni sulla scorta delle quali è disposto il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché il recupero delle somme già erogate”. All’art. 11 prevede “ il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l'integrale recupero delle somme già erogate, qualora, in esito all'attività di controllo o di verifica documentale, vengano accertate le violazioni rilevanti di cui all'allegato 1, parte integrante del presente decreto. Al di fuori delle ipotesi espressamente previste dall'allegato 1, qualora il GSE rilevi violazioni, elusioni o inadempimenti cui consegua l'indebito accesso agli incentivi, dispone comunque il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché l'integrale recupero delle somme eventualmente già erogate”.

Il comma 3 prevede altresì che “ Al di fuori delle fattispecie di cui al comma 1, il GSE, qualora riscontri violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell'esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi, dispone le prescrizioni più opportune ovvero ridetermina l'incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le sole somme indebitamente erogate”.

L’allegato 1 individua le “ violazioni rilevanti ” tra cui alla lettera a) “ la presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ”; alla lettera j) l’ “ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi”.

Il GSE, successivamente all’entrata in vigore del DM 5 maggio 2011, ha proceduto ad elaborare ulteriori “Regole Applicative”, che hanno subito molteplici aggiornamenti in un breve lasso temporale, che consentivano di integrare la documentazione nel corso del procedimento.

In particolare, era previsto con riguardo ai “ requisiti dei componenti degli impianti ” che i moduli fotovoltaici “ dovranno essere certificati in accordo alla normativa CEI EN 61215 se realizzati con silicio cristallino ”. All’art. 4.2 tra la documentazione da inviare con la domanda era prevista, tra le altre, la scheda tecnica finale, la relazione generale che descriva i criteri progettuali e le caratteristiche dell’impianto, l’elenco dei moduli fotovoltaici con relativi numeri di serie e degli inverter, ma non era indicata documentazione relativa alla conformità alle normative tecniche né specificamente si faceva riferimento alle relative certificazioni. L’art. 4.3 prevedeva l’esame della documentazione da parte del GSE e l’eventuale trasmissione di documentazione integrativa. L’art. 4.4. prevedeva l’analisi da parte del GSE in ordine alla spettanza degli incentivi, tra gli altri aspetti, dei “ requisiti dei componenti dell’impianto ”. La richiesta della maggiorazione per l’utilizzo di componenti prodotte nell’Unione europea era disciplinata dall’articolo 4.5, richiedendo la presentazione di un TO SP Attestation di un ente accreditato che accertasse la realizzazione di alcune specifiche fasi di lavorazioni in un Paese dell’Unione Europea, che riportasse il sito produttivo mediante un codice identificativo, la regola sequenziale per identificare il sito produttivo mediante il numero di serie del modulo, le fasi del processo di lavorazione realizzate nel sito. In particolare all’Appendice era indicato, con riguardo alle certificazioni relative al rispetto delle norme tecniche, tra cui la CEI EN 61215 che “ per comprovare l’avvenuta certificazione, qualora il GSE lo richieda, è necessario inviare uno dei seguenti documenti (redatti in lingua italiana o inglese): l’attestato di approvazione di tipo, rilasciato direttamente da un laboratorio di prova accreditato, in seguito all’esecuzione delle prove descritte nella normativa di riferimento sopra riportata; oppure il certificato di conformità, rilasciato da un Organismo di certificazione, in seguito a prove di tipo eseguite presso un laboratorio di prova accreditato. In questo caso il certificato deve contenere indicazioni in merito al laboratorio che ha effettuato le prove e deve riportare il numero del rapporto di prova del modulo”.

Le Regole applicative definivano poi “edificio” “ un sistema costituito dalle strutture edilizie esterne che delimitano uno spazio di volume definito ”;- “serra” una “ struttura, di altezza minima dal suolo pari a 2 metri, nella quale i moduli fotovoltaici costituiscono gli elementi costruttivi della copertura o delle pareti di un manufatto adibito, per tutta la durata dell'erogazione della tariffa incentivante, a una serra dedicata alle coltivazioni agricole o alla floricoltura. La struttura della serra, in metallo, legno o muratura, deve essere fissa, ancorata al terreno e con chiusure fisse o stagionalmente rimovibili” ;- “ altro impianto ”, quello che non rientra nella categoria “ su edifici ”.

Sulla base di tale quadro normativo, richiamato anche dal GSE nelle proprie memorie, l’appello deve essere accolto.

La giurisprudenza di questo Consiglio ritiene che il potere del GSE sia un potere di verifica e controllo e che fino alla novella dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, operata con l’art. 56 del d.l. 76 del 2020, conv. dalla legge n. 120 del 2020, non fosse soggetto ai presupposti dell’art. 21 nonies .

Il Consiglio di Stato, anche a seguito della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, ha, infatti, espressamente affermato che i poteri del GSE rientrano nel potere vincolato di decadenza per il venire meno dei presupposti o per la falsità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante. La natura doverosa e vincolata del potere di decadenza, a seguito dell’attività di verifica e controllo del GSE, di cui all’art. 42 del detto decreto legislativo, è stata confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42, operata nel 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II 25 marzo 2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022, n. 2501).

Peraltro, la disposizione dell’art. 56, comma 7, non è stata ritenuta immediatamente applicabile ai provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore. Si deve, infatti, considerare che l’art. 56, comma 8, del d.l. 76 del 2020, prevede che “ le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato”.

La giurisprudenza ha, quindi, affermato che tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi, ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l'applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) e quindi di valutare la sussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio. (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977).

Ne deriva che, prima dell’entrata in vigore della novella del 2020, il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21 nonies nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico, da ritenersi peraltro comunque sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche.

Pur richiamati tali consolidato orientamenti giurisprudenziali, nel caso di specie, deve richiamarsi quanto avvenuto nel corso del procedimento per l’ammissione agli incentivi con riguardo alla natura dell’edificio su cui sono installati i moduli fotovoltaici.

Infatti, nel corso del procedimento di ammissione agli incentivi tale questione era stata espressamente sollevata dal GSE, con la nota del 6 novembre 2012, che, “a seguito” delle osservazioni e della documentazione presentata dalla società il 21 novembre 2012, aveva ammesso la stessa a beneficiare degli incentivi per i moduli installati su “edifici”. Tale circostanza, dell’avvenuto esame della questione della natura dell’edificio ove sono installati i moduli fotovoltaici, risulta espressamente sia dal provvedimento impugnato in primo grado, che fa riferimento all’ammissione agli incentivi a “ seguito ” delle osservazioni presentate dalla società, sia dalle memorie del GSE che indicano che l’ammissione agli incentivi è avvenuta “ alla luce ” delle osservazioni presentate. In particolare, tra la documentazione allegata alle osservazioni era stata presentata la planimetria, che indicava espressamente una ampia parte del capannone destinata a serre, indicata con la lettera “E”, una parte più piccola del capannone destinata ad attività di servizio dell’azienda agricola raffigurata con la lettera “L”; inoltre era stata inviata la visura catastale, da cui risulta la classificazione D 10, che peraltro riguarda “ fabbricati rurali strumentali all’attività agricola ”. Pertanto sia la collocazione dei moduli sia la classificazione catastale del capannone erano stati ritenuti idonei dal GSE, in tale prima fase, al fine di configurare l’intervento “su edificio”.

Ne deriva che, una volta ammessa la società agli incentivi sulla base di un apposito esame della questione e della documentazione presentata dalla società, a seguito della richiesta di integrazione del GSE, lo stesso Gestore non poteva poi rivalutare la medesima questione se non a seguito dell’esercizio di un potere di autotutela e, in presenza dei relativi presupposti temporali e in ordine alla valutazione dell’interesse pubblico all’annullamento. Sotto tale profilo, deve essere richiamata la giurisprudenza della Sezione, per cui anche la titolarità del potere di verifica e controllo non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si sia precedentemente già concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista. Diversamente opinando, la possibilità di una indiscriminata rimessa in discussione, a tempo indefinito, di aspetti sostanziali e procedurali che debbono intendersi come già vagliati e validati dall’autorità amministrativa, per giunta all’esito di un precedente controllo svoltosi nel contraddittorio con la parte, esitato in maniera favorevole per l’interessato, costituirebbe un vulnus esiziale per la certezza dei rapporti giuridici e la praticabilità degli investimenti economici; se, infatti, fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento, nessun legittimo affidamento può consolidarsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi (tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione), non altrettanto può sostenersi all’indomani del positivo superamento del controllo ad opera del gestore. Non risulta, quindi, applicabile lo speciale paradigma normativo delineato dalla norma in tema di decadenza di cui all’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, bensì quello dell’autotutela di cui all’art 21 nonies della legge n. 241/1990 (Consiglio di Stato, Sezione II, 24 marzo 2025, n. 2433). Né la circostanza relativa al luogo di collocazione dei moduli può dirsi emersa successivamente nel corso della verifica sui luoghi, dal momento che il verbale di sopralluogo non fa alcun riferimento a tale aspetto.

In ogni caso, non sussistevano i presupposti di fatto per basare il provvedimento di decadenza sulla lettera a) dell’allegato al D.M. 31 gennaio 2014, dal momento che le circostanze relative alla natura del capannone, su cui erano installati i moduli, erano state indicate fin dall’inizio in sede di presentazione della domanda nonché con la successiva integrazione documentale richiesta dal GSE, a novembre 2012, quando era stata inviata la planimetria con distinzione delle aree adibite a serre (lettera E) e ad altri utilizzi strumentali all’azienda agricola (lettera L) nonché la visura catastale, che indicava la classificazione D 10 del capannone.

L’erronea valutazione di tale profilo è già idonea a rendere illegittimo il provvedimento di decadenza impugnato. Infatti, non può essere fatta applicazione, nel caso di specie, del consolidato orientamento giurisprudenziale, per cui in caso di atto plurimotivato è sufficiente la legittimità di uno dei presupposti motivazionali dell’atto, in quanto il presupposto del provvedimento di decadenza è costituito dalla sussistenza di una violazione “rilevante”, che quindi deve essere valutata dal GSE complessivamente rispetto alle carenze riscontrate.

Quanto agli ulteriori profili posti dal GSE a base del provvedimento di decadenza ovvero la mancanza della certificazione CEI EN 61215, si deve osservare che, sulla base della ricostruzione del quadro normativo di riferimento sopra riportata, emerge chiaramente la distinzione, rispetto alla documentazione rilevante, tra il profilo dell’origine europea dei moduli, con la spettanza della maggiorazione del 10%, dalla sussistenza del requisito di conformità CEI EN 61215. Per la maggiorazione del 10% è necessario che risulti il luogo di produzione dei singoli moduli tramite il TO SP Attestation di un ente accreditato, che deve riportare le sequenze corrispondenti a quelle delle matricole dei moduli. Invece la conformità al requisito CEI EN 61215 si riferisce al modello senza alcun collegamento con la sequenza dei moduli; in ogni caso le relative certificazioni dovevano essere inviate, solo a seguito della richiesta di integrazione documentale del GSE, così come in effetti è accaduto. Infatti l’allegato 3C del D.M. 31 maggio 2011, tra la documentazione da inviare per l’accesso agli incentivi, non includeva anche le certificazioni, ma solo la relazione di parte per la successiva verifica da parte del GSE. Anche dall’insieme delle “Regole applicative” del GSE, che delineavano lo svolgimento anche del successivo procedimento di verifica, risulta evidente che le certificazioni di conformità non erano previste tra la documentazione da inviare al momento della domanda. Le stesse potevano essere presentate a seguito di successiva richiesta del GSE, al fine di valutare i “requisiti dei componenti dell’impianto”, prevedendo altresì che la conformità CEI EN 61215 poteva essere provata tramite “ l’attestato di approvazione di tipo, rilasciato direttamente da un laboratorio di prova accreditato, in seguito all’esecuzione delle prove descritte nella normativa di riferimento” .

Si deve poi considerare, quanto affermato dalla Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, per cui “ quando la violazione riscontrata riguardi una certificazione prodotta al fine di ottenere la maggiorazione del 10% di cui all'art. 14, comma 1, lett. d), del D.M. 5 maggio 2011, la violazione stessa deve intendersi rilevante ai fini della decadenza dalla sola maggiorazione del 10% per ottenere la quale era stata prodotta”. Ne deriva anche un diverso regime degli effetti della eventuale carenza di prova in ordine al requisito CEI 61215 e all’origine europea dei moduli. Infatti, alla luce dell’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria, la mancata prova in ordine alla origine europea dei moduli poteva influire solo sulla perdita della maggiorazione, ma non sulla spettanza dell’incentivazione. Qualora la certificazione successivamente presentata non fosse stata effettivamente riferibile anche ai moduli concretamente installati, la mancata conformità dei moduli installati alle norme EN CEI 61215 avrebbe potuto comportare la mancanza dei “ requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi” - violazione considerata come rilevante ai sensi della lettera j) dell’allegato al D.M. 31 gennaio 2014 - non, di per sé, la violazione rilevante ai sensi della lettera a) ( ritenuta sussistente dal GSE nel caso di specie) per la “ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ”.

Nel caso di specie, dal verbale del sopralluogo è emerso che i moduli installati sono quelli dichiarati in fase di presentazione della domanda e le cui matricole non sono allineate al certificato di TO SP , mentre nel medesimo verbale non è indicata alcuna difformità dalla certificazione CEI EN 61215, tanto che il GSE, nella successiva comunicazione del 28 maggio 2013, ha richiesto alla società di trasmettere la documentazione relativa alla erroneità delle sequenze della matricole (successivamente giustificata dalla stessa società per un errore della produzione in fase di etichettatura). Nessun rilievo è stato effettuato, dunque, né in sede di sopralluogo né nelle prime comunicazioni del GSE rispetto alla conformità dei moduli installati alle norme CEI EN 61215 (cfr. comunicazione del 28 maggio 2013, mail del 17 luglio 2014 con la quale il GSE era in attesa di ricevere la documentazione relativa alle sequenze delle matricole).

Anche nel provvedimento impugnato, di decadenza dagli incentivi, non viene espressamente indicata la non conformità dei moduli alle norme CEI EN 61215 ma la non corrispondenza dei moduli al certificato di TO SP , da cui conseguirebbe anche che il Certificato di conformità alla norma CEI EN 61215 non sarebbe riferibile ai moduli installati nell’impianto.

La società ha sostenuto sia in primo grado che in appello di avere montato moduli del Modello RC 235 MP 60. Tale circostanza è stata indicata anche nella relazione tecnica di parte depositata nel giudizio di primo grado redatta nel 2015, a seguito di un sopralluogo.

Il modello 230 MP 60 risulta coperto dal certificato (PV 60040775) rilasciato dalla TUV Rheinland il 29 agosto 2011 che si riferisce ai modelli 200-245 MP 60, come confermato dalle comunicazioni della TUV Rheinland, a seguito delle richieste di parte.

Il GSE nel corso del procedimento di verifica non ha contestato il tipo di moduli installati, pur avendo richiesto espressamente nella nota del 30 ottobre 2014, oltre alle sequenze delle matricole dei moduli, le indicazioni relative alle loro “ caratteristiche costruttive ”. Anche nel provvedimento finale infatti non ha espressamente indicato la mancanza di tale conformità nei moduli installati ma la ha dedotta dalla circostanza che il Certificato TO SP fosse collegato alla certificazione CEI EN 61215, mentre il riferimento al differente modello dei moduli installati, indicato nel primo elenco inviato in sede di ammissione agli incentivi, è stato indicato solo nelle memorie depositate in giudizio, per cui costituisce una integrazione postuma della motivazione (inammissibile in base alla consolidata giurisprudenza cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28 novembre 2022, n. 10448; Sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1903; Sez. VII, 6 giugno 2024, n. 5069).

Peraltro con riguardo alla mancanza della certificazione CEI EN 61215, si deve osservare che il legislatore ha ritenuto, con l’art. 57 quater della legge 21 giugno 2017 n. 96, che le violazioni della normativa in materia di certificazioni, anche in caso di installazione di “ moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento” non giustifichino di per sé la decadenza dagli incentivi prevedendone la decurtazione nella misura minima prima del 20% e poi del 10%, con l’art. 13 bis della legge 2 novembre 2019, di conversione del d.l. 3 settembre 2019, n. 101. Questa normativa - di cui peraltro la parte odierna appellante non ha richiesto l’applicazione, sostenendo di avere installato moduli integralmente certificati - pur successiva al provvedimento impugnato costituisce comunque un ausilio interpretativo, al fine di verificare la rilevanza della violazione, facendo emergere che, in ordine alle certificazioni, il GSE dovesse valutare attentamente il profilo della rilevanza della violazione, al fine di non perseguire violazioni meramente formali, con riguardo alla conformità sostanziale dell’impianto (Consiglio di Stato Sezione II, 4 marzo 2025, n. 1837) e quindi nel caso di specie con riguardo al modello dei moduli installati.

In conclusione l’appello è fondato e deve essere accolto e. in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado.

In considerazione della peculiarità e complessità delle questioni sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia Altavista	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO