Pubblicato il 14/03/2025

N. 02087/2025REG.PROV.COLL.

N. 08821/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8821 del 2024, proposto da:
-OMISSIS--OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Saverio Marini, Ulisse Corea, Andrea Sticchi Damiani e Francesco Celestino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GE dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il LA, Roma, Sezione Terza Ter , n. 9440/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del GE dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a.;

Visto l’appello incidentale proposto dal GE dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e uditi per le parti gli avvocati Andrea Sticchi Damiani, Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Le società ricorrenti sono titolari di impianti ammessi agli incentivi di cui al D.M. 28 luglio 2005 (cd. primo conto energia), in forza di subentro, a fronte dell’originaria presentazione di separate domande di ammissione agli incentivi per singoli impianti di potenza nominale inferiore a 50 kW nell’ambito di un’autorizzazione per la costruzione ed esercizio di un raggruppamento in condominio di impianti fotovoltaici.

Con provvedimenti emessi nel marzo 2017 il GSE disponeva la decadenza dagli incentivi, per le seguenti “ violazioni rilevanti ” ai sensi dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014: “ Insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ” e “ Presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica dell’ammissibilità agli incentivi ”.

Le ricorrenti avviavano dinanzi al T.a.r. LA svariate iniziative giurisdizionali avverso i provvedimenti di decadenza.

Il T.a.r. LA respingeva i suddetti ricorsi con sentenze del 2017 (rispettivamente n. 7398, n. 7399, n. 7400, n. 7401, n. 7402, n. 7403, n. 7404, n. 7405, n. 7412, n. 7413, n. 7424, n. 7428, n. 7506, n. 7507, n. 7508 e n. 7509).

Successivamente il Consiglio di Stato respingeva gli appelli proposti dalle medesime società avverso le citate pronunce di primo grado con sentenze del 2022 (rispettivamente n. 2490, n. 2487, n. 2492, n. 2485, n. 2493, n. 2500, n. 2499, n. 2486, n. 2494, n. 2488, n. 2497, n. 2484, n. 2496, n. 2495, n. 2491 e n. 2501).

Nelle more della definizione dei giudizi di appello avverso le richiamate sentenze di primo grado del 2017 aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti di decadenza, entrava in vigore l’art. 56 del decreto legge n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120/2020, che al comma 7, lett. a), nel modificare il disposto dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 prevedeva che i provvedimenti di decadenza dovuti a violazioni rilevanti possano essere emessi dal GSE solo “ in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

In data 9 ottobre 2020 le società presentavano al GSE istanza di riesame e di annullamento dei provvedimenti di decadenza ai sensi della disposizione in esame.

Con l’unico provvedimento prot. n. GSE/P20210001318 del 20 gennaio 2021, oggetto del ricorso di primo grado, il GSE rigettava le suddette istanze.

2. - Con ricorso introduttivo, ritualmente notificato, le ditte interessate impugnavano dinanzi al T.a.r. LA il menzionato provvedimento, deducendo le seguenti doglianze:

« I. Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha escluso l’applicabilità “in via retroattiva” del d-l. Semplificazioni. Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d-l. n. 76 del 2020, conv. con mod. dalla l. n. 120 del 2020. Violazione art. 12 Preleggi. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Sviamento;

II. Illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha comunque negato la possibilità di revocare i provvedimenti di decadenza. Violazione di legge. Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d-l. n. 76 del 2020, conv. con mod. dalla l. n. 120 del 2020. Violazione/falsa applicazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990. Violazione artt. 3 e 97 Cost. Sviamento. Motivazione illogica e contraddittoria. “A) Sull’asserita legittimità dei provvedimenti di decadenza anche se adottati oltre il termine ragionevole”;

III. “Sull’asserita legittimità dei provvedimenti di decadenza a fronte della doverosa prevalenza dell’interesse pubblico” (pagg. 27 e ss. del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) ».

Le ditte istanti chiedevano, altresì, la condanna del GE dei Servizi Energetici a revocare i provvedimenti di decadenza adottati ai danni delle stesse società, ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120/2020, o in subordine la condanna del GSE a riesaminare le istanze di revoca dei provvedimenti di decadenza.

3. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimato GSE, con la sentenza segnata in epigrafe, così decideva: “… respinge il primo e il secondo motivo del ricorso e accoglie parzialmente il terzo motivo del ricorso, con conseguente obbligo per il GSE di provvedere nuovamente come da motivazione …”, accogliendo il primo Giudice il profilo del difetto di motivazione del gravato provvedimento “… avendo il GSE ribadito la legittimità del provvedimento originario di decadenza senza in effetti operare, come necessario, una rivalutazione dei presupposti dello stesso alla luce di tutti parametri di cui all’art. 21-nonies della l. 241/1990, compresi gli interessi dei destinatari e dei controinteressati …”.

4. - Con rituale atto di appello le società chiedevano la riforma della predetta sentenza in relazione ai capi di rigetto, deducendo i seguenti motivi:

« I. Error in iudicando. Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8 del d-l. n. 76 del 76 del 2020, conv. con mod. dalla l. n. 120 del 2020. Violazione art. 12 preleggi. Violazione degli artt. 3 e 97 cost.. motivazione illogica, contraddittoria, errata e insufficiente. Violazione dell’art. 112 c.p.c.;

II. Error in iudicando. Violazione dell’art. 56, cc. 7 e 8, del d-l. n. 76/2020; Violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia. Eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito amministrativo;

III. Riproposizione del secondo motivo di ricorso ex art. 105 c.p.a.; Illegittimità del provvedimento di diniego per violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d-l. n. 76 del 2020, conv. con mod. dalla l. n. 120 del 2020. Violazione/falsa applicazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990. Violazione artt. 3 e 97 cost. Sviamento. Motivazione illogica e contraddittoria ».

5. - Resisteva al gravame il GE dei Servizi Energetici (GSE) s.p.a., chiedendone il rigetto.

GSE spiegava, altresì, appello incidentale (depositato in data 13 dicembre 2024), invocando la riforma della stessa sentenza nella parte in cui ha accolto il ricorso di primo grado.

Il GSE articolava la seguente doglianza:

«- Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 per come novellato dall’art. 56 co. 7 e 8 del d.l. n. 76 del 2020: in particolar modo, erronea interpretazione della comparazione dell’interesse pubblico in relazione all’interesse privato ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 .».

6. - Nelle more del presente giudizio di appello il GSE, in esecuzione dell’appellata sentenza del T.a.r. LA n. 9440/2024 con atto del 18 dicembre 2024, provvedeva nuovamente sulle originarie istanze di riesame delle società, respingendole con diversa e articolata motivazione.

7. - All’udienza pubblica del 25 febbraio 2025 la causa passava in decisione.

8. - Ciò premesso, ritiene questo Collegio che l’appello incidentale proposto dal GSE debba essere accolto in quanto fondato, mentre l’appello principale proposto dalle società interessate debba essere respinto.

8.1. - In ordine all’appello incidentale del GSE si osserva quanto segue.

8.1.1. - In primo luogo, va disattesa l’eccezione sollevata dalla difesa delle società -OMISSIS-(cfr. pag. 5 della memoria del 24 gennaio 2025) nella parte in cui la stessa difesa sostiene che l’appello incidentale proposto dal GSE sarebbe inammissibile per “… per difetto di una specifica critica alla sentenza in parte qua … ” e che ad ogni modo non sarebbe stata contestata la (presunta) assenza di una comparazione tra l’interesse privato e quello pubblico.

Tale eccezione non può essere positivamente apprezzata.

Invero, il GSE sin dal par. 13 (pagg. 7 e ss.) del proprio appello incidentale ha precisato di contestare la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che il GSE non abbia compiuto una comparazione “ in modo concreto ” tra “ l’interesse privato e pubblico ”, e “ cioè rapportandoli alla valenza assunta dal caso ”.

Infatti, a pag. 8 e ss. dell’atto di appello incidentale il GSE riporta in modo specifico i punti della sentenza contestata, con dettagliato riferimento alle pagine della sentenza appellata in via incidentale.

Il GSE ha quindi indicato tutti gli elementi necessari per provare che tale valutazione (quella “in concreto” tra l’interesse pubblico e quello privato) sia stata effettivamente svolta dallo stesso GE nell’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021.

È evidente che il GSE non ha contestato il principio di diritto affermato in astratto dal Giudice di primo grado, e cioè che sia necessaria una valutazione concreta tra l’interesse pubblico e quello privato, ma ha sindacato la modalità con cui tale valutazione è stata concretamente svolta dal T.a.r., il quale - come si vedrà in seguito - è incorso in una non condivisibile lettura atomistica, e non contestualizzata, delle varie parti del contestato provvedimento di rigetto.

Non a caso il GSE individua nel proprio appello incidentale numerosi indici che hanno dimostrato la non corretta interpretazione svolta “ in parte qua ” dal T.a.r. in relazione all’impugnato provvedimento di rigetto del riesame, così da poter concludere, al par. 27 - pag. 21 dell’appello incidentale, che “ emerge come il GSE, contrariamente a quanto ha ritenuto il TAR, ha svolto una valutazione complessiva e calibrata della situazione di fatto e di diritto, tenendo conto, in modo concreto e interconnesso, degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza, anche per come sopra esposti ”.

Ne consegue l’infondatezza dell’assunto sostenuto dalla difesa delle società istanti in punto di inammissibilità dell’appello incidentale del GSE per difetto di specificità.

8.1.2. - Nel merito dell’appello incidentale si osserva quanto segue.

Nel capo di sentenza impugnata con l’appello incidentale il T.a.r. ha ritenuto che il GSE non abbia correttamente valutato, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, ora richiamato dal novellato art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 (a seguito della modifica introdotta dall’art. 56, commi 7 e 8 del decreto legge n. 76/2020), l’interesse privato e pubblico in modo concreto e cioè rapportandoli alla valenza assunta dal caso.

In particolar modo il Giudice di primo grado ha rilevato che sarebbe mancata una “ comparazione in concreto ” delle “ ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati ” (cfr. pag. 13 della sentenza appellata) e che il provvedimento di rigetto del riesame sarebbe caratterizzato da una “ prevalenza aprioristica all’interesse pubblico ” (cfr. pag. 13 della sentenza), con conseguente vizio dell’atto “ sotto il profilo motivazionale ” (cfr. pag. 14 della sentenza), venendo in rilievo un provvedimento amministrativo definito “ seriale ” (cfr. pag. 14 della sentenza).

Tuttavia, come correttamente evidenziato dal GSE nell’atto di appello incidentale, tali rilievi del T.a.r. non sono condivisibili, avendo il primo Giudice fornito una interpretazione atomistica delle varie parti del censurato provvedimento di rigetto del riesame adottato dallo stesso GE in data 20 gennaio 2021.

Infatti, diversamente da quanto osservato dal T.a.r., ritiene questo Collegio che il GSE con l’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021 abbia assolto pienamente l’onere motivazionale in concreto, andando effettivamente a comparare l’interesse privato (che viene in rilievo nella vicenda de qua ) con l’interesse pubblico di cui lo stesso GSE è portatore (cfr. pagg. 8-9 del provvedimento gravato):

«… CONSIDERATO ALTRESÌ CHE

- il GSE è una società a partecipazione pubblica il cui capitale è detenuto interamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e la cui attività è sottoposta all’indirizzo strategico del Ministero dello Sviluppo Economico e dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA), nonché al controllo della Corte dei Conti;

- il GSE rientra inoltre nel “novero dei soggetti privati svolgenti pubbliche funzioni posto che, pur rivestendo formalmente la veste di società di capitali di diritto privato, è nondimeno soggetto munito dalla legge di funzioni pubbliche correlate - tra l’altro - alla diffusione delle energie da fonte rinnovabile, al controllo ed alla gestione dei flussi energetici di tale provenienza ed all’assolvimento degli obblighi imposti dalla legge agli operatori del settore energetico” (C.d.S. Ad. Pl., Sentenza n. 9/2019);

- gli incentivi sono a carico del sistema e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata in bolletta da tutti gli utenti (componente Asos);

- nell’ambito della ponderazione degli interessi appare rilevante l’interesse pubblico al corretto e razionale utilizzo delle risorse della collettività chiamata a garantire l’effettiva incentivazione dell’energia prodotta dei soli impianti alimentati da fonti rinnovabili per i quali sono rispettati i requisiti previsti dal quadro normativo e regolatorio di riferimento;

- nella ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale sotteso ai provvedimenti di decadenza adottati dal GSE con l’interesse delle Società a vedersi riconosciuti incentivi non spettanti, in ragione di quanto accertato dal GSE in sede di verifica, deve essere accordata prevalenza al primo, altrimenti dovendosi ab absurdo arrivare ad ammettere che le modifiche apportate all’art. 42, comma 3, del D.L. n. 28/2011 dall’art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell’11 settembre 2020 (c.d. Decreto semplificazioni) siano volte a creare un «irrazionale» e «anarchico» sistema di meccanicistico rispristino di incentivi pubblici non spettanti, anche quando risulti violato il principio di legalità (cardine di uno Stato di diritto) e senza tener conto degli altri valori che vengono in gioco (per es., razionale utilizzo delle risorse pubbliche, buon andamento dell’amministrazione, etc.);

- il sacrificio (rideterminazione dell’entità) imposto all’interesse privato all’incentivazione economica è ragionevole e proporzionale, non ravvedendosi alcuna ragione giuridica - a meno di non voler accedere ad una lettura distorta della novella - idonea a giustificare, anche solo potenzialmente, il ripristino pluriennale di un incentivo pubblico non spettante;

- le Società non possono vantare alcuna situazione soggettiva, degna di protezione giuridica, all’ottenimento del “bene della vita-incentivo pubblico”; né può invocare a sostegno dell’istanza la titolarità di una situazione di affidamento legittimo circa la non rimovibilità dei provvedimenti con i quali il GSE aveva originariamente riconosciuto il diritto agli incentivi, difettando l’elemento soggettivo della buona fede, la quale implica anche il dovere di rendere una completa e attendibile rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, nonché di astenersi dal rendere dichiarazioni false o mendaci o comunque non veritiere;

- la giurisprudenza è costante nell’affermare che “naturalmente, affinché un affidamento sia legittimo è necessario un requisito oggettivo, che coincide con la necessità che il vantaggio sia chiaramente attribuito da un atto all’uopo rivolto e che sia decorso un arco temporale tale da ingenerare l’aspettativa del suo consolidamento, e un requisito soggettivo, che coincide con la buona fede non colposa del destinatario del vantaggio (l’affidamento non è quindi legittimo ove chi lo invoca versi in una situazione di dolo o colpa)” (C.d.S. Sentenza n. 4392/2020) ; …».

Invero, come si evince dalla lettura della motivazione dell’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021, il GSE ha preso in esame tutti gli indici di valutazione concreta richiesti, e cioè: (i) l’interesse pubblico al corretto utilizzo delle risorse finanziarie; (ii) l’interesse privato alla produzione energetica di cui l’impresa è titolare; (iii) la situazione di fatto complessiva incisa dai primi provvedimenti di decadenza (cfr. T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 27 ottobre 2023, n. 15996; T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20820; T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20821 con argomentazioni cui questo Collegio ritiene di aderire).

Il GSE ha, infatti, compiuto l’attività istruttoria esaminando, sotto un profilo oggettivo e soggettivo, la portata delle violazioni che sono state compiute dalle società.

A pagg. 2-3 del censurato provvedimento del 20 gennaio 2021 il GSE ha evidenziato come abbiano assunto importanza notevole le “ violazioni rilevanti ” poste in essere dalle società private, contemplate dall’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014: “ Insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ” e “ Presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica dell’ammissibilità agli incentivi ”.

In particolare le violazioni rilevanti riscontrate dal GE si sono inserite all’interno di un unico disegno volto all’introito illegittimo delle tariffe incentivanti pubbliche, conclusione cui d’altra parte è giunta la Corte dei Conti del Veneto, Sezione Giurisdizionale dapprima con il sequestro conservativo (per l’importo di € 44.908.671,05) di cui all’ordinanza n. 6 del 2020 (citata nel provvedimento di rigetto a pag. 6) e successivamente con la sentenza n. 14/2023 che ha riconosciuto un’ipotesi di responsabilità erariale, ciò a dimostrazione della corretta impostazione seguita dal GSE nel contestato provvedimento di riesame.

Il GSE non ha conferito rilievo alla sola oggettiva violazione della normativa di riferimento, avendo il GE altresì valutato in modo concreto gli effetti complessivi di dette violazioni e rapportato l’interesse privato alla gravità delle condotte e al profilo soggettivo degli agenti, e cioè alla portata complessiva della vicenda.

Di un tanto il GSE ne dà immediatamente riscontro nell’ incip del provvedimento di rigetto, rammentando (cfr. pag. 2 e ss. del provvedimento) come le società -OMISSIS- s.r.l. abbiano reso al GSE delle dichiarazioni non veritiere, dichiarando non solo il possesso dei requisiti normativamente previsti per l’esercizio degli impianti, ma anche di non aver presentato ulteriori domande di incentivazione relative ad impianti foto voltaici da realizzare nel medesimo sito nemmeno per mezzo di società controllate o collegate (prima violazione rilevante).

Inoltre, il GSE ha rilevato che le società -OMISSIS- hanno, dopo essersi dichiarati soggetti responsabili, iniziato ad esercire gli impianti in assenza del titolo autorizzativo, non sussistente in capo alle singole società, con mancata osservanza del principio dell’allineamento tra soggetto esercente l’impianto e titolare dell’autorizzazione unica (seconda violazione rilevante).

Infine, come sottolineato dal GE nel provvedimento impugnato e nei provvedimenti di decadenza del 2017, vi è stato, da parte delle società Basilicata, un artato frazionamento degli impianti energetici e delle particelle catastali, così da indurre il GSE a credere che si fosse dinanzi ad una pluralità di impianti di piccole dimensioni, laddove invece veniva in rilievo un unico impianto che, per potenza e dimensioni, non avrebbe potuto in alcun modo beneficiare delle tariffe incentivanti del primo conto energetico, destinate ai titolari di impianti di piccola dimensione energetica, giacché per gli impianti di potenza superiore a 50 kW era previsto un diverso meccanismo di ingresso e il versamento di una cauzione (terza violazione rilevante).

Il GSE ha chiaramente rapportato l’interesse privato (che non può prescindere dalla buona fede) al comportamento tenuto dalle società private: “… - le Società non possono vantare alcuna situazione soggettiva, degna di protezione giuridica, all’ottenimento del “bene della vita-incentivo pubblico”; né può invocare a sostegno dell’istanza la titolarità di una situazione di affidamento legittimo circa la non rimovibilità dei provvedimenti con i quali il GSE aveva originariamente riconosciuto il diritto agli incentivi, difettando l’elemento soggettivo della buona fede, la quale implica anche il dovere di rendere una completa e attendibile rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, nonché di astenersi dal rendere dichiarazioni false o mendaci o comunque non veritiere …” (cfr. pag. 9 del contestato provvedimento del 20 gennaio 2021).

Da dette argomentazioni il GSE non poteva certamente prescindere, afferendo alla valutazione complessiva del fatto, con particolare riferimento alla portata che hanno assunto in concreto le violazioni contestate e accertate con forza di giudicato (in considerazione delle menzionate sentenze del Consiglio di Stato del 2022 che hanno accertato la legittimità delle disposte decadenze), in altri termini considerando il comportamento complessivo tenuto dalle società private.

Le violazioni, infatti, sono consistite non già in mere irregolarità formali, bensì in plurime violazioni gravi tutte inquadrabili in un unico disegno volto a eludere l’intera disciplina di settore (o, quanto meno, i suoi nuclei e principi).

Mentre l’interesse pubblico in sé può considerarsi (almeno nel suo nucleo principale) un valore oggettivo (inteso come corretta gestione delle risorse economiche che il GSE, in quanto soggetto pubblico, si trova quotidianamente ad erogare e gestire a vantaggio di coloro che presentano domanda di incentivazione, previa soddisfazione di tutti i requisiti normativamente previsti, elementi che sono stati oggetto di esposizione a pagg. 8 e 9 del provvedimento di rigetto), l’interesse privato costituisce un interesse mutevole che va valutato volta per volta.

Sul punto il GSE a pag. 8 del provvedimento impugnato osserva che “… il GSE rientra inoltre nel “novero dei soggetti privati svolgenti pubbliche funzioni posto che, pur rivestendo formalmente la veste di società di capitali di diritto privato, è nondimeno soggetto munito dalla legge di funzioni pubbliche correlate - tra l’altro - alla diffusione delle energie da fonte rinnovabile, al controllo ed alla gestione dei flussi energetici di tale provenienza ed all’assolvimento degli obblighi imposti dalla legge agli operatori del settore energetico” (C.d.S. Ad. Pl., Sentenza n. 9/2019) … nell’ambito della ponderazione degli interessi appare rilevante l’interesse pubblico al corretto e razionale utilizzo delle risorse della collettività chiamata a garantire l’effettiva incentivazione dell’energia prodotta dei soli impianti alimentati da fonti rinnovabili per i quali sono rispettati i requisiti previsti dal quadro normativo e regolatorio di riferimento …” .

L’interesse privato è, infatti, una categoria giuridica aperta da riempire di contenuti con una serie di elementi tra cui certamente vi rientra anche il comportamento (complessivo) dell’istante, la sua buona o mala fede e il grado della medesima, la modalità tenuta in concreto per accedere agli incentivi, le conseguenze in una visione complessiva di tali condotte, per permettere un riesame ad ampio raggio della vicenda sottostante.

Le condotte e le violazioni poste in essere dalle società -OMISSIS- s.r.l. sono state oggetto di un’attenta ricostruzione nel censurato provvedimento di riesame (cfr. pagg. 4-5), dove il GSE ha riportato i nuclei salienti delle sentenze del T.a.r. LA che avevano confermato la legittimità dei provvedimenti di decadenza, sentenze - come sopra ricordato - successivamente tutte confermate con forza di giudicato dal Consiglio di Stato (all’epoca tuttavia non ancora emesse e naturalmente non oggetto del contenuto motivazionale del provvedimento del 20 gennaio 2021).

Tale passaggio del provvedimento non è stato allora correttamente apprezzato dal T.a.r. LA, in considerazione del fatto che con esso il GSE non si limita ad elencare una sterile serie di violazioni della normativa, bensì mette in luce anche il comportamento complessivo tenuto dalle società private.

Inoltre, la ponderazione in concreto degli interessi (pubblici e privati) confliggenti è stata compiuta dal GSE anche con riguardo alla portata complessiva della vicenda (che ha assunto chiari connotati extra-amministrativi), e cioè con riferimento alla circostanza che le violazioni compiute dalle società -OMISSIS-hanno ingenerato anche un’ipotesi di responsabilità erariale che ha condotto all’apertura di due giudizi contabili innanzi alla Corte dei Conti (Sezione Giurisdizionale) di ZI (citata nel provvedimento di riesame) e di ZA, per gli stessi fatti, i quali hanno dato luogo ad una duplice competenza territoriale in relazione agli archi temporali in cui le società hanno avuto la propria sede legale dapprima a DO e successivamente a ZA (a seguito di una informativa erariale trasmessa dalla Guardia di Finanza, Nucleo operativo di Polizia economico-finanziaria). Inoltre dette condotte sono oggetto di un procedimento penale nell’ambito del quale sono stati contestati i reati di cui agli artt. 110, 81, cpv, e 640 bis cod. pen. e il GSE è stato individuato quale soggetto offeso.

Il GSE ne dà contezza a pag. 6 del provvedimento impugnato (“… con Ordinanza n. 6/2020, la Sezione Giurisdizionale per il Veneto della Corte dei Conti, si è pronunciata sul ricorso per sequestro conservativo ex art. 74 D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, iscritto al n. 30985 di registro, promosso nei confronti delle Società da parte della Procura Regionale per il Veneto, la quale ha rilevato, tra l’altro, che “i trasferimenti di titolarità a favore delle società del gruppo -OMISSIS- S.r.l. fossero avvenuti nel corso della fase realizzativa degli impianti stessi, antecedentemente alla comunicazione di entrata in esercizio nonché alla data in cui il GSE ha riconosciuto le tariffe incentivanti in violazione del DM 28 luglio 2005 e del D.M. 31 gennaio 2014 (All. 1, lett. A e J) e dunque in assenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto e in base a documentazione non veridica”. Il Giudice, in particolare, ha ritenuto, “alla luce delle conclusioni cui è pervenuto il pubblico ministero all’udienza di comparizione, sentite le argomentazioni della difesa dei soggetti destinatari della misura cautelare” che il Decreto di Sequestro dovesse essere confermato, in considerazione del fatto che la ricostruzione fattuale della Procura attrice, pur nell’ambito delle valutazioni tipiche della fase cautelare, trovasse riscontro negli atti di causa e che sussistessero, dunque, “ragionevoli motivi per ritenere che l’impostazione accusatoria abbia fondamento” …”).

In tal modo il GE opera una valutazione della vicenda che conferma in sostanza quanto sopra analizzato, evidenziando altresì come l’interesse privato non solo è stato messo in relazione all’esistenza di violazioni amministrativamente rilevanti da cui si è dedotta la malafede delle società private, ma anche in rapporto a violazioni che hanno integrato gli estremi di una responsabilità erariale, che - come noto - presuppone l’accertamento di un dolo dell’agente o quanto meno di una colpa grave.

L’impugnato provvedimento di riesame del GSE, per valutare la vicenda in modo complessivo, fa riferimento ancora all’ordinanza cautelare n. 6 del 2020 emessa dalla Corte dei Conti del Veneto (cfr. pag. 6), ma solo perché - all’epoca - i due giudizi contabili risultavano ancora pendenti.

La menzionata ordinanza cautelare n. 6/2020 (oggetto di ulteriore conferma a seguito dell’intervento dell’ordinanza cautelare confermativa n. 23/2020, menzionata nella sentenza n. 14/2023 di accertamento della responsabilità erariale adottata dalla Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Veneto a pag. 15) ha rappresentato un valido indice dell’intero comportamento tenuto dalle società private, da valutarsi come non corretto ed elusivo e quindi volto alla sottrazione di incentivi che lo Stato aveva stanziato per piccoli impianti energetici.

Correttamente il GSE osserva a pag. 8 del provvedimento di rigetto del riesame e valutando in concreto la situazione che “… gli incentivi sono a carico del sistema e gravano sul prezzo dell’energia elettrica pagata in bolletta da tutti gli utenti (componente Asos) …”.

Tale ultimo profilo, che inerisce all’interesse pubblico in concreto, può determinare un’alterazione, con ripercussioni imprevedibili, del sistema energetico nel suo complesso, proprio per la valutazione addotta dal GSE come sopra riportata.

A tutela di ciò è anche e soprattutto posta la normativa dei conti energetici, la cui finalità è corrispondere gli incentivi unicamente a coloro che rispettano la disciplina. Ciò evidentemente non rappresenta una valutazione astratta (scrive il T.a.r. a pag. 13 della sentenza appellata “ aprioristica ”) dell’interesse pubblico, bensì una valutazione concreta con riferimento alla situazione generale incisa, che è quella - come si legge nel provvedimento impugnato - del prezzo energetico collettivamente corrisposto.

Ad oggi l’impostazione accolta nel censurato provvedimento di rigetto del 20 gennaio 2021 (dove ad esempio il GSE richiama l’ordinanza cautelare della Corte dei Conti del Veneto n. 6/2020) risulta successivamente confermata dalla sentenza n. 14/2023 laddove la Corte dei Conti del Veneto ha ravvisato nelle condotte tenute dalle società -OMISSIS- un’ipotesi di responsabilità erariale.

Va, inoltre, rimarcato che effettivamente la Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale di ZA, con sentenza n. 14/2023, è giunta ad una conclusione differente rispetto al Giudice veneto; tuttavia la sentenza del Giudice contabile di ZA si è focalizzata sulla valutazione, ai fini della sussistenza del dolo e del suo rapporto con il nesso causale, di un sopralluogo tecnico compiuto dal GSE nel 2010.

Tuttavia, tale provvedimento del Giudice di ZA risalente al 2023 (che comunque all’epoca dell’adozione dell’impugnato provvedimento del 20 gennaio 2021 non risultava emesso) era oggetto di impugnazione.

Con ordinanza n. 22/2023 la Corte dei Conti d’appello confermava, accogliendo il ricorso promosso dalla Procura Generale della Corte dei Conti, i sequestri disposti inizialmente nel giudizio contabile innanzi alla Corte dei Conti di ZA, così confermando la sussistenza del fumus boni juris .

Pertanto, diversamente da quanto affermato dal T.a.r. nella sentenza appellata, ritiene questo Giudice che il contestato provvedimento di riesame non possa dirsi caratterizzato da una prevalenza aprioristica dell’interesse pubblico o da una sua stesura “a stampo” sotto il profilo del suo iter motivazionale (si parla nella gravata sentenza a pag. 14 di determinazione del GE adottata “ in via seriale ”), né da una valutazione non concreta dell’interesse privato di cui le società -OMISSIS- si sono ritenute portatrici.

Va, peraltro, considerato che le società -OMISSIS- presentavano in data 9 ottobre 2020 istanza di riesame non motivata in cui le stesse ditte non hanno offerto alcun minimo indizio di rivalutazione, cui all’opposto e nella logica di convergenza delle esigenze del pubblico e del privato ha fatto seguito un completo e concreto riesame, da parte del GSE, anche sotto il profilo dei contrapposti interessi coinvolti.

In altri termini, come correttamente evidenziato dall’appellante incidentale, il T.a.r. ha proceduto ad una non condivisibile lettura atomistica delle parti del gravato provvedimento, sostenendo che il GSE abbia fatto leva esclusivamente sulle violazioni oggettivamente accertate.

Il GSE ha valutato (in conformità a quanto precisato dal T.a.r. LA con le sentenze in precedenza richiamate che hanno chiarito quali siano i profili da esaminare affinché vi sia un vaglio concreto dell’interesse pubblico e di quello privato) la peculiare situazione di fatto in cui si è inserita la richiesta di riesame.

Si tratta di fatti concreti (e anche dotati di un certo peso sotto il particolare profilo degli interessi coinvolti) che sono rientrati nell’operazione complessiva di bilanciamento svolta dal GSE.

Ed anzi, nel provvedimento di rigetto i fatti, pur valutati, erano connaturati da un disvalore minore rispetto a quello maggiore oggi assunto (ad esempio le sentenze del T.a.r. LA del 2017 che avevano confermato la legittimità dei provvedimenti di decadenza non erano ancora passate in giudicato, i giudizi di responsabilità erariale risultavano ancora pendenti e non definiti); tuttavia erano già presenti tutti gli indizi ampliamente sintomatici della gravità delle condotte ( rectius del disegno elusivo) posto in essere dalle società QCII, come, d’altra parte, poi è stato confermato nelle plurime e successive sedi processuali.

Viene, quindi, in rilievo una valutazione in concreto dell’interesse privato e non è, conseguentemente, condivisibile il rilievo operato dal T.a.r. nella sentenza impugnata, secondo cui il GSE ha proceduto a una valutazione aprioristica dell’interesse pubblico. Non è, infatti, ravvisabile una motivazione “ seriale ”, in considerazione del fatto che molteplici sono i riferimenti nel gravato provvedimento alla peculiarità assunta dalla vicenda.

Nel caso di specie il GSE ha correttamente valutato una pluralità di indizi, come tasselli di un unico mosaico, da cui ha potuto desumere l’inesistenza di una ipotesi tutelabile di legittimo affidamento prevalente sull’interesse pubblico.

Come detto, il trascorrere del tempo ha poi ulteriormente corroborato la comparazione compiuta dal GSE nel provvedimento del 20 gennaio 2021, alla luce delle successive sentenze del Consiglio di Stato del 2022 (che hanno confermato le sentenze del T.a.r. LA del 2017 sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza) e della sentenza della Corte dei Conti di ZI del 2023 (che ha riconoscimento la responsabilità erariale delle società convenute nel giudizio).

Una diversa soluzione fondata sul riconoscimento della prevalenza dell’interesse privato avrebbe condotto ad esiti in contrasto con le risultanze del procedimento amministrativo.

Nel censurato provvedimento di rigetto del riesame (cfr. pagg. 8 e ss.) - come sopra rimarcato - sono presenti una pluralità di considerazioni in ordine all’interesse pubblico anche “concreto”, in cui il GSE precisa la propria natura di “ società a partecipazione pubblica ” ( rectius interamente pubblica) e la circostanza che gli incentivi sono posti “ a carico del sistema e gravano sul prezzo dell’energia elettrica ”, così evidenziando il profilo dell’incidenza degli incentivi sul sistema nazionale energetico (cfr. T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20820 e T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20821 con argomentazioni condivise da questo Giudice: “… La certezza degli investitori si realizza, quindi, mediante l’obbligatorietà della quota percentuale di energia da fonti rinnovabili che lo Stato membro è tenuto a raggiungere, obiettivo a cui sono strumentali sia le misure di sostegno erogate da G.S.E., imperniate sul c.d. effetto incentivazione, sia il connesso potere di verifica, controllo e decadenza. La medesima direttiva (considerando 25) sancisce, infatti, che “per il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali è essenziale che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi dei rispettivi regimi in funzione dei loro diversi potenziali”. Il potere di verifica e di decadenza, garantendo la distribuzione degli incentivi ai soli operatori economici in possesso dei requisiti di legge secondo la logica incentivante sopra indicata, lungi dal pregiudicare le finalità della direttiva, è invece funzionale al raggiungimento all’obiettivo nazionale obbligatorio e alla creazione di un quadro di certezza per gli investitori, come previsto dalla direttiva medesima . …”).

Ciò è in ogni caso sufficiente a ritenere non condivisibile la pronuncia del T.a.r. nella parte in cui il primo Giudice ha affermato che il GSE non ha effettuato la necessaria comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.

Quelle che possono apparire mere considerazioni astratte dell’interesse pubblico operate dal GSE sono - a ben vedere - valutazioni in concreto da apprezzarsi alla luce del comportamento complessivo tenuto dal privato, ben ricostruito nella parte iniziale e centrale nel provvedimento di rigetto del riesame.

In altri termini il GSE ha correttamente considerato che nel caso di specie vengono in rilievo delle erogazioni pubbliche, che non sono somme private del GSE liberamente disponibili, bensì importi posti a carico dell’intera collettività e che incidono sui prezzi dell’energia.

Dette risorse devono essere gestite con oculatezza e affidate unicamente a quegli operatori privati rispettosi della disciplina di settore: entrano in gioco, nella comparazione dei contrappositi interessi, indefettibili requisiti soggettivi (caratteristiche dell’operatore, possesso dei titoli autorizzativi, ecc.) e requisiti oggettivi (potenza degli impianti, struttura, ecc.) che non sono stati osservati dall’operatore privato, come ampiamente si è visto ed è stato correttamente indicato nel gravato provvedimento di rigetto.

Trattandosi di violazioni sostanziali, una differente soluzione ( i.e. nel senso della conservazione degli incentivi da parte delle società -OMISSIS-) avrebbe importato una intollerabile distorsione del mercato energetico (vengono infatti in rilievo importi rilevanti che inciderebbero notevolmente sulle dinamiche di settore) e non si comprende d’altra parte in quali termini il GSE possa riconoscere un interesse privato prevalente se non avallando un comportamento contra legem .

D’altra parte, il Consiglio di Stato - con le citate sentenze del 2022 che hanno confermato la legittimità dei provvedimenti di decadenza - aveva sottolineato come la realizzazione dell’obiettivo euro-unitario di incentivare la produzione di energia green e di massima diffusione degli impianti di energia a fonti rinnovabili, di cui alle direttive 2001/77/CE e 2009/28/UE è raggiunto garantendo l’accesso agli incentivi a quei soggetti in possesso dei requisiti di legge, circostanza che sola può garantire la certezza degli investitori e dunque il corretto andamento del mercato anche in un’ottica di medio-lungo periodo, profilo che è entrato nella valutazione compiuta dal GSE.

I principi indicati nei cd. conti energia (divieto di artato frazionamento, necessità del possesso delle autorizzazioni uniche, ma soprattutto delle qualifiche soggettive dei destinatari e oggettive degli impianti, non osservati nella fattispecie oggetto del presente giudizio, venendo in rilievo un unico grande impianto di potenza notevolmente superiore a 1.000 kW) sono strumentali al corretto funzionamento del sistema.

In tal senso il GSE a pag. 8 del provvedimento impugnato rileva che:

“… nella ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale sotteso al provvedimenti di decadenza adottati dal GSE con l’interesse delle Società a vedersi riconosciuti incentivi non spettanti, in ragione di quanto accertato dal GSE in sede di verifica, deve essere accordata prevalenza al primo, altrimenti dovendosi ab absurdo arrivare ad ammettere che le modifiche apportate all’art. 42, comma 3, del D.L. n. 28/2011 dall’art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell’il settembre 2020 (c.d. Decreto semplificazioni) siano volte a creare un «irrazionale» e «anarchico» sistema di meccanicistico rispristino di incentivi pubblici non spettanti, anche quando risulti violato il principio di legalità (cardine di uno Stato di diritto) e senza tener conto degli altri valori che vengono in gioco (per es., razionale utilizzo delle risorse pubbliche, buon andamento dell’amministrazione, etc.) …”.

Appare, quindi, evidente come non si tratti di valutazione “ seriale ”, bensì di una rivalutazione posta in stretto rapporto con il comportamento e le violazioni che hanno tenuto le società -OMISSIS- s.r.l.

Correttamente il GSE rammenta, a conclusione del provvedimento di riesame (pag. 9), l’orientamento del Consiglio di Stato, Sez. III, (sentenza n. 4392 dell’8 luglio 2020), secondo cui “… affinché un affidamento sia legittimo è necessario un requisito oggettivo, che coincide con la necessità che il vantaggio sia chiaramente attribuito da un atto all’uopo rivolto e che sia decorso un arco temporale tale da ingenerare l’aspettativa del suo consolidamento, e un requisito soggettivo, che coincide con la buona fede non colposa del destinatario del vantaggio (l’affidamento non è quindi legittimo ove chi lo invoca versi in una situazione di dolo o colpa) …”.

Ne consegue che non può ravvisarsi una ipotesi di legittimo affidamento del privato, laddove risulti carente l’elemento soggettivo.

A ciò si aggiungono tutte le considerazioni sopra svolte chiaramente evincibili dal provvedimento di rigetto del riesame.

D’altra parte, questa Sezione, nel caso concreto, ha già evidenziato con le richiamate sentenze del 2022 (n. 2490, n. 2487, n. 2492, n. 2485, n. 2493, n. 2500, n. 2499, n. 2486, n. 2494, n. 2488, n. 2497, n. 2484, n. 2496, n. 2495, n. 2491 e n. 2501) confermative della legittimità dei provvedimenti di decadenza l’impossibilità di intravedere alcuna ipotesi di legittimo affidamento in capo alle società -OMISSIS-.

Peraltro, il continuo riferimento nella parte conclusiva del provvedimento di riesame (cfr. pagg. 8 e 9) alla ponderazione degli interessi non fa che avallare la lettura del medesimo provvedimento nei termini sopra esposti, a comprova di uno stretto legame tra gli interessi pubblici di cui il GSE è portatore e la modalità delle violazioni compiute dalle società private.

Da quanto sopra, emerge come il GSE, contrariamente a quanto ha ritenuto dal T.a.r. nella sentenza appellata, abbia svolto una valutazione complessiva e calibrata della situazione di fatto e di diritto, tenendo conto, in modo concreto e interconnesso, degli interessi pubblici e privati incisi dal precedente provvedimento di decadenza.

D’altra parte, la giurisprudenza amministrativa (da ultimo il T.a.r. LA con le citate sentenze n. 20820/2024 e n. 20821/2024) ha avuto modo di precisare che l’esito del procedimento di riesame non è comunque vincolato, “ dovendo essere rimesso alla ponderazione discrezionale degli interessi in gioco ” che il GSE ha nel caso di specie pienamente compiuto con il provvedimento di rigetto del riesame.

Tale approdo prende d’altra parte le mosse da quanto statuito dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 8/2017 (secondo cui “ la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte ”), richiamata dal T.a.r. nella sentenza appellata, ritenendo il primo Giudice non sufficiente a soddisfare l’onere motivazionale il mero richiamo alla “… conservazione della legalità lesa dalla accertata violazione delle norme di settore … posto che l’ovvio riconoscimento di un tale interesse non può comportare di per sé la pretermissione di ogni altra circostanza rilevante ed esonerare l’amministrazione da qualunque - seppur succintamente motivata - valutazione sulla complessiva situazione di fatto … ”.

Proprio quest’ultimo assunto, permette di precisare che (a) il GSE non si è limitato nel provvedimento di rigetto del riesame, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r. nella pronuncia impugnata, ad invocare l’astratto rispetto della normativa, bensì ha svolto un esame completo della vicenda; (b) non sussiste, ad ogni modo, l’asserita “ pretermissione di altra circostanza rilevante ”, poiché il GSE ha preso - come visto in precedenza - in esame tutte le circostanze rilevanti del caso (né le società -OMISSIS- con le proprie istanze hanno dedotto l’esistenza di circostanze differenti al fine di una rivalutazione con differente esito sotto il profilo del fatto).

All’opposto, le circostanze prese in esame dal GSE nel contestato provvedimento di rigetto del riesame risalente al 20 gennaio 2021 si sono rivelate, con il corso del tempo, ancora più gravi alla luce degli elementi sopra analizzati (successive sentenze del Consiglio di Stato del 2022 che hanno confermato le sentenze del T.a.r. LA del 2017 sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza e sentenza della Corte dei Conti di ZI del 2023 che ha riconoscimento la responsabilità erariale delle società convenute nel giudizio), il che altro non fa che confermare la motivazione del provvedimento adottato dal GE, sotto il profilo della sua completezza, correttezza conclusionale e comparazione concreta dei contrastanti interessi in gioco.

In conclusione, sono soddisfatti, nella motivazione del provvedimento, i requisiti richiesti dalla giurisprudenza amministrativa in precedenza richiamata e cioè (a) il corretto utilizzo delle risorse finanziarie; (b) l’affidamento ingenerato nel privato e (c) la situazione fattuale complessiva.

Ne consegue che l’appello incidentale proposto dal GSE va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere integralmente respinto il ricorso di primo grado.

8.2. - In ordine all’appello principale proposto dalle società istanti si osserva quanto segue.

8.2.1. - Con il primo motivo di appello principale (cfr. da pag. 15 a pag. 22) la difesa delle società -OMISSIS- sostiene che il Giudice di primo grado abbia errato nell’avallare la tesi del GSE secondo cui le modifiche introdotte all’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011 (a seguito dell’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020 che richiama i limiti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990) non debbano avere efficacia retroattiva per quanto concerne l’applicazione del termine dei 18 mesi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 (“ ratione temporis ” applicabile) entro cui il GSE possa adottare i provvedimenti di decadenza, a seguito dell’accertamento delle violazioni rilevanti.

In particolare la difesa delle società ritiene dirimente la circostanza secondo cui le istanze di riesame sono state presentate “… quando erano ancora sub iudice i giudizi avverso i provvedimenti di decadenza … ” (cfr. pag. 17 dell’atto di appello principale), con conseguente obbligo per il GSE di riesaminare la vicenda applicando il termine di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 ( i.e. 18 mesi) a seguito della novella introdotta dall’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020.

La tesi dell’appellante principale non è meritevole di positivo apprezzamento, poiché il termine di 18 mesi entro cui poter pronunciare la decadenza dagli incentivi è applicabile unicamente per quelle violazioni accertate dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 76/2020 ( i.e. 17 luglio 2020), non potendo travolgere, in modo inammissibilmente retroattivo, i provvedimenti di decadenza adottati ex ante (nella specie nell’anno 2017 per violazioni accertate nell’anno 2016), come correttamente ritenuto dal GSE nel provvedimento di rigetto della istanza di riesame (cfr. pag. 8).

Coerentemente a detta impostazione il T.a.r. ha osservato con la sentenza appellata (pag. 10) che “… È dirimente al riguardo l’infondatezza della doglianza circa l’applicazione alla fattispecie del termine di diciotto mesi previsto, ratione temporis, dall’art. 21-nonies della L. 241/90, non avendo l’art. 56 cit., in parte qua (comma 7) portata retroattiva (Cons. Stato, sez. II, 14 dicembre 2023 n. 10819; nello stesso senso, TAR LA, III-ter, 1803/2021 citata nel provvedimento impugnato) ed essendo stati emessi i provvedimenti di decadenza in data 17 febbraio 2017 e 1°, 2, 3 e 6 marzo 2017 ossia anteriormente all’applicabilità del termine ex art. 21-nonies della l. 241/90 (“il termine di diciotto mesi introdotto dalla novella inizia a decorrere solo dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (17 luglio 2020), non potendo invece applicarsi retroattivamente”, cfr. TAR LA, III-ter, 1803 del 15 febbraio 2021; 11319 del 30 agosto 2022; 2526 del 3 marzo 2022; 11278 del 3 novembre 2021, 6545 del 3 giugno 2021, 6853 del 10 novembre 2020, 10147 del 7 ottobre 2020; Cons. Stato, II, 127 del 4 gennaio 2023) …”.

La difesa delle società -OMISSIS-afferma che il T.a.r. abbia tratto un insegnamento erroneo dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, e in particolar modo dalla sentenza di questa Sezione n. 127 del 4 gennaio 2023, nonché dalla sentenza della Sez. IV n. 2583 del 7 aprile 2022, citate per esteso dalle stesse società QCII.

Tuttavia, ritiene questo Collegio che delle due pronunce le società -OMISSIS-ne propongano una lettura non condivisibile, traendone il principio secondo cui la novellata (a seguito dell’art. 56, comma 7, lett. a), del decreto legge n. 76 del 16 luglio 2020) formulazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 possa avere efficacia retroattiva in considerazione del fatto che le istanze di riesame (risalenti al 9 ottobre 2020) sarebbero state presentate nelle more del giudizio impugnatorio dei provvedimenti di decadenza dinanzi al Consiglio di Stato.

In tal modo le società appellanti leggono l’approdo normativo incidente sul disposto dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 in modo combinato al comma 8 dello stesso art. 56 del decreto legge n. 76/2020, che, tuttavia, più semplicemente contempla l’applicazione dell’istituto del riesame a quei provvedimenti amministrativi di decadenza non ancora assoggettati al giudicato, ma nulla esplicita in ordine all’applicazione della modifica alle violazioni accertate in precedenza.

Le ditte appellanti in via principale, al fine di confutare la corretta ricostruzione dei fatti ma soprattutto la corretta interpretazione del quadro normativo e giurisprudenziale, omettono di considerare che l’applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020 - laddove assoggetta il potere di verifica del GSE ai requisiti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 - possa avvenire solo quando la violazione, oggetto del successivo procedimento / provvedimento di decadenza, sia stata pur sempre accertata dal GSE in un momento successivo all’entrata in vigore della modifica normativa stessa (e cioè dal 2020 in avanti) e purché non sia intervenuto il giudicato, come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa.

La novella, pertanto, non è applicabile allorquando la violazione, come nel caso di specie, sia stata accertata in un momento precedente all’entrata in vigore della riforma del 2020, e ciò a prescindere dall’attivazione dell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE, circostanza che è evidentemente del tutto irrilevante.

A tal riguardo Cons. Stato, Sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10819 ha osservato:

«… Questa Sezione ha precisato che “L’art. 42, comma 3, D.Lgs. n. 28 del 2011, nel testo modificato dall’art. 56, comma 7, del D.L. n. 76 del 2020, che disciplina i controlli ai fini dell’erogazione degli incentivi per gli impianti da fonti rinnovabili, non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva, e per espressa previsione si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti, esclusivamente a seguito di apposita istanza dell’interessato, alle condizioni indicate dall’art. 56, comma 8, D.L. n. 76 del 2020” (Cons. Stato Sez. II, 04/01/2023, n. 127). …».

La tesi sostenuta dalle società appellanti si scontra con i numerosi approdi di questa Sezione laddove viene sancita la irretroattività delle modifiche introdotte all’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 dall’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge n. 76/2020.

L’applicazione del nuovo disposto normativo non può, in altri termini, svincolarsi dalla necessità che la violazione sia stata accertata dal GSE in un momento successivo all’entrata in vigore del novellato art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011.

D’altra parte, laddove il Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127, sentenza su cui fa leva la difesa delle società -OMISSIS-a pag. 19 dell’atto di appello principale) afferma che l’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020 “ presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente a oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della medesima normativa introdotta ”, mai giunge ad affermare, contrariamente a quanto sostiene la parte appellante, l’applicazione retroattiva dell’art. 56 del decreto legge n. 76/2020 e del termine di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

L’interpretazione sostenuta dalla difesa delle società -OMISSIS-finirebbe per porre nel nulla - in violazione del principio di legalità e del principio per cui la legge non dispone che per il futuro - tutti gli accertamenti compiuti illo tempore dal GSE, come d’altra parte correttamente lo stesso GE osserva nella motivazione dell’impugnato provvedimento di rigetto del riesame (pag. 8).

Correttamente il T.a.r. ha, dunque, osservato nella sentenza appellata (pag. 10) che “ l’art 42, comma 3, del d. lgs. n. 28/2011, nel testo modificato dall’art 56, comma 7, del D.L. n. 76/2020, che disciplina i controlli del GSE ai fini dell’erogazione degli incentivi per gli impianti da fonti rinnovabili, non ha natura di norma di interpretazione autentica, né efficacia retroattiva ” in coerenza con la consolidata giurisprudenza amministrativa sia del T.a.r. LA (cfr. ex multis T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20820; T.a.r. LA, Roma, Sez. III Ter , 21 novembre 2024, n. 20821; T.a.r. LA, Roma, Sez. V Stralcio, 29 ottobre 2024, n. 18984 e T.a.r. LA, Roma, Sez. V Stralcio, 29 ottobre 2024, n. 18986), sia del Consiglio di Stato (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 4 gennaio 2023, n. 127; Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743).

In particolar modo, con riferimento ad una asserita efficacia retroattiva dell’art. 56, comma 8, del decreto legge n. 76/2020, il Giudice amministrativo (cfr. T.a.r. LA, Roma, Sez. V Stralcio, 29 ottobre 2024, n. 18984 e T.a.r. LA, Roma, Sez. V Stralcio, 29 ottobre 2024, n. 18986 con argomentazioni condivise da questo Collegio) ha precisato i propri precedenti approdi, non lasciando ormai spazio a diverse interpretazioni, sancendo che “… Il limite temporale per l’esercizio del potere di decadenza cui, alla stregua della normativa vigente è sottoposto il potere di decadenza del GSE, può quindi operare solo con riferimento a procedimenti di verifica da concludersi sotto la vigenza della nuova disciplina, ma non è applicabile ai procedimenti di riesame avviati ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76 del 2020 con riferimento a procedimenti già conclusi ed oggetto di procedimenti giurisdizionali ancora pendenti, altrimenti introducendosi in via retroattiva una norma che opera invece, per la sua portata innovativa, solo per il futuro, e sottoponendosi a decadenze temporali un potere di controllo che, all’epoca del suo esercizio, non era invece soggetto a limiti, in violazione del principio tempus regit actum. … ”.

Peraltro lo stesso T.a.r. LA ha avuto modo di pronunciarsi nuovamente in merito ai ricorsi presentati dalle società -OMISSIS- s.r.l. per l’annullamento del provvedimento di rigetto del riesame adottato dal GSE in relazione al secondo conto energia, precisando ancora una volta l’interpretazione corretta delle disposizioni sotto il profilo cronologico.

Infatti, con le menzionate sentenze n. 20820/2024 e n. 20821/2024 il T.a.r. LA ha ribadito principi consolidati nella giurisprudenza amministrativa:

«… 4.1. Il potere di verifica, accertamento e controllo esercitato dal GE è volto al riscontro della esattezza delle dichiarazioni formulate da un privato nell’ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche e la completezza delle condizioni e dei requisiti per l’accesso al rapporto incentivante, sicché esulano nel caso di specie le caratteristiche proprie degli atti di secondo grado e, nel contesto normativo applicabile alla fattispecie, antecedente l’entrata in vigore del d.l. 76/2020, non è applicabile l’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990 in tema di limiti all’esercizio dell’autotutela amministrativa (Corte costituzionale, 13 novembre 2020, n. 237; Cons. Stato, IV, 8442 del 12 dicembre 2019; IV, 6118 del 9 settembre 2019; II, 4913 del 17 maggio 2023; II, 4349 del 2 maggio 2023).

4.2. Né potrebbero essere applicate, riguardo ai provvedimenti amministrativi adottati in sede di controllo, come quello impugnato, le modifiche, successivamente introdotte dall’art. 56, comma 7 d.l. 76/2020, all’art. 42, comma 3 D.lgs. 28/2011, che hanno condizionato l’esercizio del potere di decadenza del GSE alla ricorrenza dei presupposti indicati dall’art. 21-nonies L 241/1990, modifiche che non rivestono efficacia retroattiva, ma si applicano, conformemente al criterio tempus regit actum, esclusivamente a quelle declaratorie di decadenza che, a differenza di quella gravata col ricorso in esame, siano posteriori al 17 luglio 2020. Data di entrata in vigore della novella di cui al d.l. 76/2020, dalla quale può, a seconda dei casi, iniziare a decorrere il termine ragionevole per disporre la decadenza (Cfr. TAR LA, Roma, III-ter, 2526/2022, 12664 e 17234/2023). …».

Da quanto sopra esposto consegue la reiezione della censura articolata dalle società Basilicata, come correttamente rilevato dal T.a.r. nella sentenza appellata.

8.2.2. - Detta reiezione ha carattere “assorbente” in quanto i successivi motivi di appello hanno per presupposto l’applicazione retroattiva dell’art. 56, comma 7 e 8 del decreto legge n. 76/2020 (il che non è, come si è detto), posto che la difesa delle società istanti tenta di agganciare (e quindi anticipare) il dies a quo del termine di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 (il cui riferimento nel corpo dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 è stato introdotto - come visto - dall’art. 56, comma 7, del decreto legge n. 76/2020) a due differenti momenti (la data di subentro degli incentivi, in uno, e la data di un sopralluogo tecnico, nell’altro), ovvero, sul presupposto della applicabilità dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, tenta di sostenere la non ricorrenza, nella fattispecie in esame, delle ipotesi eccezionali derogatorie di “falsità” di cui al comma 2 bis della stessa disposizione (secondo cui “ I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ”).

9. - In conclusione, l’appello incidentale del GSE va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere respinto integralmente il ricorso di primo grado, mentre deve essere respinto l’appello principale proposto dalle varie società -OMISSIS-.

10. - In considerazione della peculiarità e complessità del presente contenzioso sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di entrambi gradi del giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) accoglie l’appello incidentale del GSE e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata respinge integralmente il ricorso di primo grado;

2) respinge l’appello principale.

Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.