Pubblicato il 10/01/2023

N. 00411/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01138/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1138 del 2015, proposto da Star Light S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elisa Burlamacchi, Filippo Chiodini, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, 32;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dello Sviluppo economico, Autorità per L'Energia Elettrica, il Gas e i Servizi idrici, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gse - Gestore dei Servizi Energetici Spa, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del D.M. 17 ottobre 2014, recante Modalità per la rimodulazione delle tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, in attuazione dell’articolo 26, comma 3, lett. b), del Decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116; delle Istruzioni operative per gli interventi sulle tariffe incentivanti relative agli impianti fotovoltaici emanate dal GSE ai sensi dell’art. 26 L. 116/2014, altri atti connessi, presupposti o consequenziali,

e per il risarcimento dei danni;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Autorità per L'Energia Elettrica, il Gas e i Servizi Idrici e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2022 il dott. Fabio Belfiori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo la ricorrente, esercente un impianto fotovoltaico, censura quanto previsto dal D.L. 91/2014, dal relativo decreto ministeriale di attuazione e dagli atti esecutivi di tali disposizioni adottati dal G.S.E.

Va premesso che la ricorrente aveva stipulato con il Gestore una convenzione pluriennale (20 anni) per il riconoscimento della tariffa incentivante per l'energia elettrica prodotta da conversione fotovoltaica.

Una volta ammessa al beneficio e in costanza del rapporto di incentivazione, il Decreto legge n. 91 del 2014, convertito dalla legge n. 116 del 2014, ha previsto, all'art. 26, comma 3 che, a decorrere dal l° gennaio 2015, la tariffa incentivante per l'energia prodotta dagli impianti di potenza nominale superiore a 200 kW fosse rimodulata secondo percentuali di riduzione prestabilite ed erogata per un periodo di 24 anni dall'entrata in esercizio degli impianti, anziché per i 20 anni già stabiliti nella convenzione, salvo che i titolari dell'impianto non avessero optato per una riduzione dell'8 per cento dell'incentivo in atto, per la durata residua del periodo di incentivazione.

La ricorrente il 23 dicembre 2014 ha, quindi, notificato gravame, depositato il 21 gennaio 2015, articolato nei seguenti motivi di diritto.

Il Decreto ministeriale in epigrafe è stato impugnato con i seguenti motivi di diritto.

Primo motivo: illegittimità del DM 17 ottobre 2014 per violazione del principio di legittimo affidamento; dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit. per contrarietà agli artt. 3, 41, 42, 97 Cost. e richiesta di incidente di costituzionalità.

Secondo motivo: violazione art. 11 “pre leggi”, eccesso di potere per violazione del principio di irretroattività, dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit. per contrarietà agli artt. 3, 25, 41, 42, 97 Cost. e richiesta di incidente di costituzionalità.

Terzo motivo: eccesso di potere per disparità di trattamento con gli impianti di potenza inferiore ai 200 Mw, carenza di istruttoria e illogicità, dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit. per contrarietà all’art. 3 Cost. e richiesta di incidente di costituzionalità.

Quarto motivo: violazione dell'articolo 17 della legge n. 400/1988; il D.M. impugnato andrebbe annoverato tra gli atti regolamentari avente efficacia erga omnes e quindi sarebbe dovuto essere stato adottato secondo il procedimento previsto dall'articolo 17 della legge 400 cit; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, illogicità, dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit. per contrarietà agli artt. 3, 42, 97 Cost. e richiesta di incidente di costituzionalità.

Quinto motivo: violazione del legittimo affidamento, violazione del Trattato sulla Carta dell'Energia, dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit per violazione degli articoli 10, 117 comma 1 della Costituzione, violazione delle direttive Ue 2000/35, 2009/28, 2009/72, violazione dell'articolo 1 Protocollo 1 della Cedu.

Le Istruzioni operative del GSE in epigrafe sono state impugnate con il seguente motivo di diritto:

violazione del legittimo affidamento, dei principi di proporzionalità e irretroattività, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, violazione dell’art. 11 “pre leggi”, dedotta illegittimità costituzionale dell’art. 26 cit. per contrarietà agli artt. 3, 10, 25, 41, 42, 97, 117 Cost. e richiesta di incidente di costituzionalità.

Il 24 febbraio 2015 si costituivano per resistere le amministrazioni in epigrafe indicate.

All’udienza del 5 dicembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il mezzo di gravame non merita accoglimento per le seguenti ragioni.

Le doglianze recate dai vari motivi di ricorso possono essere congiuntamente affrontate, quanto ai profili inerenti la compatibilità costituzionale (anche con riferimento alle interposte norme euro convenzionali richiamate) ed euro unitaria degli atti impugnati, rimandando infra la trattazione delle censure recate nei motivi terzo e quarto, con specifico riferimento alla dedotta disparità di trattamento tra impianti sopra e sotto i 200 Kw, nonché alla violazione dell’art. 17 L. 400/88.

Quanto ai primi profili, in sostanza le censure dedotte recano in sé l’assunto che le tariffe in origine accordate dovessero considerarsi diritti intangibili definitivamente entrati nel patrimonio della ricorrente e che l’operato del Gestore fosse “anticomunitario”. Le censure con essi introdotte non meritano accoglimento.

Come già posto in evidenza da questa Sezione (sent. 3 novembre 2021, n. 11276) tali critiche “ non possono che essere esaminate alla luce degli arresti della Corte Costituzione e della Corte di Giustizia che, su ordinanze di remissione di questa Sezione assunte in separate cause di identico petitum, hanno già vagliato le dette questioni, escludendo l’illegittimità delle disposizioni di legge invocate per la parte in cui hanno inciso su incentivi già stabiliti dalle convenzioni con il GSE.

La Corte Costituzionale infatti, dapprima interessata da plurime ordinanze di questa stessa Sezione, ha ritenuto che l’esame della ratio e del contenuto delle norme contestate e sopra richiamate esclude che queste abbiano “inciso all’interno dei rapporti di durata, riconducibili alle convenzioni stipulate dai fruitori degli incentivi di che trattasi con il GSE, in modo irragionevole, arbitrario e imprevedibile” (cfr. Corte Costituzionale n. 16/2017); va dunque escluso, ad avviso della Corte, che sia stato leso il principio dell’affidamento in quanto il legislatore del 2014 è intervenuto “in un contesto congiunturale nel quale – a fronte della remuneratività delle tariffe incentivanti per l’energia solare prodotta da fonte fotovoltaica, rivelatasi progressivamente più accentuata, sia rispetto anche ai costi di produzione (in ragione del repentino sviluppo tecnologico del settore), sia rispetto al quadro complessivo europeo – era venuto specularmente in rilievo il crescente peso economico di tali incentivi sui consumatori finali di energia elettrica”. Non vi sarebbe poi una lesione del principio di ragionevolezza posto che l’intervento “risponde ad un interesse pubblico, in termini di equo bilanciamento degli opposti interessi in gioco, volto a coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica”.

Gli investimenti “restano quindi salvaguardati dalla gradualità della rimodulazione, dalle varietà delle opzioni previste dalla legge e dalle misure compensative (che consentono di attenuare l’incidenza economica della riduzione dell’incentivazione), restandone, pertanto, assicurata l’equa remunerazione”.

Sul piano della compatibilità con il diritto dell’Unione si è pronunciata poi, dopo la dichiarazione di non fondatezza della questione di costituzionalità, la Corte di Giustizia, sempre su rimessione di questa Sezione (cause riunite C-798/18 e C-799/18, sentenza del 15 aprile 2021); la Corte di Giustizia in argomento osserva che “il diritto, fatto valere dai gestori di impianti fotovoltaici interessati, di beneficiare degli incentivi di cui ai procedimenti principali in modo immutato per l’intera durata delle convenzioni da essi concluse con il GSE non costituisce una posizione giuridica acquisita e non rientra nella tutela prevista all’articolo 17 della Carta [dei diritti fondamentali UE], ragion per cui la modifica degli importi di tali incentivi o delle modalità della loro erogazione, effettuata da una disposizione nazionale quale l’articolo 26 del decreto-legge n. 91/2014, non può essere assimilata a un pregiudizio del diritto di proprietà come riconosciuto al suddetto articolo 17”; va quindi esclusa, ad avviso della Corte europea la configurabilità di una lesione dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento a causa delle modifiche apportate a tale normativa, lesione che non potrebbe essere validamente lamentata da un modello di operatore “prudente e accorto”.

Sul piano poi della pretesa violazione della libertà d’impresa la Corte osserva che non si incide illegittimamente sul diritto dei gestori di utilizzare liberamente risorse di cui dispongono “dal momento che le tariffe incentivanti, quali assegnate dagli atti amministrativi e fissate nelle convenzioni concluse tra i gestori stessi e il GSE, non possono essere considerate risorse di tal genere, in quanto, come risulta sostanzialmente dai punti da 51 a 53 supra, si tratta solo di incentivi previsti ma non ancora dovuti, e tali gestori non possono far valere un legittimo affidamento sul fatto che essi beneficeranno di tali incentivi in modo invariato”.

Viene dichiarata la non applicabilità del Trattato sulla Carta dell’energia (stipulato a Lisbona il 17 dicembre 1994) in quanto non risulta che uno o più investitori interessati siano investitori di altre parti contraenti (cioè di altro Stato o di un'organizzazione regionale di integrazione economica) – come previsto dall’articolo 10 della stessa Carta dell’energia - o che sia dedotta una violazione in qualità di investitore.

Alla luce di tali principi enunciati chiaramente dalla Corte di Giustizia, il Collegio, anche per la parte in cui la pronuncia rimanda ad eventuali verifiche del giudice del rinvio, ritiene di dover aderire alla descritta ricostruzione giuridica; non possono quindi essere accolte le doglianze proposte in quanto nel quadro regolatorio delineato dalle Corti superiori - quadro in cui si inseriscono le pretese a mantenere immutata l’incentivazione - non vi è spazio per imputare al legislatore una lesione antigiuridica dell’affidamento degli operatori o un’indebita ingerenza nell’attività di impresa.

La modifica delle condizioni di incentivazione, come stabilita dal legislatore nazionale e recepita e attuata nei decreti oggetto di gravame, non appare dunque illegittima”.

Le conclusioni testé riportate non mutano nel caso in cui la convenzione con il GSE sia stata sottoscritta prima del 31 dicembre 2012, cioè prima che il Gestore inserisse nelle convenzioni il diritto a rimodularne i contenuti in funzione dell’evoluzione normativa. Infatti come si legge al punto n. 49 della citata sentenza Cgue del 15 aprile 2021 (confermata dalla più recente sentenza Cgue del 1/3/2022) “ le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell'erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal GSE”. E’ allora evidente che se tali convenzioni erano meramente esecutive di provvedimenti amministrativi, di cui fissavano dettagli “pratici”, ben potevano (e dovevano ) essere modificate in funzione della modifica del quadro normativo intervenuta (e giudicata legittima dalle supreme Corti), a cui ha fatto seguito la modifica dei provvedimenti amministrativi ampliativi in precedenza emanati.

Il collegio ritiene che i sopra richiamati principi di diritto espressi sia dalla Corte costituzionale, sia dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, siano applicabili al caso alla sua attenzione con l’odierno ricorso. Essi, d’altra parte, ben si attagliano ad atti ad efficacia durevole che, proprio perché si protraggono nel tempo, pongono il problema dell’adattamento manutentivo alle sopravvenienze di fatto e di diritto. Viene qui, infatti, in rilievo il potere di riforma dell’atto amministrativo, generalmente dalla dottrina ricondotto nel novero dei poteri di secondo grado riconosciuti all’amministrazione pubblica, al di là di quelli espressamente normati agli articoli 21 quinques e 21 nonies L. 241/1990 (sulla riforma dell’atto amministrativo cfr. ad es. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 23 giugno 2005, n. 1068; T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 24 maggio 2013, nn. 492 e 493; T.A.R. Umbria, Sez. I, 13 aprile 2016, n. 336).

Quanto, invece, ai profili inerenti alla dedotta disparità di trattamento tra impianti sopra e sotto i 200 Kw, va rilevato che la violazione del canone di ragionevolezza, insito nell’art 3 della Costituzione, presuppone un trattamento diverso di situazioni sovrapponibili, evenienza non riscontrabile nel caso di specie, dove non appare irragionevole la differenziazione di trattamento normativo degli impianti, sulla base della potenza degli stessi.

La tesi non può, dunque, esser condivisa.

Anche la dedotta violazione dell’art. 17 L. 400/1988, sul presupposto della natura regolamentare del D.M. in epigrafe, va rigettata, posto che tale atto ha natura amministrativa (eventualmente generale) e non regolamentare - normativa, sul rilievo che i destinatari dell’atto stesso sono determinabili, dato che i soggetti che avevano già sottoscritto le convenzioni oggetto di rimodulazione, ancorché numerosi, erano precisamente determinabili (a priori e, sicuramente, lo erano anche a posteriori).

Né il D.M. può essere reiteratamente applicato in futuro, avendo esaurito la sua funzione nel momento in cui tutti i soggetti (a numero chiuso) ricadenti nel suo ambito oggettivo di applicazione, hanno visto rimodulate le convenzioni sottoscritte.

Il ridetto D.M. non pone alcuna disciplina generale e astratta dei rapporti giuridici e non innova l’ordinamento giuridico, ne va, quindi, esclusa la natura normativa. Va, di conseguenza, rigettata la censura diretta verso il mancato rispetto del procedimento di formazione dei regolamenti recato dall’art. 17 L. 400/1988.

Le spese seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate nel dispositivo, tenuto conto della minima attività difensiva svolta dalle resistenti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite delle Amministrazioni resistenti costituite, quantificate in euro 500,00 per ciascuna Amministrazione, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Paola Patatini, Consigliere

Fabio Belfiori, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Belfiori	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO