Pubblicato il 10/05/2021

N. 00611/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00765/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 765 del 2020, proposto da
-OMISSIS- in persona dell'Amministratore di Sostegno -OMISSIS- rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gabriele Leondini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell'Azienda Ulss -OMISSIS-", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Minnei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Azienda Ulss-OMISSIS-", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Luisa Miazzi, Angela Rampazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 29.04.2020 con la quale il Comune di -OMISSIS- comunicava il diniego dell'intervento economico integrativo in applicazione del ““Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per anziani non autosufficienti” approvato con delibera consiliare n. -OMISSIS- del 29.12.2015”;

- del “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per anziani non autosufficienti” approvato con delibera consiliare n. -OMISSIS- del 29.12.2015 nonché di detta DCC;

- della deliberazione della Conferenza dei Sindaci -OMISSIS-(ora AULSS -OMISSIS-) n. -OMISSIS- in data 03.12.2015 ad oggetto “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per persone anziane non autosufficienti”;

- della delibera di Giunta Comunale n. -OMISSIS- del 28.05.2019 con la quale il Comune ha determinato “i valori per l'accesso alla prestazione” di cui all'art. 6 del detto Regolamento;

- della nota prot. -OMISSIS- del 10.04.2020 con la quale il Comune comunicava di aver potuto istruire la pratica “solo da quando è pervenuto l'ISEE 2020”;

- del “foglio di calcolo” utilizzato dal Comune;

- della comunicazione in data 04.05.2020;

nonchè di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e comunque connesso avente ad oggetto la partecipazione al costo del servizio fruito dalla ricorrente presso la “-OMISSIS-” sita in -OMISSIS- (Verona).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS- e di Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell'Azienda Ulss -OMISSIS-";

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2021 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto depositato in data 28.7.2020, la ricorrente, in persona dell’Amministratore di Sostegno, ha impugnato la nota di data 29.04.2020 con la quale il Comune di -OMISSIS-, a seguito di istanza (e successiva diffida) di compartecipazione ai sensi della legge n. 328/2000 (art. 6, comma 4), della L.R. Veneto n. 5/1996 (art. 13 bis) e del d.P.C.M. n. 159/2013, con allegati il rendiconto 2018-2019 e l’ISEE, comunicava il diniego alla chiesta compartecipazione in applicazione del “Regolamento per l’erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per anziani non autosufficienti” (di seguito solo “Regolamento”) approvato con delibera consiliare n. -OMISSIS- del 29.12.2015, anch’esso impugnato, unitamente agli ulteriori atti in epigrafe indicati.

In punto di fatto, per quanto qui rileva, è stato esposto quanto segue:

-la ricorrente, nata nel -OMISSIS-, affetta da plurime patologie tra cui da -OMISSIS-, a seguito istanza del 18.12.2012 veniva riconosciuta portatrice di handicap con “ connotazione di gravità ” ai sensi dell’art. 3, comma 3, legge n. 104/1992, nonché “ INVALIDO ultrasessantacinquenne con difficoltà persistenti a svolgere le funzioni ed i compiti propri della sua età (L. 509/88, 124/98) grave 100%” in considerazione delle gravi patologie riscontrate;

-a fronte dell’impossibilità di una gestione a domicilio, in data 5.10.2015, l’UVMD, confermando le plurime patologie e i conseguenti necessari trattamenti sanitari in atto, decideva per il ricovero in struttura residenziale;

- all’interno di detta procedura il Comune di -OMISSIS-, in data 01.10.2015, confermava la necessità di “ inserimento in RSA ”, specificando che la ricorrente “ ha affrontato un’operazione nel 2012 per -OMISSIS-, … è dipendente in tutti gli aspetti della vita quotidiana (mangiare, vestirsi, spostarsi, usare il bagno)” ;

-in data 26.11.2015, la ricorrente era, dunque, ricoverata nella struttura residenziale gestita dalla “-OMISSIS-”, sita in -OMISSIS- (VR), con prosecuzione della valutazione medica delle plurime patologie in atto e della somministrazione delle conseguenti terapie sotto il costante controllo medico;

- l’unica fonte di reddito della ricorrente è una “ pensione ai superstiti cat. Categoria SO n. -OMISSIS- ” pari ad euro (mensili) 690,35 nel 2019 ed euro 692,41 nel 2020 e, da febbraio 1989, una ” indennità ” Categoria INVCIV n.-OMISSIS-di euro 517,84 nel 2019 ed euro -OMISSIS-0,29 nel 2020;

-la ricorrente, il cui ISEE ammonta ad euro 3.316,27 nel 2019 e ad euro 8.077,20 nel 2020, sostiene ed ha sempre sostenuto le “spese personali”, che sono state pari ad euro 903,07 nel 2018 e ad euro 1.190,50 nel 2019, come risultante dai rendiconti dell’amministratore di sostegno;

-in data 27.12.2019, la ricorrente presentava al Comune di -OMISSIS- istanza per la compartecipazione ai sensi dell’art. 6, comma 4, della legge n. 328/2000, dell’art. 13 bis della L.R. n. 5/1996 e del d.P.C.M. n. 159/2013, istanza successivamente reiterata anche con diffida;

- con nota del 29.04.2020, il Comune di -OMISSIS- comunicava il diniego alla chiesta compartecipazione in applicazione del “Regolamento per l’erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per anziani non autosufficienti” approvato con delibera consiliare n. -OMISSIS- del 29.12.2015; con mail in pari data, il Comune precisava, altresì, che l’istruttoria era stata svolta utilizzando “ un foglio di calcolo ” messo a disposizione dal “ tavolo di lavoro tecnico incaricato dello studio della materia per predisporre il regolamento (che era stato approvato in conferenza dei Sindaci, e poi approvato dai comuni appartenenti -OMISSIS-) ”;

-con successiva comunicazione del 4.5.2020, il Comune inviava il suddetto Regolamento e la Deliberazione di C.C. n. -OMISSIS-/2015, precisando che si trattava di quello approvato dalla “ Conferenza dei Sindaci” “dell’allora -OMISSIS- ” (seduta del 3.12.2015) e aggiungendo che in applicazione del medesimo “ un anziano contribuisce al pagamento della quota alberghiera, fino all’uso totale delle proprie risorse (pensione, o quote patrimoniali se possedute) fino ad esaurimento delle stesse. La compartecipazione comunale subentra nel caso si siano esaurite le quote patrimoniali. Sicuramente il caso della signora -OMISSIS- comporterà un contributo comunale quando sarà esaurita la quota patrimoniale “;

- l’Amministrazione comunale allegava, inoltre, copia della delibera di Giunta Comunale n. -OMISSIS- del 28.05.2019 “ con la quale sono stati determinati i valori per l’accesso alla prestazione ”, rilevando di aver utilizzato “ per la verifica del calcolo della quota di competenza comunale” il “ foglio di calcolo ” “ messo a disposizione ” dal “ tavolo tecnico che ha elaborato il testo del regolamento ”, peraltro non trasmessi;

-in considerazione di quanto sopra, l’intero importo della retta pari ad euro -OMISSIS-,50 nel 2019 e ad euro 53,00 nel 2020 - e, pertanto, rispettivamente, al totale di euro 19.162,50 (-OMISSIS-,50x365) e ad euro 19.345,00 (53,00x365) - è accollato alla ricorrente, nonostante un ISEE pari ad euro 3.316,27 nel 2019 e ad euro 8.077,20 nel 2020.

Tanto premesso, la ricorrente, in estrema sintesi, ha articolato le seguenti censure: 1) “ Violazione di legge artt. 3, 32, 38, 53, 97 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. -OMISSIS-) e Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21); artt. 2, 3, 4, 5 e 6 D.P.C.M. 159/2013; art 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; art. 5 D.P.C.M. -OMISSIS-.2.2001; artt. 6, 8, 18 e 25 L. 328/2000; L.R.V. 1/2004; nullità per difetto assoluto di attribuzione; incompetenza; eccesso di potere: contraddittorietà, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità manifeste; violazione principio di non discriminazione della persona disabile ”; La disciplina contenuta nel Regolamento (e negli altri atti impugnati), nelle parti in cui introduce “ criteri ulteriori ” dettando limiti (art. 4 e 6), sia in punto di an che di quantum alla compartecipazione, sarebbe illegittima per contrasto con le previsioni della disciplina nazionale che impone l’applicazione del criterio dell’ISEE di cui al d.P.C.M. n. 159/2013; la negazione della compartecipazione comunale determina un illegittimo accollo alla ricorrente dell’intera retta, pari ad euro -OMISSIS-,50 nel 2019 e euro 53,00 nel 2020, per un totale di euro 19.162,50 e di 19.345,00, importi ben superiori all’ISEE della ricorrente (pari ad euro 3.316,27 nel 2019 ed euro 8.07,20 nel 2020) e addirittura al totale delle entrate percepite dalla medesima; inoltre, proprio in applicazione della normativa nazionale in materia, la Regione Veneto, con la L.R. n. 1/2004, ha recepito il parametro ISEE quale criterio di accesso agli interventi rivolti alle persone non autosufficienti, per cui non residuerebbe alcuna potestà regolamentare né in capo alle ULSS né in capo ai Comuni; 2) “ Violazione di legge: artt. 1, 2, 6, -OMISSIS-, 22 e 25 L. 328/2000, art. 13 bis LRV 5/1996, artt. 2 e 6 DPCM 159/2013, art. 117, co. 2 lett m) Cost, DPCM -OMISSIS-.02.2001, art 54 L. 289/2002, D.Lgs. 502/92 art. 3 septies; Sviamento: travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; difetto diistruttoria ”; il Regolamento, nel costringere l’ospite disabile grave non autosufficiente al 100% a erodere tutte le proprie risorse “ fino all’esaurimento delle stesse ”, intervenendo l’Amministrazione solo “ quando sarà esaurita la quota patrimoniale ”, violerebbe la normativa in materia di LEA, nonché esimerebbe il Comune dalla propria competenza istituzionale ai sensi della legge n. 328/2000;3) “ Violazione di legge artt. 3, 23, 38, 53 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità, art. 2 e 5 D.P.C.M. 159/2013; artt. 8, 18 e 25 L. 328/2000; eccesso di potere: difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità manifeste; sviamento; carenza di potere; violazione principio di dignità, non discriminazione, autonomia ed indipendenza della persona disabile ”; imporre alla ricorrente l’uso totale delle proprie risorse “fino ad esaurimento delle stesse” costituirebbe patente violazione dei principi fondamentali stabiliti ad ogni livello (dalla normativa di cui in rubrica) a tutela dei disabili; 4) ” Violazione di legge ed errata interpretazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; artt. 3, 36, 38 e 53 Cost.; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; artt. 2, 3, 6, 22 L. 328/2000; artt. 3, 46 D.Lgs 917/1986; art. 34 D.Lgs 601/1973; art. 1 L. 118/1971; art. 1 L. 18/1980; art. 1 L. 104/1992; art. 4 L. 328/2000; eccesso di potere: insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto, sviamento, illogicità, violazione principio di dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; difetto di istruttoria ”; il Regolamento (così come la nota comunale impugnata) sarebbe illegittimo anche nella parte in cui, prevedendo di computare anche le “ indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla tabella all’Allegato 3 del D.P.C.M. n. 159/2013 ”, intaccherebbe anche sussidi esenti (pensione di invalidità e indennità di accompagnamento) che, ai sensi dell’art. 2 sexies D.L. n. 42/2016 convertito in L. n. 89/2016, non rientrano nell’ISEE; 5) “ violazione di legge: art. 5, co. 4, dpcm 159/2013; art. 3, 23, 53 e 117, co. 2 lett. m), Cost. Sviamento: irragionevolezza manifesta; insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto; difetto di istruttoria ”; sarebbero violate le disposizioni in epigrafe in quanto gli importi relativi alla indennità di accompagnamento e alla pensione INVCIV concorrerebbero alla formazione del patrimonio immobiliare considerato nell’ISEE quindi non potrebbero essere conteggiate al di fuori dell’ISEE; 6) “ violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3, 32, 38 e 53 Cost.; L.R. Veneto 22/1989 art. 7; L. 104/92; eccesso di potere: contraddittorietà; sviamento, illogicità, violazione principio di indipendenza della persona disabile; travisamento ed insussistenza dei presupposti di diritto e di fatto; difetto di istruttoria ”; l’Amministrazione comunale avrebbe violato la normativa epigrafata in quanto, richiedendo alla ricorrente l’uso totale delle sue risorse, non avrebbe lasciato alcuna somma alla medesima per le proprie spese personali, nemmeno il c.d. “borsellino”, previsto dallo stesso Comune in euro 100 mensili; 7) “ Violazione di legge: art. 3 septies D.LGS. 504/92; DPCM -OMISSIS-.02.2011; L. 833/1978; art. 30 L. 730/1983; artt. 3, 32 e 117, co. 2, lett. m) COST.; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, art. 25; art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 168 TFUE, art. 11 Carta sociale europea, Costituzione dell’O.M.S.; L. n. 219 del 22.12.2017; eccesso di potere: sviamento, travisamento e/o insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria ”; il Comune, prima di negare la propria compartecipazione, avrebbe dovuto verificare se, a fronte della situazione patologica della ricorrente, fossero stati sussistenti i presupposti per una eventuale “quota alberghiera” e non, piuttosto, per l’accollo integrale al SSN; in ogni caso, il Comune avrebbe dovuto verificare il rispetto della percentuale della “quota alberghiera” nella misura del 30% (rispetto al costo totale della retta), come stabilito dalla normativa imperativa in materia; 8) “ Violazione di legge: Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3 e 5; eccesso di potere: violazione principio accomodamento ragionevole, di non discriminazione, di proporzionalità; sviamento; illogicità manifesta ”; la richiesta di erogare ogni sostanza “ fino all’uso totale delle proprie risorse ” rappresenterebbe una discriminazione negativa e una violazione dei diritti umani.

Si è costituita in giudizio la Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell’Azienda Ulss -OMISSIS-” la quale, previa puntuale contestazione delle censure avversarie ne ha chiesto il rigetto, eccependo anche il difetto di giurisdizione in relazione al motivo sub n. 7 e chiedendo, altresì, in via pregiudiziale, di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 sexies del D.L. n. 42/2016, convertito con legge n. 89/2016, per violazione degli artt. 3, 32, 38, 81, 117, 118 e 119 Cost., nonché dell’art. 33 L.R. n. 1/2004 e degli artt. 2 e 6 della L.R. n. 30/2009 per contrasto con il d.P.C.M. n. 159/2013 quale parametro interposto dell’art. 117 comma 2, lett. m), Cost.

Con atto depositato in data 4.9.2020 è intervenuta ad opponendum l’Azienda Ulss -OMISSIS-”, la quale, analogamente, ha concluso per il rigetto del ricorso per infondatezza e ha chiesto, in via pregiudiziale, di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 sexies del D.L. n. 42/2016, convertito con legge n. 89/2016, nonché dell’art. 33 L.R. n. 1/2004 e degli artt. 2 e 6 della L.R. n. 30/2009.

Si è costituito in giudizio anche il Comune di -OMISSIS- che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e, nel merito, ha rilevato l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n.-OMISSIS-, assunta alla Camera di Consiglio del 9 settembre 2020, è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare limitatamente alla nota comunale del 29.4.2020.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie difensive e di replica con cui hanno ribadito le rispettive argomentazioni; in particolare, il Comune resistente, oltre a ribadire le proprie argomentazioni difensive, ha fatto propria la questione di legittimità costituzionale della normativa, statale e regionale, in discussione.

Alla Pubblica Udienza del 24 febbraio 2021, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, va rilevata l’infondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti resistenti.

Nel caso in esame, sono contestate gli atti e le determinazioni di un’Amministrazione comunale in ordine alla contribuzione alla retta di residenzialità in una struttura, per un soggetto gravemente disabile, che involgono valutazioni di carattere autoritativo nel rapporto tra assistito e Pubblica Amministrazione e la cui verifica di legittimità spetta a questo giudice amministrativo.

Peraltro, la giurisprudenza ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo “quando l'azione del ricorrente viene proposta per far constare l'illegittimità di un diniego sull'an debeatur di una contribuzione pubblica socio-sanitaria (Consiglio di Stato, sez. III, 8/4/20-OMISSIS- n. 1-OMISSIS-6), e ciò in quanto è stata affermata l'indubbia valenza autoritativa degli atti concernenti i criteri e le modalità di erogazione delle prestazioni economiche sociali, nonché il concorso al pagamento delle medesime: si tratta, infatti, di atti emanati nell'esercizio del potere discrezionale di determinazione dei criteri riguardanti l'an ed il quantum di compartecipazione dell'assistito e dei suoi congiunti al costo dei servizi socio-assistenziali, rispetto ai quali la situazione giuridica soggettiva dei destinatari non può che assumere la consistenza dell'interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo” ( TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 18 agosto 2017, n. 1051; id. 15 marzo 2017, n. 373 ).

Peraltro, questo stesso Tribunale ha già avuto modo di chiarire, in relazione a casi del tutto analoghi a quello qui in esame, come non vengano in rilievo posizioni diritto soggettivo nell’ambito di una specifica e puntuale regolazione delle rispettive posizioni di diritto e di obbligo, bensì assuma rilievo il complesso quadro regolamentare relativo al concorso del privato, del servizio sanitario regionale e del Comune di residenza in ordine al pagamento delle prestazioni assistenziali e sanitarie, che ha comportato l’adozione di determinazioni dei soggetti pubblici coinvolti, che sono frutto di valutazioni di carattere tecnico-amministrativo ed espressione dell’esercizio di un potere amministrativo e non paritetico, la cui verifica di legittimità spetta al giudice amministrativo (Questa stessa Sezione, ex multis, 18 gennaio 2021, n. 68; 7 gennaio 2021, n. 18; 4.1.2021, n. 10; 26.8.2020, n. 762 ).

Passando al merito, si rileva che i primi sei motivi –che, essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico, possono essere esaminati unitamente – sono fondati e vanno accolti, nei termini di seguito precisati, potendo restare assorbite le ulteriori questioni sollevate in ricorso.

La problenatica di fondo, che costituisce il vero nodo delle censure in esame, è riconducibile, in estrema sintesi, alle due seguenti contrapposte posizioni: il Comune resistente, con gli atti impugnati, sostiene di dover intervenire in compartecipazione al pagamento della retta solo ove tutti i redditi dell’ospite (comprensivi di indennità di accompagnamento, pensioni di invalidità ecc.) non risultino sufficienti a coprire la retta alberghiera; la ricorrente, di contro, sostiene che la quota di spettanza del proprio amministrato vada determinata in relazione all’indicatore ISEE, giusta la disciplina di cui al d.P.C.M. n. 159/2013.

La tematica è ben nota a questo Tribunale, il quale, dopo prime pronunce di segno opposto, ha recentemente consolidato il proprio orientamento (questa stessa Sezione, n. 18/2021; n. 10/2021; n. 762/2020; n. 682/2020; 4/2020; n. 303/2019), anche alla luce dei principi sanciti dal Consiglio di Stato, investito più volte della questione, il quale ha chiarito che la disciplina in materia di ISEE costituisce “l'indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati in conformità alle prescrizioni delle indicate norme costituzionali e dei trattati internazionali sottoscritti dall'Italia per la tutela delle persone con disabilità gravi, e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate al fine di garantire, in particolare, il diritto al mantenimento e all'assistenza sociale e sanitaria ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere alla stregua degli artt. 32, 38 e 53 della Costituzione, non essendo consentita la pretesa di creare criteri avulsi dall'ISEE con valenza derogatoria o sostitutiva” ( Consiglio di Stato, sez. III, 27 novembre 2018, n. -OMISSIS-08 ; id. 2 marzo 2020, n. 1505 ). Il Supremo Consesso Amministrativo, ricordato il principio secondo cui “non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale, nell'adozione del regolamento comunale, in violazione della disciplina statale dell'ISEE, così come prevista dal DPCM n. 159/2013”, ha ulteriormente chiarito che “Quanto alla rilevanza dell'ISEE non solo ai fini dell'ammissione alla prestazione assistenziale, ma anche in merito al livello di compartecipazione al loro costo da parte degli utenti, deve richiamarsi la decisione di questa Sezione n. -OMISSIS-58 del 4 marzo 2019 che ha stigmatizzato la natura dell'ISEE come strumento di calcolo per la capacità contributiva dei privati, con la conseguenza che non sono ammessi altri sistemi di calcolo delle disponibilità economiche degli utenti che chiedono prestazioni di tipo assistenziale o comunque rientranti nell'ambito della disciplina dell'ISEE”, aggiungendo che “altrimenti non avrebbe alcun senso lo sforzo della giurisprudenza prima (con le sentenze n. 838, 841 e 842/2016 del Consiglio di Stato) e del legislatore poi con la legge 89/2016 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 42/2016 che ha introdotto l'art. 2 sexies (sopra richiamato) che esclude i trattamenti assistenziali, previdenziali ed indennitari, percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità dal reddito complessivo ai fini IRPEF: la valutazione di tali trattamenti - espressamente esclusi dal calcolo dell'ISEE - ai fini delle prestazioni assistenziali si pone in palese contrasto con la normativa statale. Pertanto la definizione del livello di compartecipazione del costo della prestazioni ...ai sensi dell'art. 2, comma 1, DPCM n. 159/2013 deve avvenire mediante l'applicazione dell'indicatore ISEE costituente espressione degli inderogabili (da parte delle Regioni e degli enti erogatori) "livelli essenziali delle prestazioni"”( Consiglio di Stato, n. 1505/2020 cit. ).

Inoltre, è stato, altresì, evidenziato – e ciò appare decisivo nella controversia in esame - che l’ISEE “costituisce il parametro non solo per l'accesso alle prestazioni assistenziali per i disabili, ma costituisce anche il criterio per la <<definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime>> come recita il comma 2 del DPCM n. 159/2013”, e che “non è quindi consentito all'Amministrazione Comunale introdurre un sistema che, surrettiziamente, ponga nel nulla i principi che regolano la materia, arrivando ad azzerare il contributo per un soggetto che –in base all’ISEE –ne aveva diritto”, specificando, inoltre, che “la chiara previsione normativa non può essere superata dal richiamo ai principi generali contenuti nella legge quadro n. 328/2000, tenuto conto dalla chiara disciplina di settore recata dal DPCM n. 159/2013 così come interpretata dalla giurisprudenza amministrativa prima richiamata” ( Consiglio di Stato, n. 1505/2020 cit. ).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha, inoltre, affermato – quanto all’aspetto relativo alle esigenze di assicurare gli equilibri di bilancio – che la sostenibilità finanziaria dei relativi costi andrebbe prudentemente evocata tenendo conto della strumentalità del servizio in questione rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi più volte affermati dalla Consulta (cfr. fra le altre, le sentenze Corte. Cost. nn. 80/2010 e n. 275/2016), sottolineando l’onere della parte di dimostrare l’impossibilità di far fronte all’impegno finanziario conseguente alla prestazione ( Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2020, n. 6926 e i precedenti ivi richiamati).

Anche di recente è stato ulteriormente ribadito dal supremo Consesso amministrativo ( Consiglio di Stato, sez. III, 10 dicembre 2020, n. 7850 )

che “sia la pensione di invalidità che l’indennità di accompagnamento esulano dalla nozione di “reddito” ai fini del calcolo ISEE, in quanto non costituiscono incrementi di ricchezza, ma importi riconosciuti a titolo meramente compensativo o risarcitorio a favore delle situazioni di “disabilità” (Cons. Stato, Sez. III, n. 6371/2018; n. -OMISSIS-58/2019). Di conseguenza, la definizione del livello di compartecipazione del costo delle prestazioni di cui all'art. 1 DPCM n. 159/2013 deve avvenire mediante l'applicazione dell'indicatore ISEE, così come determinato dall'art. 4 a seguito delle modifiche introdotte con la citata legge n. 89/2016; e, va da sé che le medesime indennità non possono essere ad altro titolo considerate reddito da valutare ai fini della compartecipazione al costo dei servizi erogati”; dunque, è stato ribadito che “il Comune non

dispone di discrezionalità, né di potere normativo con riguardo alla valutazione di capacità economica del richiedente e/o della famiglia sganciata dall'ISEE (cfr. Sez. III, n. 6926/2020 cit.). Le entrate reddituali o le evidenze patrimoniali non calcolate ai fini ISEE, oltre che la presenza di sola pensione di invalidità o dell'indennità di accompagnamento, non possono costituire indicatori della situazione reddituale del richiedente e divenire criteri ulteriori di selezione, accanto all'ISEE, volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, né divenire mezzo per l'ampliamento di tali platee, come vorrebbe il Comune. Il Collegio ribadisce che, ai sensi dell'art. 2 del DPCM n. 159/2013 l'ISEE, è l'unico "strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, utilizzabile ai fini dell'ammissione alle prestazioni e della misura della contribuzione che grava sull'assistito” ( Consiglio di Stato, n. 7850/2020 cit. ).

Tanto chiarito, occorre verificare se il sistema contemplato dal Regolamento approvato e applicato (con le note impugnate che hanno denegato la compartecipazione comunale) dal Comune resistente, che regola la misura della compartecipazione alla retta di residenzialità da parte di un soggetto anziano, disabile e non autosufficiente, quale l’odierna ricorrente, sia rispettoso del quadro normativo di riferimento, come messo a fuoco dalla giurisprudenza sopra richiamata,

A tal proposito, vengono in rilievo le seguenti disposizioni del Regolamento:

-l’art. 2, comma 3, dispone che : “ L’intervento economico integrativo del Comune viene concesso qualora la situazione economica del richiedente e del relativo nucleo familiare come determinato dall’articolo 6 del D.P.C.M. n. 159/2013 e dal presente Regolamento non consenta la copertura integrale della retta alberghiera applicata agli ospiti dalla struttura residenziale ”; il successivo comma 4 che : “ Fermo restando il principio di libera scelta della struttura residenziale da parte del cittadino e le valutazioni delle Unità Valutative Multidimensionali Distrettuali (U.V.M.D.) dell’Azienda ULSS, il limite massimo dell’integrazione comunale non supererà comunque l’importo annualmente stabilito dall’Amministrazione Comunale ”;

-l’art. 4, comma 1, prevede: “ Costituiscono requisiti essenziali di accesso alle prestazioni economiche di cui all’articolo 2 del presente Regolamento (….) c).certificazione ISEE in corso di validità redatta ai sensi del D.P.C.M. 5 dicembre 2013 n. 159 e relativi provvedimenti attuativi, con un valore non superiore a quello annualmente stabilito dall’Amministrazione Comunale ”; i successivi commi 3 e 4 prevedono che alla domanda di prestazione economica debbano essere allegati “ gli estremi dell’indennità di accompagnamento ” nonché “ nel caso di anticipazione del pagamento della retta alberghiera, formale impegno alla restituzione e/o al conguaglio dell’importo anticipato ”;

-l’art. 6, comma 1, prevede: “ Fermo restando il limite massimo stabilito ai sensi dell’articolo 2, comma 4, la misura dell’intervento economico integrativo comunale è stabilita come differenza tra il valore della retta alberghiera applicata e la quota di compartecipazione a carico dell’utente corrispondente al valore del proprio ISEE calcolato ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del D.P.C.M. n. 159/2013 ”; il successivo comma 2 dispone che: “ Al fine di riservare le risorse disponibili dell’Ente ai casi di maggior bisogno, la misura dell’intervento economico sarà definita anche in relazione ai seguenti ulteriori criteri di selezione dei beneficiari che costituiscono elementi di valorizzazione delle componenti strutturali dell’ISEE medesimo: a) per i soggetti titolari di franchigie derivanti da una delle condizioni di disabilità media, grave e non autosufficienza (di cui alla tabella all’allegato 3 del medesimo D.P.C.M.), il contributo dell’Ente è ridotto di un importo pari alla franchigia stessa. b) a partire da un “patrimonio disponibile minimo” stabilito annualmente dall’Amministrazione Comunale il contributo diminuisce progressivamente fino ad azzerarsi per i nuclei familiari titolari di un “patrimonio disponibile massimo” stabilito annualmente dall’Amministrazione Comunale tenuto conto della composizione del nucleo familiare misurata attraverso la scala di equivalenza. Pertanto i nuclei familiari con un patrimonio disponibile superiore al limite massimo saranno esclusi dal contributo. Per “patrimonio disponibile” ai fini del presente Regolamento si intende la somma del patrimonio mobiliare e del patrimonio immobiliare, come desumibile dalla Dichiarazione Sostitutiva Unica al netto dell’eventuale mutuo residuo, con esclusione dell’abitazione principale di residenza solo se utilizzata stabilmente a tal fine dal coniuge e/o dal/dai figlio/i fiscalmente a carico ”; il comma 3 prevede che “ Qualora una delle indennità derivanti da una delle condizioni di cui alla tabella all’Allegato 3 del D.P.C.M. n. 159/2013 subentrasse successivamente all’istanza di determinazione dell’intervento economico integrativo comunale, si procederà alla rideterminazione della quantificazione dell’intervento stesso, sommando alla quota utente giornaliera il valore ricavabile in applicazione dei precedenti comma 1 e 2, con decorrenza dalla data di validità dell’indennità stessa, inclusi eventuali periodi arretrati ”; il comma 4 dispone che, in caso di ISEE elevati, “ è facoltà' del Comune in alternativa alla conseguente esclusione dal contributo, procedere ad accordi con l’utenza finalizzati all’alienazione/utilizzo di eventuali beni fermo restando che il ricavato è opportunamente vincolato al pagamento della retta ”; il successivo comma 7 dispone che “ L’entità della prestazione economica integrativa comunale nonché la determinazione della capacità di compartecipazione del richiedente e dei familiari non componenti il nucleo viene calcolata pro-die in base alla retta alberghiera di riferimento su base giornaliera, tenuto conto di quanto previsto al successivo comma 8 ”, il, quale, a sua volta, prevede che “ Il Comune riconosce al richiedente un importo forfettario per le piccole spese personali nella misura determinata con provvedimento della Giunta Comunale (….) ”;

-l’art. 7 stabilisce che il beneficiario (o chi per esso) si impegna a presentare al Comune la dichiarazione di cui all’art. 4, comma 5, ai fini della “ revisione annuale e alla conseguente rideterminazione dell’intervento economico integrativo ” e che, in caso di mancato o incompleta presentazione, “ il Comune può interrompere l’intervento economico integrativo ”;

-l’art. 11 dispone che “ La Giunta Comunale con apposito provvedimento determina: - il valore della retta alberghiera di riferimento di cui all’articolo 2, comma 4; - il valore soglia dell’ISEE per l’accesso alla prestazioni economica integrativa di cui all’articolo 4, comma 1, lettera c); - i valori di patrimonio disponibile minimo e massimo di cui all’articolo 6, comma 1, lettera b); - l’importo forfettario per le piccole spese personali di cui all’articolo 6, comma 8 ”; con deliberazione n. -OMISSIS- del 28.5.2019, l’Amministrazione comunale ha determinato le seguenti soglie: - “ Valore soglia ISEE per l’accesso alla prestazione economica integrativa: € 40.000,00; - Valore del patrimonio disponibile minimo: € 5.000,00; - Valore del patrimonio disponibile massimo: € 25.000,00

- Valore del cosiddetto “borsellino” mensile, nella misura di € 100”.

L’Amministrazione comunale, facendo applicazione degli esposti criteri stabiliti nell’atto regolamentare, ha quindi proceduto a determinare a carico della ricorrente una compartecipazione pari all’intero importo della “retta giornaliera”.

In particolare, come evidenziato (e documentato) in ricorso, per l’anno 2019, l’intera retta - determinata in euro -OMISSIS-,50/die e, dunque, nell’importo annuo di euro 19.162,50 (-OMISSIS-,50 x 365) – rimane a carico della ricorrente, nonostante un ISEE pari ad euro 3.316,27 e un totale di pensioni percepite (reversibilità e accompagnamento) pari a -OMISSIS-.498,28 euro (oltre la tredicesima di euro 637,44); - nel 2020, l’intera retta pari a euro 53,00/die e, pertanto, l’importo annuo di euro 19.345,00 (53,00 x 365) resta a carico della ricorrente, cui è riconosciuto un ISEE pari ad euro 8.077,20 e un totale di pensioni percepite (reversibilità e accompagnamento) pari a -OMISSIS-.5-OMISSIS-,40 euro (oltre la tredicesima di euro 639,50).

Ebbene, tale disciplina, con gli effetti che determina, è da ritenersi illegittima in quanto il Comune, per individuare l’entità del contributo a suo carico, utilizza dei criteri (fissazione di un tetto massimo all’entità della retta c.d. alberghiera, pur a fronte dell’autorizzazione da parte degli organi competenti all’inserimento in una struttura residenziale; conteggio anche delle indennità esenti, che sono escluse normativamente dal calcolo della componente reddituale dell’ISEE; conteggio per intero del patrimonio mobiliare, che viene già considerato ai fini ISEE secondo i parametri stabiliti dal DPCM n. 159 del 2013), che sono estranei all’ISEE e in contrasto con il quadro normativo nazionale e internazionale di riferimento.

In definitiva, alla luce delle esposte coordinate ermeneutiche, le censure di parte ricorrente, sotto gli esposti profili, sono fondate ed assorbenti, in quanto l’Amministrazione comunale, con gli atti impugnati, ha individuato dei criteri per la determinazione dell’entità del contributo ad essa spettante (e quindi, per differenza, della parte di retta che resta a carico dell’ospite) in modo del tutto avulso dall’ISEE ed in contrasto con il quadro normativo di riferimento, non potendo prendere in considerazione, per evidente contrasto con la normativa nazionale sopra richiamata, le risorse economiche a qualsiasi titolo percepite dal disabile, ivi compresa l’indennità di accompagnamento, ovvero beni mobili che risultano già considerate come componente dell’ISEE.

La disciplina applicata dal Comune, che impone l’accollo dell’intera retta annuale alla ricorrente per un importo superiore non solo all’ISEE, ma anche alla somma delle entrate della ricorrente medesima (pensione di reversibilità ed accompagnatoria), determina, altresì, la mancata corresponsione del c.d. “borsellino” di 100 euro mensili, necessario al fine di garantire le spese personali dell’ospite; oltre tutto, in tale prospettiva, non è data alcuna rilevanza alle spese effettivamente sostenute (e documentate) dalla ricorrente, conseguenza che appare vieppiù illegittima anche per violazione dei basilari principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Quanto alle questioni di costituzionalità poste dai resistenti, in disparte la circostanza che il Consiglio di Stato ha già ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale fondate sulla inadeguatezza delle risorse senza puntuali riferimenti a dati analitici relativi alle entrate e alle uscite al fine di dimostrare l’inadeguatezza delle risorse ( Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2020, n. 6926 ) –dimostrazione non fornita in questa sede dall’Amministrazione comunale – si osserva che la questione non appare comunque rilevante, in quanto l’illegittimità degli atti impugnati, come visto in precedenza, emerge anche prescindendo dalle problematiche sollevate, alla luce degli effetti irragionevoli e sproporzionati conseguenti alla disciplina prevista dal Regolamento comunale in relazione alla situazione della ricorrente, anziana, disabile e non autosufficiente al 100%, illegittimità del tutto idonea a sorreggere l’accoglimento del ricorso.

In conclusione, il ricorso è fondato nei termini sopra esposti, con assorbimento delle ulteriori censure, e va, quindi, accolto, con conseguente annullamento degli atti comunali con cui è stata negata la compartecipazione alla retta per gli anni in questione e, in parte qua, del Regolamento comunale, nei limiti e termini sopra chiariti e con obbligo del Comune, quale effetto conformativo della decisione, di regolare i rapporti con la parte ricorrente alla luce dei principi sopra esposti.

Le spese di causa, in considerazione della complessità e delicatezza delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra tutte le parti.

Infine, va rilevato che parte ricorrente è stata ammessa al patrocinio a spese dello Stato con decreto della competente Commissione n. 20/2020; in relazione a tale provvedimento, il legale della ricorrente ha presentato richiesta di liquidazione parcella, con allegata nota spese per un totale, già dimezzato ai sensi dell’art. 130 del D.P.R. n. 115 del 2002, pari ad euro 5.228,00, oltre IVA, CPA ed accessori di legge, importo che si ritiene congruo in relazione alla natura della controversia, all’impegno professionale richiesto e all’attività processuale espletata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Liquida in favore dell’avv. Maria Luisa Tezza la complessiva somma di euro 5.228,00, oltre IVA, CPA ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo -OMISSIS-, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/-OMISSIS-9 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Mara Spatuzzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.