Pubblicato il 31/03/2025

N. 01116/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01743/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1743 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Grazia Maria Tomarchio, Loriana Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 12.06.2024 con il quale la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Varese ha adottato l’informativa antimafia interdittiva, così denegando l’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. “white list”), della nota del Centro Operativo D.I.A. di Milano prot. n. -OMISSIS-del 27.11.2023 (non conosciuta), della nota del Comando Provinciale dei Carabinieri di Milano prot. n. -OMISSIS- del 5.12.2023 (non conosciuta), del verbale di riunione del 6.03.2024 del Gruppo Provinciale Interforze (non conosciuto), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti e per il risarcimento dei danni subiti e subendi;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 18\9\2024:

Annullamento dei verbali di riunione del 5.12.2023 e del 6.03.2024, conosciuti a seguito del loro deposito -in data 2.08.2024- da parte della Prefettura nel giudizio già pendente, con i quali il Gruppo Provinciale Interforze ha ritenuto sussistenti i presupposti per l’adozione della misura interdittiva antimafia nei confronti della -OMISSIS-s.r.l., nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti e per il risarcimento dei danni subiti e subendi, nella misura che verrà determinata nel corso del giudizio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Varese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’impresa edile -OMISSIS-s.r.l. è stata costituita il 29.03.2012 ed opera nei settori dell’edilizia, dell’ambiente e del restauro, svolgendo funzioni di General Contractor e di Advisor finanziario nella gestione ed esecuzione di progetti nel settore dei servizi integrati.

In data 16.03.2015 l’impresa è stata iscritta dalla Prefettura di Milano negli elenchi di fornitori di beni e prestatori di servizi non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa (c.d. White list).

A seguito della “richiesta di rinnovo dell’iscrizione nell’elenco dei fornitori di beni e prestatori di servizi (c.d. White List)” per l’anno 2023, la Prefettura di Milano, con preavviso di rigetto dell’8.9.2023 ha comunicato che “dalla consultazione delle banche dati in uso è emerso che codesta società ha trasferito la propria sede legale in provincia di Varese” e che “salvo diversa comunicazione…si procederà alla cancellazione della società dall’elenco dei fornitori di beni e prestatori di servizi istituito presso questa Prefettura”.

In data 17.4.2023, con protocollo n. -OMISSIS-del 15.6.2023, la -OMISSIS-ha inoltrato, quindi, alla competente Prefettura di Varese istanza di iscrizione nella white list per l’attività di “noli a caldo”.

Con informazione antimafia interdittiva del 12.06.2024, prot. n. -OMISSIS-, la Prefettura di Varese ha attestato che “nei confronti dell’Impresa edile -OMISSIS-S.r.l. … è riscontrabile una situazione di fatto tale da rendere di per sé desumibili tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata e tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della stessa ai sensi dell’art. 84 del decreto legislativo n. 159/2011 e ss. mm. ii”. In particolare, ha ritenuto che l’Impresa -OMISSIS-è solo formalmente di -OMISSIS- … ma in realtà è riconducibile … ai fratelli -OMISSIS- e -OMISSIS-, il cui spessore criminale è confermato dalle misure di prevenzione adottate nei loro confronti”.

Con nota del 26.06.2024, la -OMISSIS-ha avanzato richiesta di annullamento in autotutela dell’informazione interdittiva antimafia, rimasta senza esito.

In seguito, la -OMISSIS-ha impugnato il provvedimento contestandone i presupposti fattuali e giuridici.

Evidenzia come nel corso degli anni la Prefettura di Milano ha sempre consentito l’iscrizione della -OMISSIS-nella cd. white list e che solo nel mese di settembre 2023 ne ha disposto la cancellazione, avendo l’impresa trasferito la sede legale in provincia di Varese e dovendo dunque essere rinnovato il certificato da altro Ufficio territoriale. Tale circostanza mette in luce, ad avviso della ricorrente, la “gravissima contraddittorietà del provvedimento … tenuto conto che i fatti presi in esame dalla Prefettura di Varese sono gli stessi identici fatti e sentenze che la Prefettura di Milano ha valutato favorevolmente, non ravvisando elementi attuali e concreti per denegare siffatta iscrizione”.

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo [rubricato: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 84, commi 3 e 4, 91 e 92, comma 2, del D. Lgs. n. 159/2011. Violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.). Violazione e falsa applicazione del principio di libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.). Violazione e falsa applicazione del principio di certezza del diritto”] formula tre distinti ordini di censure: 1) “mancato rispetto dei termini per il rilascio dell’informazione antimafia”; 2) “mancata indicazione della situazione di fatto globale: attività dovuta”; 3) “carenza dei requisiti di “concretezza” ed “attualità” del condizionamento”.

Con il secondo motivo [rubricato: “Eccesso di potere: sviamento della causa tipica, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità, arbitrarietà ed ingiustizia manifesta”] deduce: a) “lo sviamento della causa tipica sottesa all’istituto dell’informativa antimafia; b) l’eccesso di potere che “si concreta…anche nel travisamento e nell’erronea valutazione dei fatti”, avendo di fatto l’Amministrazione attribuito rilevanza a circostanze che di fatto dimostrano “l’assoluta estraneità agli ambienti della criminalità organizzata di stampo mafioso”; c) l’eccesso di potere per difetto di istruttoria; d) la contraddittorietà dell’interdittiva, in quanto la Prefettura di Milano in presenza degli stessi fatti ha valutato positivamente la posizione dell’Impresa; e) l’illogicità, l’arbitrarietà e l’ingiustizia manifesta poiché il provvedimento “comprime indebitamente l’interesse dei soggetti privati a fronte di fatti che hanno escluso la contiguità con gli ambienti della criminalità organizzata di stampo mafioso”.

Con il terzo motivo [rubricato: “Illegittimità derivata del diniego di iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ede esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (c.d. “white list”); in subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del D.P.C.M. 18 aprile 2013”] contesta il “mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento”, la “mancata instaurazione del contraddittorio e “dell’avviso ex art. 10 bis della Legge 241/1990”, in ragione del “nesso di necessaria presupposizione tra l’adozione dell’informazione antimafia e l’esito negativo della domanda di iscrizione nella “white list”.

Con il quarto motivo [rubricato “Risarcimento del danno: a) nesso di causalità; b) criteri per l’individuazione e la determinazione del quantum”], chiede il risarcimento del danno per la revoca e/o rescissione dei contratti stipulati con le Stazioni appaltanti e per l’impossibilità di partecipare a nuove gare e, quindi, di conseguire l’utilità che ne deriverebbe dall’esecuzione dell’appalto.

La Prefettura si è costituita in resistenza producendo la documentazione istruttoria posta a fondamento del provvedimento gravato e memoria difensiva con cui ha confutato puntualmente le censure della ricorrente.

Con ordinanza n. 908, dell’11.9.2024, la Sezione ha accolto la domanda cautelare e ha disposto la sospensione degli effetti dell’interdittiva sul presupposto che gli “elementi istruttori ed indiziari posti a fondamento del provvedimento impugnato non danno evidenza dell’attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa”.

In data 13.09.2024, la ricorrente ha impugnato con ricorso per motivi aggiunti i verbali del 5.12.2023 e del 6.03.2024 del Gruppo Provinciale Interforze, deducendone l’illegittimità sulla base di censure ritenute “pressoché identiche a quelle formulate con il ricorso principale (ad eccezione dei motivi che, più nello specifico, riguardano la misura interdittiva, come – ad esempio- quelli attinenti al mancato rispetto dei termini per il suo rilascio)”.

All’udienza del 12.3.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

La ricorrente ha impugnato un provvedimento di interdizione antimafia emesso dalla Prefettura di Varese ai sensi dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159/2011 nel quale l’amministrazione ha accertato che la -OMISSIS-è permeabile a tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata tali da condizionare le scelte e gli indirizzi della stessa in quanto l’impresa “è solo formalmente di -OMISSIS-…ma in realtà è riconducibile…ai fratelli -OMISSIS- e -OMISSIS-, il cui spessore criminale è confermato dalle misure di prevenzione adottate nei loro confronti”.

Prima di esaminare le censure formulate dalla ricorrente è opportuno ricostruire la cornice giuridica all’interno della quale si iscrive la controversia e quindi il provvedimento interdittivo impugnato.

L’interdittiva antimafia è un provvedimento avente natura “cautelare e preventiva” finalizzato ad anticipare la difesa della legalità contro condotte illegali volte a condizionare l’ordinaria gestione delle imprese o a trarre vantaggio dalle predette attività di impresa, che si caratterizza per il giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali di quelle condotte (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 3/2018 e Corte costituzionale n. 57/2020).

Sotto il profilo definitorio, l’interdittiva antimafia si sostanzia nell’accertamento della sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare, anche in modo indiretto, le scelte e gli indirizzi delle imprese o ad usare quest’ultima per agevolare attività criminose (artt. 83, comma 2 e 91, comma 6, d.lgs. n. 159/2011).

L’art. 85, comma 3, cit., prevede che “L'informazione antimafia deve riferirsi anche ai familiari conviventi di maggiore età dei soggetti di cui ai commi 1, 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater” e l’art. 91, comma 5, cit., autorizza il Prefetto ad “estende gli accertamenti pure ai soggetti che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell’impresa”.

L’art. 89-bis cit. applica il regime dell’interdittiva antimafia anche alle comunicazioni antimafia stabilendo, al comma 1, che “Quando in esito alle verifiche di cui all'articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un'informazione antimafia interdittiva e ne dà comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, commi 52-57, legge n. 190/2012, è stata istituita la c.d. white list presso le varie Prefetture dove possono essere iscritte le imprese che svolgono alcune specifiche attività (maggiormente a rischio di infiltrazione mafiosa) e l’iscrizione nell'elenco “luogo della comunicazione e dell’informazione antimafia liberatoria”.

Sotto il profilo degli elementi da cui inferire il pericolo di infiltrazione mafiosa, le interdittive antimafia si distinguono in tipiche e atipiche.

Le interdittive tipiche sono fondate su elementi tipizzati dal legislatore come spie dell’infiltrazione (indicati negli artt. 84, comma 4 e 91, comma 5, del d.lgs. n. 159/2011), fermo restando che occorre anche in queto caso verificare la sussistenza del tentativo di infiltrazione mafiosa.

Le interdittive atipiche sono disciplinate, pur sempre negli art. 84, comma 4 e 91, comma 6, ma hanno presupposti (elementi) distinti rispetto a quelli presi in considerazione per le interdittive tipiche.

Più in particolare, l’art. 84, comma 4, cit., prevede che le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all'adozione del provvedimento possono essere desunte “dagli accertamenti disposti dal prefetto …” [lett. d) ed e)]. A sua volta, l’art. 91, comma 5, cit., consente al Prefetto di desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa “da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all'attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi …”.

La giurisprudenza ha altresì evidenziato i tratti peculiari, sotto il profilo sostanziale e processuale, dell’interdittiva antimafia (tra cui, Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4657/2015, Id., n. 1743/2016; Id. n. 4483/2017; Id. n. 758/2019; Id., n. 6105/2019; Id., n. 8309/2021).

Elemento fondante l’interdittiva antimafia è la sussistenza di "eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa” tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate (art. 84, comma 3, cit.). Eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e tendenza di questi ad influenzare la gestione dell'impresa sono nozioni che delineano una “fattispecie di pericolo”, propria del diritto della prevenzione, finalizzato, appunto, a prevenire un evento che, per la stessa scelta del legislatore, non necessariamente è attuale, o inveratosi, ma anche solo potenziale, purché desumibile da elementi non meramente immaginari o aleatori.

Il provvedimento interdittivo non sanziona condotte, ma mira a scongiurare la minaccia per la sicurezza pubblica costituita dall’infiltrazione mafiosa nell’economia e trova applicazione dove – e fintantoché - vi è la probabilità che un simile evento si realizzi. Per queste ragioni, l’interdittiva ha natura cautelare e preventiva.

Il provvedimento interdittivo del Prefetto implica una valutazione unitaria, di natura tecnico-discrezionale, degli elementi indiziari da cui inferire la sussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa capace di condizionare, anche in modo indiretto, le scelte e gli indirizzi dell’impresa (c.d. contiguità soggiacente) oppure di usare quest’ultima per agevolare attività criminose (c.d. contiguità compiacente).

La valutazione si risolve in una struttura bifasica, diagnosi dei fatti rilevanti e prognosi di permeabilità criminale, che non ammette automatismi presuntivi. A conclusione dell’analisi, l’autorità prefettizia emette il provvedimento laddove, sulla base degli elementi, tipici o atipici, sintomatici del pericolo di infiltrazione, ravvisa sussistente “il rischio che l’attività di impresa possa essere oggetto di infiltrazione mafiosa, in modo concreto ed attuale” o, in altri termini, che vi sia il “condizionamento attuale dell’attività di impresa”.

Il Prefetto è quindi tenuto, esternando compiutamente le ragioni della propria valutazione nel provvedimento amministrativo, a verificare che gli elementi fattuali, anche quando tipizzati dal legislatore, siano dotati di “individualità, concretezza ed attualità” per fondare la prognosi di permeabilità mafiosa.

Il provvedimento può ritenersi adeguatamente motivato anche per relationem mediante il richiamo agli atti istruttori e in tal caso la motivazione è esaustiva purché dal complesso degli atti richiamati siano evincibili “le ragioni che lo inducono a ritenere probabile che da uno o più di tali elementi, per la loro attualità, univocità e gravità, sia ragionevole desumere il pericolo concreto di infiltrazione mafiosa nell’impresa”, sicché se la valutazione unitaria non traspare dagli atti del procedimento, “occorre che essa sia effettuata dal Prefetto, con una motivazione che può anche non essere analitica e diffusa, ma che richiede un calibrato giudizio sintetico su uno o anche più di detti elementi presuntivi”.

In relazione alle interdittive atipiche, si è posto il problema del rispetto del principio di legalità sostanziale (art. 97 Cost.) attesa l’indeterminatezza dei presupposti normativi - e quindi l’assenza di parametri oggettivi cui ancorare la valutazione del Prefetto – sulla cui base viene emessa l’informazione antimafia.

La questione è stata risolta dalla giurisprudenza ribadendo che il sistema della prevenzione amministrativa antimafia deve rispettare il principio di legalità sostanziale. A tal fine, mediante la c.d. “interpretazione giurisprudenziale tassativizzante” sono state enucleate varie “situazioni indiziarie”, tratte dalle indicazioni legislative o dalla casistica giurisprudenziale, che costituiscono altrettanti “indici” o “spie” dell’infiltrazione mafiosa, quale catalogo aperto e non già un numerus clausus in modo da poter consentire all’ordinamento di poter contrastare efficacemente l’infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa via via che essa assume forme “sempre nuove e sempre mutevoli”.

È stato così evidenziato come esistono numerose situazioni, non tipizzate dal legislatore, che sono spie dell’infiltrazione (nella duplice forma del condizionamento o del favoreggiamento dell’impresa) e tra queste ad esempio: “a) i provvedimenti ‘sfavorevoli’ del giudice penale; b) le sentenze di proscioglimento o di assoluzione; c) la proposta o il provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione previste dallo stesso d. lgs. n. 159 del 2011; d) i rapporti di parentela; e) i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia; f) le vicende anomale nella formale struttura dell’impresa; g) le vicende anomale nella concreta gestione dell’impresa; h) la condivisione di un sistema di illegalità, volto ad ottenere i relativi ‘benefici’; i) l’inserimento in un contesto di illegalità o di abusivismo, in assenza di iniziative volte al ripristino della legalità”.

Con riferimento alle “vicende anomale nella formale struttura dell’impresa”, si è sottolineato che rilevano “tutte quelle operazioni fraudolente, modificative o manipolative della struttura dell’impresa” tra cui le cessioni di “solo ramo di azienda … da parte di soggetti, italiani o esteri, al di sopra di ogni sospetto, spostamenti di sede, legale od operativa, in zone apparentemente ‘franche’ dall’influsso mafioso”; tali operazioni “vanno considerate fraudolente, quando sono eseguite al malcelato fine di nascondere o confondere il reale assetto gestionale e con un abuso delle forme societarie, dietro il cui schermo si vuol celare la realtà effettiva dell’influenza mafiosa, diretta o indiretta, ma pur sempre dominante”.

Con riferimento alle “vicende anomale nella concreta gestione dell’impresa”, si è posto in risalto quei fatti che “lasciano intravedere, nelle scelte aziendali, nelle dinamiche realizzative delle strategie imprenditoriali, nella stessa fase operativa e nella quotidiana attività di impresa, evidenti segni di influenza mafiosa”; tra tali fatti assumono rilievo “le cc.dd. teste di legno poste nelle cariche sociali, le sedi legali con uffici deserti e le sedi operative ubicate presso luoghi dove invece hanno sede uffici di altre imprese colpite da antimafia …; la promiscuità di forze umane e di mezzi con imprese gestite dai medesimi soggetti riconducibili alla criminalità e già colpite, a loro volta, da interdittiva antimafia”.

In relazione al fattore temporale, ossia alla risalenza nel tempo degli indici sintomatici, va evidenziato come esso sia preso in considerazione proprio dal d.lgs. n. 159/2011 laddove prescrive, all’art. 91, comma 5, che il Prefetto, “anche sulla documentata richiesta dell'interessato, aggiorna l'esito dell'informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell'accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa” (c.d. aggiornamento dell’interdittiva). Deve trattarsi di rilevanti circostanze sopravvenute in grado di giustificare la rivalutazione dei presupposti della misura oppure l’estinzione o l’attenuazione dell’attualità del pericolo di condizionamento mafioso.

Fermo quanto sopra, si è comunque affermato che l’interdittiva può fondarsi anche su fatti lontani nel tempo rispetto all’adozione del provvedimento purché dal complesso delle vicende esaminate “possa ritenersi sussistente un condizionamento attuale dell’attività dell’impresa”. In altri termini, la storicità dell’elemento sintomatico non preclude la valutazione prognostica del pericolo di infiltrazione laddove emergono elementi che attualizzano il pericolo.

Il rispetto del principio di legalità sostanziale viene garantito grazie e sulla base dell’interpretazione fornita dalla giurisprudenza che ha individuato un “nucleo consolidato … di situazioni indiziarie, che sviluppano e completano le indicazioni legislative, costruendo un sistema di tassatività sostanziale” (Corte costituzionale n. 57/2020) e tale interpretazione è in grado altresì di porre la persona potenzialmente destinataria delle misure limitative del diritto in condizioni di poter ragionevolmente prevedere l’applicazione della misura stessa.

Il giudice amministrativo è chiamato a sindacare l’esercizio del potere prefettizio e quindi deve stabilire se la valutazione prognostica prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa sia corretta.

Il sindacato del giudice deve conformarsi in base alla natura del potere oggetto di esame. Il potere prefettizio di interdittiva ha natura discrezionale in ordine all’an e al quid e ha funzione preventiva in quanto si risolve nell’accertamento del pericolo dell’infiltrazione, evitando in questo modo che quel pericolo si concretizzi. Di conseguenza, al giudice non si richiede di accertare con certezza la sussistenza del tentativo di infiltrazione, cosa che non si chiede neppure al titolare del potere oggetto di controllo, bensì di stabilire se la valutazione prognostica del pericolo che l’amministrazione ha tratto da una serie di fatti (c.d. “prognosi inferenziale”) sia ragionevole e proporzionata.

La giurisprudenza ha precisato che deve essere comunque rispettato il principio di tassatività processuale, riconducibile al diritto di difesa e al principio del giusto processo (artt. 24 e 111, Cost.), afferente alle modalità di accertamento probatorio in giudizio degli elementi della fattispecie e, cioè, al quomodo della prova.

Si è ritenuto rispettoso del principio di tassatività processuale applicare nel sindacato sul potere di interdittiva lo standard probatorio, tipico del giudizio civile, caratterizzato dalla regola del “più probabile che non”, in luogo dello standard probatorio, tipico del giudizio penale, che fa perno invece sulla regola dell’“oltre il ragionevole dubbio”. Si è quindi affermato che il giudice deve compiere un ragionamento induttivo o inferenziale volto a riscontrare un insieme di apprezzabili fatti sintomatici tali da far ritenere, secondo la regola probatoria del “più probabile che non”, sussistente il pericolo di infiltrazione mafiosa e quindi ragionevole e proporzionata la decisione amministrativa presa in quel senso.

A quest’ultimo riguardo, il Collegio ritiene di formulare alcune precisazioni in ordine alla operatività della regola di giudizio “più probabile che non”.

La regola probatoria del “più probabile che non” mira alla dimostrazione di un enunciato - o ipotesi – che, in base alle evidenze processuali disponibili e alle circostanze del caso concreto, sarà ritenuto processualmente vero (o attendibile) oppure falso (o non attendibile). L’enunciato preso in considerazione va esaminato sulla base degli elementi di conferma e di esclusione che risultano provati in giudizio dalle parti.

Gli elementi di conferma o di esclusione possono essere provati anche in via indiziaria (art. 2729 c.c.), avendo la prova indiretta valenza di prova legale.

L’enunciato che, sulla base delle prove disponibili anche di natura indiziaria acquisite in giudizio, riceve il grado di conferma relativamente maggiore (o preponderante) o che associa a sé in via prevalente gli elementi di conferma, è quello che si deve ritenere processualmente vero o attendibile. In altri termini, laddove gli elementi di conferma dell’enunciato siano preponderanti rispetto a quelli di esclusione, l’enunciato sarà considerato vero, mentre sarà ritenuto falso laddove ad essere preponderanti siano gli elementi di esclusione.

Applicando la regola probatoria del “più probabile che non” alla dimostrazione dell’ipotesi costituita dalla sussistenza del “pericolo” di infiltrazione mafiosa, si avrà che la valutazione prognostica sul pericolo compiuta dalla Prefettura va ritenuta processualmente attendibile laddove sia assistista da una serie di elementi di conferma che rappresentano un quadro probatorio, anche di natura indiziaria, preponderante rispetto al quadro probatorio che la esclude.

Il giudice amministrativo, “chiamato a sindacare il corretto esercizio del potere prefettizio nel prevenire l’infiltrazione mafiosa, deve farsi attento custode delle irrinunciabili condizioni di tassatività sostanziale e di tassatività processuale di questo potere per una tutela giurisdizionale piena ed effettiva di diritti aventi rango costituzionale, come quello della libera iniziativa imprenditoriale (art. 41 Cost.), nel necessario, ovvio, bilanciamento con l’altrettanto irrinunciabile, vitale, interesse dello Stato a contrastare l’insidia delle mafie”.

Il quadro istruttorio e fattuale posto a fondamento del provvedimento gravato è il seguente.

Il provvedimento interdittivo si fonda sulla nota del Centro Operativo D.I.A. di Milano prot. n. -OMISSIS-del 27.11.2023 (la quale a sua volta riporta l’esito dell’istruttoria condotta dal Centro Operativo D.I.A. di Milano prot. -OMISSIS-del 4.07.2019), sulla nota del Comando Provinciale dei Carabinieri di Milano Prot. n. -OMISSIS- del 5.12.2023 e sul verbale del Gruppo Interforze del 6.03.2024.

La Prefettura ha ritenuto, in base all’istruttoria compiuta, che la signora -OMISSIS- (socia di maggioranza della -OMISSIS-, compagna e convivente del signor -OMISSIS-) sia una “prestanome” di -OMISSIS- e -OMISSIS-, i quali a loro, per come accertato nelle operazioni “Tagli Pregiati”, “Tetragona”, “Fire Off”, sono collusi con la famiglia mafiosa -OMISSIS-, di Gela, con la quale hanno “collegamenti e cointeressenze”.

Inoltre, i fratelli -OMISSIS- e -OMISSIS- sono risultati soggetti controindicati in virtù dei seguenti elementi:

i) -OMISSIS- è stato coinvolto nell’operazione “Tagli Pregiati” (p.p. n. 2499/04) della Squadra Mobile di Gela che ha disarticolato un sodalizio criminoso dedito a reati di associazione di tipo mafioso di cui all’art. 416 bis c.p., nella provincia di Caltanissetta, facente capo alle famiglie -OMISSIS- e -OMISSIS-; fu tratto in arresto nel 2006 per il reato di cui all'art. 416-bis c.p. in quanto facente parte del clan -OMISSIS-; in seguito la sua posizione fu stralciata e -OMISSIS- ottenne il patteggiamento della pena a due anni di reclusione per il reato di favoreggiamento personale ex art. 378 c.p. nell’ambito del (distinto) p.p. n. 15307/07 del Tribunale di Caltanissetta; inoltre, in data 30.04.2011 la D.I.A. di Milano ha proposto per -OMISSIS- la misura della Sorveglianza Speciale con obbligo di soggiorno, misura poi di fatto non applicata;

ii) -OMISSIS- è stato coinvolto nella medesima operazione “Tagli Pregiati” (p.p. n. 2499/04), arrestato e poi assolto dalla Corte d’Appello di Caltanissetta nel 2009 dal reato di cui all'art. 416-bis c.p. “per non aver commesso il fatto”; inoltre si afferma che è stato attinto da sentenze irrevocabili della Corte d’Appello di Milano negli anni 1993, 2003 e 2009, da cui si è desunto essere il “punto di riferimento locale delle famiglie mafiose gelesi”; nel 2013 è stato sottoposto alla misura di Sorveglianza Speciale disposta con decreto del Tribunale di Varese;

iii) nel 2010 la Squadra Mobile di Varese ha sequestrato (a seguito di provvedimento emesso dal Tribunale di Varese) le quote sociali della -OMISSIS-. di cui -OMISSIS- e -OMISSIS- risultano soci nell’ambito dell'operazione "Fire Off" dove erano emersi collegamenti tra -OMISSIS- e il gruppo -OMISSIS-; nel 2014 le quote sociali sono state dissequestrate;

iv) nel 2010 -OMISSIS- è stato coinvolto nell’operazione “Tetragona” (p.p. n. 42/2008) in quanto ritenuto imprenditore vicino al gruppo -OMISSIS-; in seguito la sua posizione venne archiviata;

v) i rapporti d’affari tra -OMISSIS- e -OMISSIS- con la famiglia -OMISSIS- sono confermati dalla motivazione della sentenza di patteggiamento del 2007 da parte di alcuni collaboratori di giustizia e il rapporto d’affari tra -OMISSIS- e il gruppo -OMISSIS- sono “confermati dalle intercettazioni telefoniche e dalle dichiarazioni rese in corso di interrogatorio dal fratellastro -OMISSIS-”;

vi) la -OMISSIS-è stata costituta nel 2012, soltanto dopo che nell’operazione “Fire Off” la Squadra Mobile di Varese aveva sequestrato nel 2011 le quote sociali della -OMISSIS-di proprietà dei fratelli (“fratellastri”) -OMISSIS- e -OMISSIS-; la signora -OMISSIS-, prima dipendente della -OMISSIS-, è divenuta così socia al 98% della -OMISSIS-;

vii) -OMISSIS- lavora tutt’oggi come dipendente della -OMISSIS-, mentre -OMISSIS- ha lavorato presso la -OMISSIS-dall’anno 2014 al 2017;

viii) i due fratelli nel 2022 sono stati trovati insieme a seguito di un controllo di polizia;

ix) il rapporto di convivenza tra la signora -OMISSIS-, socia di maggioranza della -OMISSIS-e -OMISSIS-, con il quale ha avuto due figli.

La -OMISSIS-è quindi di proprietà della signora -OMISSIS- -OMISSIS- (2%) e della signora -OMISSIS- -OMISSIS- che ha il 98% delle quote sociali. La signora -OMISSIS-, socia di maggioranza dell’impresa, convive con il signor -OMISSIS-.

Sulla base di questi elementi la Prefettura ha ritenuto che i fratelli -OMISSIS- e -OMISSIS- possano influenzare, all’attualità, lo svolgimento dell’attività della -OMISSIS-per il tramite della signora -OMISSIS- che è la compagna dello stesso -OMISSIS-, il quale peraltro è assunto quale dipendente.

I motivi di ricorso vanno dunque esaminati sulla base delle predette coordinate ermeneutiche e fattuali.

Il primo motivo di ricorso è formulato sotto tre distinti profili.

Con il primo profilo (“mancato rispetto dei termini per il rilascio dell’informativa antimafia”) la ricorrente lamenta il mancato rispetto dei termini per il rilascio dell’informazione antimafia, emanata in violazione dei termini previsti dall’ art. 92, comma 2, del d.lgs. n. 159/2011, ossia del termine di 30 giorni dalla consultazione della Banca Dati Nazionale Antimafia e finanche del termine di 45 giorni previsto dal legislatore per i casi di particolare complessità.

La prima censura non è fondata.

In via generale e ad eccezione del potere sanzionatorio, la perentorietà dell’esercizio del potere pubblico ossia se questo è soggetto ad un termine perentorio di decadenza è stabilita dalla legge in virtù del principio di legalità dell’azione amministrativa. In mancanza di un’espressa previsione normativa, la fissazione di un termine finale di esercizio del potere non ha natura perentoria bensì ordinataria, sicché l’amministrazione può esercitare il potere anche oltre il termine ivi previsto. In questo caso, l’interessato non rimane privo di rimedi, potendo compulsare l’esercizio del potere amministrativo mediante l’azione contro il silenzio inadempimento.

La seconda censura (“mancata indicazione della situazione di fatto globale: attività dovuta”) e la terza censura (“carenza dei requisiti di “concretezza” ed “attualità” del condizionamento”) del primo motivo e il secondo motivo, stante la loro stretta connessione, possono essere esaminati congiuntamente.

La ricorrete contesta tutti gli “addebiti” indicati nell’informazione interdittiva sub i)-ix) evidenziando come in realtà gli indizi raccolti non sorreggono, in base alla regola probatoria del “più probabile che non”, la conclusione della Prefettura di Varese, anche considerando che il quadro probatorio posto a fondamento dell’interdittiva impugnata è rimasto immutato rispetto al 2019, allorquando la Prefettura di Milano aveva invece consentito all’iscrizione nella white list.

Le censure, contenute nei due motivi di ricorso, sono fondate nei limiti di seguito esposti.

La Prefettura ha adottato il provvedimento sulla base delle seguenti elementi atipici del pericolo di infiltrazione: “a) la proposta o il provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione previste dallo stesso d. lgs. n. 159 del 2011; b) i rapporti di parentela; e) i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia; f) le vicende anomale nella formale struttura dell’impresa; g) le vicende anomale nella concreta gestione dell’impresa” ed in particolare la sussistenza della figura di un “prestanome”.

Ad avviso del Collegio, la valutazione prognostica resa dal Prefetto in relazione al profilo dell’attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa non può ritenersi ragionevole.

Il nucleo centrale della misura interdittiva consiste nell’accertamento della sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare, anche in modo indiretto, le scelte e gli indirizzi delle imprese o ad usare quest’ultima per agevolare attività criminose (artt. 83, comma 2 e 91, comma 6, d.lgs. n. 159/2011). Gli elementi raccolti, anche se risalenti nel tempo e di natura indiziaria, devono essere tali da giustificare, alla luce dell’insieme delle vicende esaminate, la valutazione della sussistenza di un pericolo attuale e concreto di condizionamento dell’attività di impresa.

Sotto il profilo istruttorio il provvedimento si fonda sostanzialmente nella relazione del Centro Operativo D.I.A. di Milano Prot. n. -OMISSIS-del 27.11.2023 e nel verbale del Gruppo Interforze del 6.03.2024. La Prefettura afferma nell’interdittiva che, sulla base degli atti istruttori richiamati, l’impresa sia soggetta a concreto e attuale pericolo di infiltrazione mafiosa.

In realtà l’esame del provvedimento e degli atti istruttori richiamati non restituisce un quadro indiziario tale da fondare il giudizio sull’attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa nei termini ravvisati dalla Prefettura.

In particolare, la relazione D.I.A. prot. 20773/2023, richiamata per relationem nel provvedimento impugnato, non riporta la valutazione prognostica del pericolo di infiltrazione alla luce degli indici sintomatici ivi evidenziati e quindi ovviamente non si esprime in ordine all’attualità e concretezza del pericolo.

La relazione del 2023 riferisce una serie di dati giudiziari che erano già emersi nell’ambito di una precedente relazione D.I.A. del 2019 (nota del Centro Operativo D.I.A. di Milano Prot. -OMISSIS-del 4.07.2019) che la Prefettura di Milano aveva richiesto, in passato, per procedere all’iscrizione dell’impresa nella c.d. White list.

Nella relazione del 2019 la D.I.A. aveva in effetti ravvisato il pericolo di infiltrazione mafiosa, sulla base di una serie di indizi, proponendo l’adozione della misura. E ciononostante la Prefettura di Milano non ha valutato positivamente la proposta di interdittiva ritenendo evidentemente il quadro indiziario non solido, disponendo così il rinnovo dell’iscrizione nella White list fino al 2022 ossia fino a quando la società ha mantenuto la sede legale nella città di Milano.

Rispetto alla relazione del 2019, quella del 2023 nulla aggiunge al quadro probatorio cristallizzato nel 2019 e soprattutto non perviene alla conclusione cui era giunta nel 2019 la D.I.A. quando si era espressa nel senso di ravvisare, in quel momento, il pericolo di infiltrazione.

Anche la nota del Comando Provinciale dei Carabinieri di Milano del 5.12.2023, pure richiamata nel provvedimento, non evidenza alcun pericolo attuale e concreto di infiltrazione mafiosa rispetto a quanto cristallizzato nel 2019.

Allo stesso modo il verbale del Gruppo Interforze del 6.03.2024, anch’esso richiamato nel provvedimento, non fornisce alcuna indicazione sull’attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa.

Non emerge quindi alcun profilo da cui poter dedurre che, nel momento dell’adozione del provvedimento interdittivo, la -OMISSIS-possa ritenersi esposta ad un attuale e concreto tentativo di infiltrazione mafiosa da parte del signor -OMISSIS- o da parte del signor -OMISSIS- o da entrambi congiuntamente.

L’istruttoria compiuta dalla Prefettura di Varese non fa emergere indizi nuovi sul ruolo ricoperto dai soggetti controindicati nella -OMISSIS-o sull’attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione.

Non si evince quindi quale sia la ragione per cui la Prefettura di Varese abbia ritenuto nel 2022 che gli indizi sintomatici atipici del pericolo di infiltrazione, che nel 2019 avevano condotto la Prefettura di Milano ad escludere l’interdittiva, siano ritenuti ora in grado di giustificare, sotto il profilo dell’attualità e concretezza del pericolo, la misura interdittiva adottata. Né ancora il pericolo attuale e concreto può desumersi dagli atti istruttori del 2023 richiamati per relationem.

In altre parole, non risulta dimostrato, secondo lo standard probatorio del “più probabile che non”, il pericolo attuale di interferenza da parte dei signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, quali soggetti controindicati, nella conduzione della -OMISSIS-.

L’accoglimento dei primi due motivi comporta l’accoglimento del terzo motivo di ricorso, con cui si contesta l’illegittimità in via derivata del diniego di iscrizione nella c.d. white list poiché il diniego è fondato sullo stesso quadro fattuale e indiziario posto alla base dell’informativa antimafia interdittiva.

Il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile in quanto parte ricorrente ha impugnato i verbali del 5.12.2022 e del 6.03.2024, adottati dal Gruppo Interforze Provinciale, che tuttavia non sono atti aventi natura provvedimentale e quindi sono privi di autonoma carica lesiva.

La ricorrente, con il quarto motivo di ricorso introduttivo, ha anche avanzato richiesta di risarcimento del danno. La domanda risarcitoria viene fondata sulla circostanza per cui, a seguito dell’emanazione dell’informazione antimafia interdittiva, l’impresa avrebbe subito e/o subirebbe provvedimenti di revoca e/o rescissione di contratti già stipulati con le stazioni appaltanti e inoltre le sarebbe preclusa la possibilità di partecipare a nuove gare d’appalto.

La domanda di risarcimento del danno è infondata.

La ricorrente non ha dimostrato il pregiudizio lamentato in quanto non è stato prodotto alcun provvedimento di risoluzione e/o rescissione dal contratto dovuto all’adozione dell’interdittiva, né risulta depositata alcuna esclusione da gare pubbliche.

In conclusione, il ricorso principale è fondato nei limiti e nei sensi sopra esposti e va pertanto accolto; per l’effetto va annullato il provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 12.06.2024 della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Varese. Il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile.

La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue il principio della soccombenza (art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c.), disponendosi tuttavia la compensazione parziale delle spese, nella misura liquidata in dispositivo, in considerazione della natura della controversia e delle questioni giuridiche trattate (d.m. n. 55/2014).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, così dispone:

- accoglie il ricorso introduttivo nei limiti e nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 12.06.2024 della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Varese;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna il Ministero dell’interno al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che si liquidano nella somma di Euro 3.000,00, oltre iva, cpa, spese generali e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.