Pubblicato il 04/06/2025

N. 01929/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03393/2024 REG.RIC.

N. 00396/2025 REG.RIC.

N. 00496/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3393 del 2024, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Milano, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

sul ricorso numero di registro generale 396 del 2025, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Benevento, in P. del Dirigente del I° Settore Affari Generali – Servizi Istituzionali – Attività Produttive, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

sul ricorso numero di registro generale 496 del 2025, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio D'Aloia, con domicilio eletto presso lo studio Antonio D'Aloia in Roma, via Emilio De Cavalieri 11;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Comune di Salo', in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 3393 del 2024:

- del provvedimento emesso dal Prefetto della Provincia di Milano (prot. fasc. -OMISSIS-, prot. interno N. -OMISSIS- del 16 dicembre 2024) comunicato via pec in pari data, con cui viene disposta l’interdizione della -OMISSIS- srl (P. IVA -OMISSIS-), ai sensi degli artt. 84, comma 4, 87, comma 2 bis, 89 bis, 91 comma 6 e 92 del Decreto Legislativo del 6 settembre 2011 n. 159;

- di tutti gli atti ad essi preordinati, conseguenziali e/o comunque connessi anche al momento non conosciuti, nei confronti dei quali ci si riserva di proporre motivi aggiunti, ivi compresi, ove occorrer possa, la Comunicazione ai sensi dell’art. 92, comma 2 bis, D.Lgs. 159/2011 (prot. n. -OMISSIS-) del 11/11/2024, con cui la Prefettura di Milano preannunciava l’adozione di un’informazione antimafia interdittiva;

quanto al ricorso n. 396 del 2025:

- del provvedimento emesso dal Comune di Benevento, I Settore “Affari Generali – Servizi istituzionali – Attività Produttive”, di divieto dall’effettuazione di qualsiasi attività connessa con l’erogazione di carburanti per autotrazione presso gli impianti situati nel Comune di Benevento in -OMISSIS-, entrambi con marchio -OMISSIS-;

di tutti gli altri atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi incluso in parte qua del decreto prot. n. -OMISSIS- di interdittiva ai sensi degli artt. 84, 87, 89 bis, 91 e 92 del D. Lgs. 159/2011 adottato in data 11/12/2024 nei confronti della citata soc. -OMISSIS- srl dalla Prefettura di Milano;

quanto al ricorso n. 496 del 2025:

dei provvedimenti emessi dal Comune di Salò, e in particolare dal Segretario Generale dell’Ente (ordinanze -OMISSIS- del 21/12/2024 - doc. 1 e 2), di sospensione, ai sensi della L.R. 6/2010, del titolo abilitativo, e conseguente impedimento temporaneo allo svolgimento dell’attività di distributore di carburante presso gli impianti situati nel Comune di Salò, rispettivamente in -OMISSIS- entrambi con insegna -OMISSIS-;

di tutti gli altri atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi inclusa in parte qua della nota prot. n. -OMISSIS-di interdittiva ai sensi degli artt. 84, 87, 89 bis, 91 e 92 del D. Lgs. 159/2011 adottata in data 11/12/2024 nei confronti della citata soc. -OMISSIS- s.r.l. dalla Prefettura di Milano, assunta al protocollo generale del Comune di Salò con n. -OMISSIS- del 16/12/2024;

infine, del provvedimento del 16/1/2025, a firma sempre del Segretario Generale del Comune di Salò, avente ad oggetto “SCIA di inizio attività per attività di distributore statale di carburanti – Rif. Pratica n. -OMISSIS- – Rigetto pratica”, con il quale è stata rigettata la SCIA relativa all’ingresso di un nuovo gestore (-OMISSIS-) sulla base di contratto di comodato stipulato con la società -OMISSIS- in data antecedente all’interdittiva antimafia e ai provvedimenti del Comune di Salò n-OMISSIS- del 21.12.2024.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Milano e di Ministero dell'Interno e di Comune di Benevento e di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Milano e di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Milano e di Comune di Salo';

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La -OMISSIS- S.r.l. è una società che ha come oggetto sociale la gestione di impianti di carburante ed attività di somministrazione di alimenti connesse.

Con comunicazione dell’11.11.2024 la Prefettura di Milano notificava alla -OMISSIS-, ai sensi dell'art. 92 comma 2-bis del D.lgs. 159/2011, il preavviso di adozione di un’informazione antimafia interdittiva.

Con osservazioni del 20.11.2024 la società riscontrava la comunicazione, respingendo gli addebiti.

Il 28.11.2024 si svolgeva l’audizione personale.

Con nota inviata alla Prefettura tramite pec del 29.11.2024 la società comunicava di avere ricevuto da parte dell’Agenzia dell’Entrate l’avvio del procedimento per la variazione d'ufficio del domicilio fiscale della Penta Petroli s.r.l..

Con verbale di assemblea del 3.12.204 la società decise di trasferire la sede legale da Milano a Marcianise (CE).

Con comunicazione inviata alla Prefettura a mezzo pec del 5.12.2024 la -OMISSIS- trasmetteva il verbale di assemblea straordinaria tenutasi il 3.12.2024 presso lo studio del notaio incaricato alla registrazione della delibera di trasferimento della sede legale da Milano, a Marcianise.

In data 16.12.2024 la Prefettura emetteva il provvedimento di interdittiva antimafia ai sensi dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159/2011.

Con ricorso incardinato al n. rg. 3393/2024 la società ha impugnato il provvedimento interdittivo facendo valere in primo luogo la violazione degli artt. 87, comma 2-bis e 90, comma 2, d.lgs. n. 159/2011 e quindi il vizio di difetto di competenza della Prefettura di Milano in quanto il provvedimento è stato adottato “in data successiva rispetto a quella in cui la ricorrente ha provveduto a delocalizzare la sede legale della medesima”; nel merito, ha dedotto l’insussistenza dei presupposti su cui si fonda l’interdittiva.

Con ricorso incardinato innanzi al Tar Campania, sede di Napoli, la società ha impugnato il provvedimento del 17.12.2022 emesso dal Comune di Benevento avente ad oggetto il divieto dall’effettuazione di qualsiasi attività connessa con l’erogazione di carburanti per autotrazione presso gli impianti situati nel Comune, adottato sul presupposto e a seguito dell’interdittiva antimafia, oltre a quest’ultimo provvedimento.

Il Tar Campania, sede di Napoli, con ordinanza n. 455/2025 dichiarava la propria incompetenza territoriale in virtù del principio del simultaneus processus in quanto il provvedimento impugnato “risulta emanato sulla scorta dell’informativa interdittiva antimafia adottata dalla Prefettura di Milano, la quale assurge a unico ed esclusivo fondamento del provvedimento comunale” e individuava quale giudice competente il TAR Lombardia, sede di Milano.

La ricorrente con ricorso incardinato al n. rg. 396/2025 proseguiva innanzi a questo Tribunale il ricorso proposto al Tar Campania.

Con ricorso incardinato al n. rg. 496/2025 innanzi a questo Tribunale la società ha poi impugnato i provvedimenti emessi dal Comune di Salò del 21.12.2025 avente ad oggetto la sospensione disposta, ai sensi della l.r n. 6/2010, del titolo abilitativo, e conseguente impedimento temporaneo allo svolgimento dell’attività di distributore di carburante presso gli impianti situati nel Comune, adottati sul presupposto e a seguito dell’interdittiva antimafia, oltre a quest’ultimo provvedimento.

In relazione a gravami rg. 396/2025 e rg. 496/2025 la società la società ha in particolare dedotto l’illegittimità degli atti comunali impugnati in via derivata dal vizio di incompetenza della Prefettura di Milano nell’adottare l’interdittiva, vizio che inficia i provvedimenti comunali che sono stati adottati su quel presupposto.

La Sezione con ordinanza n. 94/2025, resa nel giudizio rg. 3393/2024, senza pronunciarsi sul vizio di incompetenza della Prefettura di Milano, ha respinto l’istanza di misure cautelari. Con successivi decreti monocratici n. 192/2025 e n. 220/2025, resi rispettivamente nei ricorsi rg. 396/2025 e rg. 496/2025, è stata invece accolta l’istanza cautelare inaudita altera partem in relazione al vizio di incompetenza.

Il Ministero dell’interno si è costituito in giudizio in resistenza, replicando puntualmente in ordine alle censure sollevate ed in particolare contestando la fondatezza del vizio di incompetenza della Prefettura di Milano.

All’udienza del 28.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio dispone ai sensi dell’art. 70 c.p.a. la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe attesa la loro stretta connessione soggettiva e oggettiva.

Va esaminato per primo il ricorso rg. 3393/2024 avente ad oggetto l’impugnato dell’interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Milano ai sensi dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159/2011 che, oltre a costituire atto di per sé lesivo della posizione della ricorrente, costituisce il presupposto dell’adozione degli atti comunali di interdizione all’attività di imprese nel territorio comunale gravati con ricorsi autonomi.

Il motivo di ricorso riguardante il vizio di incompetenza della Prefettura di Milano all’adozione del provvedimento interdittivo è fondato.

La Prefettura di Milano ha adottato un’interdittiva antimafia ai sensi dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159/2011 ritenendo sussistere, in occasione del procedimento riguardante il rilascio della comunicazione antimafia, possibili tentativi di infiltrazione mafiosa.

L’art. 89-bis cit. prevede che “1. Quando in esito alle verifiche di cui all'articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un'informazione antimafia interdittiva e ne da' comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia. 2. L'informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta”.

In questo caso, il provvedimento che viene adottato un’informazione antimafia interdittiva che in “luogo della comunicazione antimafia richiesta”.

Secondo la disciplina recata dal d.lgs. n. 159/2011 soltanto l’informazione antimafia può essere emessa in presenza di tentativi di infiltrazione mafiosa la cui valutazione richiede un’analisi fattuale, ambientale e soggettiva, ampia e penetrante (artt. 84, comma 4 e 91, commi 5 e 6, d.lgs. n. 159/2011). Invece, la comunicazione antimafia viene emessa al ricorrere di alcuni specifici presupposti (art. 84, comma 2, d.lgs. n. 159/2011), con esclusione del caso di tentativi di infiltrazione mafiosa (nel quale caso sarà adottata l’informazione ai sensi dell’art. 89-bis cit.).

Con riferimento alla competenza al rilascio della comunicazione antimafia, l’art. 87 comma 2, d.lgs. n. 159/2011, stabilisce che la comunicazione è rilasciata dal “prefetto della provincia in cui … le imprese … hanno la sede legale”.

Il successivo comma 2-bis - introdotto dall'art. 49-bis, comma 1, lettera b), legge n. 233 del 2021 - precisa che “Il mutamento della sede legale … del soggetto sottoposto a verifica, successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il cambiamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia, come determinata ai sensi del comma 2”.

Con riferimento alla competenza al rilascio dell’informazione antimafia, l’art. 91, comma 2, d.lgs. n. 159/2011, stabilisce che l’informazione è rilasciata dal “prefetto della provincia in cui … le imprese … hanno la sede legale”.

Il codice antimafia non prevede per l’informazione antimafia una disciplina analoga a quella introdotta nel 2021 per la comunicazione antimafia secondo cui “Il mutamento della sede legale … del soggetto sottoposto a verifica, successivo alla richiesta della pubblica amministrazione interessata, non comporta il cambiamento della competenza del prefetto cui spetta il rilascio della comunicazione antimafia, come determinata ai sensi del comma 2”.

Il legislatore ha espressamente limitato soltanto alla comunicazione l’irrilevanza del mutamento della sede legale, che si verifica dopo la richiesta di comunicazione dell’amministrazione, ai fini dell’individuazione della Prefettura competente al rilascio del provvedimento. Anche in caso di mutamento, la competenza funzionale rimane quella della Prefettura in cui si trova la sede legale dell’impresa al momento della richiesta dell’amministrazione.

In considerazione della natura della comunicazione e soprattutto dei presupposti individuati per il suo rilascio, il legislatore, in deroga alla disciplina generale, ha voluto accentrare la competenza in capo alla Prefettura in cui si trova la sede legale la società al momento della richiesta proveniente dall’amministrazione anche se, nel corso del procedimento, muta la sede legale.

Ciò comporta che se interviene il cambio di sede legale della società oggetto della richiesta di comunicazione, competente al rilascio del titolo rimane la Prefettura della Provincia in cui la società aveva la sede legale al momento della richiesta.

Nel caso di specie, l’informazione antimafia gravata dà atto che dal Registro delle Imprese risulta che sino alla data dell’11.12.2024 la società aveva sede legale in Milano, via -OMISSIS-e che dalla data del 12.12.2024 la sede legale della società è stata trasferita in Marcianise (CE), via -OMISSIS-. Nel provvedimento si conferma che il cambio di sede legale è stato peraltro comunicato dalla ricorrente nel corso del procedimento e quindi prima (5.12.2024) dell’adozione del provvedimento finale (l’interdittiva antimafia del 16.12.2024).

Una volta riscontrato o acquisito il cambio di sede legale della società interessata dal procedimento e ravvisata la sua conclusione nel senso dell’adozione di informazione antimafia ai sensi dell’art. 89-bis cit., la Prefettura doveva interrompere il procedimento avviato e trasmettere la documentazione pertinente alla Prefettura competente in base al criterio della competenza territoriale di cui all’art. l’art. 91, comma 2, cit..

Ed invece la Prefettura di Milano, pur consapevole del cambio di residenza, ha comunque concluso il procedimento con l’adozione del provvedimento interdittivo finale.

In questo modo, la Prefettura ha violato la disciplina sul riparto di competenza funzionale tra le Prefettura incaricate all’adozione delle informazioni antimafia.

Ad avviso del Collegio, e contrariamente alla tesi della difesa erariale, non è possibile estendere la disciplina prevista per la comunicazione antimafia all’informazione antimafia.

Sotto il profilo dell’interpretazione letterale, è evidente che il legislatore ha espressamente previsto per il solo istituto della comunicazione antimafia l’irrilevanza del mutamento della sede legale nel corso del procedimento ai fini della competenza della Prefettura.

Né si può ricorrere all’analogia (legis o iuris) per colmare la lacuna legislativa (art. 12 preleggi).

Da un lato manca il presupposto per ricorrere all’analogia ossia non vi è una lacuna da colmare avendo il legislatore previsto discipline diverse per due istituti che hanno presupposti applicati distinti (sopra ricordati) e per questa ragione il legislatore ha ancorato la competenza all’adozione dell’informazione in capo alla Prefettura competente per il territorio in cui si trova la sede legale della società.

Dall’altro lato l’analogia non opera in presenza di una disciplina eccezionale ossia che fa eccezione a quella generale per esigenze particolari o in virtù di specifici presupposti (art. 14 preleggi) e per questa ragione la disciplina derogatoria dell’art. 87 comma 2-bis cit. prevista per la comunicazione non può trovare applicazione per l’informazione.

Il vizio sull’incompetenza funzionale, intesa quale incompetenza relativa, è posto a garanzia del principio di legalità sul riparto di competenze delle Autorità amministrative (art. 97 Cost.) ed è finalizzato ad assicurare che sia in concreto l’amministrazione individuata dal legislatore quale Autorità competente ad emettere il provvedimento, previa adozione e valutazione degli atti istruttori.

Il vizio sull’incompetenza ha inoltre natura assorbente rispetto agli altri motivi di ricorso ai sensi dell’art. 34, comma 34, co. 2, c.p.a., che esprime oltre al principio di separazione dei poteri anche il principio di “riserva di amministrazione” (Adunanza Plenaria n. 5/2015). In caso di incompetenza si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare il relativo vizio e assorbire le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus.

Del resto, sarebbe anche privo di utilità per l’interessato ottenere una pronuncia sui vizi di un atto che dovrà essere rinnovato dall’Autorità competente che, in ipotesi, potrebbe anche non confermare il provvedimento o il suo impianto motivazionale.

Il ricorso rg. 3393/2024 è dunque fondato nei limiti e nei sensi innanzi esposti e va pertanto accolto; per l’effetto va annullato il provvedimento emesso dal Prefetto della Provincia di Milano prot. -OMISSIS- del 16 dicembre 2024.

L’annullamento del provvedimento del 16 dicembre 2024 comporta l’accoglimento dei due ricorsi rg. 396/2025 e rg. 496/2025 per illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati in questi ultimi gravami poiché adottati sul presupposto della sussistenza e della validità dell’informazione antimafia che si è, invece, accertato essere stata illegittimamente adottata.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di giudizio ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c. che vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto, così dispone:

- riunisce i ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a.;

- accoglie i ricorsi così riuniti e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna il Ministero dell’interno al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che si liquidano nella somma complessiva di Euro 6.000,00, oltre iva, cpa, spese generali e rimborso del contributo unificato versato in relazione ai ricorsi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO