Pubblicato il 10/06/2025

N. 02096/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00664/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la DI

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 664 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Immobiliare Villasanta S.r.l. in Liquidazione in Concordato Preventivo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Regione DI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Provincia di Monza e della Brianza, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elisabetta Baviera, Guido Alberto Inzaghi e Tommaso Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Comune di Villasanta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti.

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del decreto del direttore generale del MITE 222 del 22.11.2021;

b) del decreto del direttore generale del MITE 15 del 23.02.2022;

c) della nota della Regione DI del 21.09.2021 di invio della graduatoria dei siti orfani al MITE;

d) della nota del Comune di Villasanta del 22.02.2022 di convocazione incontro per discussione tematica del progetto di bonifica d'ufficio da attivarsi da parte di Regione DI con i fondi del PNRR;

e) del programma regionale di bonifica dei siti inquinati della Regione DI (PRB), allo stato non noto;

nonché per la condanna

delle amministrazioni resistenti, anche in solido tra loro, al risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi in misura da quantificarsi in corso di causa;

per l’annullamento

per quanto riguarda i motivi aggiunti,

del decreto del direttore generale del MITE 32 del 22.03.2022, con tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi,

del provvedimento del comune di Villasanta prot. n. 15606 del 30.06.2023 recante determinazione di esecuzione di ''ufficio degli interventi di bonifica ex artt. 242, 244 e 250 del D. Lgs. 152/2006 sulle aree di proprietà della ricorrente ed immissione in possesso delle stesse in data 17.07.2023 ore 9,30”;

della nota di Regione DI prot. n. 6288 del 15.3.2023 e della nota del Comune di Villasanta del 27.04.2023, richiamate dal provvedimento suddetto;

del provvedimento del comune di Villasanta prot. n. 0017044 del 14.07.2023 nella parte in cui dispone nuova data di immissione in possesso delle aree di proprietà al 31.07.2023 ore 9,30 per l’esecuzione d’ufficio di interventi di bonifica;

del successivo decreto di rettifica del 21.07.2023 che avrebbe trasformato in temporanea sino al 31.10.2023 una occupazione d’urgenza con i precedenti atti qualificata come definitiva;

del verbale di immissione in possesso delle aree di proprietà del 31.07.2023;

della determinazione deliberativa del 5.09.2024 assunta in sede di conferenza di servizi in pari data recante approvazione dell’analisi di rischio e piano di monitoraggio relativamente al sito di proprietà di Immobiliare Villasanta, resa nota con atto inviato in data 20.10.2024;

della nota comunale del 09.10.2024 con cui viene opposto diniego alla sottoscrizione del verbale di conferenza di servizi;

della determinazione comunale n. 434 del 4.10.2024 recante approvazione dell’analisi di rischio e del piano di monitoraggio relativamente al sito di proprietà di Immobiliare Villasanta, depositata in giudizio in data 29.10.2024 e conosciuta in pari data;

dell’Analisi di Rischio del 16.05.2024 e del Piano di Monitoraggio del 23.08.2024 elaborati per conto di Regione DI e richiamati nel provvedimento suddetto;

del verbale della conferenza di servizi decisoria del 17.12.2024 recante approvazione del progetto operativo di bonifica per fasi relativamente ai lotti B, C, D di proprietà di Immobiliare Villasanta e EN Lombarda PE, notificato in data 7.01.2025;

della determinazione comunale n. 656 del 23.12.2024 recante approvazione del progetto operativo suddetto, notificata in data 7.01.2025;

della determinazione comunale n. 499 del 8.11.2024 recante ingiunzione di ripristino della barriera idraulica insistente su lotto di proprietà di Immobiliare Villasanta;

della nota del comune di Villasanta del 7.11.2024 recante comunicazione di accesso al lotto A per attività di verifica a seguito dell’approvazione del piano monitoraggio approvato con determinazione comunale del 4.10.2024;

della nota del comune di Villasanta del 20.11.2024 di informativa delle attività sul lotto A.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Transizione Ecologica, di Regione DI, della Provincia di Monza e della Brianza e del Comune di Villasanta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso introduttivo del giudizio depositato in data 13 aprile 2022, e successivi plurimi motivi aggiunti, Immobiliare Villasanta S.r.l. in liquidazione in concordato preventivo ha impugnato gli atti con cui l’area di sua proprietà, sita nel Comune di Villasanta e corrispondente all’ambito di trasformazione AT13, unitamente a quella confinante di proprietà del EN Lombarda PE S.r.l. (con riguardo ai lotti B, C e D), è stata classificata quale sito orfano per l’esecuzione di un intervento di bonifica finanziato con fondi derivanti dal PNRR, nonché l’ordinanza comunale del 30.06.2023 con cui è stata disposta l’esecuzione d’ufficio degli interventi di bonifica delle suddette aree, i provvedimenti comunali del 14.07.2023, del 21.07.2023 e del 31.07.2023 con cui è stata disposta l’occupazione temporanea delle aree e l’immissione in possesso delle stesse, e infine il verbale della conferenza di servizi decisoria tenutasi in data 5.09.2024, ai fini dell’approvazione dell’analisi di rischio del piano di monitoraggio per il sito di proprietà della ricorrente.

Sono stati inoltre impugnati, con ulteriori motivi aggiunti depositati in data 21 novembre 2024 e in data 20 gennaio 2025, la determinazione comunale n. 434 del 4.10.2024 di conclusione della suddetta conferenza di servizi e il verbale della conferenza di servizi decisoria del 17.12.2024, recante approvazione del progetto operativo di bonifica per fasi relativamente ai lotti B, C, D di proprietà di Immobiliare Villasanta e EN Lombarda PE, nonché tutti gli atti prodromici a tale verbale, ivi inclusa la determinazione comunale n. 499 del 8.11.2024 recante ingiunzione di ripristino della barriera idraulica insistente su lotto di proprietà di Immobiliare Villasanta.

Nelle more delle plurime contestazioni proposte, dopo una prima rinuncia alla sospensiva richiesta, la Sezione si è pronunciata, respingendola, sulla domanda cautelare contenuta nell’atto di motivi aggiunti depositato in data 11 luglio 2023, con la seguente motivazione: “ Considerato che l’interesse della ricorrente è di ottenere lo stralcio dalle aree ricomprese nell’AT13 (lotto C) da quelle ricomprese nell’elenco dei siti orfani di cui al decreto direttoriale del MITE n. 222 del 2021;

che, sempre con riferimento allo stesso sito, tra EN Lombarda PE S.r.l. in liquidazione, il Comune di Villasanta e Regione DI è stato stipulato, in data 21 luglio 2023, un accordo volto a consentire l’accesso volontario alle aree de quibus da parte dei tecnici incaricati da Aria Spa, società in house a cui l’amministrazione regionale ha affidato la progettazione esecutiva e la realizzazione della bonifica dei siti orfani, oggetto di finanziamento con fondi PNRR;

che a tale accordo Immobiliare Villasanta S.r.l. in liquidazione in concordato preventivo non ha peraltro aderito;

Ritenuto:

che sussiste la competenza territoriale del Tribunale adito, in relazione alla scindibilità degli effetti sui singoli territori dei decreti del MITE impugnati;

che, invero, l’individuazione dei siti orfani è stata effettuata su base regionale, di modo che per quelli inseriti all’interno del territorio della Regione DI sussiste la competenza territoriale del TAR avente sede in tale Regione;

che la sentenza della Corte costituzionale n. 160 del 2023, nelle more intervenuta, non ha eliso i presupposti del potere azionato dal Comune resistente, trattandosi in questo caso di disciplina della materia di bonifica dei cosiddetti siti orfani contenuta nel PNRR, rispetto alla quale è la stessa legge statale ad attribuire alle regioni il “potere di conferire ai soggetti attuatori esterni attività e funzioni di natura amministrativa” (così la Corte, nella sua motivazione);

che il pregiudizio allegato dal soggetto privato – anche in relazione all’accordo nel frattempo intervenuto sui lotti adiacenti con altro proprietario - risulta soccombente rispetto all’interesse pubblico ad avviare, con i fondi del PNRR, un’attività di bonifica di ufficio che è almeno in parte da ritenersi senz’altro necessaria, secondo i parametri di valutazione del danno ambientale utilizzati (…) ”.

Tale pronuncia è stata confermata in sede di appello cautelare dal Consiglio di Stato, e il suo contenuto ribadito dalla Sezione sull’ulteriore domanda cautelare contenuta nell’atto di motivi aggiunti depositato in data 3 agosto 2023.

Successivamente, come anticipato, posto che in data 29.10.2024 il Comune di Villasanta ha depositato in giudizio la determinazione comunale n. 434 del 4.10.2024 di conclusione della conferenza di servizi ed approvazione dell’analisi di rischio e del piano di monitoraggio relativamente alle aree di EN Lombarda PE ed Immobiliare Villasanta, parte ricorrente ha proposto le seguenti specifiche censure nei confronti di tale determinazione, per quanto di interesse:

- illegittimità derivata dai vizi già contestati ai precedenti atti presupposti;

- nullità e/o inefficacia del provvedimento del 05.10.2024 di approvazione del piano di bonifica, anche per sviamento di potere e incompetenza assoluta;

- violazione dei diritti partecipativi;

- violazione della deliberazione della giunta regionale 8/2838 del 27.06.2006, punto 10, per mancato rifacimento del piano di caratterizzazione;

- illegittimità per “anomala ed irregolare precedente fase procedimentale sotto plurimi profili” (mancata sottoscrizione dei soggetti pubblici e privati partecipanti, mancato rinvio dei lavori in presenza di documenti sopravvenuti, approvazione dell’analisi di rischio e del piano di monitoraggio nonostante i pareri negativi espressi da Arpa e Provincia competenti, mancata verifica delle condizioni del suolo e degli inquinanti che erano stati riscontrati nel periodo 2001-2008 nel suolo in occasione del piano di caratterizzazione e di bonifica approvato, violazione del cronoprogramma approvato per gli interventi previsti dalla relativa scheda d’azione).

Sono stati infine dedotti ulteriori profili di illegittimità, derivata e per vizi propri, con riferimento alle successive determinazioni del Comune di Villasanta conseguenti alla conferenza di servizi sopra indicata.

Si sono costituiti in giudizio, resistendo al ricorso e ai motivi aggiunti, la Provincia di Monza e Brianza, il Comune di Villasanta, Regione DI e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica (già Ministero della Transizione ecologica).

La causa è infine stata discussa e trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 15 maggio 2025.

DIRITTO

Premesso che l’eccezione di incompetenza territoriale è da ritenersi infondata, sulla base di quanto stabilito dalla Sezione con ordinanza n. 884/2023, si può prescindere dall’esame delle altre eccezioni sollevate dalle amministrazioni convenute, posto che il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono anch’essi infondati, secondo quanto già esaustivamente argomentato dalla Sezione con riferimento alle questioni principali affrontate e decise nell’ambito del parallelo ricorso proposto da EN PE (cfr. sentenza n. 1881 pubblicata in data 30 maggio 2025, da considerarsi precedente conforme ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 74 c.p.a.).

Si procede pertanto ad una sintetica disamina delle censure principali e di quelle ulteriori afferenti alla specifica posizione della ricorrente, posto che per il resto il Collegio, come detto, condivide e richiama integralmente l’iter motivazionale che ha portato alla sentenza di rigetto sopra richiamata.

Nel merito, quanto al primo motivo del ricorso introduttivo, lo stesso è destituito di fondamento, dal momento che l'area di proprietà della ricorrente è qualificabile come sito orfano, sulla base dell'art. 2 comma 1, lett. b) del d.m. del Ministero della Transizione ecologica del 29 dicembre 2020.

Tale norma fa infatti espresso riferimento ai siti in cui "i soggetti di cui agli artt. 242 e 245 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dopo avere attivato le procedure previste dal titolo V, parte quarta, del medesimo decreto legislativo, non concludono l'attività e gli interventi".

È questo senz'altro il caso dell'area di proprietà della ricorrente, in cui l'attivazione della procedura di cui all’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006, dopo l'accertamento dell'inquinamento da idrocarburi della falda, non ha mai avuto un esito positivo per i lotti B, C e D (che sono i tre lotti “incriminati” e finanziati con fondi PNRR rispetto ai cinque in cui è stato suddiviso l’intero compendio).

Invero, risulta accertato dai documenti acquisiti al fascicolo processuale che dal 2017 in poi Regione DI non ha più avuto aggiornamenti in ordine all’esecuzione dei monitoraggi sull’area interessata, dopo le tre ordinanze comunali nn. 32/96, 62/96 e 55/99 che avevano ordinato a Lombarda PE, poi fallita, in qualità di responsabile dell’inquinamento, interventi urgenti di messa in sicurezza mediante barrieramento idraulico e bonifica dei terreni.

D’altra parte, la stessa ricorrente, nella premessa del suo ricorso introduttivo, ha evidenziato che “Lombarda PE spa aveva presentato e fatto approvare nel tempo (anche all’interno del negoziato urbanistico relativo alla riqualificazione del compendio) un piano di bonifica volontario riferito agli interventi urgenti ex art. 242 del D. Lgs. 152/2006 (cui potevano assimilarsi le predette ordinanze sindacali relativo sia al soprassuolo che alla falda idrica nel sottosuolo), piano che nel corso degli anni ha avuto una parziale attuazione riferita al lotto A ed al lotto E, mentre sono rimasti inattuati i lotti B-C-D, come pure è stato parzialmente attuato il piano di bonifica delle acque di falda con la formazione di una barriera idraulica protettiva tutt’ora funzionante”.

E’ inoltre documentalmente provato che Immobiliare Villasanta S.r.l. in liquidazione ha partecipato nel 2015 al tavolo tecnico con il Comune e gli altri enti pubblici interessati ai fini di presentazione volontaria del progetto di bonifica dei suoli, impegnandosi in tal senso anche con successiva comunicazione inviata congiuntamente all’altra proprietaria del sito (cfr. documenti nn. 8 e 9 depositati in giudizio in data 6 maggio 2022 dalla difesa del Comune di Villasanta).

Si è dunque configurato proprio il presupposto previsto dall’art. 2, lett. b) del d.m. Ambiente del 29 dicembre 2020, sopra richiamato.

A ben vedere, infatti, i soggetti di cui agli artt. 242 e 245 del d.lgs. n. 152/2006 sono o “il responsabile dell’inquinamento” (commi 1, 2 e 3 dell’art. 242) o “gli interessati non responsabili/proprietario/gestore dell’area” (commi 1, 2 e 3 dell’art. 245), i quali soltanto possono “attivare”, ai sensi delle citate norme, gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinati dal titolo V del codice dell’ambiente.

Nel tempo, peraltro, i progetti presentati per la bonifica del sito sono rimasti inattuati, ciò che soltanto rileva ai fini dell’inserimento dei terreni de quibus nei “siti orfani”, e non sussiste, con tutta evidenza, e per le ragioni esposte (sopravvenuto blocco di ogni attività di bonifica, a decorrere dal 2017) la causa di esclusione di cui all’art. 3 del D.M. Ambiente del 29.12.2020, afferente alla perdurante presenza e continuazione di un procedimento di intervento d’urgenza ex art. 242 del d. lgs. 152/2006.

Né vale a inficiare tale conclusione la circostanza dell’intervenuta pronuncia di questo Tribunale sull’atto provinciale che aveva diffidato ad eseguire gli interventi di manutenzione della barriera idraulica esistente sui luoghi fin dall’anno 1996 (non rilevando a tali fini, e a maggior ragione, nemmeno la sentenza n. 1975/2017, che si è limitata ad annullare l’ordinanza comunale per incompetenza funzionale, senza entrare nel merito degli obblighi di bonifica ivi previsti), in quanto la richiamata sentenza n. 1974 del 2017 ha semplicemente ritenuto che i suddetti interventi imposti dall’amministrazione provinciale resistente alla società ricorrente non ricadessero nell’ambito delle misure di prevenzione, e quindi non ne potesse “essere ordinata l’effettuazione al proprietario incolpevole”.

Quanto alle altre censure del ricorso introduttivo, è sufficiente riportare le motivazioni con cui gli stessi sono stati respinti nella citata sentenza n. 1881/2025.

In particolare:

- infondata è la censura inerente all’asserita mancata dimostrazione della possibilità di soddisfare almeno il 70% delle operazioni di bonifica, dal momento che tale norma non costituisce il presupposto del potere di azione dell'amministrazione, ma un obiettivo da raggiungere per non perdere il finanziamento, posto che, tra l’altro, tale obiettivo è indicato in misura complessiva, tenendo conto cioè di tutti i siti orfani candidati a livello regionale, di modo che è possibile che un singolo sito possa contribuire in percentuale diversa rispetto agli altri nel perseguimento dell’obiettivo finale;

- infondate sono altresì le ulteriori censure contenute nel ricorso introduttivo, secondo cui non sussisterebbe alcuna responsabilità di parte ricorrente nella situazione venutasi a creare sul sito di cui è, in parte qua, proprietaria (proprietaria che sarebbe anzi “vittima” di scelte urbanistiche sbagliate), poiché, come già esposto, l'intervento pubblico sui siti orfani prescinde dall'accertamento dell'elemento soggettivo dell'inadempimento rilevato, venendo in considerazione una situazione di mera inerzia oggettiva, rispetto alla quale chi individua il sito non ha nessuna necessità di indagare un'eventuale condotta di colpevolezza del proprietario per lo stato di "abbandono": non vi è dunque esigenza di individuare né la responsabilità della contaminazione, né l'eventuale sussistenza di ostacoli di fatto o di diritto che abbiano impedito il pregresso intervento da parte del proprietario;

- d’altra parte, il primo atto che ha individuato il sito oggetto di finanziamenti PNRR come sito orfano è stato in realtà adottato dopo un anno dall'ultima proroga dei termini procedimentali in corso, causa pandemia, senza che in quell'anno la procedura di bonifica abbia ricevuto alcun ulteriore impulso;

- sotto altro profilo, il riferimento meramente “oggettivo” che secondo la normativa in questione concorre alla definizione di “sito orfano” – di modo che, ai fini dell’individuazione di tale tipo di siti, è sufficiente, come avvenuto nel caso di specie, la semplice circostanza della mancata conclusione di interventi di bonifica intrapresi dal responsabile dell’inquinamento (ai sensi dei commi 1, 2 e 3 dell’art. 242) o comunque “su iniziativa degli interessati non responsabili” (ex art. 245 del d.lgs. n. 152 del 2006, primo comma) – trova copertura normativa primaria nel richiamato art. 17 del d.l. n. 152 del 2021 e risulta coerente con l’art. 16 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004;

- a tale riguardo, infatti, l’art. 17 sopra citato stabilisce che con proprio decreto il Ministro della transizione ecologica (adesso MASE), d’intesa con la Conferenza unificata, adotti il Piano d’azione di cui alla misura M2C4 del PNRR e che, ai fini del medesimo Piano, si applichino le definizioni, l’ambito di applicazione e i criteri di assegnazione delle risorse previsti dal decreto 29 dicembre 2020, considerato l’espresso rinvio, contenuto nella norma, alle disposizioni di attuazione dell'articolo 1, comma 800, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;

- concorrentemente, l’art. 16, comma 1 della direttiva eurounitaria di riferimento stabilisce espressamente che non è precluso agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, ivi compresa “…l'individuazione di altri soggetti responsabili”, di modo che non vi è alcun contrasto con il principio “chi inquina paga” (art. 191 TFUE), così come declinato dalla direttiva di attuazione di tale principio, posto che, secondo le coordinate ermeneutiche della giurisprudenza anche di legittimità che si è espressa in materia, la disciplina in materia ambientale sovranazionale e nazionale è da intendersi rispettata nel momento in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento non sia assoggettato automaticamente agli stessi obblighi del responsabile e non sia tenuto a rimborsare, in caso di intervento sostitutivo, un importo maggiore di quello risultante dal valore di mercato del sito, così come determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi di bonifica (ex art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006);

- infondata è infine la censura secondo cui l’avvio della contesta operazione di bonifica d’ufficio con rivalsa verso la procedura concordataria provochi un illegittimo “congelamento” delle attività di liquidazione dell’attivo sino al 2026, in quanto non sussiste contrasto tra la "paralisi" delle attività derivante dalla esecuzione della bonifica e le norme anche eurounitarie che impongono una "corsia preferenziale" in favore delle procedure concorsuali d’insolvenza, posto che è evidente che, pur essendo a confronto due interessi costituzionalmente tutelati, l'urgenza di prevenire possibili rischi alla salute umana - o l'aggravamento di una situazione di pregiudizio per l'ambiente - non può non avere una priorità assoluta rispetto agli interessi patrimoniali connessi a un celere iter della procedura concorsuale.

Sono parimenti infondati i primi motivi aggiunti depositati in data 23 maggio 2025, i quali, nell’impugnare il decreto del direttore generale del MITE 32 del 22.03.2022, che aveva modificato il decreto del direttore generale del MITE n. 222 del 22.11.2021, aggiungendo all’elenco dei siti orfani nuovi ambiti territoriali da bonificare posti all’interno di regioni diverse dalla regione DI, hanno evidenziato, di fatto, le medesime violazioni già dedotte con il ricorso introduttivo, violazioni dal Collegio, come visto, ritenute insussistenti.

Destituiti di fondamento, laddove non improcedibili in parte qua per carenza sopravvenuta di interesse, sono altresì i motivi aggiunti depositati in data 10 luglio 2023, con cui la società ricorrente ha chiesto, in principalità, l’annullamento del provvedimento a mezzo del quale il Comune di Villasanta, in data 30 giugno 2023, si è determinato ad eseguire d’ufficio degli interventi di bonifica ex artt. 242, 244 e 250 del d.lgs. 152/2006 sulle aree di proprietà della ricorrente stessa, con conseguente immissione in possesso di tali aree il successivo 17 luglio del 2023.

Posto che emerge dagli atti di causa che il Comune ha adottato un successivo atto di immissione nel possesso (ordinanza prot. 17502 del 21.7.2023), che ha confermato in rettifica l’ordinanza precedente, tali motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente a quelli ulteriori depositati in data 24 luglio 2023, con cui la società ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti con cui il Comune di Villasanta ha per l’appunto disposto una nuova data di immissione in possesso delle aree di proprietà al 31.07.2023 per l’esecuzione d’ufficio di interventi di bonifica e ha trasformato (così il richiamato decreto di rettifica del 21.07.2023) l’occupazione di urgenza da definitiva a temporanea sino al 31.10.2023.

In particolare, con tale ultimo atto, il Comune di Villasanta, preso atto che nell’incontro presso la Regione DI – in cui era stato coinvolto anche EN Lombarda PE – non era stata raggiunta alcuna “ipotesi conciliativa” con parte ricorrente, aveva stabilito di dare corso all’occupazione delle aree di interesse ai limitati fini dell’esecuzione, entro e non oltre il 31 ottobre 2023, da parte di tecnici incaricati da Aria S.p.A. e dei tecnici comunali, delle attività necessarie all’aggiornamento del progetto di bonifica all’uopo individuato da Regione DI, comprensive dei rilievi e delle indagini sul suolo e sulle acque sotterranee.

Nel merito, tutte le censure proposte avverso i suddetti atti possono essere respinte sulla base delle seguenti considerazioni:

- gli atti comunali impugnati sono stati con tutta evidenza adottati ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006, che espressamente affida al “comune territorialmente competente” di provvedere agli interventi ex art. 242 quando i soggetti responsabili della contaminazione ovvero gli altri soggetti interessati “non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo”;

- posto che l’accordo tra Ministero e Regione è successivamente intervenuto, l’adozione degli atti comunali ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006 – norma che si pone in parallelo, come concorrente titolo di azione, rispetto alla disciplina speciale del PNRR – rendeva la preventiva conclusione di tale accordo superflua, ai fini dell’intervento sostitutivo;

- quanto poi al presupposto del procedimento avviato ex art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006 dal Comune di Villasanta, occorre ricordare che l’ordinanza della Provincia datata 25 marzo 2014 aveva intimato, tra gli altri, alla Lombarda PE, ai sensi dell’art. 242 della stessa disciplina, di effettuare una serie di interventi riguardanti la falda acquifera e la bonifica dei terreni di sua proprietà, ma è stato accertato che tali interventi, come sopra precisato, non sono stati portati a definitivo compimento;

- proprio per questo motivo, d’altra parte, le aree in questione sono state qualificate come “sito orfano” ai sensi dell’art. 2, lett. b) del d.m. 29.12.2020;

- l’intervento del Comune di Villasanta è dunque da considerarsi legittimo e basato su una solida base normativa nel caso di specie, sia con riferimento alla riattivazione della barriera idraulica che con riferimento a tutte le operazioni prodromiche alla bonifica, e non subisce alcuna conseguenza negativa dal dictum della sentenza della Corte costituzionale n. 160 del 2023, che si è pronunciata sulla diversa fattispecie della delega ai Comuni da parte delle Regioni dei poteri di cui all’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006,

- coglie peraltro nel segno la difesa di Regione DI quando richiama, in tema di competenza funzionale, l’art. 9 del d.l. n. n. 77/2021, convertito con modifiche dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, secondo cui “alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR provvedono le Amministrazioni centrali, le Regioni, le Province autonome di Trento e di AN e gli enti locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali, ovvero della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR, attraverso le proprie strutture, ovvero avvalendosi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR, ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente”;

- la norma primaria è dunque chiara nello stabilire, in tema di ripartizione della titolarità degli interventi “operativi” tra enti di vario livello, un’alternativa del tutto lecita e paritaria tra modalità “interne” alla specifica procedura attivata sulla base della disciplina PNRR e modalità ordinarie previste dall’ordinamento vigente (“ (…) modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente ”);

- l’urgenza dell’intervento del Comune resistente era intrinsecamente connessa alla necessità di avviare le attività prodromiche in vista della bonifica, per non incorrere in ritardi che avrebbero potuto precludere il consolidamento del finanziamento PNRR, e dunque come tale legittima, risultando inconferenti i riferimenti di parte ricorrente ad eventuali violazioni del d.P.R. n. 327/2001, della normativa in materia di edilizia o di quella in materia di sicurezza sul lavoro;

- l’intervento sulla falda, per quanto di eventuale competenza di Immobiliare Villasanta, non è estraneo alla bonifica PNRR, in quanto sia il d.m. 4.8.2022 - c.d. Piano d’Azione -, che il d.m. 7.5.2024, di aggiornamento del primo, stabiliscono l’erogazione di fondi per la “progettazione esecutiva e realizzazione bonifica suoli e falda” del sito Lombarda PE;

- rientra, pertanto, in tale intervento, anche il corretto funzionamento – e, a maggior ragione, la riattivazione - della barriera idraulica, la quale svolge la funzione di messa in sicurezza delle acque di falda;

- gli atti comunali che si sono occupati di tale parte di intervento (a partire da sopralluogo e diffida) sono stati con tutta evidenza adottati ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006, che espressamente affida al “comune territorialmente competente” di provvedere agli interventi ex art. 242 quando i soggetti responsabili della contaminazione ovvero gli altri soggetti interessati “non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo”;

- d’altra parte, l’omessa riattivazione della barriera idraulica, potendo preludere all’inquinamento della falda e alla successiva contaminazione del terreno, rischia di costituire un ostacolo alla bonifica da eseguire, il che rende la connessione tra le due tipologie di intervento assolutamente evidente, né il mancato accordo ex art. 7 del d.m. del 4.8.2022 tra Ministero, Regione DI e Comune (quest’ultimo nella veste di soggetto attuatore esterno) rileva nel caso di specie;

- posto che l’accordo tra Ministero e Regione è successivamente intervenuto, l’adozione degli atti comunali ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006 – norma che, come detto, si pone in parallelo, come concorrente titolo di azione, rispetto alla disciplina speciale del PNRR – rendeva la preventiva conclusione di tale accordo superflua, ai fini dell’intervento sostitutivo;

- è d’altra parte destituita di fondamento anche la tesi di parte ricorrente, secondo cui le attività di bonifica oggetto dell’intervento PNRR non sarebbero state concluse a causa della destinazione urbanistica impressa all’area da parte del PGT 2019 del Comune di Villasanta, e per il fatto che tale nuova destinazione urbanistica renderebbe impossibile l’attuazione del progetto di bonifica;

- posto che, come anticipato, la definizione di sito orfano utilizzata dal Ministero – e recepita dal legislatore con l’art. 17 del d.l. n. 152 del 2021, convertito con modificazioni dalla L. 29 dicembre 2021, n. 233 – prescinde da eventuali responsabilità o assenza di responsabilità del soggetto proprietario del sito orfano, la questione degli eventuali ostacoli di natura urbanistica incontrati dai soggetti interessati a eseguire in proprio gli interventi di bonifica resta sullo sfondo del presente di giudizio, e assume rilevanza di mero fatto, del tutto inidonea ad incidere sulla legittimità degli atti di individuazione dei siti da bonificare;

- d’altra parte, come già evidenziato, il riferimento meramente “oggettivo” che secondo la normativa in questione concorre alla definizione di “sito orfano” trova copertura normativa primaria nel richiamato art. 17 del d.l. n. 152 del 2021 e risulta coerente con l’art. 16 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004;

- l’atto di esecuzione emesso in data 21 luglio 2023 ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006 degli interventi di bonifica individuati come indefettibili (e conseguentemente finanziati con i fondi PNRR), e che ha trasformato l’occupazione “definitiva” in occupazione temporanea – così elidendo eventuali profili di illegittimità connessi alla prima scelta in tal senso -, è da considerarsi adeguatamente motivato sul presupposto del mancato accordo conciliativo tra la ricorrente e le parti pubbliche interessate e in relazione alla destinazione funzionale espressa, che era quella di consentire ai tecnici le attività prodromiche all’aggiornamento del progetto di bonifica afferente al suolo e alle acque sotterranee dei terreni coinvolti;

- d’altra parte che la bonifica del sito nel suo complesso sia necessaria costituisce un fattore oggettivo che ha consentito l’attivazione della misura prevista dal PNRR.

Destituiti di fondamento sono poi i motivi aggiunti depositati il 3 agosto del 2023 (avverso il verbale di immissione in possesso delle aree di proprietà del 31.07.2023), innanzitutto nella parte in cui si limitano a riprodurre le censure già esaminate e respinte dal Collegio.

Quanto invece ai vizi propri da cui sarebbe affetto il suddetto verbale di immissione, gli stessi sono da ritenersi insussistenti sulla scorta delle seguenti, piane considerazioni:

- è stato rispettato l’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001, posto che lo stesso indica che il verbale debba descrivere lo stato di consistenza dei luoghi e che debba essere redatto “in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante”, non risultando rilevanti ai fini di legittimità del verbale stesso ulteriori formalità;

- tale verbale ha peraltro esaurito la sua efficacia alla scadenza del termine indicato per l’occupazione (essendo sopraggiunto successivamente un altro atto di immissione in possesso non impugnato da ricorrente: cfr. documenti nn. 17, 18 e 19 depositati in data 13 maggio 2024 dal Comune di Villasanta), di modo che ogni altra censura connessa ad eventuali violazioni dell’atto in sé deve considerarsi allo stato improcedibile.

Con riferimento ai motivi aggiunti depositati in data 30 ottobre e 21 novembre 2024, gli stessi possono essere esaminati congiuntamente, per analogia di censure.

Si tratta di motivi che vanno ad evidenziare, in via autonoma, asserite illegittimità procedimentali, oltre a un complessivo difetto di istruttoria, dell’approvazione dell’analisi di rischio e del piano di monitoraggio da parte della conferenza di servizi appositamente indetta.

Le richiamate censure sono peraltro da considerarsi anch’esse destituite di fondamento sulla base delle seguenti considerazioni:

- con riguardo alla asserita nullità del verbale di conferenza di servizi del 5.09.2024 per mancata sottoscrizione dei soggetti partecipanti – posto che il Comune di Villasanta ha correttamente approvato i lavori della conferenza con la determina n. 434/2024, ai sensi del comma 7 dell’art. 14-ter della L. n. 241 del 1990 -, la censura è destituita di fondamento sul semplice presupposto che tali atti sono pacificamente e pianamente attribuibili ai soggetti che hanno partecipato alla conferenza, di modo che il vizio formale evidenziato si risolve in una mera irregolarità sanabile;

- posto che le amministrazioni partecipanti alla conferenza non hanno chiesto rinvio, è stata motivata e non è censurabile nel merito la decisione di non operare un rinvio dei lavori per consentire a Immobiliare Villasanta di esaminare la nuova documentazione prodotta da ARIA in occasione dell’incontro del 5.09.2024;

- quanto all’asserito difetto di istruttoria “tecnica” (le prove eseguite avrebbero riguardato esclusivamente la verifica del c.d. gas soil e non la verifica delle condizioni del suolo e degli inquinanti che erano stati riscontrati nel periodo 2001-2008 nel suolo in occasione del piano di caratterizzazione e di bonifica approvato), basti rilevare, in senso contrario, l’accurata ricostruzione operata nel corso dei lavori della conferenza di servizi – come desumibile dalla successiva determina di approvazione – dei presupposti afferenti all’Analisi di rischio, sia per ciò che concerne il suolo superficiale sia per ciò che concerne il suolo profondo;

- quanto alla presunta “forzatura” contenuta nel provvedimento di decisione finale – che si sarebbe sovrapposto in modo illegittimo al provvedimento conclusivo della conferenza dei servizi decisoria in questione, integrando ex post le motivazioni dell’organo collegiale “conferenziale” -, il motivo risulta innanzitutto infondato in fatto, posto che i due pareri asseritamente negativi resi nel corso della conferenza di servizi (della Provincia di Monza e Brianza e di ARPA) sono stati in realtà positivi con prescrizioni, né inficia la legittimità degli atti impugnati un’eventuale incoerenza tra la comunicazione di indizione della Conferenza e (parte del) l’oggetto della sua approvazione, posto che il piano di monitoraggio redatto da ARIA è stato aggiornato proprio a seguito delle richieste di integrazioni formalizzate nei pareri degli enti interessati ed è stato giudicato positivamente in sede di Conferenza sincrona rispetto al recepimento delle prescrizioni;

- d’altra parte, risulta corretta l’affermazione del Comune di Villasanta secondo cui, posto che la conferenza di servizi era stata convocata per far approvare la documentazione fornita da ARIA ed acquisita al protocollo comunale 12178 del 17.05.2024, le modifiche apportate hanno semplicemente riguardato l’aumento delle sonde soil gas e l’adattamento della loro ubicazione, così come suggerito da Arpa nel suo parere;

- né rileva, sotto altro, concorrente profilo, il fatto che Immobiliare Villasanta abbia fatto effettuare, a proprie spese, prove di carotaggio con le moderne tecniche previste dalla normativa vigente, a fronte di una situazione di inquinamento del contesto ancora in atto (come riconosciuto dalla stessa ricorrente), e a fronte, altresì, di un’Analisi di rischio che dà atto di tutti gli aggiornamenti nel tempo effettuati.

Quanto infine agli ultimi motivi aggiunti depositati in data 20 gennaio 2025, posto che sono chiaramente insussistenti i vizi di illegittimità derivata – per le considerazioni sopra espresse -, sono destituite di fondamento, oltre che ai limiti dell’ammissibilità, anche le ulteriori censure articolate.

E’ innanzitutto inconsistente il motivo secondo cui, in presenza di approvazione degli atti da parte della conferenza dei servizi, non sarebbe possibile una “sovrapposizione” e un’ulteriore approvazione da parte dei singoli enti che hanno partecipato alla conferenza stessa.

Si è trattato infatti di conferenza di servizi decisoria indetta dal Comune di Villasanta ad esito della quale lo stesso Comune promotore ha adottato la determinazione di conclusione positiva della conferenza, rispetto alla quale non è dunque rilevabile, nella sequenza procedimentale seguita, alcun vizio di legittimità.

Integralmente infondato è anche il motivo che censura la parzialità del piano di bonifica approvato, in quanto tale scelta è stata ragionevolmente effettuata sulla base della situazione di fatto ad oggi esistente, così come “fotografata” dalle evidenze tecniche in possesso delle amministrazioni.

Insussistente è altresì il dedotto difetto di istruttoria, dal momento che la pretesa di operare una nuova analisi dei suoli contrasta sia con la necessità di effettuare nei tempi previsti la bonifica connessa all’attivazione dei fondi PNRR, sia con la stessa realtà del sito, che risulta ancora oggi oggettivamente inquinato, come dimostrato dai dati tecnici acquisiti al fascicolo di causa.

Al più, in presenza di un asserito ridimensionamento di tale inquinamento e di una stima errata e sovrabbondante dei costi della bonifica, il profilo critico pare quello di un possibile danno erariale, il cui eventuale accertamento non forma peraltro oggetto del presente giudizio, ed esorbita in ogni caso dai limiti interni di giurisdizione di questo Tribunale.

Quanto poi alla dedotta illegittimità della determinazione comunale che ha ingiunto il ripristino della barriera idraulica, il motivo è infondato sul semplice rilievo delle due circostanze già in precedenza fatte rilevare:

- l’intervento sulla falda non è estraneo al progetto di bonifica finanziato dai fondi del PNRR;

- il Comune agisce autonomamente ex art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo una competenza propria che non è stata elisa dalla disciplina PNRR applicabile al caso di specie.

Non inficia inoltre la legittimità degli atti impugnati con gli ultimi motivi aggiunti l’asserita “condotta illecita perpetrata da ARIA e da tutte le amministrazioni che l’anno autorizzata ed avallata”, dal momento che si tratta, come ammesso dalla stessa ricorrente, di attività autorizzata rispetto alla quale vengono contestate – in termini non rilevanti ai fini del presente giudizio – modalità ritenute lesive del diritto di proprietà.

Il Collegio rileva infine - posto che le relative attività non sono a carico della ricorrente - la congruità del termine di dieci giorni concesso per ottenere il ripristino della barriera idraulica, in considerazione degli eventi pregressi e della necessità di scongiurare rischi di aggravamento del rischio ambientale tuttora in corso; rileva inoltre, come ampiamente già evidenziato, che non inficia la legittimità degli atti impugnati il mancato preventivo accertamento della responsabilità della ricorrente, tenendo altresì presente che le analisi del sito poste a fondamento dell’Analisi di rischio appaiono allo stato congrue e coerenti con la bonifica da effettuare, e che non sussistono, sulla base degli atti acquisiti al fascicolo di causa, elementi tali da inficiare le conclusioni tecniche raggiunte, anche in considerazione della mancanza assoluta di prova secondo cui la contaminazione del sito deriverebbe esclusivamente da causa esterna allo stesso.

Posto che la richiesta di prova testimoniale, così come articolata anche nella memoria conclusiva depositata dalla difesa di Immobiliare Villasanta in data 28 aprile 2025, è da ritenersi inammissibile, in quanto vertente su circostanze del tutto irrilevanti ai fini della presente decisione, tutte le censure proposte nel presente giudizio sono da ritenersi in definitiva o infondate o inammissibili o improcedibili, secondo quanto appena motivato.

All’accertata legittimità degli atti impugnati consegue anche il rigetto della domanda di risarcimento del danno, che deve ritenersi infondata nell’an – posto che non vi è stata alcuna quantificazione del pregiudizio economico asseritamente subito – sul mero rilievo dell’assenza di un comportamento scorretto da parte delle amministrazioni pubbliche coinvolte nella gestione del complessivo procedimento che ha portato all’individuazione del sito appartenente (anche) alla ricorrente come sito orfano e alla conseguente attivazione dei poteri connessi all’attività di bonifica di ufficio di tale sito.

Sussistono peraltro evidenti motivi – connessi all’assoluta novità di alcune delle questioni esaminate, ai fini di decisione della causa – per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la DI (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Respinge altresì la domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Lombardi	Marco Bignami

IL SEGRETARIO