Pubblicato il 17/06/2025

N. 00720/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00368/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 368 del 2025, proposto da
RA Bar s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B273C111DB, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Usl di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arianna Cecutta, Giulia Valzania, Katia Monti, con domicilio eletto presso lo studio Arianna Cecutta in Bologna, via Castiglione n. 29;
Azienda Unità Sanitaria Locale di Bologna – Servizio Acquisti di Area Vasta – Saav, non costituita in giudizio;

nei confronti

RI S.p.A., Baronetto S.r.l., Innova S.p.A., Igea Group S.r.l., OL ET S.r.l., non costituite in giudizio;
ER ON Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi, Giangiorgio Macdonald, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

per l'annullamento

a) Della Determinazione dell’AUSL di Bologna n. 347 del 12.02.2025, avente ad oggetto “AUSL BO – Esito della Gara europea a procedura aperta PI 283697-24 per l’affidamento in concessione della gestione del servizio bar e rivendita giornali presso il Presidio Ospedaliero “Maggiore” dell’Azienda USL di Bologna – CIG B273C111DB”, con cui è stata aggiudicata la gara alla ditta “ER ON SPA” per la durata di cinque anni nonché della relativa lettera di trasmissione n. 19466 del 12.02.2025, con cui sono stati comunicati gli esiti della gara a tutti gli operatori economici;

b) di tutti i Verbali di gara della Commissione Giudicatrice, ed in particolare i Verbali: n. 1 del 24.10.2024, n. 2 del 4.11.2024, n. 3 del 15.11.2024, n. 4 del 19.11.2024, n. 5 del 28.11.2024, n. 6 del 09.12.2024, n. 7 del 09.01.2025, n. 8 del 22.01.2025, n. 9 del 04.02.2025 e relativa tabella che ne costituisce parte integrante), conosciuti in data 12.02.2025, in quanto allegati alla Nota prot n. 19466 del 12.02.2025.

c) degli esiti della procedura di gara;

d) di tutti gli atti e/o provvedimenti presupposti, connessi, conseguenti e correlati a quelli sopraindicati, ancorché non conosciuti, compresa l’ammissione alle successive fasi di gara delle controinteressate e dunque per l’accertamento della loro esclusione.

Per la declaratoria

di inefficacia, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a, del contratto, ove nelle more stipulato, e, in ogni caso, per l’accertamento del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione della concessione con il subentro nella esecuzione del contratto (eventualmente medio tempore stipulato).

Con vittoria di spese e competenze difensive in distrazione del sottoscritto difensore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl di Bologna e della ER ON spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La RA Bar s.r.l. ha agito in giudizio per l‘annullamento della determinazione dell’AUSL di Bologna n. 347 del 12.02.2025, avente ad oggetto “ AUSL BO – Esito della Gara europea a procedura aperta PI 283697-24 per l’affidamento in concessione della gestione del servizio bar e rivendita giornali presso il Presidio Ospedaliero “Maggiore” dell’Azienda USL di Bologna – CIG B273C111DB ”, con la quale è stata aggiudicata la gara alla ditta ER ON spa.

In fatto ha allegato che con determina n. 0001936 del 06.07.2024 del Direttore del Servizio Acquisti Area Vasta dell’Azienda Unità Sanitaria Locale di Bologna, è stata indetta, ai sensi dell’art. 71 del Codice Appalti, una procedura di gara europea aperta, per la concessione della gestione del servizio bar e rivendita giornali presso il P.O. “Maggiore” dell’AUSL di Bologna, della durata di cinque anni, rinnovabile per ulteriori quattro anni.

Il servizio concerneva la gestione del pubblico esercizio bar e rivendita giornali e riviste nonché del commercio al minuto di alcuni prodotti (individuati in accordo dall’aggiudicatario e responsabile dell’esecuzione del contratto) presso il Presidio Ospedaliero “Maggiore” dell’AUSL di Bologna, per il valore complessivo quinquennale della concessione di € 3.398.825,00 (oltre IVA), con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in base ai seguenti criteri ex art. 18.1 del Disciplinare: 1) Progetto locali in concessione: punteggio max. 25; sub-criterio 1.1.: Progetto/proposta di arredo, allestimento e lavori per i locali del bar e dell’edicola: punteggio max. 20; sub-criterio 1.2.: Piano di manutenzione dei locali arredi e attrezzature: punteggio max. 3; sub-criterio 1.3.: proposta di gestione per il periodo transitorio dei lavori di adeguamento dei locali del bar: punteggio max 2 punti. 2) Prodotti: punteggio max. 18; 4 sub-criterio 2.1: Progetto merceologico: punteggio max 13; sub-criterio 2.2: Approvvigionamenti: punteggio max 5; 3) Personale e organizzazione del servizio: punti max. 15; sub-criterio 3.1: Organigramma: punteggio max. 7; sub-criterio 3.2.: Modalità di turnazione del personale e di sostituzione personale assente: punteggio max. 4; sub-criterio 3.3: Progetto di assorbimento: punteggio max. 4; 4) Sostenibilità ambientale e sociale: punti max. 6; sub-criterio 4.1: Misure di riduzione dei consumi energetici e dell’impatto ambientale: punteggio max 3; sub-criterio 4.2.: progetto per la destinazione del cibo non somministrato: punteggio max 3; 5) Migliorie: punteggio max. 6 sub-criterio 5.1: Proposte di miglioramento e innovazione del servizio: punteggio max. 3; sub-criterio 5.2: Sconto per i dipendenti: punteggio max. 3. Il punteggio massimo attribuibile all’offerta tecnica veniva individuato in 70 punti.

All’esito della verifica amministrativa della documentazione sono stati ammessi alle fasi successive di gara i seguenti operatori: 1) IGEA GROUP s.r.l., con sede legale in Bologna; 2) ER ON S.p.A., con sede legale in Vicenza; 3) RA Bar s.r.l., con sede legale in Bari; 4) Innova S.p.A. con sede legale in Pomezia; 5) Baronetto s.r.l., con sede legale in Podenzano, 6) RI S.p.A., con sede legale in Ravenna; 7) OL ET s.r.l., con sede legale in S. Angelo Lodigiano.

All’esito della valutazione delle offerte tecniche la commissione ha assegnato agli operatori economici ammessi i seguenti punteggi sui 70 punti massimi previsti: a) Igea Group s.r.l.: 50,90 (riparametrati automaticamente dal portale in 55,15 punti); b) ER ON S.p.A.: 64,60 (riparametrati dal portale in 70,00); c) RA Bar s.r.l. 50,80 punti (riparametrati dal portale in 55,05 punti); d) Innova S.p.A.: 49,10 punti (riparametrati dal portale in 53,20 punti); e) Baronetto s.r.l.: 50,80 punti (riparametrati dal portale in 55,05 punti); f) RI S.p.A.: 59,95 punti (riparametrati dal portale in 55,15 punti); g) OL ET s.r.l.: 42,25 punti (riparametrati dal portale in 45,78 punti).

Dopo lo sblocco delle offerte economiche è stata redatta la seguente graduatoria provvisoria: 1) ER ON spa: 98,96/100; 2) RI S.p.A: 94,31/100; 3) RA Bar s.r.l.: 85,05/100; 4) Baronetto s.r.l..: 85,05/100; 5) Innova S.p.A.: 82,85/100; 6) Igea s.r.l.: 98,96/100; 7) OL ET s.r.l.: 75,78/100.

Con determina n. 347 del 12.02.2025 il Presidente del Servizio Acquisti di Area Vasta – SAAV (SC) dell’AUSL di Bologna ha approvato l’esito della procedura aperta, aggiudicando la gara alla ER ON s.p.a. per la durata di cinque anni, con decorrenza presunta dal 04.04.2025 al 03.04.2030.

La ricorrente, terza in graduatoria, a seguito di accesso agli atti, presa visione della documentazione di gara della ER (prima classificata) e della RI (seconda classificata), ha agito in questa sede impugnando l’aggiudicazione a fronte di asserite irregolarità nella valutazione delle offerte.

In particolare ha eccepito: “ Violazione degli artt. 22 e 23 del Disciplinare di gara. 3. Violazione dell’art. 185, comma 5, del D. LGS. 36/2023; 4. Violazione dell’art. 17, comma 5, del D. LGS. 36/2023. Anomalia dell’offerta economica; 5. Violazione dell’art. 110 del D. LGS. 36/2023. Mancata attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia; 6. Difetto di istruttoria; 7. Motivazione insussistente; 8. Violazione del principio di buona fede. Eccesso di potere per sviamento dal fine. 9. Violazione di principi di proporzionalità, ragionevolezza, adeguatezza e attendibilità della scelta dell’Amministrazione ”.

Ad avviso della società l’aggiudicazione sarebbe illegittima in quanto la commissione non avrebbe effettuato un’idonea valutazione sulla congruità del Piano Economico-Finanziario (PEF) presentato dalle società concorrenti per dimostrare i presupposti e le condizioni fondamentali dell’equilibrio economico-finanziario alla base dell’affidamento.

In particolare, dalla documentazione di gara emergerebbero incongruenze tra il PEF e la busta economica contenente l’offerta innanzitutto dell’aggiudicataria, in quanto i costi di gestione previsti dalla ER nel PEF ai fini del raggiungimento dell’equilibrio economico e finanziario divergerebbero notevolmente dai costi proposti dalla società nell’ambito dell’offerta economica, dando luogo ad un’ampia discordanza tra i parametri.

Pertanto, l’offerta economica della ER sarebbe ad avviso della ricorrente palesemente irragionevole, e quindi andava esclusa per inaffidabilità ex art. 23 del Disciplinare di Gara.

Inoltre, l’offerta in questione sarebbe anomala, evidenziando una gestione in perdita e la non sostenibilità dei costi rispetto all’offerta economica, sicché l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il procedimento di verifica dell’anomalia ex art. 110 del Codice Appalti, che invece non è stato posto in essere, con conseguente illegittimità dell’aggiudicazione.

Infine, l’aggiudicazione sarebbe viziata per difetto di motivazione ed istruttoria, non avendo secondo la ricorrente la commissione dato conto delle valutazioni eseguite a monte dell’apertura delle buste economiche e dell’iter logico argomentativo sulla base del quale sono stati attribuiti i giudizi alle offerte dei vari operatori economici.

Analoghi vizi sussisterebbero secondo la RA Bar s.r.l. anche con riguardo alla ditta RI s.p.a. seconda classificata (oltre che con riferimento alla quarta classificata, ditta Baronetto s.r.l.).

Sulla base di tali motivi la RA Bar srl ha concluso chiedendo l’annullamento dell’aggiudicazione, con ogni conseguenza di legge in proprio favore.

La ASL di Bologna e la ER ON spa si sono costituite contestando quanto e x adverso dedotto ed insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

In occasione dell’udienza fissata per la discussione le resistenti hanno depositato scritti difensivi, mentre nessuna memoria ha prodotto la ricorrente dopo la dichiarazione di rinuncia all’istanza cautelare depositata in data 7.4.2025.

All’udienza del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Invero, certamente priva di pregio è innanzitutto la censura di asserita incongruenza tra il PEF prodotto dall’aggiudicataria e la sua offerta economica.

Invero, come rilevato da entrambe le resistenti in giudizio, la contestazione in esame muove da un presupposto errato, non avendo l’aggiudicataria effettuato la propria offerta partendo dal valore annuo della concessione stimato dall’Amministrazione ed indicato nei documenti di gara pari ad € 679.300,00, bensì facendo riferimento al maggior valore annuo indicato nel proprio PEF e motivando le ragioni della ritenuta possibilità di poter ottenere ricavi annui maggiori (pari a 1.150.000,00 € per il primo anno di concessione) rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante (€ 679.300,00), così addivenendo ad un canone di concessione annuo da corrispondere alla stazione appaltante più alto nel PEF rispetto all’allegato “Scheda d’offerta economica”, dove la percentuale offerta risultava invece essere stata applicata sul più basso fatturato presunto indicato dalla stazione appaltante.

Del pari infondata per le stesse ragioni è la censura di ritenuta anomalia ed insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, non corrispondendo al vero che la stessa sia in perdita in quanto la ER ha indicato un canone annuo nella “scheda d’offerta economica” di € 150.804,60 a fronte di costi di gestione annuali per € 655.000,00 e costi di personale per € 409.204,00, dovendosi anche in questo caso confrontare dati omogenei e quindi i costi di gestione stimati dall’aggiudicataria e indicati nel PEF con i ricavi annuali dalla stessa previsti nel PEF, e non con quelli più bassi prudenzialmente stimati dalla stazione appaltante.

E operando in tal modo nessuna incongruità o manifesta irragionevolezza circa la sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria risultava ravvisabile secondo la stazione appaltante, con conseguente ritenuta superfluità di un contraddittorio sul punto.

Infine, destituita di fondamento è la doglianza di difetto di motivazione ed istruttoria, avendo la commissione compilato nell’attribuzione dei punteggi la tabella allegata al verbale n. 9 del 4 febbraio 2025 secondo i sub-criteri delineati nel disciplinare ex art. 18.2, con ciò assolvendo per giurisprudenza consolidata al proprio onere motivazione, a fronte di criteri chiari e dettagliati come quelli di cui alla presente procedura, che infatti la ricorrente non ha contestato eccependone la genericità.

Pertanto, tenuto conto di tutte le argomentazioni esposte, il ricorso va respinto, assorbita ogni censura nei confronti delle altre partecipanti alla gara, stante la carenza di interesse al riguardo, una volta verificata la legittimità dell’aggiudicazione in favore della ER prima in graduatoria.

Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso;

- condanna parte ricorrente al rimborso delle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge in favore di ciascuna controparte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO