Pubblicato il 18/06/2025

N. 11942/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04432/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4432 del 2022, proposto da RI LA, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Danza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

1) del decreto direttoriale n° 479 del 24 febbraio 2022 - AOODIPT - D.G. per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del S.N.I. comunicato tramite email del 24 febbraio 2022 con cui il Ministero dell'Istruzione, in asserita ottemperanza della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, sez. III bis n. 10971 del 2021, condiziona il riconoscimento del titolo ai fini dell'esercizio della professione di docente in Italia, per le classi di concorso A-046 “SCIENZE GIURIDICHE ED ECONOMICHE” alla misura compensativa, ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, consistente nello svolgimento di un tirocinio di adattamento di 300 ore della durata di un anno scolastico;

2) dei pareri tecnici, di data e protocollo sconosciuti, menzionati nel relativo provvedimento di riconoscimento parziale eventualmente acquisiti nel corso dell'istruttoria, nei quali vengono ravvisate le differenze tra i percorsi formativi seguiti in Romania rispetto al TFA italiano ovvero ad altre procedure abilitanti;

3) di qualsiasi altro atto premesso, connesso e/o consequenziale siccome lesivo dei diritti e degli interessi del ricorrente anche non conosciuto e che ha imposto misure compensative sull'istanza di riconoscimento delle qualifiche professionali per l'insegnamento ai sensi dell'art. 16, comma 1 del decreto legislativo n. 206/2007 presentata dall'odierno ricorrente;

per la declaratoria

del diritto al riconoscimento della qualifica professionale di docente conseguita in Romania, come risulta dalla certificazione delle competenze, ottenuta in conformità all'art. 13 co.1 lett. b) della Direttiva n. 55/2013, agli art. 19 (livelli di qualifica) e 20 (titoli di formazione assimilati) del d.lgs. n. 206/2007 ed in ottemperanza al titolo III “libertà di stabilimento” art.16-22 del medesimo decreto attuativo della direttiva comunitaria;

del diritto all'accesso alla professione docente in Italia già riconosciuto in Romania, per le classi di concorso corrispondenti a quelle indicate dalla ricorrente in atti di causa per le classi di concorso A-046 SCIENZE GIURIDICHE ED ECONOMICHE;

per la sospensiva

in via cautelare degli atti illegittimi suindicati,

per la condanna in forma specifica

della Amministrazione intimata all'adozione dei relativi provvedimenti amministrativi conseguenziali in relazione alla istanza del ricorrente finalizzata al riconoscimento della professione docente in Italia ai sensi degli art.16 e ss. del d.lgs. n. 206/2007, e senza necessità di dover maturare una qualsivoglia misura compensativa di cui all' art. 22 del d.lgs. n. 206/2007

- per l’annullamento del decreto nr. 479/2022 per elusione e contrasto con il giudicato amministrativo di cui alla sentenza n° 13864/2020 del Tar Lazio sez. III bis.

in via subordinata:

- per l’annullamento del decreto n. 479/2022 nella parte in cui prevede quale misura c.d. compensativa il superamento di tirocinio di adattamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 giugno 2025 la dott.ssa Marianna Scali e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio parte ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento, in epigrafe specificato, nella parte in cui lo stesso dispone, ai fini del riconoscimento, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 206 del 2007, del titolo estero conseguito dall’istante in Romania (“ Program de studii psihopedagogice, Nivelul I e Nivelul II ), lo svolgimento di una prova attitudinale o il compimento di un tirocinio di adattamento di 300 ore, a scelta dell’interessato

L’esponente in particolare rivendica il diritto ad ottenere il riconoscimento della qualifica professionale all’insegnamento nella classe di concorso A-046 “SCIENZE GIURIDICHE ED ECONOMICHE” senza necessità di sostenere alcuna misura compensativa.

In via subordinata chiede la riduzione del numero complessivo delle ore di tirocinio previste da sostenere nel corso dell’anno scolastico.

A fondamento del gravame fa valere tre motivi di ricorso, come di seguito rubricati.

- “ VIOLAZIONE ED ELUSIONE DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO EX ART. 31 CO.4 E 114 CO.4 LETT E DEL CPA, IN CONFORMITA’ AI PRINCIPI ESPRESSI DALLA ADUNANZA PLENARIA 15 GENNAIO 2013 N.2 E CDS SEZ.IV,25 GIUGNO 2013 N°3439 E 12 GIUGNO 2013 N°3259. VIOLAZIONE ED ELUSIONE DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO DI CUI ALLA SENT.N° 13864 DEL 2020 DEL TAR LAZIO SEZ.III BIS IL CONTRADDITTORIO ED ILLOGICO DECRETO N°479/2022 DEL MINISTERO: ECCESSO DI POTERE NELLE FIGURE DEL TRAVISAMENTO E SVIAMENTO. ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ DELLA MOTIVAZIONE. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA. INGIUSTIZIA MANIFESTA. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 e 97 COST ”;

- “ SUSSISTENZA DELLE CONDIZIONI E REQUISITI AI FINI DEL RICONOSCIMENTO. ILLEGITTIMITÀ DIFETTO DI ISTRUTTORIA DEL DECRETO DI RICONOSCIMENTO SUBORDINATO AL TIROCINIO DI ADATTAMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART.16 DEL DLGS N°206/2007, CONTRADDITTORIA E INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART 45 DEL TFUE IN MERITO ALL’OBBLIGO DI VALUTAZIONE DELLO SPECIFICO PERCORSO PROFESSIONALE DEL RICORRENTE: A CONFERMA LA CORTE DI GIUSTIZIA UE, SEZ.III,06/12/2018 CON SENTENZA N°675. SPROPORZIONALITà. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO INGUSTIZIA MANIFESTA SPROPORZIONALITA’ SVIAMENTO E TRA ISAMENTO ”;

- “ DISPARITA’ DI TRATTAMENTO ”.

2. L’Amministrazione si è costituita per resistere al ricorso con memoria di mero stile.

3. All’esito della camera di consiglio del 17 maggio 2022, con ordinanza n. 3103 è stata respinta l’istanza cautelare.

4. All’udienza pubblica del 13 giugno 2025 svoltasi secondo modalità telematiche ai sensi dell’articolo 87, comma 4- bis , cod.proc.amm. la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato. I motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione.

5.1. Con il primo motivo parte ricorrente sostiene che l’Amministrazione abbia eluso il giudicato scaturente dalle pronunce in epigrafe, con le quali questo Tribunale, in sede di merito, e poi in sede di ottemperanza, aveva ordinato al Ministero di disporre la comparazione dei titoli abilitanti conseguiti dal ricorrente in Romania con i corrispondenti titoli italiani. Il Ministero, in particolare, avrebbe “ utilizzato illegittimamente il potere di riedizione, non valutando minimamente, la documentazione tutta presente fin dalla data di inoltro dell’istanza di riconoscimento e, in ogni caso, integrata e superata anche con riferimento al servizio di insegnamento prestato dal ricorrente ”.

5.2. Con il secondo motivo parte ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato, ove dispone misure compensative, sia affetto da vizi di motivazione e istruttoria e si ponga in violazione dell'art.16 del d.lgs. n° 206/2007, dato che:

- “ non tiene conto dell’espletamento del servizio specifico di insegnamento, riferito proprio alle classi di concorso oggetto del decreto di riconoscimento, come si evince chiaramente dalla documentazione in possesso del ricorrente: tale documentazione attesta infatti come la medesima sia in possesso di servizio, (titoli) e corsi di formazione, nonché esperienza professionale specifica, mai valutati dal Ministero (si v. all. da 7 a 11) ”;

- “ non ha esaminato in alcun modo, le certificazioni in possesso dell’odierna ricorrente, tra cui il piano di studi specifico al percorso c.d. Nivel I e II (all.10) E LE SINGOLE ADEVERINTA RIPORTANTI I CREDITI IN ECTS (all. da 7 -9) evidentemente non valutate (all. da 7 a 11) ”.

5.3. Con il terzo motivo parte ricorrente fa valere vizi di disparità di trattamento asserendo che in casi identici il Ministero avrebbe semplicemente riconosciuto l’abilitazione senza alcuna misura compensativa.

6. Ai fini dello scrutinio dei motivi di ricorso si rende necessario richiamare il quadro giuridico di riferimento.

Il d.lgs. n. 206 del 2007 (Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché' della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania), per quanto di interesse, stabilisce quanto segue:

- art. 3 “Effetti del riconoscimento: “ 1. Il riconoscimento delle qualifiche professionali operato ai sensi del presente decreto legislativo permette di accedere, se in possesso dei requisiti specificamente previsti, alla professione corrispondente per la quale i soggetti di cui all'articolo 2, comma 1, sono qualificati nello Stato membro d'origine e di esercitarla alle stesse condizioni previste dall'ordinamento italiano ”:

- art. 4 “Definizioni”: “ 1. (…) b) «qualifiche professionali»: le qualifiche attestate da un titolo di formazione, un attestato di competenza di cui all'articolo 19, comma 1, lettera a), numero 1), o un'esperienza professionale; non costituisce qualifica professionale quella attestata da una decisione di mero riconoscimento di una qualifica professionale acquisita in Italia adottata da parte di un altro Stato membro ”;

- art. 22 “Misure compensative” :“ Il riconoscimento di cui al presente capo può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, in uno dei seguenti casi: (…) b) se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia; c) se la professione regolamentata include una o più attività professionali regolamentate, mancanti nella corrispondente professione dello Stato membro d'origine del richiedente, e se la formazione richiesta dalla normativa nazionale riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle dell'attestato di competenza o del titolo di formazione in possesso del richiedente ” (comma 1); nel caso non vi sia corrispondenza nei gradi dei titoli richiesti per il conseguimento della qualifica professionale nei due Stati coinvolti, il riconoscimento può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente (comma 4); “ Ai fini dell'applicazione del comma 1, lettere b) e c), per «materie sostanzialmente diverse» si intendono quelle in relazione alle quali conoscenze, abilità e competenze acquisite sono essenziali per l'esercizio della professione e in cui la formazione ricevuta dal migrante presenta significative differenze in termini di contenuto rispetto alla formazione richiesta in Italia ” (comma 5).

Alla luce queste disposizioni, in estrema sintesi, il riconoscimento viene concesso quando vi sia una corrispondenza tra la formazione per la qualifica professionale ottenuta all’estero e la formazione per la qualifica professionale per la quale si chiede il riconoscimento in Italia; ove invece vi siano differenze sostanziali nei percorsi formativi di accesso alla qualifica possono richiedersi misure compensative.

6.1. Tanto premesso in ordine al quadro normativo, va inoltre ricordato che la valutazione in ordine al contenuto della formazione ricevuta all’estero, rispetto a quella prevista in Italia per l’abilitazione all’insegnamento in uno specifico settore disciplinare, è espressione di discrezionalità “tecnica”. Il sindacato di questo Tribunale, dunque, non può essere sostitutivo della valutazione dell’Amministrazione, dovendosi limitare a verificare se l’opzione prescelta da quest’ultima rientri o meno nella gamma di risposte plausibili che possono essere date alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli elementi di fatto (cfr. Cons. Stato, n. 195 del 2021).

Ne consegue che, “ nella determinazione delle misure compensative l’Amministrazione, ferma l’esigenza di una completa e puntuale motivazione, è titolare di ampia discrezionalità e il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, potendo e dovendo tuttavia esaminare il percorso motivazionale dalla stessa seguito, al fine di verificare la logicità e la coerenza, nonché la ragionevolezza e la proporzionalità delle scelte effettuate ” (Così T.a.r. Lazio - Roma, n. 12115 del 2024).

Applicando tali principi al caso di specie si osserva quanto segue.

6.2. Va anzitutto rilevato che risulta destituita di fondamento l’affermazione di parte ricorrente secondo cui l’Amministrazione non avrebbe esaminato la documentazione dallo stesso offerta ai fini di valutazione, incorrendo nei dedotti vizi di violazione del giudicato e di difetto di motivazione ed istruttoria.

Dall’esame del contenuto del provvedimento impugnato, difatti, risulta che la scelta di prevedere una misura compensativa, costituita da una prova attitudinale o dal compimento di un tirocinio di adattamento a scelta dell’interessato (onde poi poter ottenere il riconoscimento della qualifica professionale) sia sorretta da un’articolata motivazione, che riflette l’istruttoria svolta.

Si riportano di seguito i più importanti passaggi motivazionali che rivelano il percorso logico giuridico seguito dall’Amministrazione per addivenire ad una valutazione solo parzialmente positiva, ai fini in discussione, del percorso professionale svolto dall’istante in Romania:

- “ la formazione professionale attestata verte su materie sostanzialmente diverse da quelle contemplate dalla normativa vigente, la cui conoscenza è essenziale ai fini dell’esercizio della professione regolamentare richiesta ”;

- « quanto alla “durata complessiva” rispetto all’ordinario percorso professionalizzante italiano in materia, non sono definitivamente accertabile il monte ore complessivo di didattica frequentato dagli interessati, né la partecipazione a “formazioni continue a tempo pieno” (…) »;

- « la produzione, della ADEVERINTA della competente Autorità rumena non » attesta « inconfutabilmente il “livello” richiesto per l’analogo concorso abilitante italiano, non certificato nell’attestazione di competenza professionale (come previsto dall’art. 11 della direttiva europea 2013/55/UE), bensì esclusivamente “il diritto all’insegnamento”, in assenza di alcun riferimento alla direttiva ed agli effetti ad essa riconducibili »;

- « quanto all’effettivo valore qualitativo della formazione dedotta (…) i certificati dell’università rumena contenenti il dettaglio dei moduli frequentati, sono del tutto privi di riferimenti concreti alla disciplina e menzionano esclusivamente approfondimenti di tipo psico-pedagogico »;

- « lo stesso modulo ipoteticamente dedicato all’approfondimento della didattica della disciplina, per la quale viene richiesto il riconoscimento, viene definito genericamente “Didattica della specialità” e riporta una bibliografia contenente testi validi per l’insegnamento di tutte le discipline di tutte le classi di concorso »;

- è “ verificata l’insovrapponibilità dei percorsi italiano e rumeno ed il conseguente pregiudizio, in termini di competenze acquisite, rispetto ai colleghi formati all’esito dei percorsi previsti dall’ordinamento vigente in Italia ”.

Le motivazioni esposte nel provvedimento impugnato, a giudizio del Collegio, sono logiche e coerenti con la disciplina vigente e idonee a giustificare la previsione delle misure compensative previste dall’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007.

Ne consegue la infondatezza dedotte censure di difetto di istruttoria e motivazione, avendo l’Amministrazione esternato nel provvedimento impugnato le ragioni che hanno portato alla previsione di misure compensative, con argomenti che resistono alle censure di parte ricorrente, anche tenuto conto dei limiti che incontra il sindacato nella presente materia.

6.3. Si deve, parimenti, respingere la doglianza con cui parte ricorrente lamenta la mancata valutazione del servizio dallo stesso svolto nel corso degli anni in qualità di docente. Va in merito osservato che il tirocinio professionale, in base alla definizione di cui alla lett. n-bis), del co. 1 dell’art. 4 del d.lgs. n. 206 del 2007 consiste in “ un periodo di pratica professionale effettuato sotto supervisione ” e ha la funzione di valutare che l’istante sia idoneo a svolgere l’attività professionale di docente; verifica che avviene sotto la responsabilità di un professionista qualificato (c.d. tutor), cui si accompagna anche una eventuale formazione complementare volta a garantire l’idoneità alla professione.

La funzione del tirocinio esclude quindi che lo stesso possa essere presuntivamente sostituito dall’aver svolto il ricorrente attività di insegnamento nel corso del tempo senza alcuna “supervisione” o valutazione, anche tenuto conto che lo stesso è svolto in modo frazionato non sempre per la medesima materia per la quale si chiede l’abilitazione e in scuole che potrebbero anche non coincidere con quelle che l’amministrazione, nella sua discrezionalità tecnica, riterrà coerenti con la classe di concorso.

Ne deriva pertanto, l’infondatezza della censura.

6.4. Parte ricorrente lamenta altresì la disparità di trattamento rispetto ad altri docenti per i quali l’Amministrazione avrebbe proceduto al riconoscimento dei medesimi titoli rumeni senza la previsione di alcuna misura compensativa.

La censura è infondata. Come ha già avuto modo di affermare questo Tribunale in una vicenda sovrapponibile a quella oggetto dell’odierno scrutinio (T.a.r. Lazio - Roma, n. 12115 del 2024, cit.), in disparte la sostanziale impossibilità di effettuare una comparazione tra posizioni differenti, va ricordato che la materia del riconoscimento dei titoli rumeni ha avuto una complessa evoluzione che ha visto nel corso del tempo approfondimenti istruttori da parte dell’Amministrazione anche a seguito di chiarimenti resi dalle Autorità rumene, coinvolte nel procedimento amministrativo. Le scelte dell’Amministrazione contenuto sul provvedimento impugnato, quindi, ben possono essere fondate su altri e nuovi elementi emersi nel corso del tempo, ferma restando la specificità di ciascun procedimento amministrativo.

6.5. Quanto sin qui affermato consente di respingere anche la richiesta di ridurre le ore di tirocinio formativo, la cui durata non appare irragionevole o non proporzionata, anche in considerazione della giurisprudenza del Consiglio di Stato (sent. n. 1460 del 2022) la quale ha evidenziato come “ sebbene tale durata sia quella ordinariamente prevista per conseguire l’abilitazione da parte dei docenti che ne siano privi, tuttavia l’accesso ai diversi percorsi abilitanti che il legislatore ha, di volta in volta, introdotto negli anni, è di norma subordinato ad una prova concorsuale, variamente articolata, che, nel caso di specie, l’appellata non deve sostenere ”.

7. In conclusione il ricorso va respinto.

8. La complessità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosa Perna, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marianna Scali	Rosa Perna

IL SEGRETARIO