Pubblicato il 01/12/2025

N. 21611/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12866/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12866 del 2021, proposto da NA Morbidelli, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Marino, Domenico Occagna, Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della Deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 5 del 21.04.2021, recante il “Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR)”, pubblicata sul BUR della Regione Lazio n. 56, Supplemento n. 2 del 10.06.2021, nonché dei relativi allegati;

b) della Tavola A23;

c) di tutti gli atti connessi e collegati, anteriori e successivi;

ove e per quanto occorra:

d) della nota della Direzione Generale del Ministero del 3 febbraio 2020, prot. n. 4211-P acquisita al protocollo regionale n. 96611 del 4.02.2020, il testo normativo «02.01 – Norme PTPR – Testo proposto per l'accordo Regione/MIBACT»;

e) della Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 49 del 13 febbraio 2020 recante “Adozione della variante di integrazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR), ai sensi dell'articolo 23 della L.R. n. 24 del 6 luglio 1998 ed in ottemperanza degli artt. 135, 143 e 156 del D.Lgs. n. 42/2004, inerente alla rettifica e all'ampliamento dei beni paesaggistici di cui all'articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c), del medesimo D.Lgs. n. 42/2004, contenuti negli elaborati del PTPR approvato con DCR n. 5 del 2 agosto 2019”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Roma Capitale e di Ministero della Cultura e di Comune di Civitavecchia e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 il dott. IO FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la ricorrente - proprietaria dei terreni localizzati in zona “Zambra-Beca” nel Comune di Cerveteri ed identificati al catasto dei terreni nel foglio 36, particelle 123, 124, 125, 129, 130, 131 e 144 - ha impugnato i provvedimenti in epigrafe, di approvazione del “ Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR)” chiedendone l’annullamento per una serie di violazioni esplicate in quattro motivi di diritto così sintetizzati:

2. Primo motivo. “ Violazione e falsa applicazione artt. 3, 41, 97, 117 e 118 cost. – violazione e falsa applicazione d.lgs. N. 42/2004 – violazione e falsa applicazione d.lgs. 267 del 2000 – violazione e falsa applicazione l. 241 del 1990 –violazione e falsa applicazione p.t.p.g. della Città metropolitana di Roma Capitale – violazione del principio di leale collaborazione tra amministrazioni – violazione del legittimo affidamento – ingiustizia manifesta, irragionevolezza e contraddittorietà – eccesso di potere ”.

L’impugnato PTPR sarebbe illegittimo nella parte in cui ha effettuato la classificazione dei terreni di proprietà della ricorrente senza tenere in considerazione le osservazioni prodotte dalla stessa e contrastando con le classificazioni contenute in primis nel PTPG della Città Metropolitana di Roma Capitale. In particolare sarebbe stato violato il principio di leale collaborazione.

Secondo motivo. “ Violazione e falsa applicazione artt. 3, 41, 97, 117 e 118 Cost. – violazione e falsa applicazione normativa sovraordinata P.R.U.S.S.T. – ingiustizia manifesta, irragionevolezza e contraddittorietà – eccesso di potere ”.

L’impugnato P.T.P.R. sarebbe illegittimo anche in quanto contrastante con la destinazione attribuita ai terreni della ricorrente dal P.R.U.S.S.T. (Programma di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio) “ Patrimonio di San Pietro in Tuscia ovvero il Territorio degli Etruschi ”.

In adesione ad un avviso pubblico di invito del 28.4.2013, la ricorrente presentava, con riferimento ai terreni di sua proprietà, la proposta di realizzazione di un “Intervento privato di interesse pubblico lett. a) art. 3 bando ministeriale” (nella specie, realizzazione di una struttura destinata ad Autosalone, Outlet e area fieristica, per una volumetria complessiva di circa mc 48.000 opportunamente attrezzata).

La Regione Lazio, si dice, ha inopinatamente ritenuto di non considerare la qualificazione delle aree della ricorrente correttamente attribuita dal PRUSST, sebbene il medesimo abbia una valenza autonoma e asseritamente sovraordinata. In altre parole, in questo caso la classificazione operata dalla Regione Lazio nell’impugnato PTPR contrasta con la specifica destinazione impressa dal PRUSST alle aree della ricorrente, così violando irragionevolmente il criterio di uniformità che orienta l’Amministrazione centrale e gli Enti locali nel delicato ambito della pianificazione territoriale.

Terzo motivo. Violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/ce (recepita dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e integrata dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 dal d. Lgs. 29 giugno 2010) per mancato espletamento della procedura vas – violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d. Lgs. 152/2006 e s.m.i. – difetto di istruttoria – eccesso di potere - difetto di motivazione.

Si dice che il procedimento seguito dalla Regione Lazio, unitamente al Ministero resistente, presenterebbe un ulteriore grave deficit istruttorio dal momento che il PTPR non sarebbe stato sottoposto alla procedura VAS.

Quarto motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione artt. 1 e 3 l. N. 241/90 – difetto di motivazione – eccesso di potere – contraddittorietà – irragionevolezza – ingiustizia manifesta ”.

I provvedimenti impugnati sarebbero sprovvisti di idonea motivazione in ordine al respingimento delle osservazioni al PTPR presentate dalla odierna ricorrente circa la corretta classificazione delle aree di sua proprietà.

Con atto notificato in data 15.11.2021, la Regione Lazio proponeva opposizione ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 24.11.1971 n. 1199, chiedendo la trasposizione del giudizio dinanzi TAR.

Ai sensi dell’art. 48, comma 1 c.p.a, la ricorrente ha, quindi, riproposto il giudizio costituendosi dinanzi a questo TAR.

Si sono costituiti in resistenza il Ministero per la Cultura, la Regione Lazio, la Città metropolitana di Roma capitale, nonché il controinteressato Comune di Civitavecchia.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 14 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni seguenti.

3. Con i primi due motivi di ricorso – che possono essere scrutinati congiuntamente, data l’affinità delle censure – parte ricorrente contesta la qualificazione paesaggistica di “paesaggio naturale agrario” fornita con il PTPR ai terreni della ricorrente.

Qualificazione ritenuta in contrasto con il P.T.P.G. della Città Metropolitana di Roma Capitale del 2010 e con il “Programma di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio” - PRUSST, denominato “Patrimonio di San Pietro in Tuscia ovvero il Territorio degli Etruschi”.

Le censure sono infondate.

Sul punto, la giurisprudenza ha avuto modo di affermare reiteratamente che il codice del paesaggio ha stabilito la supremazia dei piani paesaggistici rispetto a tutti gli altri piani, e che l’eventuale approvazione di piani attuativi o di lottizzazioni non comporta la modifica della classificazione del paesaggio.

In particolare, è stato affermato che:

“ 4.3 - Va precisato che la funzione pianificatoria inerente la tutela del paesaggio si declina – ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2006 – nella fase di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale (ai sensi degli artt. 136 e ss., art. 142) o dello strumento di pianificazione (art. 143), cui si affianca l’individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene ed in coerenza con i relativi scopi (c.d. “vestizione del vincolo”).

4.4 - La classificazione come Paesaggio Naturale di Continuità, trova il proprio fondamento, ai sensi dell’art. 24 del PTPR, nel presentare i relativi territori “elevato valore di naturalità, anche se parzialmente edificati o infrastrutturati. Possono essere collocati all’interno o in adiacenza dei paesaggi naturali e costituirne irrinunciabile area di protezione; in altri casi tali paesaggi sono inseriti all’interno o in adiacenza a paesaggi degli insediamenti urbani o in evoluzione costituendone elemento di pregio naturalistico da salvaguardare”.

Lo scopo del vincolo è espressamente identificato nella “valorizzazione della funzione di connessione dei paesaggi con i quali concorre a costituire complessi paesaggistici unitari” e nella “protezione, fruizione e valorizzazione del paesaggio naturale stesso e, in linea subordinata, la conservazione dei modi d’uso agricoli tradizionali”, con la salvaguardia, in ambiente urbano “dei valori naturalistici che si conservano nel tessuto urbano”.

…

4.7 - Ai sensi degli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42 del 2004, vige, infatti, la regola della prevalenza dei valori paesaggistici sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, e in virtù di tale prevalenza e dei conseguenti limiti apportati dall’attività di pianificazione paesaggistica alle facoltà che connotano il diritto di proprietà, le destinazioni urbanistiche incontrano specifici limiti alla loro realizzabilità.

Il modello di prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico su quelle di carattere urbanistico ed edilizio, espresso dalle citate norme, risponde al fine di garantire l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che, in quanto valore imprescindibile, non è derogabile da atti, anche di tipo programmatorio, che intervengono nei diversi settori dell’urbanistica e dell’edilizia, costituendo le prime espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del territorio.

L’assetto impresso dal PPTR è pertanto immune rispetto alla pluralità e parcellizzazione degli interventi delle altre amministrazioni, e ciò al fine di non comprometterne la complessiva ed unitaria efficacia.4.8 – La pianificazione urbanistica non riveste valore preclusivo del pieno dispiegarsi della tutela paesaggistica, altrimenti contradicendosi la funzione stessa dei vincoli aventi tale ultima finalità, avendo le due prospettive di regolazione dell'uso del territorio reciproca autonomia, e la sottoposizione a vincolo ambientale mira a realizzare interessi di rango costituzionale, quali quelli protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall’art. 32 Cost., qualificati dalla Corte Costituzionale come "valori costituzionali primari" (sentenza n. 126 del 2016). Alla realizzazione di questo obiettivo non può, all'evidenza, opporsi la diversa capacità di utilizzo dell’area secondo le prescrizioni urbanistiche che, ove realizzate, potrebbero pregiudicare il pregio ambientale dell'area ponendosi in contraddizione con l'avvenuto riconoscimento del suo valore.

4.9 - L'aspettativa edificatoria dei privati non può dunque essere considerata un elemento idoneo a impedire il pieno esplicarsi della tutela del bene riconosciuto di valore paesaggistico o ambientale.

Per come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (ex plurimis: Corte Costituzionale, sentenze 29 maggio 1968, n. 56; 21 dicembre 2020 n. 276) “A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà”, con la conseguenza che la pianificazione paesaggistica svolge “una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici” esercitando “una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, così che le sia consentito di confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare le qualità che il bene ha connaturali secondo il regime che gli è proprio e di prescrivere adempimenti coordinati e correlativi a tali esigenze” avendo i beni “valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge” e che costituiscono “una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa”.

4.10 - Le previsioni che limitano le facoltà edificatorie dei beni connotati da particolare pregio paesaggistico e ambientale, alla luce degli illustrati principi, non si traducono quindi in una illegittima compressione di facoltà connesse allo statuto proprietario o acquisite per effetto delle destinazioni urbanistiche, che recedono rispetto alle prime, poiché le facoltà di godimento del bene integrano un diritto che “è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive” (Corte Costituzionale, sentenza n. 56 del 1968), e ciò tanto più assume rilievo quando si tratti della tutela degli interessi protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall'art. 32 Cost. e qualificati come "valori costituzionali primari" (Corte Costituzionale, sentenza n. 126 del 2016).

L'iniziativa economica privata, anch’essa costituzionalmente tutelata, pur non potendo essere immotivatamente compressa e che viene attuata nel contesto e per mezzo della strumentazione urbanistica, deve quindi essere correlata al rapporto di questa con i sovraordinati valori della tutela del paesaggio, non discendendo dalla prima alcun intangibile diritto di godimento della proprietà, ma solo aspettative di fatto ” (cfr. sent. TAR Lazio, Roma n. 16744/2025).

Con specifico riferimento al PRUSST, la giurisprudenza ha affermato che esso persegue lo scopo specifico dello “ sviluppo sostenibile del territorio ” (in tal senso: Cons. di St. n. 2794/2011) e ha portata settoriale (in tal senso: TAR Sicilia, Catania n. 1892/2014).

E’ stato, altresì, affermato che “ gli interventi progettati e inclusi nel patto, e oggetto di programmazione negoziata (Patto Territoriale degli Etruschi e PRUSST) sotto il profilo organizzativo e finanziario, restano al mero stato di proposte ritenute fattibili e meritevoli di realizzazione ai fini dello sviluppo economico e produttivo, ma postulano, per la loro realizzazione, l’approvazione urbanistica all’esito di appositi accordi di programma “in variante urbanistica” ” … “ Non è quindi esatto ritenere che la deliberazione di C.C. n. 2 del 08.01.1998, con la quale il Consiglio Comunale ha approvato l’adesione al “Patto territoriale degli Etruschi”, abbia anche comportato effetti di pianificazione urbanistica ” (cfr. TAR Lazio, Roma, n. 324/2019, confermata dal Cons. di St. con sent n. 3088/24).

Ancora, l’art. 63 delle Norme del PTPR - rubricato “ Norme di salvaguardia in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi del comma 3 dell'articolo 145 del Codice ” – dispone che:

“ 1. La Regione, in sede di approvazione degli strumenti urbanistici generali o loro varianti adottati alla data di pubblicazione dell’approvazione del PTPR, ove riscontri la necessità di modifiche ai fini della conformità al PTPR approvato le apporta d’ufficio ove consentito, ovvero indica al comune gli adeguamenti da apportare. Ove, a seguito delle modifiche sia necessaria una nuova adozione dello strumento urbanistico si segue ai fini dell’adeguamento o conformazione la procedura di cui all’articolo 65; negli altri casi sullo strumento approvato è acquisito il parere di cui all’articolo 65, comma 5.

2. Ad integrazione di quanto recepito nel PTPR approvato a seguito delle segnalazioni effettuate come osservazione al PTPR adottato, i comuni, nell’ambito della procedura di cui all’articolo 65, possono segnalare, con adeguata documentazione, i perimetri delle zone A, B, C, D, F di cui al DM 1444/68 nonché quelle relative agli standard urbanistici di cui all'articolo 3 del citato d.m. contenute negli strumenti urbanistici generali approvati successivamente alla entrata in vigore della l.r. 24/98 e fino alla data di pubblicazione dell’adozione del PTPR, purché conformi ai PTP approvati ai fini della proposta di modifica puntuale degli elaborati del PTPR di cui al comma 8 del medesimo articolo 65, previa verifica del rispetto delle modalità di tutela delle aree tutelate per legge di cui al capo II della l.r. 24/1998.

3. Ai fini della approvazione degli strumenti urbanistici attuativi adottati alla data di pubblicazione dell’approvazione del PTPR, deve essere acquisito il parere paesaggistico per la verifica della conformità al PTPR approvato ai sensi dell’articolo 55, comma 4.

4. Sono fatte salve le previsioni degli strumenti urbanistici attuativi approvati dopo l’entrata in vigore della l.r. 24/1998e fino alla data di pubblicazione dell’adozione del PTPR purché conformi ”.

Orbene, la giurisprudenza ha rilevato sul punto che la classificazione paesaggistica non è da annullare in presenza di strumenti urbanistici che rientrano nel regime delle salvezze delineato dall’art. 63 del PTPR; questi potranno, infatti, essere portati ad attuazione nonostante le contrastanti previsioni paesaggistiche recate dal Piano, ove si trovino all’interno della previsione dell’art. 63 (in tal senso, da ultimo TAR Lazio, Roma n. 8715/2025).

Inoltre, in base ad esigenze di pianificazione urbanistica i comuni possono richiedere una modificazione della normativa del PTPR ai sensi dell’art. 65 NTA che dispone che:

“ Adeguamento e conformazione degli strumenti urbanistici comunali al PTPR ”, commi 3 e 8 NTA: “ 3. L’adeguamento si svolge attraverso le procedure previste dalla normativa vigente per le varianti urbanistiche, e fermo restando l’espletamento delle attività previste dalla normativa ambientale. L’Ente competente per la pianificazione urbanistica trasmette alla Regione ed al Ministero la variante adottata nei termini di cui al comma 1, ai fini dell’adeguamento al PTPR dello strumento urbanistico vigente, unitamente alle osservazioni ed alle proposte di controdeduzione, con l’individuazione puntuale degli adeguamenti alla tutela paesaggistica e delle modifiche a tal fine apportate ” … “ 8. Qualora gli approfondimenti prodotti dall’Ente competente per la pianificazione urbanistica, supportati da adeguati documenti ed elaborati descrittivi analitici, facciano emergere più puntuali delimitazioni dei beni paesaggistici nonché della individuazione dei paesaggi, l’Ente stesso, nella variante di cui al comma 3 può formulare motivate e documentate proposte di modifica puntuale degli elaborati del PTPR, per la valutazione congiunta da parte del Ministero e della Regione nell’ambito della conferenza di cui al comma 4. Le eventuali modifiche agli elaborati del PTPR, su cui si è convenuto in sede di conferenza, sono recepite nel PTPR in sede di aggiornamento periodico ai sensi dell’articolo 23, comma 7bis, della l.r. 24/1998 e non ostano all’approvazione della variante di cui al comma 5 ”.

Per tutte le ragioni esposte, i primi due motivi di ricorso debbono essere disattesi.

4. Anche il terzo motivo di ricorso va disatteso, secondo orientamento giurisprudenziale costante il PTPR non necessita, infatti, della valutazione ambientale strategica.

In particolare, da ultimo questo TAR, con riferimento al PTPR ha affermato che “ ne va esclusa la sottoponibilità a V.A.S., giacché i Piani Paesaggistici comportano modificazioni sì, ma positive, innalzando il livello, singolo e/o complessivo, della protezione ambientale e, dunque, non sono strutturalmente idonei (a differenza dei Piani urbanisticoterritoriali, connotati da un maggiore impatto sul futuro sfruttamento edilizio del territorio) ad arrecare potenziali alterazioni dell’ambiente complessivamente considerato (TAR Sicilia (PA) Sez. I n.2179 del 18 settembre 2017; C.G.A. 21 gennaio 2015, n. 36) ” (cfr. sent. Tar Lazio n. 9920/25. Nello stesso senso, ex plurimis : n. 4904/25).

Peraltro, deve essere escluso il piano paesaggistico dalla VAS in quanto si tratta di piano con finalità di tutela paesaggistica, che di per sé già assolve le finalità di cui al d.lgs. 152/2006 (in tal senso: TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 2179/2017).

5. Anche il quarto motivo di censura va disatteso.

Le osservazioni presentate dai privati in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto procedimentale, con conseguente assenza in capo all'Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree. Pertanto, seppure l'Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano. Peraltro, la circostanza che si sia proceduto a raggruppare per ambiti omogenei le osservazioni presentate dai privati, lungi da costituire sintomo di difetto di istruttoria o di motivazione, dimostra che la pianificazione comunale ha seguito alcune linee di principio ispiratrici, che sono state applicate, in maniera omogenea, a tutti quei fondi per i quali l'ente locale ha ravvisato le condizioni di fatto (in tal senso, ex multis , TAR Lombardia, Milano n. 2763/2021).

Sul punto è stato altresì precisato che:

“ Il rapporto fra osservazioni e controdeduzioni così disciplinato è inquadrabile sotto il profilo statale nell’ art. 144 del d. lgs. 42/2004 rubricato pubblicità e partecipazione, che così dispone al comma 1: "1. Nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale, e ampie forme di pubblicità. A tale fine le regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione".

Le norme menzionate assicurano il diritto della ricorrente di partecipare e di ottenere controdeduzioni alle sue osservazioni, nell'intento di formare un punto di vista dell'amministrazione più completo e istruito ai fini dell'approvazione da parte del Consiglio regionale.

Ciò tuttavia non equivale al diritto a un puntuale e analitico contraddittorio sul modello dell'art. 10-bis della l. 241/90: non a caso l'art. 13 di detta legge esclude l'attività diretta all'emanazione di atti di pianificazione dalla disciplina del capo III della l. 241/1990 sulla partecipazione al procedimento amministrativo, comprendente in base all'art. 10, co. 1, lett. b, il diritto dei partecipanti "di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento ” (cfr. TAR Lazio, Roma n. 18573/2025).

Deve essere ancora precisato che, come noto, il piano de quo è espressione di ampia discrezionalità che resta sindacabile, quindi, soltanto per casi di macroscopica illogicità o irragionevolezza, in presenza di errori di fatto, non sussistendo la necessità di particolari motivazioni a sostegno delle scelte effettuate, essendo sufficiente il mero richiamo ai criteri e principii ispiratori del piano che sono evincibili da tutto l’impianto e da tutti gli atti (relazione, valutazioni osservazioni, accordi, criteri adottati) che sono stati posti in essere fino all’approvazione definitiva del PTPR e che sono allegati a farne parte integrante.

Sul punto, si è espresso da ultimo questo TAR con la sentenza n. 8715/2025 affermando che:

“ In linea generale, occorre rilevare che l’impugnata Deliberazione del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, con cui è stato approvato il P.T.P.R. della Regione Lazio, all’interno del quale l’area di interesse dei ricorrenti è stata qualificata come “Paesaggio naturale di continuità”, e le aree di Monte Bazzano – Monte Piano come “aree di visuale”, costituisce espressione di ampia discrezionalità, sub specie di discrezionalità tecnica, sicché la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, proprio in quanto espressione di discrezionalità tecnica.

La discrezionalità tecnica, infatti, è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile - e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole -, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti.

Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo” (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 31 luglio 2024 n. 6862, che richiama Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sulla gravata deliberazione di approvazione del P.T.P.R., sindacabile per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile (Consiglio di Stato, sez. VI, 31 luglio 2024 n. 6862).

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno abnorme, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 31 luglio 2024 n. 6862) ”.

Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, la determinazione impugnata supera indenne il vaglio di questo giudice, non ravvisandosi alcun vizio di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti.

6. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore della Regione Lazio. Devono essere compensate le altre, in ragione della ridotta attività difensiva svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Lazio che si quantificano in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre oneri ed accessori come per legge.

Spese compensate nei confronti delle altre Amministrazioni, resistenti e controinteressata, costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL AN, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

IO FI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO FI	EL AN

IL SEGRETARIO