Pubblicato il 12/06/2025

N. 05123/2025REG.PROV.COLL.

N. 04062/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4062 del 2022, proposto dal Comune di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Coccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

signori AD AS, ER PA AS e DI AS, rappresentati e difesi dagli avvocati Aldo Ceci e AD AS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio IA RO CI in Roma, piazza Martiri di Belfiore n. 4;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, n. 579/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori AD AS, ER PA AS e DI AS;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Carmelina Addesso e udito per la parte appellante l’avvocato Claudio Coccia;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dal difensore della parte appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Frosinone ha impugnato la sentenza in epigrafe indicata che ha accolto il ricorso proposto dai signori ER PA, AD e DI AS avverso i provvedimenti prot. nn. 26411, 26415, 26428, 26433, 26423 del 21 maggio 2020 con cui è stata quantificata in euro 52.931,53 la sanzione per danno ambientale da immobile abusivo del quale è stata chiesta sanatoria.

2. Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso rilevando che:

a) la sanzione prevista dall’art. 167 d.lgs n. 42/2004 ha natura punitiva e non può essere irrogata se non nel rigoroso rispetto dei principi di legalità, di responsabilità e di irretroattività, desumibili dagli articoli 25, comma 2, Cost. e 7 CEDU;

b) non è in discussione l’anteriorità della costruzione all’istituzione del vincolo che è quello relativo alla fascia di rispetto di 150 metri dall’argine di fiumi, torrenti e corsi d’acqua, previsto dalla legge n. 431 del 8.8.1985 (cd. legge Galasso);

c) poiché nessun addebito di responsabilità, inteso come prevedibilità del disvalore della propria condotta, può essere attribuito ai ricorrenti, né al loro dante causa, manca lo stesso presupposto materiale per imporre il pagamento della sanzione prevista dall’art. 167 citato e ad esso subordinare il rilascio della sanatoria, come invece stabilito nel diniego impugnato.

3. Il Comune di Frosinone ha interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame:

I. omesso esame da parte del T.a.r. delle deduzioni difensive del Comune in ordine all’applicazione dell’indennità risarcitoria per danno ambientale anche in caso di condono, alla necessità di acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo ex art. 32 l. 47/1985, all’anteriorità del vincolo alla domanda di condono edilizio;

II. erroneità dell’assunto secondo cui la sanzione prevista dall’art.167, comma 5, d.lgs 42/2004 ha natura afflittiva ed ablatoria, poiché essa assolve ad una funzione di recupero e di salvaguardia del territorio e dei valori paesaggistici;

III. necessità di acquisizione del nulla osta paesaggistico e di versamento della relativa indennità anche per i vincoli ambientali sorti successivamente alla realizzazione delle opere;

IV. erroneità dell’assunto secondo cui la “sanzione” del risarcimento del danno ex art. 18 l. 349/1986 non può concorrere con quella prevista dal comma 5 dell’art. 167 d.lgs 42/2004, poiché esse hanno una diversa natura e funzione (risarcitoria la prima, punitiva - deterrente la seconda);

V. anteriorità del vincolo all’edificazione del fabbricato oggetto della domanda di condono in quanto introdotto dall’art. 96 lett. f) r.d. 523/1904.

4. Si sono costituiti in giudizio gli appellati che hanno resistito al gravame, depositando i provvedimenti di condono nelle more rilasciati dal Comune di Frosinone con espressa riserva di recupero delle somme dovute ai sensi dell’art. 167 comma 5 d.lgs 42/2004, all’esito dell’appello.

5. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

6. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato nei termini di seguito esposti.

8. Giova premettere che, nel caso di specie, non viene in questione il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 96 lett. f) r.d. 523/1904 e relativo alla fascia di rispetto di dieci metri dai corsi d’acqua, bensì il vincolo di inedificabilità relativa previsto dalla l. 431/1985 (legge Galasso), afferente alla fascia di rispetto di 150 metri dall’argine di fiumi, torrenti e corsi d’acqua.

9. I provvedimenti impugnati si riferiscono esclusivamente al vincolo di inedificabilità relativa che impone, ai fini della sanatoria, il parere dell’autorità preposta alla tutela, ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985, e non a quello di inedificabilità assoluta che sarebbe di per sé ostativo al condono ai sensi dell’art. 33 della citata l. 47/1985.

10. Premesso quanto sopra, l’appello è fondato con riguardo all’applicabilità dell’indennità per danno ambientale anche in caso di vincolo sopravvenuto, tenuto conto della natura non punitiva, ma meramente riparatoria e ripristinatoria, della sanzione pecuniaria che si pone come alternativa a quella di carattere reale, consistente nella rimozione dell’opera abusiva.

11. La giurisprudenza amministrativa, pronunciandosi con riguardo a fattispecie analoghe a quella per cui è causa, tutte relative ad un vincolo sopravvenuto all’edificazione del manufatto oggetto di condono (Cons. Stato sez. VII n. 5211/2024 e n. 10087 del 2025, sez. IV n. 4631/2013, cfr., per un inquadramento più generale, sez. II n. 6678/2020), ha sancito che:

- la sanzione è delineata non come mera sanzione pecuniaria, ma come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante ; proprio in funzione della sua natura ripristinatoria, alternativa alla demolizione ,viene ragguagliata “ al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione ” e, in base all’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le somme “ sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate ” ;

-come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, anche le sanzioni pecuniarie per la sanatoria ambientale non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale sancito dalla l. 689/1981 e sono trasmissibili agli eredi;

-in sede di quantificazione, l’Amministrazione non può che tener conto della normativa esistente a tale data; la valutazione della compatibilità dell’opera da sanare, rispetto al regime di salvaguardia garantito da un vincolo paesaggistico, deve, infatti, essere valutata alla data dell’esame della domanda di sanatoria;

-è dunque al momento dell’emanazione dell’atto che l’Amministrazione deve aver riguardo al fine di individuare la normativa di riferimento. Ciò non costituisce in alcun modo violazione del principio di irretroattività della legge, ma- al contrario- sua puntuale applicazione.

12. La finalità della sanzione in questione non è, quindi, quella di punire la trasgressione del vincolo (cui è preposta la diversa previsione dell’art. 181 del medesimo decreto), bensì quella di consentire all’interessato la conservazione del bene e, nel contempo, risarcire la collettività del pregiudizio ambientale derivante (non dalla realizzazione bensì) dal mantenimento dell’opera, tant’è che le somme versate dal privato hanno una destinazione vincolata agli interventi di recupero e di salvaguardia ambientale.

13. Per tale ragione non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento tra coloro che hanno commesso l’abuso edilizio in assenza di vincolo paesaggistico e coloro che lo hanno, invece, commesso in presenza del vincolo-come invece opina parte appellata (pag. 6 memoria del 28 aprile 2025)- poiché l’indennità in questione non mira a sanzionare una condotta (la realizzazione di un immobile in violazione del vincolo) ma a risarcire per equivalente un pregiudizio (il mantenimento del manufatto in area paesaggisticamente vincolata) che è identico a prescindere della sopravvenienza o meno del vincolo di tutela.

14. Quanto alla sentenza della Corte costituzionale n. 75 del 2022 citata dalla parte appellata (al pari dell’ordinanza della medesima Corte cost. 13 del 2023: pag. 6 memoria 28 aprile 2025), essa non conduce ad una rimeditazione dell’univoco orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, atteso che:

a) si è limitata a dichiarare l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, l.r. Sicilia n. 17/1994 per mancata motivazione, da parte del giudice a quo , sulla pertinenza del parametro interposto, costituito dall’art. 167 comma 5 d.lgs 42/2004;

b) ha evidenziato che il giudice rimettente avrebbe dovuto motivare in ordine alla debenza dell’indennità pecuniaria anche in caso di vincolo sopravvenuto, richiamando alcuni elementi testuali dell’art. 167 su cui avrebbe dovuto appuntarsi l’onere di motivazione (punto 8.1 della sentenza);

c) con riguardo agli elementi testuali evidenziati dalla Corte, sebbene la norma menzioni in più parti il “trasgressore”, è comunque pacifico che la sanzione demolitoria, al pari di quella pecuniaria alternativa, si applichi, stante la sua natura reale, anche al proprietario, possessore o detentore dell’opera- anch’essi espressamente menzionati al comma 5 dell’art. 167- i quali ne traggono godimento e sono, quindi, tenuti ad indennizzare la collettività dell’esternalità negativa derivante dalla sua conservazione.

15. Per tali ragioni, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

16. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado (r.g. n. 422/2020).

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Marco Lipari

IL SEGRETARIO