Pubblicato il 31/07/2025

N. 06773/2025REG.PROV.COLL.

N. 03268/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3268 del 2024, proposto da Acciai Speciali Terni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Alessandro Salustri, con domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Vittoria Colonna, n. 39 e con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Roma, via Arenula, n. 29 e con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

nei confronti

l’Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter , n. 2248 del 6 febbraio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici, nonché dell’Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, del Ministero delle imprese e del made in Italy e dell’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025, il consigliere Francesco ID e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Salustri e Anna Romano;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20160045066 del 27 aprile 2016 di annullamento d’ufficio del provvedimento del 28 agosto 2014 di accoglimento della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) n. 0071576055914T013 presentata in data 30 maggio 2014 dalla Acciai Speciali Terni s.p.a. e contestuale rigetto della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) n. 0071576055915R018 presentata in data 6 novembre 2015 dalla medesima società per riconoscimento dei relativi titoli di efficienza energetica (cosiddetti “TEE” o “certificati bianchi”).

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 30 maggio 2014 la Acciai Speciali Terni s.p.a. presentò al Gestore di servizi energetici una proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), rubricata al n. 0071576055914T013, inerente a un intervento atto a migliorare l’efficienza energetica della linea di distribuzione di vapore al servizio dello stabilimento produttivo siderurgico di Terni;

b) a partire dal 5 giugno 2014 venne svolta un’approfondita istruttoria dal Gestore con l’ausilio dell’Enea, in cui vennero chiesti chiarimenti e integrazioni all’interessata (la quale poi li fornì), con particolare riferimento alla cosiddetta “baseline” e al profilo della cosiddetta “addizionalità”;

c) in data 28 agosto 2014 il Gestore accolse integralmente la “PPPM”;

d) successivamente l’interessata realizzò e mise in esercizio l’intervento;

e) in data 6 novembre 2015 la Acciai Speciali Terni s.p.a. presentò una richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) dei risparmi energetici conseguiti in virtù dell’intervento;

f) a seguito di osservazione dell’Enea, in data 10 marzo 2016 il Gestore comunicò all’interessata l’avvio del procedimento di autotutela della precedente approvazione della “PPPM”, rappresentando sotto vari profili (tra cui quelli della “baseline” e della “addizionalità”) la non conformità del progetto alle previsioni normative di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 28 dicembre 2012;

g) in data 1° aprile 2016 la Acciai Speciali Terni s.p.a. presentò una memoria endoprocedimentale;

h) con provvedimento prot. n. GSE/P20160045066 del 27 aprile 2016 il Gestore dispose l’annullamento d’ufficio del proprio precedente provvedimento del 28 agosto 2014 di approvazione della “PPPM” e il rigetto della “RVC”.

3. Tale provvedimento è stato impugnato dalla Acciai Speciali Terni s.p.a. con ricorso n. 8153 del 2016 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a quattro motivi, compendiati in « ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DEL TERMINE PER L’ADOZIONE DELL’ANNULLAMENTO D’UFFICIO E PER OMESSA CONSIDERAZIONE E BILANCIAMENTO DEGLI INTERESSI PUBBLICI E PRIVATI. Violazione dell’art. 21- nonies , comma 1, L. 241/1990, come modificato dalla L. 124/2015. Difetto di istruttoria e di motivazione. Difetto dei presupposti legittimanti. Omessa ponderazione degli interessi pubblici e privati. Violazione del principio del legittimo affidamento », « ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DELLE GARANZIE PROCEDIMENTALI E PER OMESSA CONSIDERAZIONE DELLE OSSERVAZIONI DEL PRIVATO AL PREAVVISO DI RIGETTO », « ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DELLA NORMATIVA RELATIVA ALL’ACCOGLIMENTO DELLE PROPOSTE DI PROGETTI DI EFFICIENZA ENERGETICA E DI ASSEGNAZIONE DEI CERTIFICATI BIANCHI » e « ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO RELATIVAMENTE ALLA CONTESTAZIONE DELL’ASSERITA ERRONEITÀ NEL CALCOLO DELLA C.D. “ BASELINE ” ».

L’interessata, inoltre, ha formulato domanda risarcitoria.

4. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

4.1. L’Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente non si sono costituiti.

5. Con l’impugnata sentenza n. 2248 del 6 febbraio 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore di Gse s.p.a., delle spese e degli onorari di giudizio, liquidati in euro 2.500, oltre agli accessori di legge.

5.1. In particolare, il collegio di primo grado ha respinto:

a) il primo motivo in ragione dell’autonomia della fase di approvazione della “PPPM” rispetto a quella di approvazione della “RVC”, non ravvisando alcuna contraddittorietà nell’aver il Gestore rilevato la mancanza di addizionalità economica nell’ambito della seconda fase;

b) il secondo motivo stante l’insussistenza di alcun obbligo dell’amministrazione di fornire analitica confutazione alle osservazioni dell’interessato;

c) il terzo motivo in quanto l’assenza di addizionalità dell’intervento in senso economico-finanziario, a differenza di quanto sostenuto dall’interessata, preclude l’ammissione al regime di sostegno;

d) il quarto motivo concernente l’asserito erroneo calcolo della “baseline” è stato dichiarato assorbito, atteso che l’annullamento in autotutela del provvedimento di approvazione del progetto è già giustificato dalla mancanza di addizionalità;

e) la domanda risarcitoria in assenza dell’illegittimità dell’azione amministrativa.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 7 aprile 2024 e in data 22 aprile 2024 – la Acciai Speciali Terni s.p.a. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando quattro motivi e reiterando altresì la domanda risarcitoria.

7. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

8. L’Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, il Ministero delle imprese e del made in Italy e l’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente si sono costituiti in giudizio.

9. In vista dell’udienza di discussione l’interessata e il Gestore hanno depositato memorie e memorie di replica, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 giugno 2025.

11. L’appello è parzialmente fondato e deve essere accolto in parte alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 10 a pagina 17 del gravame – l’appellante ha lamentato « NULLITÀ, INVALIDITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL PRIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. Violazione dell’art. 112 c.p.c. e degli artt. 39 e 88 c.p.a. per omessa pronuncia, violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato e dell’obbligo di motivazione. Riproposizione espressa delle domande sulle quali la Sentenza ha omesso di pronunciarsi. Violazione dell’art. 21-nonies, comma 1, L. 241/1990, come modificato dalla L. 124/2015. Difetto di istruttoria e di motivazione. Difetto dei presupposti legittimanti. Omessa ponderazione degli interessi pubblici e privati. Violazione del principio del legittimo affidamento. Il provvedimento impugnato in primo grado è illegittimo per violazione dei termini prescritti dalla legge per l’adozione di atti di annullamento d’ufficio in autotutela e per omessa considerazione degli interessi privati e bilanciamento con quelli pubblici, oltre che per lesione del legittimo affidamento».

13. Siffatta doglianza è fondata.

13.1. Innanzi tutto va precisato che, come puntualizzato dal T.a.r., la proposta di progetto ed il programma di misura (“PPPM”) è distinta dalle richieste di verifica e certificazione (“RVC”), cosicché l’approvazione della “PPPM” e di eventuali precedenti “RVC” non impedisce al Gestore di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.).

13.2. Tanto premesso, si rileva che nel caso di specie non è stata respinta una “RVC” successivamente all’approvazione della “PPPM” (il che di per sé è legittimo), bensì è stata annullata in autotutela l’approvazione della “PPPM” e conseguentemente è stata rigettata la “RVC” per sopravvenuto difetto del suo presupposto logico.

Al riguardo va evidenziato che l’annullamento della “PPPM” è stata espressamente definita annullamento d’ufficio nell’epigrafe e nel dispositivo nel provvedimento del Gestore, il quale ha anche reiteratamente fatto riferimento all’autotutela nella parte motiva.

13.3. Tale annullamento in autotutela è stato disposto, in assenza di mendacio (in grado di ampliare l’operatività dell’autotutela decisoria), senza il rispetto dei termini e degli oneri motivazionali di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Pertanto, a prescindere dalle questioni attinenti all’effettiva necessità della presenza requisito dell’addizionalità dell’intervento in senso economico-finanziario, all’effettiva sussistenza nel caso di specie di detto requisito e al corretto calcolo della “baseline”, il provvedimento di autotutela difetta a priori delle generali condizioni per la sua adozione, tanto sotto il profilo temporale, quanto sotto quello motivazionale.

13.4. Specificamente è stato violazione il perentorio termine di 18 mesi previsto, ratione temporis , dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 (e decorrente dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici) e comunque del termine ragionevole richiamato dalla medesima disposizione.

Il provvedimento di autotutela, infatti, è stato adottato (in data 27 aprile 2016) a distanza di venti mesi dalla definitiva conclusione del procedimento di approvazione della “PPPM” (in data 28 agosto 2014) e, tra l’altro, dopo che l’intervento era stato completamente realizzato, con conseguente palese violazione del termine perentorio di 18 mesi e anche del criterio di ragionevolezza temporale, il che è di per sé causa di illegittimità.

Inoltre, nel provvedimento di autotutela non vi è alcun riferimento, né, tanto meno, vi è un corredo motivazionale circa l’attualità delle « ragioni di interesse pubblico » (richiamate soltanto in modo apodittico) e circa la considerazione degli « interessi dei destinatari », con ulteriore manifesta violazione del citato art. 21- nonies .

13.5. In definitiva:

a) il provvedimento impugnato è dichiaratamente (per sua esplicita menzione) e sostanzialmente (per la sua natura di provvedimento di secondo grado e per la strutturazione del relativo procedimento) espressione del potere di autotutela;

b) non è stato dedotta la presenza di alcuna falsa dichiarazione da parte dell’interessata nel procedimento amministrativo di primo grado;

c) il provvedimento di autotutela viola il termine massimo perentorio di 18 mesi previsto, ratione temporis , dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 per il suo esercizio (il che rappresenta di per sé un vizio esiziale) e comunque viola altresì la ragionevolezza del lasso temporale;

d) esso è affetto da grave e insanabile deficit motivazionale, non esprimendo le giustificatrici ragioni d’interesse pubblico e la considerazione degli interessi della società interessata, le quali, invece, avrebbero dovuto essere necessariamente indicate ai sensi del citato art. 21- nonies , che, quindi, risulta violato anche sotto tale aspetto;

e) il termine massimo e la motivazione rafforzata previsti dall’art. 21- nonies non sono assimilabili a requisiti formali, bensì hanno natura sostanziale, essendo coessenziali al concreto esercizio di un potere perimetrato dal legislatore, di cui rappresentano i limiti, sicché essi non sono attinti dalla dequotazione dei vizi formali di cui all’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241/1990;

f) conseguentemente la determinazione di autotutela è affetta da gravi mende e carenze, siccome violativa di disposizioni imperative di carattere sostanziale ( in primis e in via assorbente il mancato rispetto del termine massimo di esercizio del potere) e, pertanto, è illegittima;

g) ne deriva l’illegittimità anche del rigetto della “RVC”, contenuto nel medesimo provvedimento impugnato, atteso che esso è stato assunto esclusivamente come esito direttamente consequenziale dell’annullamento del suo indefettibile presupposto, ovverosia della “PPPM”.

14. L’accoglimento del primo motivo comporta di per sé l’annullamento del provvedimento amministrativo impugnato e, quindi, è integralmente satisfattivo della domanda demolitoria dell’interessata, con conseguente assorbimento del secondo, del terzo e del quarto motivo, anch’essi afferenti alla predetta domanda.

15. Va, infine, scrutinata la domanda risarcitoria.

15.1. Essa, in via assorbente, è inammissibile siccome generica ed è inoltre infondata, giacché non è stato dimostrato in modo effettivo un ulteriore danno non ristorato dall’annullamento del provvedimento lesivo, non essendo certo nelle more del giudizio l’ipotetico conseguimento di ulteriori certificati bianchi, che comunque non risultano essere stati chiesti (potendosi, invero, presentare delle “RVC” a fronte di un annullamento sub iudice della “PPPM”, con successiva impugnazione del loro rigetto, anche tramite motivi aggiunti).

16. In conclusione, l’appello deve essere accolto parzialmente e, pertanto, in riforma della gravata sentenza, deve essere accolto in parte il ricorso di primo grado con riferimento alla domanda demolitoria e conseguentemente deve essere totalmente annullato il provvedimento prot. n. GSE/P20160045066 del 27 aprile 2016; va, invece, respinta la domanda risarcitoria.

17. In applicazione del principio della soccombenza prevalente, al quasi integrale accoglimento dell’appello segue la condanna della parte appellata che ha adottato il provvedimento annullato, ovverosia il Gestore dei servizi energetici, al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese e degli onorari di ambedue i gradi di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

17.1. La sostanziale marginalità delle amministrazioni statali appellate rispetto all’attività provvedimentale oggetto di causa giustifica la compensazione tra l’appellante e dette amministrazioni delle spese e degli onorari dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 3268 del 2024, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado con riferimento alla domanda demolitoria e di conseguenza annulla integralmente il provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20160045066 del 27 aprile 2016; lo respinge in relazione alla domanda risarcitoria.

Condanna la società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici a pagare, in favore della Acciai Speciali Terni s.p.a., le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio, liquidati in complessivi euro 6.000 (seimila), oltre al 15% per spese generali, agli accessori di legge e al rimborso dei contributi unificati, ove versati.

Compensa tra la Acciai Speciali Terni s.p.a. e le amministrazioni statali le spese e gli onorari di ambedue i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco ID, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco ID	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO