Pubblicato il 20/06/2025

N. 05395/2025REG.PROV.COLL.

N. 00525/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 525 del 2023, proposto da:
TI CC e TI BE, in qualità di eredi della sig.ra MA UR, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Squitieri, con domicilio digitale pec in registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cola di Rienzo, 162;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Garofoli e Barbara Battistella, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 6669 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere UR Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, gli avvocati Giuseppe Squitieri e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti hanno impugnato la sentenza n. 6669 in data 24 maggio 2022 con cui il Tar Lazio, sezione seconda bis ha respinto il ricorso proposto dalla loro dante causa avverso il provvedimento di Roma Capitale n. 22 del 3 aprile 2012, prot. n. 25595 recante il diniego di concessione edilizia in sanatoria.

L’ente intimato si è costituito in giudizio depositando successiva memoria difensiva con la quale ha chiesto la reiezione dell’appello.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In data 23 marzo 2004, il sig. OV MA, proprietario di un immobile insistente in Roma alla via di S. Cornelia km. 1,700, p.t, int. 1, presentava un’istanza di concessione in sanatoria avente ad oggetto la trasformazione di baracche agricole preesistenti in locale abitazione previa ristrutturazione, eseguita nel 1990, con superficie lorda di 97 mq. e volume di mc. 277, dichiarando quale data di ultimazione dei lavori il 28 luglio 1990.

Con determinazione dirigenziale n. 22 del 3 aprile 2012, Roma Capitale, dopo aver dato comunicazione di preavviso di rigetto in data 25 novembre 2011, denegava la concessione edilizia in sanatoria, ritenendo che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, l’istanza non potesse essere accolta in quanto le opere in questione, realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei parchi, non fossero suscettibili di sanatoria, ancorché realizzate prima dell’apposizione del relativo vincolo.

Avverso tale provvedimento la sig.ra UR MA, in qualità di erede del sig. OV MA, nelle more deceduto, proponeva ricorso dinanzi al Tar del Lazio, recante un unico motivo di violazione del principio di irretroattività della legge sancito dagli artt. 25 e 23 cost., nonché dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e chiedendo di sospendere il giudizio rimettendo alla Corte costituzionale la questione concernente la compatibilità con i sopra indicati riferimenti costituzionali dell’art. 3, comma 1, lett. b) della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004.

In data 20 settembre 2018, i sig.ri CC e BE TI, nella loro qualità di eredi della sig.ra UR MA, si costituivano in prosecuzione del giudizio.

3. Il Tar Lazio, con la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso, in sintesi rilevando l’insussistenza dei presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza per sollevare questione di legittimità costituzionale.

In ogni caso ha osservato che, anche a voler considerare applicabile, alla fattispecie, la disciplina transitoria recata dall’art. 10 della legge regionale citata (che avrebbe consentito la definizione dell’istanza secondo la più favorevole normativa contenuta nell’art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge n. 269 del 2003 ammettendo, in astratto, la sanabilità delle opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti dopo l’esecuzione delle stesse), a ciò avrebbe comunque ostato l’incertezza, non dissipata dalla parte ricorrente, riguardo la data di completamento delle opere.

Infine il Tar ha aggiunto che, anche a voler superare tale argomento, ad opporsi all’accoglimento della pretesa di parte ricorrente si pone comunque il carattere degli abusi commessi, consistenti nella trasformazione di baracche agricole in manufatti ad uso residenziale, ossia un mutamento significativo della destinazione d’uso delle opere in spregio non solamente ai vincoli ambientali e paesaggistici gravanti sulla zona, ma anche alla destinazione impressa alle aree dagli strumenti urbanistici all’epoca vigenti, trattandosi di un immobile insistente su superficie a vocazione agricola.

4. Non condividendo la sentenza gli appellanti, premesso che l’apposizione del vincolo Parco di Veio (1997) è successiva alla data di ultimazione delle opere (28 luglio 1990) e che la legge regionale n. 12 del 2004 (entrata in vigore il 9 novembre 2004) è successiva alla data di presentazione dell’istanza di condono (23 marzo 2004), l’hanno impugnata formulando in sintesi due ordini di censure che possono essere schematizzati come segue:

- con il primo denunciano la violazione del principio di irretroattività della legge, sostenendo che il comune non avrebbe potuto denegare la sanatoria sulla base di una disposizione di legge regionale (l’art. 3, comma 1, lett. b) della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, che, nella versione applicabile ratione temporis , stabilisce che « non sono comunque suscettibili di sanatoria: […] b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ») entrata in vigore in data successiva alla presentazione dell’istanza e, quindi, censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto non rilevante oltre che infondata la questione di incostituzionalità della norma, prospettata per violazione del principio di irretroattività della legge, facendo presente che, invece, ove la stessa venisse accolta, ne deriverebbe la non applicabilità della predetta norma di legge regionale su cui si fonda il provvedimento impugnato, con conseguente accoglimento del ricorso introduttivo e caducazione del diniego di sanatoria;

- con il secondo ordine di censure denunciano la violazione degli artt. 39 c.p.a. e 112 c.p.c., per vizio di ultrapetizione essendosi la sentenza espressa sulla mancata prova della datazione degli abusi, trattandosi di motivo non addotto dal comune a fondamento del diniego impugnato.

5. La decisione del presente appello non può che prendere le mosse dalla individuazione esatta dell’oggetto del giudizio sulla base del petitum e della causa petendi.

A tal fine soccorre la lettura del ricorso introduttivo, il cui contenuto, per esigenze di chiarezza, viene di seguito schematizzato:

- si premette che, sulla base del provvedimento impugnato, essendo l'immobile all'interno del Parco di Veio, non sarebbe suscettibile di sanatoria ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004;

- si riferisce che l'immobile in parola è stato oggetto di un'istanza di condono edilizio presentata (dal de cuius Sig. MA OV) in data 23 marzo 2004, intesa ad ottenere la concessione in sanatoria, ex legge n. 326 del 2003, per opere abusive tipologia di abuso 1, con data ultimazione lavori il 28 luglio 1990, avente ad oggetto la « trasformazione di baracche agricole preesistenti in locale abitazione previa ristrutturazione eseguita nel 1990, con superficie lorda mq 97 e volume V.P.P. mc 277» , immobile distinto in catasto urbano al foglio 60, particella 1774, sub. 1, sito in Roma via di S. Cornelia km. 1,700, piano terra, interno 1, corredata da tutta la documentazione necessaria ivi compresa la dichiarazione sostitutiva di certificazione in ordine alla data di ultimazione lavori;

- si evidenzia che l'immobile è stato oggetto di un abuso commesso in epoca anteriore all'apposizione del vincolo di cui trattasi (avvenuto con legge regionale del Lazio n. 29 del 1997, che all’art. 44 ha istituito l'Ente regionale parco di Veio) nonché in data anteriore all'entrata in vigore della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 che vieta la sanatoria di immobili realizzati in area sottoposta a vincolo anche in epoca successiva all’abuso;

- si osserva che, in forza del principio di cui all’art. 11 delle preleggi (secondo il quale « la legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo »), l’amministrazione non potrebbe rigettare l'istanza di condono invocando l'applicazione di una legge regionale entrata in vigore in epoca successiva alla presentazione dell’istanza;

- si conclude in via preliminare con la richiesta di sospendere il giudizio, sollevando questione di illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 per contrarietà al principio di irretroattività della legge sancito dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, che trova rango costituzionale negli artt. 25 e 53 della costituzione; nel merito si chiede la declaratoria di nullità o l’annullamento del provvedimento impugnato.

6. Dal contenuto del ricorso introduttivo innanzi schematizzato per esigenze di chiarezza è possibile desumere che l’unica censura sollevata, interpretando il pensiero di parte ricorrente, è quella di illegittimità del provvedimento in quanto ha fatto applicazione di una norma che, a dire della stessa parte, non potrebbe essere applicata retroattivamente, della quale pertanto denuncia l’incostituzionalità ove interpretata nel senso di potere essere applicata anche ad una fattispecie temporalmente riconducibile ad una data anteriore alla sua entrata in vigore.

Il Tar non ha esaminato la censura di illegittimità del provvedimento per aver applicato una norma in tesi non applicabile ma ha affrontato direttamente il tema della prospettata illegittimità costituzionale della stessa.

A seguire, nel verificare la sussistenza dei due requisiti necessari per sollevare questione incidentale di incostituzionalità, ha escluso la rilevanza in sintesi per la mancata dimostrazione di un presupposto di fatto, ossia che, alla data del 28 luglio 1990, l’intervento di trasformazione edilizia compiuto dal proprio dante causa fosse stato effettivamente terminato.

Ha, poi, escluso la non manifesta infondatezza richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 30 luglio 2021 la quale in riferimento alla medesima norma, ne ha già escluso l’illegittimità, pur se in relazione a differenti riferimenti costituzionali, ritenendo non precluso al legislatore regionale introdurre un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale che abbia come obiettivo la tutela di valori che presentano precipuo rilievo costituzionale, quali quelli paesaggistici, ambientali, idrogeologici e archeologici, sicché non è irragionevole che il legislatore regionale, nel bilanciare gli interessi in gioco, abbia scelto di proteggerli maggiormente, restringendo l'ambito applicativo del condono statale ma pur sempre restando nel limite delle sue attribuzioni.

7. La sentenza del primo giudice, la cui impostazione l’appellante censura, non può essere condivisa per più ragioni.

La parte ricorrente in primo grado ha rubricato il motivo come segue:

- violazione di legge ed eccesso di potere per violazione del principio di irretroattività della legge, nella specie amministrativa, sancito dall'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, con riconoscimento costituzionale (art. 25 e 53 cost.);

- questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale Lazio n. 12 del 2004, per contrasto con le predette disposizioni.

Seguendo l’errato ordine delle questioni prospettate dalla parte ricorrente, il Tar non ha affrontato la censura di fondo, sottesa alla denunciata incostituzionalità, ossia se l’art. 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, entrata in vigore il 9 novembre 2004, potesse essere applicata ad una istanza di condono presentata il 23 marzo 2004.

Invero il Tar avrebbe dovuto prima verificare se la norma in questione potesse applicarsi e, solo dopo aver concluso per la sua applicabilità, avrebbe dovuto affrontare i sospetti di incostituzionalità della stessa, ove interpretata nel senso della sua applicazione retroattiva.

Il Collegio ritiene che al primo quesito debba darsi risposta negativa.

Va ricordato che la norma in rassegna inibisce ( rectius : inibiva, essendo stata la disposizione successivamente modificata con la legge regionale del Lazio del 26 luglio 2024, n. 12 che, con l’art. 1, ha stabilito che « Alla lettera b) del comma 1 dell'articolo 3 della l.r. 12/2004 le parole: “, anche prima della apposizione del vincolo,” sono soppresse ») la condonabilità di abusi commessi in zona vincolata, anche se il vincolo è stato apposto successivamente al commesso abuso.

La parte appellante sostiene che i lavori abusivi siano stati ultimati il 28 luglio 1990.

Il comune non ha effettuato alcuna istruttoria sul punto né ha posto in dubbio la data di ultimazione dei lavori, ma si è limitato, nel provvedimento, ad un diniego fondato soltanto sulla norma in discussione, ritenendola applicabile anche ad una fattispecie (abuso e istanza di condono) perfezionatasi prima della sua entrata in vigore.

Tuttavia così facendo l’amministrazione di fatto ha dato ingresso ad una duplice retroattività: quella della norma che esclude la condonabilità di abusi commessi in zona vincolata, anche se il vincolo è stato apposto successivamente al commesso abuso, e quella della disposizione istitutiva del Parco di Veio che risale ad una data successiva a quella di asserita commissione dell’abuso.

Osserva il Collegio che, sebbene né l’art. 3 citato né la istituzione dell’Ente parco di Veio possano essere qualificate misure di tipo afflittivo/sanzionatorio che, come tali, soggiacciano al principio di irretroattività, tuttavia nel caso di specie, la norma di cui all’art. 3 non poteva essere applicata ad una fattispecie, quale quella in esame, perfezionatesi in data anteriore alla sua entrata in vigore.

Secondo il regime del tempus regit actum , è evidente come tale disciplina, entrata in vigore il 9 novembre 2004, non possa rendere tout court retroattivamente non sanabile un abuso commesso in zona vincolata la cui istanza di condono è stata presentata il 23 marzo del 2004 (cfr. per il principio, Cass. civ., sez. lav., 6 febbraio 2025, n. 3044).

È pertanto fondata la prima censura formulata in appello, di erroneità e illegittimità della impugnata sentenza per mancato accoglimento dell’unico motivo di ricorso avente ad oggetto l’illegittimità della d.d. n. 22 del 3 aprile 2012, per violazione di legge ed eccesso di potere per violazione del principio di irretroattività della legge.

Il che rende superflua ogni indagine sulla denunciata incostituzionalità della disposizione di cui all’art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004.

È, altresì, fondato il secondo ordine di censure, con cui la parte appellante denuncia la violazione degli artt. 39 c.p.a. e 112 c.p.c., per vizio di ultrapetizione essendosi la sentenza espressa sulla mancata prova della datazione degli abusi.

L’argomentazione riguardante la mancata dimostrazione dell’epoca di ultimazione delle opere è stata utilizzata dal Tar, sia per escludere la rilevanza della questione di incostituzionalità prospettata, sia per affermare la non condonabilità dell’opera.

Tuttavia, come già posto in luce in precedenza, una simile argomentazione non è stata posta a fondamento del diniego di sanatoria né il comune ha finora posto in dubbio o svolto istruttoria sull’epoca di ultimazione dei lavori.

È evidente, dunque, che il giudice di primo grado, assumendo a fondamento della reiezione del ricorso un tema che non è stato prospettato in giudizio né, tampoco, è stato speso dall’amministrazione quale motivo (in ipotesi) ulteriore del diniego di condono, è incorso non solo nel vizio di ultrapetizione ma ha sconfinato nel merito dell’azione amministrativa, configurando così una figura sintomatica di eccesso di potere giurisdizionale.

Quanto al secondo vizio va rilevato che, di fatto, il Tar si è inammissibilmente sostituito al comune, integrandone il provvedimento mediante affermazione di una possibile e ulteriore ragione di non sanabilità dell’abuso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9428; sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756).

Quanto al rilevato vizio di ultrapetizione, va ricordato che l'art. 112 c.p.c., in base al quale il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa, deve intendersi violato ove il giudice ponga a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 marzo 2025, n. 2142).

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, deve essere accolta la prima censura del ricorso introduttivo.

Alla pronuncia di annullamento che precede consegue l’obbligo dell’amministrazione di provvedere nuovamente sull’istanza di condono, previa compiuta istruttoria sulla sanabilità dell’abuso in occasione della quale dovrà richiedere alla parte la dimostrazione della data di effettiva ultimazione dei lavori.

8. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti tenuto conto della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso introduttivo e annulla l’atto impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

UR Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO