Pubblicato il 17/03/2025

N. 02142/2025REG.PROV.COLL.

N. 01334/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1334 del 2022, proposto da
MI ZI, BI ZI, ED IN FR s.a.s., rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Bonfiglio e Mauro Fiorona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Raffaele Bonfiglio in Roma, via del Forte Tiburtino, 98;

contro

Comune di Sorisole, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Bonalumi, Federico Spinetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sez. I, 28 giugno 2021, n. 605, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sorisole;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Raffaele Bonfiglio e Giovanni Corbyons, in sostituzione dell’avv. Federico Spinetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti impugnano la sentenza che ha respinto il ricorso proposto contro il diniego di sanatoria di un secondo piano interrato del fabbricato di loro proprietà.

1.1. I fatti rilevanti per la vicenda possono essere così sintetizzati:

- gli appellanti sono proprietari di un immobile residenziale nel Comune di Sorisole, inserito in zona « ambiti di valorizzazione dei tessuti storici» del piano di governo del territorio (P.G.T.) e in zona IC di iniziativa comunale orientata del piano territoriale di coordinamento (P.T.C.) del Parco dei Colli;

- in data 27 febbraio 2007, gli appellanti hanno presentato una domanda di permesso di costruire per un intervento di « ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione del fabbricato esistente», permesso che è stato rilasciato dal Comune il 3 agosto 2007;

- nel corso dei lavori è stato realizzato un secondo piano interrato adibito ad autorimesse, non previsto dal titolo edilizio;

- con provvedimento prot. 6224 del 27 maggio 2014, il Comune – acquisiti i pareri favorevoli della Commissione per il paesaggio e della competente Soprintendenza – ha accertato la compatibilità paesaggistica dell’intervento ai sensi dell’art. 181, commi 1- ter e 1- quater del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

- gli appellanti hanno quindi domandato, con istanza del 30 settembre 2014, il rilascio del permesso di costruire in sanatoria;

- con atto prot. 3877 del 24 marzo 2015 il Comune ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento della domanda;

- infine, con provvedimento prot. 7200 del 22 maggio 2015, oggetto di questo giudizio, il Comune ha definitivamente negato il rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

1.2. Nel provvedimento di diniego, il Comune rappresenta:

- che le opere sono qualificabili in termini di « intervento eseguito in totale difformità dal permesso di costruire », ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, essendo stato realizzato un organismo edilizio integralmente diverso da quello assentito, con volumi edilizi oltre i limiti indicati dal progetto;

- che deve quindi applicarsi l’art. 54 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, trattandosi di « variazioni essenziali al progetto approvato con modifiche comportanti incremento della superficie »;

- che l’intervento costituisce «variazione essenziale », anche a norma dell’art. 32, comma 3 del d.P.R. 380/2001, in quanto effettuato su immobile sottoposto a vincolo;

- che le opere non sono, quindi, suscettibili di sanatoria né ai sensi dell’art. 34, né ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001, « tanto più che l’intervento ricade in territorio del Comune di Sorisole, ma all’interno del Parco dei Colli di Bergamo, con ogni evidente conseguenza per quanto concerne gli aspetti paesaggistici» .

2. Con il ricorso di primo grado, i privati hanno impugnato il diniego di sanatoria, per i seguenti motivi:

I. « Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 36 del d.p.r. 380/2001 - Violazione degli artt. 66 e ss., l.r. 12/2005 in tema di parcheggi - Violazione dell’art. 4 PDR del PGT - Erronea valutazione dei presupposti di fatto per aver considerato le autorimesse interrate come volumetria aggiuntiva », perché ai sensi dell’art. 66 e 69 della l. reg. 12/2005 i parcheggi interrati pertinenziali costituiscono opere di urbanizzazione primaria, che non generano volumetria né carico urbanistico. I box auto interrati e le aree di manovra, inoltre, sono esclusi dal computo della superficie anche ai sensi dell’art. 4 del piano delle regole (P.D.R.) Ne deriva la sussistenza del requisito della doppia conformità, necessario ai fini della sanatoria.

II. « Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del d.p.r. 380/2001 – Violazione dell’art. 54. I.r. 12/2005 - Contraddittorietà con precedenti manifestazioni - Travisamento dei fatti per aver qualificato l’intervento quale "variazione essenziale" », perché dall’esclusione dei parcheggi interrati dal computo della cubatura deriva, altresì, l’impossibilità di qualificare l’intervento tra le “ variazioni essenziali”, ai sensi dell’art. 32, comma 3 del d.P.R. 380/2001, tanto più considerato – quanto agli aspetti paesaggistici – che lo stesso Comune aveva rilasciato il certificato di compatibilità paesaggistica.

2.1. Hanno domandato, altresì, il risarcimento del danno, generato dalla « evidente compressione del diritto di proprietà ».

3. Con la sentenza impugnato, il T.a.r. Lombardia ha respinto il ricorso, rilevando l’infondatezza di entrambi i motivi proposti e della conseguente domanda risarcitoria. Secondo il Tribunale:

- non sussiste il dato della «pertinenzialità delle autorimesse del secondo piano interrato al fabbricato residenziale oggetto di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione» ;

- dalla documentazione in atti è risultato, infatti, che le unità abitative sono già dotate di autorimesse pertinenziali (poste al primo piano interrato, regolarmente assentito), che i due piani interrati sono dotati di ingressi indipendenti, che le autorimesse poste al secondo piano interrato sono destinate ad essere vendute separatamente dalle unità immobiliari dell’edificio soprastante;

- conseguentemente, non risultano applicabili né la disciplina di favore fissata dall’articolo 66 della l. reg. 12/2005, né le disposizioni dello strumento urbanistico comunale che escludono dal computo della superficie residenziale i box auto, le rampe e gli spazi di manovra, entrambe presupponendo l’esistenza del predetto requisito;

- il piano di cui si discute, ancorché interrato, costituisce pertanto « un bene nuovo, che non è urbanisticamente irrilevante, e che eccede i limiti volumetrici della zona (il fabbricato de quo si trova in centro storico) e come tale non è sanabile ai sensi dell’articolo 36 D.P.R. n. 380/2001 ».

4. I privati soccombenti hanno quindi proposto appello avverso la sentenza, affidato a sei distinti motivi:

I. « Violazione dell’art. 112 c.p.a. – vizio di ultrapetizione per aver deciso sulla base di una circostanza avulsa dal giudizio »;

II. « Erronea interpretazione e applicazione dell’art. 69, l.r. Lombardia n. 12/2005 – erronea qualificazione della quaestio iuris laddove è stato ritenuto necessario il requisito della pertinenzialità per la realizzazione di autorimesse aggiuntive »;

III. « Erronea interpretazione e applicazione dell’art. 9, legge n. 122/1989, degli artt. 66 e ss., l.r. Lombardia n. 12/2005 – erronea valutazione delle circostanze di fatto per aver considerato necessario il requisito della pertinenzialità delle autorimesse interrate »;

IV. « Erronea interpretazione e applicazione dell’art. 9, legge n. 122/1989, degli artt. 66 e ss., l.r. Lombardia n. 12/2005 e dell’art. 4 delle NTA del Piano delle Regole del PGT del Comune di Sorisole – erronea interpretazione e applicazione dell’art. 36, d.P.R. n. 380/2001 - erronea valutazione delle circostanze di fatto per aver ritenuto incidenti sul piano volumetrico i parcheggi interrati, sebbene costituiscano opere di urbanizzazione» ;

V. «Erronea interpretazione e applicazione dell’art. 117, Cost. - erronea interpretazione e applicazione dell’art. 9 e 11, legge n. 122/1989 e dell’art. 69, l.r. Lombardia n. 12/2005 - erronea valutazione in ordine alla portata della disciplina regionale Lombarda in tema di gratuità dei parcheggi, anche non pertinenziali» ;

VI. «Omessa pronuncia sul secondo motivo del ricorso introduttivo n. 1652/2015 R.G. e riproposizione della censura» ;

5. Si è costituito, per resistere all’appello, il Comune di Sorisole.

6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. Con il primo motivo, gli appellanti lamentano che la sentenza di prime cure sarebbe incorsa in c.d. “ultrapetizione”, cioè nella violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (art. 112 c.p.c.), avendo fondato la decisione su una circostanza – quella relativa all’insussistenza del requisito di «pertinenzialità» delle autorimesse di cui trattasi – estranea al contenuto del diniego impugnato e non resa oggetto di contraddittorio tra le parti.

8.1. Il vizio di “ultrapetizione” ricorre quando il giudice «alteri petitum e causa petendi, pronunciandosi in merito ad un bene diverso da quello richiesto, nemmeno compreso implicitamente nella domanda o qualora ponga a fondamento della decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, introducendo nel processo una causa petendi nuova e diversa rispetto a quella contenuta nella domanda » ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2024, n. 813). Il principio sancito dall’art. 112 c.p.c., non riguarda, invece, «le ragioni di diritto e di fatto assunte a sostegno della decisione» (Cass. civ., sez. II, 26 gennaio 2021, n. 1616), né, quindi, impedisce al giudice di pronunciarsi «in base ad una ricostruzione dei fatti di causa - alla stregua delle risultanze istruttorie - autonoma rispetto a quella prospettata dalle parti» (Cass. civ., sez. III, 20 giugno 2008, n. 16809, C.g.a., sez. giur, 5 gennaio 2023, n. 17).

8.2. La sentenza impugnata è immune dal vizio in esame. Sono state proprio le ricorrenti ad invocare, a fondamento del primo motivo di impugnazione, l’art. 66 della l. reg. 12/2005 – recante una particolare disciplina di favore per i parcheggi “ da destinarsi a pertinenza di unità immobiliari” – di cui il T.a.r. ha riscontrato, sulla base degli atti di causa, l’insussistenza del presupposto applicativo costituito dal nesso di pertinenzialità. Il giudice di primo grado ha pronunciato, dunque, entro i limiti della domanda, ben potendo considerare gli elementi fattuali emergenti dagli atti di causa e dal contesto del ricorso, anche se non specificamente evidenziati dalle parti ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 257).

8.3. La questione relativa al nesso di pertinenzialità, del resto, non era estranea al contenuto del provvedimento impugnato, che la esamina espressamente. Nel replicare alle osservazioni ex art. 10- bis l. 241/1990 delle parti private, infatti, il Comune afferma di ritenere che « quanto realizzato al piano secondo interrato non possa nemmeno essere considerato "pertinenza" (…) Avendo realizzato un piano secondo interrato di volume non trascurabile, autonomamente utilizzabile e dotato di autonomo valore di mercato, è evidente che lo stesso non possa essere considerato "pertinenza" del fabbricato principale ». Tale profilo ha costituito, quindi, una delle rationes decidendi della determinazione negativa, che il T.a.r. ha legittimamente (e doverosamente) valutato.

9. I motivi dal secondo al quinto possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di connessione, giacché sottendono tutti la questione relativa all’interpretazione degli artt. 66 e 69 della l. reg. 12/2005, peraltro veicolata in primo grado attraverso un unico motivo di ricorso.

9.1. A tale proposito, l’appellante rappresenta:

- che il requisito della pertinenzialità non sarebbe richiesto dall’art. 69, comma 1 della l. reg. 12/2005, che fa indistinto riferimento ai “parcheggi, pertinenziali e non pertinenziali” ;

- che tale disposizione qualifica tali parcheggi come “ opere di urbanizzazione” , edificabili gratuitamente e senza limiti di volumetria, “anche in eccedenza rispetto alla quota minima prevista per legge ”;

- che il vincolo di pertinenzialità cui fanno riferimento l’art. 66, comma 1, della l. reg. 12/2005 e l’art. 9, comma 1 della l. 122/1989 (c.d. legge “Tognoli”) può stabilirsi successivamente all’edificazione dei parcheggi, in relazione ad immobili diversi dalle unità abitative che compongono il fabbricato principale;

- che, pertanto, le circostanze di fatto evidenziate dal T.a.r. (esistenza di altri parcheggi pertinenziali, alienazione separata dei parcheggi ecc.) non valgono ad escludere la pertinenzialità delle autorimesse di cui al secondo piano interrato.

9.2. I rilievi non sono condivisibili.

9.3. È utile prendere le mosse dalle disposizioni citate dalle appellanti. Secondo l’art. 66, comma 1, della l. reg. 12/2005 ( “Localizzazione e rapporto di pertinenza” ) “ i proprietari di immobili e gli aventi titolo sui medesimi possono realizzare nel sottosuolo degli stessi o di aree pertinenziali esterne, nonché al piano terreno dei fabbricati, nuovi parcheggi, da destinarsi a pertinenza di unità immobiliari residenziali e non, posti anche esternamente al lotto di appartenenza, senza limiti di distanza dalle unità immobiliari cui sono legati da rapporto di pertinenza, purché nell’ambito del territorio comunale o in comuni contermini, ai sensi dell’articolo 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane popolate nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con d.P.R. 15 giugno 1955, n. 393)”. Dispone, invece, l’art. 69 della medesima legge ( “Regime economico” ), che “ 1. I parcheggi, pertinenziali e non pertinenziali, realizzati anche in eccedenza rispetto alla quota minima richiesta per legge, costituiscono opere di urbanizzazione e il relativo titolo abilitativo è gratuito. 2. Ai fini del calcolo del costo di costruzione, le superfici destinate a parcheggi non concorrono alla definizione della classe dell’edificio”.

9.4. Non può condividersi, in primo luogo, la tesi dell’appellante, secondo cui l’art. 69 della l. reg. 12/2005, qualificando i parcheggi come “opere di urbanizzazione”, conformerebbe – oltre agli aspetti patrimoniali, specificamente indicati – anche il regime edilizio e urbanistico degli interventi, consentendone la realizzazione senza limiti di superficie e volumetria. Tale interpretazione attribuirebbe all’art. 69 effetti – di sostanziale “liberalizzazione” della realizzazione di parcheggi, in deroga alla disciplina urbanistica – equivalenti a quelli che l’art. 66 prevede con esclusivo riferimento alle opere di edificazione di parcheggi pertinenziali nel sottosuolo.

Si renderebbe così superflua e irragionevole quest’ultima disposizione (dotata di un campo applicativo ben più circoscritto dell’art. 69), legittimando un indiscriminato consumo di suolo, in deroga alle regole urbanistiche locali. Merita, pertanto, di essere pienamente condivisa la tesi che differenzia l’oggetto e lo scopo delle due norme: mentre l’art. 66 è dotato di una più ampia funzione regolatoria, l’art. 69 contiene previsioni « che incidono unicamente sull’entità degli oneri di urbanizzazione e sul costo di costruzione, ma nulla - a differenza dell’art. 9 della L. n. 122/89 – circa la possibilità di realizzare parcheggi pertinenziali in deroga agli strumenti urbanistici vigenti» (Cons. Stato, sez. VI, 21 agosto 2024, n. 7201), sicché essa non può legittimare il secondo piano interrato realizzato dalle appellanti.

9.5. Quanto, invece, all’art. 66, esso rappresenta la trasposizione dell’art. 9 della l. 122/1989 (c.d. “legge Tognoli”) e ne condivide la ratio, da rinvenirsi nella volontà di « incentivare la costruzione di ulteriori posti auto connessi ad abitazioni già esistenti» (Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2023, n. 6277), a beneficio della viabilità generale. Secondo l’orientamento costante di questo Consiglio « la costruzione di parcheggi, da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari nel sottosuolo degli immobili o nei locali siti al piano terreno con autorizzazione gratuita e in deroga alla vigente disciplina urbanistica, concerne i soli fabbricati già esistenti e non anche le concessioni edilizie rilasciate per realizzare edifici nuovi, per i quali invece provvede l’art. 2, comma 2, della legge stessa che, nel novellare l’art. 41 sexies, l. fondamentale 17 agosto 1942 n. 1150, stabilisce l’obbligo di riservare appositi spazi per parcheggi di misura non inferiore a 1 mq per ogni 10 mc di costruzione» (Cons. Stato sez. V, 12 luglio 2024, n. 6261; sez. VI 09 febbraio 2015 n. 637; sez. V, 18 dicembre 2012, n. 6509).

9.6. Pertanto, venendo qui in considerazione la realizzazione di parcheggi «accessori a un complesso residenziale di nuova costruzione, sia pure all’esito della demolizione di un edificio preesistente, in nessun caso poteva trovare applicazione l’art. 9 della L. 122/1989, né sotto il profilo dell’esonero dall’obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione, né sotto il profilo di derogare alla normativa urbanistica vigente » (Cons. Stato, sez. VI, 21 agosto 2024, n. 7201).

Le predette conclusioni non mutano alla luce dell’art. 66 della l. reg. 12/2005, che – nell’estendere gli effetti dell’art. 9 della legge 122/1989 ai parcheggi realizzati “ anche esternamente al lotto di appartenenza, senza limiti di distanza dalle unità immobiliari cui sono legati da rapporto di pertinenza ” – estende l’ambito di possibile localizzazione degli interventi, ma non muta la ratio del regime agevolato, né quindi la necessità che i parcheggi soddisfino le esigenze di un edificio preesistente.

9.7. Nemmeno può ammettersi che l’individuazione dell’edificio che i parcheggi sono destinati a servire – a prescindere dall’atto costitutivo del vincolo di pertinenzialità secondo le regole civilistiche – sia rimesso ad un’iniziativa successiva alla loro edificazione o addirittura alla domanda di sanatoria (come nel caso di specie, non rivenendosi nella domanda alcun riferimento alla disciplina in esame, cfr. doc. 5 del giudizio di primo grado), giacché proprio tale rapporto pertinenziale giustifica il particolare regime dell’intervento. Correttamente, quindi, il T.a.r. ha valorizzato gli indici fattuali che escludono l’esistenza di tale rapporto tra i parcheggi posti al secondo piano interrato e le unità immobiliari dell’edificio sovrastante, l’unico rispetto al quale tale nesso avrebbe potuto ab origine individuarsi.

9.8. Nessun rapporto di pertinenzialità con altri edifici residenziali circostanti è comunque menzionato (né desumibile) dai contratti preliminari di vendita depositati ( sub doc. 19) nel giudizio di primo grado, senza considerare che trattasi di questione introdotta per la prima volta in questo grado di appello.

9.9. Quanto, infine, all’art. 4 del Piano delle Regole allegato al P.G.T. comunale – che ai fini del calcolo della “superficie residenziale complessiva” esclude dal computo “ i box e i relativi spazi di manovra e disimpegno, completamente interrati ” – anch’esso presuppone che si tratti di parcheggi funzionali all’edificio, destinati a soddisfare il fabbisogno delle unità immobiliari che lo compongono, come risulta chiaramente dal contesto della disposizione (che fa riferimento agli " accessori e servizi complementari dell’edificio "). La previsione non vale, dunque, ad escludere dal computo della superficie anche i parcheggi destinati ad essere ceduti a terzi e a servire immobili diversi da quello cui afferiscono.

10. È infondato, infine, anche il sesto motivo, ripropositivo del secondo motivo del ricorso di primo grado, che assume a proprio necessario presupposto la – già confutata – irrilevanza del secondo piano interrato in termini di volumetria.

11. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

11.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano quindi, nella misura indicata in dispositivo, a carico degli appellanti e a favore del Comune di Sorisole.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti, in solido, a rifondere al Comune le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

FR Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO