Pubblicato il 15/05/2025

N. 04186/2025REG.PROV.COLL.

N. 02327/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2327 del 2022, proposto da FR IO, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bergamo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Mangili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 743/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati in collegamento da remoto gli Avvocati Paolo Bonomi e Silvia Mangili;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso iscritto al n. R.G. 456/2018 proposto dinanzi al Tar, l’odierna appellante ha impugnato la variante urbanistica di cui alla deliberazione del consiglio comunale di Bergamo n. 152 del 11 dicembre 2017, con la quale sono state esaminate le osservazioni e relative proposte tecniche di controdeduzione ed approvazione definitiva della variante urbanistica agli atti del Piano delle regole e del Piano dei servizi del vigente Piano di governo del territorio

Il T.A.R. della Lombardia - sezione staccata di Brescia con sentenza n. 743/2021 ha dichiarato improcedibile il ricorso in accoglimento dell’eccezione del Comune di Bergamo di sopravvenuta carenza d’interesse a seguito “ dell’approvazione, nel 2019, del nuovo Piano di Rischio Aeroportuale che, come preannunciato nel 2011, ha determinato la totale inedificabilità dell’area a fini residenziali, con effetto prevalente su ogni possibile previsione contenuta nel PGT ”.

La sentenza di primo grado – ritenendo peraltro l’infondatezza del ricorso ai fini della condanna alle spese per soccombenza virtuale – ha motivato sull’intervenuta inedificabilità assoluta dell’area.

La stessa sentenza dà atto che la ricorrente aveva chiesto anche il risarcimento del danno.

2. Avverso tale pronuncia è insorta la sig.ra IO con atto di appello notificato in data 28 febbraio 2022 e depositato il successivo 18 marzo.

Il Comune di Bergamo si è costituito in giudizio con atto depositato l’11 aprile 2024.

3. All’udienza straordinaria udienza del 2 aprile 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. Con un unico, articolato motivo di appello la ricorrente deduce “ Error in iudicando per mancata pronuncia su di un aspetto fondamentale della vertenza – Travisamento dei fatti e delle prove dedotte in giudizio. Violazione e falsa applicazione di legge: art.13 L.R 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L.n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della

motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza; sviamento dalla causa tipica dell’atto ”.

Il mezzo deduce anzitutto il mancato esame da parte del primo giudice di alcune delle censure proposte con il ricorso di primo grado, e contesta l’incidenza dell’intervenuta approvazione del piano di rischio aeroportuale sull’interesse al ricorso: “ non corrisponde al vero che l’edificazione delle aree di proprietà IO rimanga preclusa dal PRA approvato nel 2018 e, quindi, il ricorso di cui qui si discute risulterebbe privo di utilità per la appellante (che non ha impugnato il PRA), e ciò proprio in quanto le previsioni del PRA per la Zona A non impediscono affatto l’edificazione, ma la limitano solamente. Il solo strumento che ha privato le aree della edificabilità è la Variante 10 del PGT che è oggetto del presente giudizio che, quindi, dovrà essere deciso in relazione alla fondatezza o meno dei motivi di gravame dedotti e non da un preteso ed inesistente “carenza di utilità”, così come erroneamente sostenuto dal Tar ”.

5. Il Comune di Bergamo nell’atto di costituzione ha dedotto l’infondatezza del gravame, mentre nella memoria depositata il 24 febbraio 2025 ha preliminarmente eccepito “ la sopravvenuta improcedibilità del ricorso di appello, stante la mancata impugnazione, da parte della ricorrente, dell’atto di approvazione del nuovo PGT del Comune di Bergamo ”.

Nelle more del giudizio infatti il Comune, con delibera n. 59 del 16/10/2023, ha infatti adottato il nuovo piano di governo del territorio (PGT), conformandosi ai commi 3 e 4 dell’art. 5 della L.R. Lombardia n. 31/2014 e successive modifiche. L’area oggetto del ricorso è stata classificata come “Aree periurbane di salvaguardia e mitigazione ambientale – APS” (art. 66 delle NTA del PdR).

Deduce in particolare la parte appellata che la ricorrente, con nota n. 437215/2023 del 28 dicembre 2023, ha presentato un’osservazione al PGT adottato, chiedendo la modifica della destinazione dell’area per consentire insediamenti non residenziali con indici di edificabilità adeguati e con la presenza discontinua di un numero limitato di persone (Ambiti urbani a medio grado di trasformabilità della produzione specializzata - MGTs, regolati dall’Art. 58). Tuttavia, l’osservazione non è stata accolta nella fase di controdeduzione, dal momento che gli obiettivi fondamentali del PGT sono la riduzione del consumo di suolo, la tutela e valorizzazione del verde, la limitazione dell’espansione edilizia e l’orientamento verso la rigenerazione e il riuso del patrimonio edilizio esistente.

Successivamente, con deliberazione n. 24 dell’11 aprile 2024, è stato approvato il nuovo PGT, adeguato alla normativa regionale, e divenuto efficace il 6 novembre 2024

6. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di sopravvenuta improcedibilità del ricorso in appello, stante la mancata impugnazione, da parte della ricorrente, dell’atto di approvazione del nuovo Piano di Governo del Territorio del Comune di Bergamo.

L’eccezione è fondata.

La disciplina introdotta dallo strumento urbanistico sopravvenuto, sopra sommariamente descritta, è tale da impedire l’utilizzazione della proprietà della ricorrente secondo le pretese dalla stessa poste a fondamento del ricorso di primo grado e del ricorso in appello.

Ne consegue che la ricorrente non potrebbe ritrarre alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del ricorso di primo grado, posto che in ogni caso il regime urbanistico di tali aree successivamente entrato in vigore risulta ostativo rispetto alla realizzazione dell’interesse cui tale ricorso era preordinato.

7. In ogni caso, in ragione dell’allegazione di un interesse risarcitorio allo scrutinio della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado, che ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. impone una delibazione del gravame nel merito, osserva il Collegio che il ricorso in appello risulta anzitutto inammissibile, per ragioni estranee al profilo sostanziale della successione di norme urbanistiche e vincolistiche.

Esso, infatti, dopo aver contestato la sentenza di primo grado nella parte relativa alla richiamata statuizione di improcedibilità, conclude nel senso che “ la sentenza dovrà essere annullata ed i motivi di gravame dedotti nel ricorso introduttivo in primo grado dovranno quindi essere esaminati e, per ragioni di economicità agli stessi integralmente ci si riporta in questa sede ”.

Tale formula, che esaurisce il riferimento ai motivi di ricorso non esaminati, per pacifica giurisprudenza non può ritenersi conforme all’adempimento dell’onere imposto alla parte appellante dall’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.

Tra le pronunce che si collocano nell’indirizzo ora richiamato, può essere richiamata la recente sentenza n. 729/2025 di questo Consiglio di Stato, relativa a fattispecie in cui nel ricorso in appello, dopo la critica alla statuizione in rito, “ non sono stati riproposti i motivi del ricorso di primo grado, salva una mera descrizione riassuntiva in punto di esposizione di fatto, non sufficiente a far desumere l’espressa volontà della parte di riproporre le censure di primo grado non esaminate, mentre nella parte in diritto la parte si è limitata a contrastare le affermazioni del TAR circa l’inammissibilità del ricorso introduttivo sotto vari concorrenti profili, per poi concludere, ma solo in sede di richieste finali, senza il supporto dunque del richiamo espresso dell’impianto censorio, per l’annullamento degli atti impugnati in primo grado ”. Quindi, il precedente in esame ha in proposito ricordato che “ la trascrizione delle sole conclusioni di cui al ricorso originario (ovvero il petitum formale) non consente in alcun modo al giudice di secondo grado di avere contezza di quella che, secondo l’appellante-ricorrente, è la concreta difformità degli atti impugnati dal paradigma legale, che si può indagare solo con la specifica riproposizione, totale o parziale, dei motivi di ricorso contenenti i supposti vizi dedotti nei confronti dei provvedimenti gravati. In altri e più espliciti termini, l’onere di espressa riproposizione dei motivi non esaminati dal TAR risponde al chiaro fine di consentire al giudice di appello una compiuta disamina delle specifiche questioni che l’appellante intende devolvere alla sua cognizione ed alle controparti di contraddire consapevolmente sulle stesse (Cons. Stato, V, 21 marzo 2011, n. 4135). In un precedente similare, peraltro, questo Consiglio ha concluso che l'onere di riproposizione di cui alla norma citata non risulta rispettato nemmeno laddove i motivi del ricorso di primo grado siano stati (e comunque non è neppure questo il caso) semplicemente richiamati sintetizzandone l’epigrafe (cfr. Cons. Stato n. 6416 del 2018) ”.

Nel caso di specie, come riportato, il ricorso in appello contiene un riferimento ancor più ridotto ai motivi del ricorso di primo grado, per cui esso non consente di esaminare questi ultimi nemmeno ai fini di un accertamento di illegittimità ex art. 34, comma 3, cod. proc. amm., sopra richiamato.

8. A prescindere dalle pur assorbenti considerazioni finora svolte, il gravame è comunque anche infondato nella parte in cui deduce l’erroneità della sentenza di primo grado.

Esso muove infatti dal presupposto che il piano di rischio aeroportuale non avrebbe introdotto un regime tale frustrare l’interesse sotteso al ricorso di primo grado, non essendo sovrapponibili le previsioni dello stesso rispetto al contenuto della variante impugnata.

In contrario il Comune di Bergamo - con affermazione rimasta incontestata – nella memoria di costituzione ha rilevato che tale piano di rischio “ ha sostanzialmente legittimato la modifica della destinazione urbanistica impressa alle aree dell’appellante con la VARPGT10 ”, in termini di preclusione dell’edificabilità dell’area area e di utilizzazioni che non prevedano la permanenza di persone.

Ne consegue l’infondatezza del ricorso in appello.

9. Infine, deve in ogni caso rilevarsi – in disparte le plurime e comunque assorbenti preclusioni in rito di cui si è dato atto – l’infondatezza dei sei motivi del ricorso di primo grado non esaminati dal T.A.R.

Essi poggiano sul rilievo del mancato accoglimento delle osservazioni, e sul presupposto per cui essendo trascorsi otto anni dall’approvazione del PGT “ nessuno può revocare in dubbio che il privato, nella fattispecie all’esame, sia titolare di una posizione consolidata e, quanto meno vanti una legittima aspettativa di conservazione della destinazione urbanistica previgente ”; viene inoltre dedotto un difetto di motivazione del provvedimento di variante, e una contraddittorietà rispetto al piano approvato in precedenza.

Tale (unitario) presupposto logico-giuridico, che condiziona la fondatezza dei singoli motivi, è in realtà infondato in quanto per consolidata giurisprudenza, “ le scelte in ordine alla destinazione urbanistica, in specie se espresse in sede di emanazione di nuovo strumento urbanistico, o sua variante generale, costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi G. che ispirano il piano, salva l'esigenza di motivazione puntuale in relazioni a situazioni soggettive di affidamento qualificato del privato in ordine a una precipua destinazione, come rivenienti da precedenti convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato, giudicati, annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio rifiuto su una domanda di permesso di costruire ” (Consiglio di Stato, sentenza n. 4781/2015).

Inoltre, “ le osservazioni proposte dai cittadini e/o proprietari nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio ” (Consiglio di Stato, sentenza n. 6745/2023).

La sentenza di questo Consiglio di Stato n. 6234/2021 ha inoltre richiamato il consolidato indirizzo per cui “ per configurarsi valide aspettative qualificate è necessario che gli accordi urbanistici siano vigenti, al momento dell’approvazione del nuovo strumento urbanistico, non essendo "configurabile alcuna posizione di legittimo affidamento, a fronte di convenzioni urbanistiche scadute, per di più, se non hanno avuto esecuzione, non producendo effetti e non abilitando la trasformazione urbanistica del territorio ma soprattutto, non variando le aree di proprietà" (cfr. ancora Cons. Stato, sez. IV, 3 luglio 2017, n. 3237). In mancanza di esse, non è configurabile alcuna aspettativa "qualificata" ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un’aspettativa "generica", analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri ad un’utilizzazione più proficua dell’immobile (posizione, questa, cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell’Amministrazione). Sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell’atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la sua redazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 15 ottobre 2020, n. 6263; sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854) ”.

Alla luce dei richiamati princìpi, che il Collegio condivide, risultano pertanto infondate le censure proposte con il ricorso di primo grado, formulate – come accennato – sulla base di presupposti sistematici privi di apprezzabile fondamento in quanto tendenti a sostituire e a far prevalere la valutazione dell’interessata circa il regime urbanistico delle aree a quella dell’autorità pianificatrice.

10. In conclusione il ricorso in appello deve essere respinto per tutte le ragioni indicate.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Bergamo delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO