Pubblicato il 29/07/2025

N. 06718/2025REG.PROV.COLL.

N. 07151/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7151 del 2023, proposto da Ministero dell'interno, dall’Ufficio Territoriale del Governo di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Manuela Ghillino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio ST CI in Roma, via Panama, 52;
la signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Ciccotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Lucrezio Caro, 62;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, n. 10273/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS- e della signora -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellato, signor -OMISSIS-, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), il provvedimento del 15 novembre 2018, con il quale la Questura di Roma lo ha ammonito, ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 11 del 2009, conv. con mod. in l. n. 38 del 2009, a tenere un comportamento conforme alla legge e, in particolare e a desistere nell’azione lesiva verso la signora -OMISSIS-, concretizzatasi “nell’effettuare numerosissime telefonate, spesso dal tono aggressivo e dal contenuto ingiurioso, denigratorio, nonché nell’invio di innumerevoli sms sempre dello stesso tenore; inoltre il signor -OMISSIS-già dal 2017 prima di lasciare la casa coniugale, ed almeno fino a giugno dell’anno in corso registra in maniera ossessiva non solo le telefonate intercorse tra lui e la IG.ra -OMISSIS-, ma anche le conversazioni che avvenivano tra di loro all’interno dell’abitazione”.

1.2. Il ricorso gerarchico è stato respinto con decreto del Prefetto di Roma del 15 novembre 2018.

2. Il signor -OMISSIS-, nel chiedere al Tribunale, previa sospensione in via cautelare, l’annullamento del decreto Prefettizio, ha dedotto quattro motivi di ricorso per: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 8 D.l. n. 11/2009 e della L. n. 241/1990; falsità dei presupposti, carenza e/o difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti; 2) error in iudicando , per violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 ed in relazione all’ulteriore violazione degli artt. 7 e 8 del decreto-legge n. 11/2009; eccesso di potere per ingiustizia manifesta e carenza di motivazione - violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; 3) assenza di dolo; 4) grave danno alla reputazione ed all’immagine.

2.2. Il Tribunale, con la sentenza n. 10273 del 15 giugno 2023, previa riunione dei ricorsi n. 2182/2019 R.G. (avverso il decreto del Questore) e n. 10824/2019 R.G., (avverso il decreto Prefettizio), ha accolto il primo ricorso e dichiarato improcedibile il successivo.

2.3. Secondo il primo giudice i fatti posti dall’Amministrazione a fondamento del decreto prefettizio non denotano una volontà vessatoria, peresecutoria o intimidatrice del ricorrente, ma si inquadrano in un contesto relazionale endofamiliare oramai deteriorato e contraddistinto da comportamenti scorretti di entrambi i coniugi (costituiti da offese, fraintendimenti, minacce etc.).

2.5. Da questo punto di vista l’Autorità questorile, secondo il giudice di prime cure, “non ha correttamente considerato la complessa situazione fattuale essendo stata valutata solo una parte del quadro probatorio o indiziario in proprio possesso”: di qui, conclude il Tribunale, il provvedimento si presenta a motivazione carente ed incompleta.

2.6. Le circostanze evidenziate dal ricorrente - prosegue il TAR - possono, in effetti, contribuire a spiegare i suoi comportamenti ed escludere che essi siano dettati da plausibili motivi mutandone il significato e la valenza rispetto all’ammonimento.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’interno, con un unico articolato motivo di censura e ne ha chiesto la riforma, con la conseguente conferma del decreto questorile impugnato in primo grado.

3.1. Si è costituita la controinteressata per chiedere l’accoglimento dell’appello.

4. Nell’udienza del 10 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione

5. L’appello è infondato.

6. Con l’unica articolata censura, l’odierna Amministrazione appellante lamenta che la sentenza del Tribunale sarebbe abnorme e illegittima, in quanto emessa in violazione del quadro normativo di riferimento (art.8, del decreto-legge 23 febbraio 2009, n.11, conv. in l. 23 aprile 2009 n. 38), ed erronea sia nella valutazione delle circostanze di fatto che sotto il profilo motivazionale, per avere del tutto trascurato la condotta sostanziale dell’odierno appellato nei confronti della ex moglie, -OMISSIS-, odierna controinteressata, madre della loro figlia minore; nonché per avere minimizzato comportamenti persecutori che si erano concretizzati …”nell’effettuare plurime telefonate, spesso dal tono aggressivo e dal contenuto ingiurioso, provocatorio, denigratorio ed

intimidatorio, nonché nell’invio di altrettanto numerosi sms dello stesso tenore”.

6.1. Il cuore della questione, assume l’appellante, era l’ingerenza ossessiva dell’odierno appellato nel rapporto con la moglie e la loro figlia, tanto che la bambina avrebbe anche esclamato in alcune telefonate … “papà basta chiamarmi”; e ciò non può non aver avuto, secondo la prospettazione dell’appellante, un effetto destabilizzante sulla signora -OMISSIS-, creandole non solo un perdurante stato di agitazione e ansia, ma anche una forte preoccupazione per le conseguenze psicologiche che tale situazione avrebbe potuto avere sulla bambina.

6.2. Il motivo è infondato.

6.3. Secondo la prospettazione dell’appellante la sentenza impugnata non contiene (in quanto alcun riferimento in sentenza sarebbe stato effettuato al comportamento tenuto dall’appellato il 21 aprile 2018), una chiara esplicitazione dei fatti e delle singole censure proposte in primo grado, non avendo colto il nucleo essenziale della vicenda, che solo rileva nel presente giudizio amministrativo e, cioè, la sussistenza, o meno, dei presupposti per l’ammonimento ai sensi dell’art. 8 del decreto-legge n. 11 del 2009 e, quindi, l’accertamento in via giudiziale delle condizioni di legittimità per l’esercizio di detto potere da parte della Questura/Prefettura di Roma. Sarebbe stata in altri termini banalizzata e trascurata la portata delle effettive ragioni del dissidio familiare che ruotano come detto su una reciproca conflittualità tra le parti, da inquadrarsi in un periodo particolarmente difficile precedente alla separazione - ossia prima dell’intervento dell’autorità giudiziaria - la quale ha solo successivamente fissato le regole di civile convivenza tra i coniugi e la regolazione dei rapporti con la figlia minore.

6.4. Come emerge dagli atti, proprio in quel periodo si sono esasperati i reciproci sentimenti di astio e di risentimento, non essendo i coniugi riusciti a regolare autonomamente la fase patologica del rapporto, esasperando le proprie pressioni ed apprensioni in relazione ai rapporti con la figlia.

6.5. Di tale reciproca situazione di conflittualità aveva del resto preso atto la stessa Questura che, con il provvedimento del 6 aprile 2018, aveva inizialmente respinto l’istanza di ammonimento, presentata dalla signora -OMISSIS- rilevando che: “gli elementi conoscitivi forniti non consentivano di ritenere allo stato sussistente nel caso concreto l’ipotesi delittuosa di cui all’art. 612 bis del c.p.; poste ciò anche in considerazione del fatto che le condotte esposte riguardano essenzialmente i difficili rapporti familiari conseguenti alla separazione dei coniugi e alla gestione della figlia minore”.

6.6. Come ben ha chiarito il primo giudice, nella ricostruzione in fatto, tale aspra situazione di conflittualità è stata superata dall’intervento dell’autorità giudiziaria, a seguito del quale i rapporti tra le parti si sono rasserenati, avendo il giudice chiarito modalità e tempi dei contatti telefonici tra il padre e la figlia, allorquando questa si trova con la madre.

6.7. Rafforza tale conclusione la circostanza che gli ulteriori fatti posti dall’amministrazione a fondamento del decreto impugnato non lasciano, in realtà, trasparire una volontà vessatoria, peresecutoria o intimidatrice del ricorrente – nel frattempo trasferitosi a Milano - ben inquadrandosi piuttosto in un contesto relazionale endofamiliare oramai deteriorato e contraddistinto da comportamenti scorretti di entrambi i coniugi (costituiti da offese, fraintendimenti, minacce etc., come emerge dalla lettura delle conversazioni riportate nel provvedimento di ammonimento). La sentenza impugnata non ha prestato alcun atto di fede immotivato nella ricostruzione dei fatti offerta dal provvedimento questorile, ma ha rilevato, con una motivazione né sintetica, né tanto meno apodittica, che tale complessa situazione fattuale non risulta essere stata correttamente considerata dall’amministrazione, avendo questa valutato solo una parte del quadro probatorio o indiziario in proprio possesso, emanando di conseguenza un provvedimento dalla motivazione carente ed incompleta.

6.8. La Sezione deve in proposito rammentare che l’ammonimento orale è una misura deputata a svolgere una funzione avanzata di prevenzione e di dissuasione dei comportamenti sanzionati penalmente dall’art. 612-bis c.p. e che, ai fini della sua emissione non è richiesta la piena prova della responsabilità dell’ammonito per le ipotesi di reato perseguite dal menzionato art. 612-bis c.p. e, cioè, di comportamenti di cui sia accertato il carattere persecutorio, ma è sufficiente il sospetto che vi sia una tale finalità o idoneità nelle condotte ripetute tenute dall’ammonito (v., ex plurimis , Cons. St., sez. III, 7 settembre 2015, n. 4127). Va ancora ricordato, sempre sotto un profilo generale, che «il superamento di una soglia limite di rispetto della libertà e dignità altrui, avvertita come espressione di un “civile” disaccordo e confronto nelle relazioni conflittuali all'interno della famiglia e della coppia, secondo il comune sentire in un dato contesto storico-culturale, desta un tale allarme sociale che ha spinto il legislatore ad introdurre varie misure, sia repressive che preventive (e, per quanto qui rileva, anche la misura dell'ammonimento orale) per dissuadere da condotte che, se non fermate e prevenute, potrebbero potenzialmente sfociare in ben più gravi comportamenti violenti e ipotesi di reato ai danni della persona» (Cons. St., sez. III, 25 giugno 2020, n. 4077).

6.9. D’altro canto, proprio perché l'ammonimento della Questura è un provvedimento discrezionale (v., ex plurimis , Cons. St., sez. III, 13 ottobre 2016, n. 4241), chiamato ad effettuare una delicata valutazione delle condotte poste in essere dallo stalker in funzione preventiva e dissuasiva, e deve essere adeguatamente motivato ai sensi dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990, mai come per i provvedimenti aventi natura preventiva e anticipatoria l'obbligo di motivazione è essenziale nel nostro ordinamento ad evitare che detti provvedimenti, fondati su fattispecie di pericolo, sanzionino in realtà, arbitrariamente, una colpa d'autore e integrino, così, altrettante "pene del sospetto”.

6.10. Alla luce di questi principi consolidati nella giurisprudenza amministrativa, non risulta dunque legittimo il decreto questorile, contestato nel primo grado di giudizio, perché, secondo la valutazione rimessa all’autorità amministrativa, non risulta ragionevole né confermato che i comportamenti allegatamente molesti e aggressivi dell’appellato abbiano indotto un grave e perdurante stato di ansia e di timore nella odierna controinterssata, tale da incidere anche verosimilmente sul loro modus vivendi, e che possano sfociare, anche alla luce della intervenuta separazione e affido congiunto della figlia minore, in condotte pericolose e gravi,

7. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con la conseguente conferma, anche per tali ragioni, della sentenza impugnata.

8. Deve essere conseguentemente respinta la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla controinteressata, non sussistendone i presupposti giuridici.

9. Le spese del presente grado del giudizio, considerata la complessità della situazione fattuale, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dal Ministero dell’interno, lo respinge e, per l’effetto conferma, anche ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.