Pubblicato il 21/01/2025

N. 00412/2025REG.PROV.COLL.

N. 09516/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9516 del 2022, proposto da
Sport e Salute S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Dario La Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2805/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Dario La Torre e Nicola Laurenti, in sostituzione di Antonio Andreottola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Sport e salute S.p.a. proponeva ricorso al TAR della Campania avverso: - il decreto n. 553 del 18/06/2019 emanato dalla Commissione regionale per il patrimonio culturale della Campania, recante dichiarazione di interesse particolarmente importante, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del D.Lgs. 42/2004, del bene denominato Scuola Napoletana di Equitazione; - la nota della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di Napoli prot. n. 2610 del 27/02/2019; - il giudizio di verifica espresso dalla Commissione regionale per il patrimonio culturale della Campania nella seduta del 02/04/2019; - la nota della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di Napoli prot. n. 7404 del 12/06/2019.

2 – A tal fine la società esponeva che:

– la Coni Servizi Spa – succeduta ex lege nella titolarità dei beni del Comitato Olimpico Nazionale NO (ai sensi dell’art. 8 del D.L. 138/2002, conv. in L. 178/2002), tra cui l’impianto equestre sito a Napoli in Via Beccadelli n. 37 – intendendo alienare il suddetto bene, richiedeva previamente ai competenti organi ministeriali, in data 4/10/2018, la verifica dell’interesse culturale, ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 42/2004 (di seguito “Codice”), trattandosi di complesso immobiliare opera di autore non più vivente (Carlo Cocchia) e realizzato da oltre settant’anni (1938);

– con nota prot. n. 2610 del 27/02/2019 la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di Napoli comunicava al Segretariato Regionale MIBAC per la Campania e alla Coni Servizi S.p.a. (che frattanto aveva mutato la denominazione in Sport e salute S.p.a. per effetto dell’art. 1, comma 629, della L. 145/2018) la proposta di esito negativo della verifica dell’interesse culturale, ritenendo peraltro opportuno avviare, contestualmente, il procedimento di dichiarazione dell’interesse particolarmente importante, ai sensi dell’art. 10, comma, 3 lett. d), del Codice, per le ragioni illustrate nella relazione storico-artistica allegata, secondo le cui risultanze conclusive il bene “si configura come testimonianza dell’identità e della storia del CONI nella città di Napoli”;

– la Sport e salute S.p.a. partecipava al procedimento, presentando le proprie osservazioni con lettera prot. n. 13 dell’08/05/2019, sottolineando la carenza di riferimenti e indicazioni in grado di sorreggere il riscontrato valore testimoniale dell’impianto equestre;

– la Soprintendenza, con nota di controdeduzioni prot. n. 7404 del 12/06/2019 – precisato preliminarmente che la propria proposta di esito negativo della verifica dell’interesse culturale ex art. 12 del Codice non era stata ancora “formalmente” accolta dalla competente Commissione – comunicava di recepire le informazioni storiche ricevute da Sport e salute S.p.a., ritenendole rafforzative e integrative del valore storico del bene e, in riscontro alle osservazioni sul valore testimoniale, sottolineava che la dichiarazione di interesse “non va riferita esclusivamente alla storia e all’identità del Comitato Olimpico Nazionale NO tout court, ma è specificamente riferita al complesso denominato Scuola Napoletana di Equitazione nella sua appartenenza al CONI nella città di Napoli“, ritenendo “determinante la continuità nel tempo dell’attività equestre del complesso che si è mantenuta nell’uso specifico degli edifici e degli spazi aperti e la sua valenza di “scuola equestre” a Napoli”; si osservava altresì che la sua “unicità deriva dalla peculiarità del bene e dal valore di un’istituzione storicizzata che rappresenta la tradizione equestre”, provvedendo contestualmente alla riformulazione della relazione storico-artistica;

– la competente Commissione regionale per il patrimonio culturale aveva già verificato nella seduta del 02/04/2019 l’insussistenza dell’interesse culturale ai sensi dell’art. 12 del Codice;

– in data 18/06/2018 la stessa Commissione regionale emanava tuttavia il decreto n. 553, notificato dalla Soprintendenza con nota prot. n. 9866 del 22/07/2019, con cui il bene in questione veniva dichiarato di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3 lett. d), del Codice”.

3 – A sostegno del ricorso, la società ricorrente ha dedotto:

- Violazione art. 12 d. lgs n. 42/2004: la Soprintendenza non avrebbe potuto avviare il procedimento di dichiarazione dell’interesse ex art. 14 cit. una volta concluso negativamente il procedimento di verifica dell’interesse ex art. 12 del d. lgs. n. 42/04 sul medesimo bene;

- Violazione artt. 12 e 14 d. lgs n. 42/2004 nonché artt. 8 e 10 l. 241/1990: la Soprintendenza avrebbe dovuto instaurare un autonomo procedimento, comunicandone l’avvio alla ricorrente al fine di consentirle di intervenire;

- Violazione artt. 7, 8, 21 quinquies e 21 nonies l. 241/90 nonché dei principi in materia di autotutela amministrativa: l’Amministrazione, avendo manifestato una determinazione di senso contrario rispetto alla conclusione negativa del procedimento di verifica, avrebbe dovuto agire nelle forme previste dagli artt. 21 quinquies o 21 nonies l. 241/90;

- Violazione artt. 54, 55 e 56 d. lgs n. 42/2004, art. 822 c.c., art. 3 l. 241/90: il decreto di vincolo è illegittimo nella parte in cui afferma che il bene “rimane, quindi, sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto Decreto Legislativo”, in tal modo comprendendovi anche quelle relative all’inalienabilità: non essendo la società ricorrente un soggetto riconducibile al novero dei soggetti indicati all’art. 54 co. 1 lett. d-bis del codice, il bene non appartiene al demanio culturale e non è quindi assoggettato al regime della inalienabilità;

- Violazione artt. 1 e 3 l. 241/90 e art. 13 d. lgs n. 42/2004: il decreto non specifica quale profilo di interesse culturale sia stato tenuto in considerazione;

- Eccesso di potere per errori nei presupposti, carenza istruttoria, manifesta illogicità, travisamento dei fatti etc.: la motivazione del provvedimento e della allegata relazione storica è carente, e non consente di individuare le ragioni che hanno indotto all’imposizione della tutela.

4 – Con la sentenza indicata in epigrafe il Tar adito ha respinto il ricorso.

5 – L’originaria ricorrente ha impugnato tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

5.1 – Con il primo motivo l’appellante deduce che il Tar avrebbe equivocato le questioni sottese ai motivi I, II e III del ricorso di primo grado, pronunciandosi su questione completamente diversa, ossia sulla correttezza dell’iniziativa assunta dalla Soprintendenza che, nel caso di specie, contestualmente alla proposta di esito negativo della verifica dell’interesse culturale, ai sensi dell’art. 12 del Codice, aveva avviato d’ufficio il diverso procedimento per la dichiarazione dell’interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del Codice.

L’appellante precisa che sulla correttezza di tale modus operandi non si era affatto dubitato nei motivi di ricorso, invece incentrati sugli effetti prodottisi ex lege dalla sopraggiunta verifica dell’insussistenza dell’interesse culturale, ai sensi dell’art. 12, comma 4, del Codice, da parte della competente Commissione regionale (nella seduta del 02/04/2019).

5.2 - Per l’appellante il Giudice di primo grado avrebbe dovuto pronunciare su ciò che la ricorrente aveva effettivamente contestato, risolvendo le varie questioni sollevate con i primi tre motivi di ricorso, come di seguito riproposti:

– la violazione della disposizione di cui al comma 4 dell’art. 12 del Codice – a mente della quale “ Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato l’interesse di cui al comma 2, le cose medesime sono escluse dalle disposizioni del presente Titolo ” – in quanto, una volta espresso dalla competente Commissione regionale nella seduta del 02/04/2019 il giudizio di verifica negativa dell’interesse culturale, il diverso procedimento volto alla dichiarazione dell’interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del Codice, precedentemente già avviato dalla Soprintendenza con la nota prot. n. 2610 del 27/02/2019, non avrebbe potuto più proseguire, stante la sopraggiunta inapplicabilità ex lege di detto procedimento, siccome disciplinato “dalle disposizioni del presente Titolo”, al medesimo bene nel quale era stata riscontrata la non sussistenza dell’interesse culturale (primo motivo);

– per sottoporre alla tutela di cui all’art. 10, comma, 3 lett. d), del Codice un bene nel quale era stata riscontrata dalla competente Commissione regionale (nella citata seduta del 02/04/2019) l’insussistenza dell’interesse culturale ai sensi del citato comma 4 dell’art. 12, come tale escluso ex lege dalle richiamate disposizioni codicistiche, la Soprintendenza avrebbe dovuto comunicare l’avvio di un nuovo e autonomo procedimento di dichiarazione dell’interesse particolarmente importante (secondo motivo);

– l’effetto prodotto dal decreto dichiarativo dell’interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10 co. 3 lett. d) del Codice, con la conseguente sottoposizione del bene “a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto Decreto Legislativo”, era diametralmente opposto e contrario a quello discendente ex lege dalla verifica negativa dell’interesse culturale in precedenza effettuata dalla competente Commissione regionale (nella ridetta seduta del 02/04/2019), sicché il gravato decreto avrebbe potuto essere emanato solo previa attivazione dei poteri di autotutela ex art. 21 quinquies o 21 nonies della L. 241/90, nel caso di specie non esercitati e di cui difettavano presupposti e condizioni.

6 – La censura è infondata.

In base al comma 1 dell’art. 10 del d.lgs. n. 42/2004: “ Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico” .

La medesima disposizione, al terzo comma, prevede inoltre che “ Sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’articolo 13:… d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose… ”.

L’art. 12 del d.lgs. n. 42/2004 contempla la verifica dell’interesse culturale delle “cose indicate all’articolo 10, comma 1”; mentre l’art. 13 del d.lgs. n. 42/2004 prevede la “Dichiarazione dell’interesse culturale” dell’interesse richiesto dall’articolo 10, comma 3.

6.1 - Nel caso in esame, su istanza di parte, era stato attivato un procedimento volto alla verifica dell’interesse ex art. 12 del Codice dei Beni Culturali, tuttavia il Soprintendente, d’ufficio, ha dato avvio ad un secondo e diverso procedimento finalizzato all’accertamento della sussistenza dell’ipotesi di cui all’art. 10 co. 3 lett. d) ai fini della dichiarazione di interesse particolarmente importante.

La giurisprudenza ha già ritenuto ammissibile tale pratica, dal momento che “ Ciò che rileva è che, una volta assunta tale iniziativa, venga assolto, in modo completo, l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento al proprietario, possessore o detentore del bene privato, in modo da metterlo in condizione di esercitare le proprie prerogative partecipative ” (Cons. St. parere n. 1053/2021 del 16/06/2021).

Tale modus procedendi non è inoltre contestato dall’appellante, la quale incentra la propria censura sull’assunta incompatibilità tra l’esito negativo del primo procedimento attivato ad istanza di parte e quello poi sfociato nel provvedimento impugnato nel presente giudizio.

Tale obiezione non coglie nel segno, non sussistendo alcuna contraddizione tra i due esiti; né può prospettarsi che, una volta giunto il giudizio di verifica negativa dell’interesse culturale a seguito dell’istanza proposta ai sensi dell’art. 12 cit., il diverso procedimento volto alla dichiarazione dell’interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), del Codice, precedentemente già avviato dalla Soprintendenza con la nota prot. n. 2610 del 27/02/2019, non avrebbe potuto più proseguire.

6.2 - Sotto il profilo formale si osserva che il provvedimento impugnato nel presente giudizio richiama in modo esplicito l’atto con il quale la Soprintendenza aveva escluso l’interesse culturale del bene limitatamente all’aspetto “storico-culturale ed archeologico” e dà atto del fatto che, contestualmente a tale giudizio, era stato attivato il diverso procedimento atto a valutare i presupposti di cui all’art. 10, comma 3, lett. d), del Codice.

In termini sostanziali, il fatto che sia stata esclusa la sussistenza di un “ interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico” non esclude la possibilità – previa l’integrazione di un adeguato contraddittorio con l’interessato – di valutare la sussistenza del diverso aspetto relativo alla sussistenza di “ un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose…”.

Tale considerazione risulta in piena aderenza al dato positivo ove si consideri che il terzo comma dell’art. 10 cit. prevede diverse e distinte ipotesi, tra cui, alla lettera a), la sussistenza di un “ interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”, in analogia con il comma 1 al quale si collega la verifica di cui all’art. 12 attivata su iniziativa dell’appellante; mentre alla lettera d) è invece contemplata la diversa ipotesi delle “cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose… ”.

Di conseguenza, va precisato che l’attivazione (ex officio) del procedimento ex artt. 13 e 14 d. lgs. cit. volto alla dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante (ai sensi dell’art. 10, comma 3) non implica affatto un “ripensamento” da parte dell’autorità tutoria rispetto alla già ritenuta inesistenza dell’interesse storico ai sensi dell’art. 10 co. 1 d.lgs. cit., da estrinsecare attraverso il paradigma dell’art. 21 quinquies o 21 nonies l. 241/90, trattandosi invece della riconduzione ad una diversa ipotesi legislativa, con specifici presupposti e caratteristiche sue proprie, della medesima fattispecie concreta.

7 - Con il secondo motivo parte appellante contesta il rigetto delle censure vertenti sulla valutazione compiuta dall’Amministrazione e posta alla base della dichiarazione dell’interesse particolarmente importante.

Nello specifico, l’appellante censura la statuizione di primo grado, innanzitutto, perché assume quale “misura” dell’interesse culturale tenuto in considerazione dall’Amministrazione nella relazione allegata al decreto di vincolo anche elementi per lo più attinenti al valore “storico” del bene (già accertato insussistente all’esito della verifica ai sensi dell’art. 12 del Codice) o, comunque, non indicative della tradizione culturale equestre napoletana alla quale la dichiarazione di particolare interesse importante aveva fatto riferimento.

In secondo luogo perché, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza, nel ricorso sarebbero state rivolte specifiche censure alla valutazione di particolare importanza del bene contenuta nella relazione storico-artistica allegata al decreto di vincolo che non andrebbe riferita esclusivamente alla storia ed all’identità del Comitato Olimpico Nazionale NO tout court, ma dovendo riferirsi al complesso denominato Scuola Napoletana di Equitazione nella sua appartenenza al CONI nella città di Napoli ed il cui valore culturale “trascende lo svolgimento materiale” di avvenimenti e competizioni equestri di rilevanza sportiva.

In particolare, l’appellante osserva che la relazione della Soprintendenza collegava il bene ad una antica storia culturale della città di Napoli, che nel XVI secolo vide un nobile napoletano, considerato il “padre dell’arte dell’equitazione”, autore del “primo manuale di addestramento e gestione dei cavalli”. L’appellante deduce, quindi, che la relazione storico-artistica della Soprintendenza non forniva indicazioni di alcun documentato evento o della particolare rilevanza che il bene aveva rivestito, quantomeno a partire dalla data di acquisto del CONI, e tuttora rivestiva, specificamente quale centro didattico per l’insegnamento della disciplina sportiva e, quindi, della valenza di “scuola equestre” a Napoli, da cui far attendibilmente discendere il divisato interesse particolarmente importante riferito a quella tradizione culturale partenopea.

Secondo l’appellante manca qualsiasi riferimento ad attività di studi e di ricerche di metodologia didattica relativa all’addestramento e alla gestione dei cavalli, ad eventuali maestri di equitazione particolarmente distintisi in quella scuola per l’insegnamento dell’equitazione e dei suoi principi, nonché agli allievi che avevano dato lustro alla scuola stessa, ossia agli elementi in grado di far emergere il valore “di un’istituzione storicizzata che rappresenta la tradizione equestre” di riferimento e che giustificherebbero l’imposizione del vincolo.

Sarebbe inoltre insufficientemente spiegata l’affermazione contenuta nella relazione storico-artistica secondo cui “L’istituzione riportava alla ribalta un’antica tradizione napoletana, iniziata nel XVI secolo”.

7.1 – La censura è infondata.

Dal tenore delle doglianze innanzi richiamate emerge immediatamente il tentativo – inammissibile - di sindacare il merito della valutazione posta alla base del provvedimento.

Al riguardo, è noto che “ il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità ” (Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 5357/2020). E’ altrettanto assodato che “ la scelta di porre un vincolo esercitata dall’amministrazione, costituisce espressione di discrezionalità tecnica, suscettibile di sindacato giurisdizionale di legittimità solo in ipotesi di illogicità manifesta, di difetto di motivazione, ovvero di conclamato errore di fatto” (Cons. St., sez. VI, 3 luglio 2012, n. 3893).

Nel caso in esame, la relazione tecnica allegata al decreto di vincolo dà atto dell’origine della Scuola Napoletana di Equitazione, come completamento di un progetto comprendente l’istituzione della Mostra Triennale delle Terre d’Oltremare e del Collegio Ciano, tutti sorti con l’intento di celebrare la fondazione del Regno di Etiopia nel 1936. La relazione prosegue, poi, rimarcando il ruolo della Scuola di Equitazione nello sviluppo e nella riqualificazione dell’area a nord di Bagnoli, nonché il rapporto della Scuola con il regime fascista e, da ultimo, la valenza della Scuola come punto di riferimento continuo e “storicizzato” per l’insegnamento e la pratica delle discipline equestri a Napoli.

Come anticipato, le considerazioni dell’appellante si risolvono in una critica all’operato della Sovraintendenza e attengono al merito della valutazione, che però non può essere sindacato da questo Giudice, il cui controllo, come già evidenziato, è limitato al vaglio di ragionevolezza e logicità ( cfr . Cons. St., sez. VI, 28.12.2015, n. 5844; Cons. St., sez. VI, 28.10.2015, n. 4925; Cons. St., sez. VI, 04.06.2015, n. 2751).

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, ad una valutazione complessiva della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO