Pubblicato il 18/06/2025

N. 05325/2025REG.PROV.COLL.

N. 01511/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1511 del 2022, proposto da La BI NA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Andreis, Stefania Contaldi e Massimo Giro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dei beni e delle attività culturali – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio Prov. Bi, No, Vco, Vc, non costituito in giudizio;
il Comune di Pettenasco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Cristina Roggia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Piemonte, Sez. II, n. 683 del 30 giugno 2021, resa inter partes , concernente un parere rilasciato dalla Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio relativo ad un intervento edilizio di ristrutturazione in ordine alla installazione di pannelli fotovoltaici.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pettenasco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 7 maggio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Sabina Lorenzelli, in delega dell’avv. Stefania Contaldi in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto dell’avv. Cristina Roggia;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 354/2020 proposto innanzi al T.a.r. per il Piemonte, la BI NA S.r.l. (di seguito anche la Società) aveva chiesto l’annullamento:

a ) del parere della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Biella, Novara Verbano - Cusio Ossola e Vercelli del 15 gennaio 2020, con il quale, a seguito dell’istanza di permesso di costruire 5 ottobre 2019 della Società ricorrente - avente ad oggetto l’esecuzione di lavori di “ristrutturazione con ampliamento di sottotetto esistente unità di abitazione ” in Pettenasco (NO), via Provinciale 48, e previo parere 15 novembre 2019 favorevole della Commissione locale per il Paesaggio dei Comuni di Ameno, Armeno, Miasino e Pettenasco - sono state poste le seguenti tassative condizioni: “ le opere dovranno essere realizzate nel rispetto delle prescrizioni - si eviti il posizionamento di pannelli fotovoltaici sulla falda rivolta verso il lago, siano eventualmente collocati su un'altra falda o in aree di pertinenza, in luogo tale da non interferire con le visuali panoramiche. L'eventuale posizionamento in altro luogo dovrà essere oggetto di specifica autorizzazione; - si eviti l'inserimento del terrazzo piano a sbalzo e dello sporto di gronda con relativi privata di lastrico a copertura dei terrazzini sottostanti per una maggiore linearità dell'oggetto architettonico, in alternativa si potrà realizzare un pergolato in ferro ”;

b ) dell’autorizzazione paesaggistica del Comune di Pettenasco 28 gennaio 2020, successivamente nota, nella parte in cui tale autorizzazione è stata rilasciata in conformità al parere reso dalla Soprintendenza di cui sopra e dunque alle stesse duplici condizioni sopra riportate;

c) del provvedimento del Comune di Pettenasco in data 12 marzo 2020 n. 2020/10, successivamente noto, con il quale è stato rilasciato alla società ricorrente permesso di costruire, in virtù di delega di funzioni limitative nelle zone soggette ai disposti del D.lgs. n. 42/2004, nella parte in cui vengono prescritte le “ seguenti prescrizioni particolari: le opere dovranno essere realizzate nel rispetto delle prescrizioni contenute nella autorizzazione paesaggistica n. 8/2020 emessa in data 28/01/2020 e relativa ad interventi in area sottoposta a vincolo ambientale dal D.lgs 22.01.2004 n. 42 ”;

d) degli atti tutti antecedenti, preordinati e comunque connessi del relativo procedimento conclusosi con l'adozione della autorizzazione di cui sopra e per ogni ulteriore statuizione, e in particolare del parere della Soprintendenza 9 agosto 2019 prot. 9644, citato nel parere di cui sopra, non noto nel suo contenuto, nonché per l’acquisizione in giudizio di tale parere.

2. A sostegno del ricorso, col quale si contestava unicamente la prescrizione relativa al posizionamento dei pannelli fotovoltaici, la Società aveva dedotto quanto segue:

i) violazione di legge in riferimento agli artt. 136, comma 1, e 146 del D.lgs. n. 42/2004 ed ancora dell’art. 11 del D.lgs. n. 28/2011; violazione del principio di ragionevolezza, difetto di istruttoria, violazione dell’art. 3 della l.n. 241/1990; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione: la Soprintendenza non avrebbe effettuato un bilanciamento dell’interesse alla tutela paesaggistica con l’esigenza perseguita mediante la installazione di apparecchiatura destinata alla produzione di energia rinnovabile;

ii) eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, contraddittorietà; violazione dell’art. 3 Cost.: sulla stessa strada provinciale, a circa un chilometro dal fabbricato oggetto di giudizio, in analoga struttura, sarebbe stata autorizzata la posa in opera di impianti fotovoltaici;

iii) difetto di motivazione, violazione di legge in riferimento all’art. 3 della l.n. 241/1990; eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione: secondo la ricorrente la Soprintendenza non avrebbe fatto alcun cenno alla differente valutazione espressa dalla commissione locale per il paesaggio, la quale, nel parere del 15 novembre 2019, pronunciandosi sulla richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata della ricorrente, ha ritenuto che “ le opere così come proposte non appaiono tali da recare pregiudizio alle caratteristiche paesaggistiche della località ”;

iv) violazione di legge in riferimento all’art. 10 bis della l. 241/1990.

3. Nella resistenza nel Ministero per i beni e le attività culturali e del Comune di Pettenasco, il Tribunale adìto (Sezione II) – dopo aver emesso le pronunce cautelari nn. 350/2020 e 516/2020, ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso in quanto infondato;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha esaminato le prime tre censure congiuntamente ritenendo che:

- “ Il provvedimento non può ritenersi viziato per difetto di motivazione, indicando la ragione della prescrizione nel contrasto dell’intervento con la norma del piano paesistico regionale, ai sensi della quale “l'installazione di impianti … di produzione energetica non deve pregiudicare le visuali panoramiche percepibili dai luoghi privilegiati di osservazione del paesaggio” ”;

- “ la disposizione pone a carico della soprintendenza l’onere di dimostrare non una, non meglio precisata, assoluta e concreta incompatibilità paesaggistica dell’intervento, ma, piuttosto, la sussistenza di un pregiudizio alle visuali panoramiche. Si tratta di un giudizio che costituisce espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità ed evidente travisamento dei fatti .” Tali vizi nel caso di specie non sussistono ”. La ricorrente non ha dedotto alcun concreto elemento che dimostri l’assenza di interferenze pregiudizievoli alle visuali panoramiche derivante da pannelli solari installati sulla falda del tetto dell’immobile rivolta verso il lago.” ;

- “ Non è, invero, sufficiente a palesare una illogicità della valutazione della soprintendenza il parere favorevole sul complessivo intervento edilizio espresso dalla commissione locale del paesaggio - il quale non ha neppure preso specificamente in considerazione la questione della possibile interferenza dei pannelli solari con la visuale panoramica - ben potendo, in un ambito connotato da ampia discrezionalità, essere legittimamente espressi giudizi differenti. Come pure non va a inficiare il provvedimento impugnato la circostanza che a poca distanza dal fabbricato oggetto del presente giudizio vi sia un immobile con riferimento al quale è stata autorizzata, nel 2011, la posa di pannelli fotovoltaici.” ;

- “ La soprintendenza non ha ignorato tali esigenze, tant’è che ha suggerito una collocazione alternativa dei pannelli “su altra falda o in aree di pertinenza, in luogo tale da non interferire con le visuali panoramiche”… la soprintendenza ha depositato una relazione nella quale viene positivamente valutata la soluzione alternativa che vede il posizionamento dei pannelli su una pensilina collocata nell’area pertinenziale destinata a parcheggio, ritenuta maggiormente vantaggiosa “in termini di inserimento paesaggistico rispetto alla soluzione sulla falda sud-ovest della copertura in virtù della minore altezza sul livello stradale e sul lago e della presenza di una siepe in fregio alla strada provinciale” ” ;

- con riferimento al quarto motivo il T.a.r. ha ritenuto che nel caso di specie: “ non si è al cospetto di un provvedimento negativo che necessitava di essere preceduto da un preavviso di rigetto ma di atti favorevoli, pur se accompagnati da prescrizioni, con riferimento alle quali vi è comunque stata interlocuzione tra le parti.”

5. Avverso tale pronuncia la BI NA S.r.l. ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 31.01.2022 e depositato il 19.02.2022, lamentando, attraverso quattro motivi di gravame (rispettivamente pagine 13-23; 23-25; 25-27; 27-30), quanto di seguito sintetizzato.

I) Avrebbe errato il Tribunale nel ritenere che la Soprintendenza abbia l’onere di dimostrare esclusivamente la sussistenza di un pregiudizio alle visuali panoramiche anziché una concreta incompatibilità paesaggistica dell’intervento e con ciò discostandosi dalla giurisprudenza più recente (Cons. Stato, sez. VI, 9 giugno 2020, n. 3696; 25 febbraio 2016, n. 1201). Inoltre l’appellante sostiene che la soluzione prospettata, per cui ha richiesto autorizzazione, è l’unica possibile per la realizzazione di un impianto in grado di rendere indipendente la struttura dal punto di vista energetico, stante la morfologia dell’area in cui è sito il fabbricato essendo impraticabile la soluzione alternativa proposta dalla Soprintendenza.

II) La sentenza avrebbe respinto erroneamente anche il secondo motivo di ricorso, che riguarda l’eccesso di potere per disparità di trattamento. La società sostiene che, sebbene la sua struttura e un altro immobile vicino siano identici, la Soprintendenza ha autorizzato l’installazione di pannelli fotovoltaici solo sull’altro immobile nel 2011. L’appellante evidenzia che entrambe le strutture sono visibili lungo il lago e che il progetto della ricorrente prevede pannelli integrati e in tinta con il tetto, mentre l’altro immobile ha pannelli sovrapposti e non conformi alle prescrizioni di colore. Nonostante il Piano Paesaggistico Regionale del 2017 non abbia imposto nuovi vincoli, la Soprintendenza ha mutato orientamento senza fornire una motivazione adeguata, creando così una disparità di trattamento.

III) La sentenza avrebbe erroneamente respinto anche il terzo motivo di ricorso, col quale si è evidenziato un difetto di motivazione e violazione di legge da parte della Soprintendenza per avere negato la realizzazione degli interventi senza fornire prove concrete circa l’incompatibilità paesaggistica. La Soprintendenza non avrebbe infatti adottato una motivazione sufficientemente chiara per negare l’installazione, discostandosi anche dal parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio. La Soprintendenza ha basato il suo rifiuto sulla visibilità dei pannelli dai luoghi privilegiati di osservazione del paesaggio, ma non ha fornito una valutazione concreta e specifica del caso, effettuando valutazioni generiche ed insufficienti senza dimostrare l’assoluta incongruenza delle opere rispetto alla peculiarità del paesaggio.

IV) Con l’ultimo motivo di appello si censura la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto che la Soprintendenza ha imposto condizioni così gravose da rendere impraticabile l’intervento richiesto, senza fornire il necessario preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis della legge 241/1990 e dell'art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. La mancata comunicazione di tale preavviso ha impedito il necessario contraddittorio procedimentale con conseguente violazione di legge.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 18.03.2022 il Comune di Pettenasco si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 04.04.25 e 16.02.2025 parte appellante ha depositato memorie insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha evidenziato la fondatezza dei motivi di appello, con particolare riferimento alla violazione dell’art. 10- bis della l. 241/1990.

9. In data 04.04.25 parte appellata ha depositato a sua volta memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame evidenziando che la mancata impugnazione della NdA del Ppr ne preclude ogni sindacato giurisdizionale e che il parere della Soprintendenza ha contenuto favorevole al privato.

10. In data 16.04.25 parte appellante ha depositato memoria di replica al fine di insistere per l’accoglimento del gravame.

11. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 7 maggio 2025, è stata trattenuta in decisione.

12. L’appello, per le ragioni di cui infra , è meritevole di accoglimento.

12.1. Fondato è il primo motivo, avente rilievo centrale nell’economia del ricorso, col quale si deduce che la Soprintendenza si sarebbe indebitamente sottratta all’onere di dimostrare l’effettiva incompatibilità paesaggistica dell’intervento in progetto, non avendo peraltro mostrato di tenere conto delle esigenze sottese all’installazione di apparecchiature che svolgono una funzione di approvvigionamento energetico trattandosi di “ pannelli fotovoltaici non appoggiati - e dunque in rilievo - alla falda del tetto, bensì specifici pannelli di colore corrispondente a quello dei coppi direttamente inseriti nella falda ” (cfr. appello, pagina 19).

Le considerazioni di parte appellante colgono nel segno in quanto, fermo restando che trattasi di valutazioni che afferiscono all’apprezzamento discrezionale dell’Autorità preposta alla tutela del paesaggio, ciò che rileva nel caso di specie è che il Ministero si è limitato a prendere atto della necessità che sia assicurata la fruibilità naturalistica secondo l’impronta visiva del territorio “dal lago”.

Trattasi quindi di una valutazione del tutto generica tanto più che l’avvertita esigenza di salvaguardare la percezione del territorio sul piano naturalistico deve pur sempre coniugarsi con quella, parimenti apprezzabile, di implementare l’approvvigionamento energetico mediante impianti privi di impatto ambientale.

Non va peraltro sottaciuta una precisa circostanza fattuale che si ricava dagli atti di causa, segnatamente dalla documentazione fotografica, ovverosia il fatto che il progetto prevede il posizionamento dei pannelli “ in tinta color tegola, non appoggiati, bensì integrati nella falsa di copertura ” in modo da lasciare agevolmente desumere che l’impatto visivo che può ingenerare la realizzazione del sospirato intervento è da reputare, con ogni plausibilità, del tutto limitato se non insignificante. Tanto più che, come documentato in atti, analoghi impianti, peraltro di differenza cromatica, risultano collocati nelle vicinanze ed in virtù di provvedimenti favorevoli della Soprintendenza e, come evidenziato da parte appellante, la Società si è resa disponibile a rinunciare ad una parte dell’intervento sul lago affinché: “... si eviti l’inserimento del terrazzo piano a sbalzo e dello sbalzo e dello sporto di gronda con relativi pilastri a copertura dei terrazzini sottostanti per una maggiore linearità dell’oggetto architettonico, in alternativa si potrà realizzare un pergolato in ferro ”.

Nemmeno va trascurato un preciso orientamento giurisprudenziale che prende atto del “ trend normativo, sempre più favorevole e incentivante all'utilizzo delle fonti rinnovabili, oltre che costantemente interpretato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa all’insegna della necessità della ricerca e della verifica, di volta in volta, in concreto, di un ragionevole bilanciamento tra interessi pubblici e privati e anche tra valori costituzionali in potenziale conflitto tra di loro quali il paesaggio e l’ambiente ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2023, n.8258).

Di qui la necessità di un preciso e rigoroso onere motivazionale, come affermato da questo Consiglio, secondo cui “ occorre una severa comparazione tra i diversi interessi coinvolti nel rilascio dei titoli abilitativi — ivi compreso quello paesaggistico — alla realizzazione (o, come nel caso di specie, al mantenimento, trattandosi di un procedimento di sanatoria) di un impianto di energia elettrica da fonte rinnovabile. Tale comparazione, infatti, nei casi in cui l'opera progettata dal privato ha una espressa qualificazione legale in termini di opera di pubblica utilità, non può ridursi all'esame dell'ordinaria contrapposizione interesse pubblico/interesse privato, che connota generalmente il tema della compatibilità paesaggistica negli ordinari interventi edilizi, ma impone una valutazione più analitica che si faccia carico di esaminare la complessità degli interessi coinvolti. Ciò in quanto la produzione di energia elettrica da fonte solare è essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2016, n.1201). Depone in senso favorevole alle deduzioni sollevate da parte appellante la stessa pronuncia dalla medesima valorizzata ed in particolare la sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2020, n. 3696, secondo cui “ le motivazioni dell'eventuale diniego (seppur parziale) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti, non potendo ritenersi sufficiente che l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica. Infatti, il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare l’oggettività del novum sul paesaggio preesistente, posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile ”.

Orbene, nel caso in esame non è dato rilevare che l’Amministrazione abbia provveduto a tale doveroso bilanciamento dando mostra per giunta di avere trascurato le specifiche caratteristiche del progettato intervento, che, così come descritte, appaiono tali da adeguatamente bilanciare le esigenze di approvvigionamento energetico con la salvaguardia dell’armonia estetica dell’area di interesse paesaggistico.

Si deve altresì evidenziare, circa l’approvazione ad opera della Soprintendenza di un progetto alternativo, che persiste l’interesse dell’impresa a sottrarsi a tale soluzione siccome non parimenti satisfattiva dell’obiettivo di approvvigionamento energetico perseguito dalla Società, tanto da innescare la sua iniziativa impugnatoria. A tal proposito l’appellante ha infatti opportunamente richiamato quanto documentato in prime cure in ordine alla minore efficienza energetica di tale possibile soluzione, così come descritta in seno all’Autorizzazione paesaggistica condizionata 28 gennaio 2020, fermo restando la plausibile oggettiva difficoltà se non l’impossibilità di collocare i pannelli fotovoltaici su falde diverse da quella rivolta verso il lago. Nemmeno può rilevare la formulazione di una proposta alternativa all’esito dell’ordinanza del T.a.r. n. 351 del 9 luglio 2020, in quanto, prevedendo lo spostamento dei pannelli fotovoltaici dal tetto al parcheggio non può di certo reputarsi parimenti satisfattiva dell’interesse della società.

Va infine rilevato che parte resistente ha argomentato a sostegno dell’infondatezza dell’avverso gravame evidenziando la mancata impugnativa della norma di attuazione del Piano paesistico regionale ai sensi della quale: “ L’installazione di impianti per le infrastrutture di rete, per la 11 telecomunicazione e di produzione energetica non deve pregiudicare le visuali panoramiche percepibili da luoghi previlegiati o di osservazione del paesaggio, delle bellezze panoramiche e/o dalle altre componenti percettivo-identitarie così come individuati nella Tav. P4 e nei relativi Elenchi del Ppr, ovvero dai beni culturali e dagli elementi a rilevanza paesaggistica indicati nella presente scheda ”. In realtà trattasi di disposizione che si limita ad esprimere un’esigenza generica ed astratta che non può non essere calata nel caso concreto. Va quindi rilevato che, alla luce della stessa formulazione di tale disposizione, si impone la verifica in concreto della incompatibilità paesaggistica dell’intervento energetico, circostanza questa che, come detto, non emerge con adeguata nitidezza nel caso di specie.

Il motivo in esame è quindi da reputare fondato.

12.2. La rilevata fondatezza di quanto dedotto a proposito della insufficienza del quadro argomentativo posto a sostegno dell’atto impugnato in prime cure deve indurre a reputare assorbito quanto argomentato con gli ulteriori motivi di gravame,

13. Tanto premesso, l’appello è meritevole di accoglimento e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di prime cure va accolto con il conseguente annullamento dell’atto ivi impugnato.

14. Stante l’assoluta peculiarità della vicenda sul piano fattuale, le spese del doppio grado di giudizio vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1511/2022), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla l’atto ivi impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO