Pubblicato il 28/01/2025

N. 00640/2025REG.PROV.COLL.

N. 00047/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 47 del 2023, proposto dalla UN TA Is RU, in persona del legale rappresentante pro tempore , e dalla signora MA NA EL, rappresentate e difese dall'avvocato Carlo Castelli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pula, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 680 del 2022 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la UN TA Is RU e la OR MA NA EL hanno impugnato la sentenza n. 680 del 2022 del T.a.r. Sardegna, con cui è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il ricorso dalle medesime proposto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Pula n. 21 del 30 marzo 2021, per il cui tramite l’anzidetto Comune ha adottato il nuovo PUC, che, secondo le ricorrenti e odierne appellanti, “ stravolge la normativa delle zone “F - Turistiche” ledendo gravemente i loro diritti e interessi ”.

2. Occorre premettere, in punto di fatto, che la UN TA Is RU è costituita tra i proprietari dei lotti edificabili siti nell’ambito del territorio del Comune di Pula, in località Is RU, all’interno della lottizzazione realizzata dalla ANNG Immobiliare (SAIA) nel corso degli anni Cinquanta, mentre la signora MA NA EL è proprietaria dell’unità abitativa sita all’interno della suddetta UN, catastalmente identificata al foglio n. 57, mappale n. 430.

Ad avviso delle ricorrenti e odierne appellanti, la lottizzazione in questione sarebbe stata legittimamente attuata negli anni Cinquanta in conformità con la normativa all’epoca vigente e sarebbe dotata delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Inoltre, nel Piano di Fabbricazione attualmente vigente, il comparto in cui si trova la lottizzazione Is RU risulta classificato quale zona omogenea F - turistica.

In questo contesto, la UN TA Is RU e la OR MA NA EL hanno impugnato – formulando diciannove motivi di impugnazione – la menzionata delibera del Consiglio comunale di Pula n. 21 del 30 marzo 2021, con cui è stato adottato il nuovo PUC, unitamente alle NTA e al Regolamento Edilizio, perché sarebbero lesivi dei loro interessi, sia in considerazione della disciplina urbanistica introdotta ex novo , sia per i “ gravosi oneri ” posti a carico dei privati tanto a causa dell’entrata in vigore delle misure di salvaguardia ex art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001, misure richiamate nella deliberazione stessa, quanto a causa degli artt. 9, comma 10, e 209, comma 1, delle NTA, nonché nell’art. 208 del Regolamento Edilizio, che non consentono né la realizzazione diretta di interventi eccedenti la manutenzione straordinaria né, nella fascia di 300 metri dal mare, interventi che non siano finalizzati “ al restauro, demolizione senza ricostruzione, e/o recupero di edifici preesistenti dotati di legittimo atto abilitativo ”.

3. Con la sentenza n. 680 del 2022 il T.a.r. Sardegna ha in parte dichiarato inammissibile il ricorso e in parte lo ha respinto nel merito. In particolare, il giudice di primo grado ha rilevato che la UN Is RU è sorta in assenza di un piano attuativo e risulta priva delle necessarie urbanizzazioni primarie – in particolare della rete fognaria – e ha altresì ritenuto che ciò trovi espresso riscontro nelle sentenze dello stesso T.a.r. Sardegna, n. 664 del 2013 e n. 908 del 2013, poi confermate dal Consiglio di Stato con le sentenze n. 6802 del 2020 e n. 6814 del 2020.

A questo proposito, il T.a.r. ha riportato testualmente ampie parti della motivazione delle predette pronunce ove si afferma – tra l’altro – che vi è stato un “ incontrollato rilascio, da parte dell’amministrazione comunale, di titoli edilizi diretti in assenza della contestuale realizzazione di idonee opere di urbanizzazione primaria, prima fra tutte la citata rete fognaria ”, con la conseguente “ clamorosa carenza nell’ambito della comunione immobiliare "TA Is RU" (ex S.A.I.A.) di un’opera di urbanizzazione (la rete fognaria) che, avuto anche riguardo alla delicatezza e al particolare pregio ambientale del sito, avrebbe dovuto costituire conditio sine qua non per l’attuazione della lottizzazione da parte della ANangelo Immobiliare Alberghiera S.p.A. ”.

Da tali considerazioni il T.a.r. ha ritenuto di poter desumere la correttezza della scelta comunale di inserire il compendio in questione nella sottozona “ F2 - Insediamenti turistici spontanei ante Legge ponte ” del PUC, come descritta nell’art. 165 delle NTA del Piano, posto che nelle zone urbanizzate in cui la funzione pianificatoria “ sia stata sinora completamente negletta ” si rende necessario con “ maggiore urgenza ” un intervento programmatorio dell’amministrazione comunale, al fine di procedere alla “ verifica della conformità delle opere d’urbanizzazione primaria alle esigenze della popolazione già residente, nonché di realizzare le opere d’urbanizzazione secondaria ancora compatibili con la già avvenuta edificazione spontanea ”.

Al riguardo, inoltre, il T.a.r. ha ricordato come, secondo la giurisprudenza amministrativa, l’adozione di uno strumento attuativo si renda necessaria anche nelle zone parzialmente urbanizzate, essendo tale necessità viceversa esclusa solo nei casi in cui la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo e non, quindi, quando l’edificazione disomogenea determini “ una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona ” (sul punto, ha richiamato Cons. Stato, Sez. II, 9 dicembre 2020, n. 7843 e Cons. Stato, Sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3119).

Sulla base di tali premesse, dunque, il giudice di primo grado ha ritenuto che la scelta comunale sia “ del tutto coerente con le caratteristiche e la situazione di fatto dell’area ” e ha poi rilevato come l’art. 159, comma 11, delle NTA – recante il divieto di ogni “ intervento edilizio nell’ambito della fascia dei 300 m dal mare che non sia finalizzato al restauro, demolizione senza ricostruzione, e/o recupero di edifici preesistenti dotati di legittimo atto abilitativo ” – corrisponda a quanto già previsto dall’art. 10- bis , comma 2, lett. i), della l.r. n. 45 del 1989, nella parte in cui esclude le ristrutturazioni dal novero degli interventi ammessi, e si pone in linea con le previsioni di cui agli artt. 15 e 20 delle NTA del PPR.

Il T.a.r. ha poi esaminato le altre censure del ricorso introduttivo e le ha ritenute in parte infondate nel merito e in parte inammissibili per genericità e per carenza di interesse.

4. Avverso l’anzidetta sentenza del T.a.r. Sardegna n. 680 del 2022 hanno proposto appello la UN TA Is RU e la signora MA NA EL, formulando tre motivi di gravame e prospettando argomentazioni poi ribadite con la memoria del 9 dicembre 2024.

4.1. Con il primo motivo, le appellanti hanno censurato la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il primo e il quarto motivo del ricorso di primo grado, il cui contenuto è stato riportato nell’atto di appello, e hanno insistito nel sostenere la contraddittorietà del PUC, il quale, pur riconoscendo l’avvenuta trasformazione urbanistica del comparto, ha comunque classificato l’area in questione “ come se tale trasformazione urbanistica non fosse ancora definita ”, assoggettando ogni intervento eccedente la straordinaria manutenzione alla presentazione di un “ atipico Piano di Riqualificazione Paesaggistica ”.

Secondo le appellanti, infatti, il comparto sarebbe già “ legittimamente edificato, lottizzato (nel senso di diviso in lotti ben definiti), con un assetto urbanistico trasformato, definito e consolidato ” – come sarebbe riconosciuto dalle stesse NTA del PUC e ulteriormente dimostrato da due relazioni tecniche depositate dalle ricorrenti – e la sentenza appellata, nella parte in cui ha richiamato le precedenti sentenze dello stesso T.a.r. Sardegna n. 664 del 2013 e n. 908 del 2013, sarebbe “ priva di una valida e sufficiente motivazione ” e violerebbe l’art. 3 c.p.a., l’art. 216 c.p.c. e i principi del giusto processo ex art. 111 Cost.. Il giudice di primo grado avrebbe, infatti, travisato la portata delle pronunce richiamate e, in ogni caso, avrebbe violato l’art. 2909 c.c., in quanto le anzidette sentenze non sarebbero opponibili alle odierne appellanti, essendo state pronunciate all’esito di giudizi ai quali le stesse non avevano preso parte.

Sotto un diverso profilo, non sarebbe condivisibile la necessità, affermata dal T.a.r., di un “ recupero della legittimità della lottizzazione ”, poiché la situazione sarebbe già legittima, dovendo essere valutata alla luce della legislazione vigente al momento della realizzazione delle opere e non in base alle disposizioni successive.

Nell’ambito di tale primo motivo di gravame, poi, le appellanti hanno riproposto le censure di cui al primo e al quarto motivo del ricorso di primo grado.

4.2. Con il secondo motivo di appello, la sentenza impugnata è stata censurata nella parte in cui il T.a.r. ha dichiarato inammissibili per difetto d’interesse il terzo, l’ottavo, il nono e il decimo motivo del ricorso introduttivo, in quanto i ricorrenti non avrebbero dimostrato in quali termini le previsioni del PUC sarebbero immediatamente e concretamente lesive nei loro confronti, con l’ulteriore precisazione che il terzo motivo è stato anche respinto per la genericità delle censure prospettate e per la formulazione delle stesse in termini meramente ipotetici ed eventuali.

Sul punto, le appellanti hanno viceversa affermato che il loro interesse immediato e diretto consisterebbe “ nella compressione del diritto di proprietà ” nonché “ nell’impossibilità di procedere con una semplice ristrutturazione in difetto dell’atipico piano di riqualificazione paesaggistica ” cui il PUC rimanda.

Nel merito sono stati dunque riproposti i predetti motivi dichiarati inammissibili dal T.a.r..

In particolare, con il terzo motivo del ricorso introduttivo, è stato chiesto l’annullamento delle disposizioni di cui agli artt. 11, 12, 13, 162 e 163 delle NTA del PUC nella parte in cui prevedono “ una moltitudine ed una eccessiva stratificazione degli strumenti urbanistici ”, in asserita violazione dei principi di buona e imparziale amministrazione di cui all’art. 97 Cost., dei principi e delle esigenze di chiarezza e trasparenza cui sono preordinati gli strumenti urbanistici espressi dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1 della l. n. 241 del 1990, del principio di tipicità degli strumenti urbanistici stessi, dell’art. 4 della l. n. 1150 del 1942 e degli artt. 3 e 21 della l.r. Sardegna n. 45 del 1989. Infatti, il PUC avrebbe introdotto un “ Piano di riqualificazione paesaggistica ” non previsto né disciplinato da alcuna norma di legge.

Con l’ottavo motivo del ricorso introduttivo, è stata prospettata l’illegittimità delle norme del PUC di cui agli artt. 11, 159, comma 3, 162, 164, 165, 167 e 168 delle NTA, nonché dell’art. 8, comma 2, lett. l, del Regolamento Edilizio, nella parte in cui affermano che il piano di riqualificazione paesaggistica costituisce un piano urbanistico attuativo, mentre in realtà – secondo le appellanti – non sarebbe previsto da alcuna norma di legge.

Con il nono motivo del ricorso di primo grado, è stata dedotta l’illegittimità degli artt. 162, 164, 167 e 168 delle NTA nonché degli artt. 1, 6, 117, 128 e dell’art. 143 del Regolamento Edilizio, nella parte in cui “ senza il rispetto delle fonti sovraordinate ” non consentono, in difetto di un piano di riqualificazione paesaggistica, l’esecuzione di interventi eccedenti la manutenzione ordinaria e straordinaria “ anche se previsti e ammessi da norme sovraordinate ”; inoltre, con il medesimo motivo, è stata dedotta l’illegittimità dell’art. 6, punti 21 e 22, dell’art. 92, sub 3, dell’art. 118, sub 3 e 4, nella parte in cui introducono “ il generale divieto di utilizzo ad abitazione, uffici o qualsiasi altro uso che comporti la permanenza, anche solo diurna, di persone, dei piani interrati e seminterrati ”.

Infine, con il decimo motivo del ricorso di primo grado, è stata dedotta l’illegittimità, dell’art. 162, comma 4, nella parte in cui afferma che l’approvazione dei Piani di riqualificazione paesaggistica equivarrebbe alla dichiarazione di pubblica utilità.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, infine, le appellanti hanno censurato la parte della pronuncia del T.a.r. con cui è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse il dodicesimo motivo del ricorso di primo grado, che è stato contestualmente riproposto. Le appellanti, da un lato, hanno contestato l’interpretazione prospettata dal T.a.r. e, dall’altro lato, hanno sostenuto che siffatta interpretazione, comunque, non risolverebbe il “ problema della oggettiva impossibilità per i privati di progettare un piano attuativo che coordini la viabilità interna con una viabilità di servizio che ancora non esiste, non è stata ancora progettata, in quanto solo prevista dal PUC ”.

Con il dodicesimo motivo del ricorso di primo grado, appena richiamato, è stata prospettata l’illegittimità degli artt. 162 comma 8-d, 164 comma 6-g, 165 comma 5-c, 167 comma 2-f e 168 comma 2-d, delle NTA del PUC nella parte in cui impongono ai privati di provvedere all’eliminazione delle intersezioni a raso con la S.S. 195, attraverso il ricorso a convenzione o a piani di riqualificazione paesaggistica. Tale motivo è stato dichiarato inammissibile dal T.a.r. per carenza di interesse, sul presupposto che le previsioni impugnate dovrebbero essere correttamente interpretate nel senso che la messa in sicurezza degli accessi dalla UN alla strada statale sarebbe a carico dei privati solo con riferimento alle porzioni che risultano di proprietà privata, poiché i nuovi accessi andranno ad innestarsi con la prevista viabilità di servizio.

5. Il Comune di Pula non si è costituito in giudizio e – all’udienza pubblica del 9 gennaio 2025 – la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, ritiene il Collegio che l’appello sia infondato, per le ragioni che di seguito sinteticamente si espongono.

6.1. Il primo motivo di gravame è infondato poiché, come rilevato dal T.a.r. in modo del tutto corretto e con argomentazioni che non sono state adeguatamente censurate dalle parti appellanti, la scelta del Comune di subordinare ogni intervento eccedente la manutenzione straordinaria alla presentazione di un Piano di Riqualificazione Paesaggistica rientra nell’ampia discrezionalità riservata all’amministrazione con riferimento alle scelte pianificatorie, riconosciuta dalla consolidata giurisprudenza di questa Sezione e confermata anche in epoca molto recente; in questo senso, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427, secondo cui: “ Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico ”. In senso analogo, cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 2022, n. 10731, secondo cui: “ Le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore ”.

Ferme le considerazioni che precedono circa l’anzidetta ampia discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte di pianificazione che vengono in rilievo in questa sede, non censurata dalle appellanti, ritiene il Collegio che non sia ravvisabile alcun profilo di contraddittorietà nelle scelte del PUC, né alcun vizio di motivazione nella pronuncia impugnata.

Al riguardo, infatti, la tesi delle appellanti secondo cui il comparto in questione avrebbe un “ assetto urbanistico trasformato, definito e consolidato ”, oltre a essere il risultato di un’indimostrata prospettazione soggettiva delle appellanti medesime, è del tutto irrilevante per le ragioni che sono già state puntualmente indicate dal T.a.r. nella sentenza impugnata e che non sono state censurate con l’appello. Il giudice di primo grado, infatti, ha chiarito con un’argomentazione che – lo si ribadisce – non è stata censurata col gravame, che l’adozione di uno strumento attuativo è necessaria anche nelle zone parzialmente urbanizzate o in presenza di una pressoché completa edificazione, a maggior ragione ove si tratti di aree di particolare pregio ambientale come quella in questione. Pertanto, la circostanza che non sia stata censurata l’anzidetta argomentazione osta di per sé all’accoglimento dell’appello.

Sotto un altro e concorrente profilo, il giudice di primo grado ha altresì precisato che, come affermato anche dalle sentenze dello stesso T.a.r. Sardegna n. 664 del 2013 e n. 908 del 2013 confermate dal Consiglio di Stato, il comparto in questione è caratterizzato dall’assenza di “ idonee opere di urbanizzazione primaria, prima fra tutte la citata rete fognaria ”, essendo stata evidenziata, in termini ancor più inequivoci, la “ clamorosa carenza nell’ambito della comunione immobiliare "TA Is RU" (ex S.A.I.A.) di un’opera di urbanizzazione (la rete fognaria) che, avuto anche riguardo alla delicatezza e al particolare pregio ambientale del sito, avrebbe dovuto costituire conditio sine qua non per l’attuazione della lottizzazione ”.

A tale proposito, il Collegio osserva che risulta inconferente la censura prospettata dalle appellanti con il primo motivo di gravame, secondo cui il T.a.r., richiamando le predette pronunce, avrebbe violato l’art. 2909 c.c., poiché le appellanti medesime non erano state parti di quei giudizi. Sul punto è, infatti, sufficiente sottolineare che nel caso di specie non viene affatto in rilievo un’ipotesi di efficacia vincolante del giudicato inter alios , ma si tratta – ben diversamente – della generale possibilità del giudice di formare il proprio libero convincimento tenendo conto degli elementi che sono dal medesimo liberamente valutabili e tra i quali rientrano certamente anche le sentenze passate in giudicato, anche ove esse siano prive di effetti vincolanti ai sensi dell’art. 2909 c.c.. In questo senso, si è, infatti, espressa la giurisprudenza della Corte di Cassazione; sul punto, cfr., ex plurimis , Cass., Sez. III, 20 febbraio 2013, n. 4241, secondo cui: “ La sentenza passata in giudicato, anche quando non possa avere l'effetto vincolante di cui all'art. 2909 c.c., può avere comunque l'efficacia riflessa di prova o di elemento di prova documentale in ordine alla situazione giuridica che abbia formato oggetto dell'accertamento giudiziale e tale efficacia indiretta può essere invocata da chiunque vi abbia interesse, spettando al giudice di merito esaminare la sentenza prodotta a tale scopo e valutarne liberamente il contenuto, anche in relazione agli altri elementi di giudizio rinvenibili negli atti di causa ”.

Conclusivamente sul punto, dunque, ritiene il Collegio che la previsione in questione rientri nei limiti della discrezionalità riservata all’amministrazione e che sia comunque coerente con lo stato di fatto dell’area, avuto particolare riguardo alla rilevanza del profilo concernente la carenza della rete fognaria in un’area di particolare pregio ambientale come quella in esame.

6.2. Del pari infondato è il secondo motivo di gravame, posto che, a fronte dei puntuali rilievi del giudice di primo grado circa la carenza d’interesse in ragione dell’assenza di una lesione concreta e attuale, le appellanti si sono limitate ad affermare che la lesione deriverebbe dalla “ compressione del diritto di proprietà ” nonché dalla “ impossibilità di procedere con una semplice ristrutturazione in difetto dell’atipico piano di riqualificazione paesaggistica ”. Si tratta, tuttavia, con ogni evidenza, di una censura generica, che si limita a far discendere l’interesse a ricorrere, in via meramente astratta, dalla titolarità del diritto di proprietà e, come tale, risulta insuscettibile di essere accolta poiché inidonea a superare quanto espressamente rilevato dal T.a.r. a proposito dell’assenza di una lesione concreta e attuale, vieppiù ove si tenga presente che la contestata decisione di non consentire la ristrutturazione in assenza di un piano di riqualificazione paesaggistica, come si è già rilevato a proposito del primo motivo di gravame, rientra nell’ambito della discrezionalità riservata all’amministrazione.

Ferma restando la considerazione che precede – che risulta di per sé assorbente e, quindi, sufficiente ai fini del rigetto del secondo motivo di gravame – va altresì evidenziata la genericità degli stessi motivi riproposti, alla luce della già rilevata ampia discrezionalità dell’amministrazione nell’ambito delle scelte di pianificazione e dell’irrilevanza del nomen iuris attribuito al piano attuativo in questione.

6.3. Da ultimo, è da reputarsi infondato anche il terzo motivo di gravame, dal momento che risulta corretta e ragionevole l’interpretazione data dal T.a.r. a proposito della disposizione delle NTA recante l’obbligo di rimuovere le intersezioni a raso con la S.S. 195.

La disposizione in questione – ove interpretata nel senso che tale obbligo di messa in scurezza degli accessi dalla UN alla strada statale è posto a carico dei privati soltanto con riferimento alle porzioni di proprietà privata – non risulta irragionevole e dunque rientra anch’essa nell’ambito dell’ampia discrezionalità riservata all’amministrazione con riferimento alla pianificazione e consente altresì di superare l’asserita criticità evidenziata dalle appellanti, poiché sarebbe, per l’appunto, a carico dei privati esclusivamente la sistemazione della porzione di proprietà privata e non lo sarebbero, quindi, le ulteriori parti, rispetto alle quali le appellanti medesime hanno rappresentato la possibilità che si configurino le anzidette criticità.

6.4. Conclusivamente, dunque, ritiene il Collegio che le contestate scelte del PUC non siano irragionevoli e, come evidenziato anche dal T.a.r. con motivazione congrua, esaustiva e logica, siano coerenti con le premesse di fatto dalle quali muovono.

7. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

8. In ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune di Pula nulla si dispone a proposito delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO