Pubblicato il 02/07/2025

N. 05725/2025REG.PROV.COLL.

N. 06884/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6884 del 2023, proposto da Comune dell'Aquila, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico De Nardis, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

AR MA, RC DA DI, rappresentati e difesi dall'avvocato Claudia Gennaro, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00330/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AR MA e di RC DA DI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1. Con ricorso di primo grado AR AR e RC DA DI, premesso di essere proprietari nel Comune dell’Aquila dei terreni di cui al foglio 87, particelle 252 e 59; Sezione C L’Aquila - Bagno, al foglio 15, particelle 2477, 2135, 2513 e 733, e al, foglio 63, particella 656, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale n. 138 del 17 dicembre 2015 recante: “PRG Generale: Norme tecniche di attuazione art. 30 bis - Zone di cessione perequativa degli standard urbanistici, in variante al PRG ai sensi dell’art. 10 L.R. 18/83 nel testo in vigore – Approvazione definitiva ai sensi dell’art. 43 della L.R. 11/99 e ss.mm.ii”, con cui è stata approvata la Variante generale perequativa per l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica alle aree a vincolo decaduto.

1.2. Il ricorso è stato articolato nei motivi così rubricati:

I) Violazione dell’art. 42 della Costituzione; violazione degli artt. 9, 39 e 44 del D.P.R. 327/2001.

II) Eccesso di potere per omessa motivazione ed illegittima omissione di valutazione dei contrapposti interessi in gioco, con riferimento alla peculiarità del caso concreto.

III) Violazione dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 e dell’articolo 2 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.

IV) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento.

2. Il T.a.r, con la decisione 8 giugno 2023, n. 330, ha accolto il ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

3. Il Comune dell’Aquila ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si sono costituiti nel presente giudizio AR MA e RC DA DI, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. All’udienza del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un unico mezzo di gravame il Comune appellante deduce “ Violazione dell’art. 40 c.p.a. - Violazione dell’art. 112 e dell’art. 115 c.p.c. – Violazione dell’art. 2697 c.c .”.

1.2. Ad avviso della parte appellante, la decisione di primo grado avrebbe omesso di esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado discendente dal fatto che i ricorrenti in primo grado si sarebbero limitati ad esporre di essere proprietari di sette particelle fondiarie, nonostante le contestazioni sul punto formulate dal Comune.

1.2. Un’ulteriore ragione di inammissibilità del ricorso di primo grado, asseritamente non scrutinata nella decisione impugnata, discenderebbe dal fatto che, nel corso del giudizio di primo grado non sarebbe stato dimostrato lo specifico interesse ad agire, non essendo state indicate le ragioni che distinguerebbero la posizione del ricorrente in primo grado dal quivis de populo .

Né a diverse conclusioni, ad avviso dell’appellante, si potrebbe giungere valorizzando la produzione documentale prodotta in primo grado in data 17 aprile 2023, trattandosi di documentazione prodotta in violazione dei termini di cui all’art. 73, c.p.a., in assenza peraltro dell’autorizzazione di cui all’art. 54, comma 1, d.lg. n. 104/2010.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Il processo amministrativo, per indicazioni costituzionali (artt. 103-113 Cost.), ha natura soggettiva avendo ad oggetto il rapporto giuridico di diritto pubblico controverso basato sulla relazione della situazione giuridica fatta valere di interesse legittimo (e nelle materie di giurisdizione esclusiva anche di diritto soggettivo) con il potere pubblico ai fini dell’ottenimento di un bene della vita (da ultimo, Cons. Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Nel processo amministrativo soggettivo, le condizioni dell’azione sono la legittimazione ad agire e l’interesse ad agire che si devono caratterizzare nel senso di seguito indicato.

La legittimazione ad agire presuppone la dimostrazione dell’effettiva titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo (e, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche di diritto soggettivo) e, dunque, di una posizione giuridica qualificata e differenziata.

Nel processo civile, ai fini del riconoscimento della sussistenza della legittimazione ad agire, si ritiene sufficiente la mera affermazione della astratta titolarità di un diritto soggettivo fatto valere (cd. possibilità giuridica). Tale diversità è conseguenza del fatto che nel processo civile alla fase preliminare di natura processuale nel cui ambito si accerta l’astratta titolarità del diritto soggettivo segue la fase di merito di accertamento effettivo di tale diritto. Nel processo amministrativo, l’anticipazione di tale accertamento alla fase preliminare si giustifica in quanto il riconoscimento della titolarità dell’interesse legittimo non definisce ancora il giudizio, occorrendo che nella fase di merito si confronti l’interesse legittimo con l’interesse pubblico al fine di stabilire se il rapporto giuridico debba essere accertato con prevalenza del primo sul secondo per l’illegittimità dell’azione amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2021, n. 8232).

L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 cod. proc. civ. (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, cod. proc. amm.), presuppone che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità cioè un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso. Corollari dell’interesse ad agire sono: i ) la personalità, dovendo l’utilità essere riconducibile al soggetto che propone il ricorso; ii ) l’attualità della lesione); iii ) la concretezza del pregiudizio.

2.2. In applicazione di tali principi, ritiene il Collegio che il ricorso di primo grado sia stato proposto sulla base di una idonea posizione legittimante.

Al riguardo è sufficiente considerare che la deliberazione del Consiglio comunale n. 138 del 17 dicembre 2015 recante: “ PRG Generale: Norme tecniche di attuazione art. 30 bis - Zone di cessione perequativa degli standard urbanistici, in variante al PRG ai sensi dell’art. 10 L.R. 18/83 nel testo in vigore – Approvazione definitiva ai sensi dell’art. 43 della L.R. 11/99 e ss.mm.ii ”, con cui è stata approvata la Variante generale perequativa per l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica alle aree a vincolo decaduto, riguarda anche i fondi di proprietà degli odierni appellati.

2.3. Sussiste in relazione alla posizione degli odierni appellati anche l’ulteriore condizione dell’azione costituita dall’interesse concreto al ricorso come pianamente si ricava anche a prescindere dalla documentazione depositata primo grado in data 17 aprile 2023, dalle pagine da 3 a 8 del ricorso introduttivo di primo grado, nelle si evidenzia che “ La riclassificazione approvata dal Comune di L’Aquila ha introdotto uno specifico articolo nel testo delle N.T.A. del P.R.G. vigente disciplinando tutte le zone a vincolo decaduto di cui agli articoli 27, 29 e 30 delle norme tecniche di attuazione. In particolare, tale nuovo articolo, denominato art. 30.bis (Zona di cessione perequativa degli standard urbanistici), ha introdotto indici e parametri unitari ed in quanto tali valevoli in tutte le zone a vincolo pre-espropriativo, senza alcuna differenziazione per ragioni geografiche, geomorfologiche, di prossimità urbana, di densità edilizia e di destinazione d’uso prevalente. Esso, pertanto, non ha tenuto in alcun conto la pluralità delle aree incluse o intercluse, ovvero attigue o limitrofe, alle differenti zone territoriali cittadine (di tale specifico elemento si discuterà più diffusamente nel successivo paragrafo II.3).

Il nuovo articolo ha inoltre imposto una cessione a favore del Comune da parte dei proprietari in misura pari al 65% della superficie territoriale dei fondi. A fronte di tale onerosissima cessione è stato concesso un indice di edificabilità di 0,08 mq/mq da ripartire all’interno della restante superficie fondiaria pari al 35% del totale.

In buona sostanza su un fondo di 1.500 mq – pari al lotto minimo - si possono realizzare appena 120 mq di edificato previa cessione di poco meno di 1.000 mq di superficie. Invero, tale indice non consente un reale sfruttamento economico della proprietà, risolvendosi, piuttosto, in una sorta di “criptoablazione”, poiché la trasformazione urbanistica è subordinata alla cessione volontaria e gratuita non solo delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria dell’intervento privato assentito, bensì di una quota parte delle dotazioni territoriali del P.R.G. vigente. Per tale ragione l’obbligatoria e gratuita cessione raggiunge la ragguardevole proporzione dei 2/3 del fondo, determinando così non solo un evidente peggioramento della condizione dei terreni in termini di valore, ma, soprattutto, l’estinzione del debito indennitario posto a carico della resistente dalla precedente previsione di piano, pur consentendole di ottenere la maggior parte dell’area, oltretutto urbanizzata con costi a carico del cedente.

L’intenzione di aggirare le previsioni legislative poste a garanzie dei diritti indennitari dei proprietari dei fondi gravati da vincoli di interesse pubblico, è provata dalla semplice lettura dell’articolato normativo impugnato. Il comma 5 del citato art. 31.bis espressamente recita che “Le superfici di cessione comprendono: (...) le dotazioni territoriali del PRG”.

Ebbene, viene pacificamente affermato che la buona parte delle aree oggetto della variante è necessaria per garantire gli standard dell’intero P.R.G.. In buona sostanza l’Amministrazione comunale ha inteso dotare il proprio territorio dei necessari ed inderogabili standard urbanistici, attraverso l’obbligatoria e gratuita cessione degli stessi da parte dei cittadini incisi dal provvedimento e non mediante l’espropriazione ed indennizzo delle aree a ciò destinate dal P.R.G..

Tale previsione, va da sé, si pone in aperta violazione delle disposizioni generali in materia di espropriazione per pubblica utilità di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nonché con l’art. 42 Cost., secondo il quale “La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale”.

Come noto, l’indennizzo previsto dall’art. 9 del D.P.R. 327/2001 per la riapposizione di vincolo pre-espropriativo, è distinto dall’indennità dovuta nel caso di espropriazione del bene precedentemente vincolato. Ai sensi del comma 5 dell’art. 39 del citato T.U., infatti, non si tiene conto dell’indennità liquidata a fronte della reiterazione del vincolo espropriativo in caso di successiva espropriazione dell’area. Al proprietario, dunque, sono dovuti entrambi i risarcimenti.

Ebbene, mediante l’art. 30.bis l’Amministrazione civica ha aggirato l’obbligo di indennizzo di cui all’art. 9 del D.P.R. 327/2001 ed ha estinto l’obbligo di corresponsione dell’indennità per la realizzazione degli standard territoriali del P.R.G., i quali, necessariamente, debbono essere acquisiti mediante espropriazione, ovvero mediante cessione volontaria e non certamente attraverso la cessione obbligatoria e gratuita come nel caso di specie.

L’art. 39 del citato T.U. sugli espropri afferma che “(...) nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto”. Ebbene, al di là delle locuzioni semantiche utilizzate all’interno dell’elaborato normativo di cui al novello art. 30.bis delle N.T.A. comunali, la previsione di inedificabilità del 65% della superficie territoriale del fondo e la sua obbligatoria cessione al fine di garantire la dotazione di standard dell’intero P.R.G. vigente, rappresenta senza ombra di dubbio un vincolo sostanzialmente espropriativo per la cui imposizione la legge prevede la corresponsione della relativa indennità.

Il successivo art. 44 del D.P.R. 327/2001 impone la corresponsione di un’indennità anche nel caso in cui il proprietario del fondo “(...) subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà”.

Non solo. Il comma 24 del citato art. 30.bis pone una riserva di espropriazione delle aree a favore dell’Amministrazione comunale qualora non intervenga l’adesione consensuale dei proprietari per l’attuazione degli interventi. Ebbene, tale previsione impone un vincolo pre-espropriativo ai terreni i cui proprietari non accettino le condizioni del Comune (ovvero nel caso in cui non si addivenga ad un accordo a causa della pluralità dei soggetti coinvolti), attuando di fatto una compressione del diritto di proprietà senza il benché minimo rispetto delle garanzie temporali, partecipative, indennitarie e di specifica motivazione previste dal citato art. 9 del D.P.R. 327/2001.

Nel caso in esame l’obbligatoria cessione prevista rappresenta dunque una surrettizia espropriazione introdotta mediante la totale pretermissione delle garanzie che la legge pone a tutela dei cittadini incisi dai provvedimenti autoritativi della PA. Tale imposizione non può, inoltre, essere in alcun modo risarcita mediante il modestissimo sfruttamento edificatorio concesso ”.

Su tali basi, occorre osservare che, come riconosciuto dal Consiglio di Stato con il parere n. 675/2021 in data 13 aprile 2021, la ridottissima edificabilità riconosciuta, tra le altre, alle aree delle odierne parti appellante, è tale da integrare un effetto sostanzialmente ablatorio tale da intaccare il nucleo minimo incomprimibile dello jus aedificandi insisto nella proprietà privata, anche sotto il profilo della assoluta atipicità della misura, che si discosta notevolmente e irragionevolmente dai modelli tipici della pianificazione urbanistica, per come stabiliti dalle norme di principio fondamentale della materia declinata nella legislazione nazionale di riferimento.

3. Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto.

4. Le spese del presente grado di giudizio seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Comune appellante alla rifusione, in favore della parte appellata, delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 5000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO