Pubblicato il 21/07/2025

N. 06406/2025REG.PROV.COLL.

N. 09650/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9650 del 2022, proposto da Xtigre s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicoletta Tradardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina n. 398 del 2 maggio 2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione dirigenziale n. G14835 del 30 novembre 2021, con la quale la Direzione regionale politiche abitative e pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica del Lazio ha concluso negativamente la conferenza di servizi relativa all’intervento denominato “Patto territoriale area Sud-pontina – Comune di Fondi – Progetto di un capannone adibito ad attività commerciale con annessa attività sportiva e ricreativa – Ditta Xtigre s.r.l. … – in variante al PRG vigente”;

- dal parere unico regionale prot. n. 964025 del 23 novembre 2021, con il quale il Rappresentante unico della Regione Lazio si è espresso negativamente sul progetto dedotto in conferenza;

- dal parere prot. n. U0928669 del 15 novembre 2021, con cui l’Area urbanistica, co-pianificazione e programmazione negoziata per le Province di Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, appartenente alla sopra citata Direzione regionale, ha espresso parere non favorevole al progetto de quo ;

- da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. del Lazio, Sezione staccata di Latina, dalla Xtigre s.r.l. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione di legge (artt. 14 e 14- bis l.n. 241/1990) eccesso di potere (difetto del presupposto, erroneità, arbitrarietà, sviamento), eccesso di potere per omessa motivazione sul superamento delle contestazioni e per contraddittorietà con i pareri favorevoli emessi ed ingiustificato aggravamento del procedimento ripetuto senza delega e motivi;

b) violazione dell’art. 14- ter, commi 4 e 7 l.n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost.

3. Con la sentenza n. 398 del 2 maggio 2022 il T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso, condannando la Xtigre s.r.l. alla rifusione delle spese di lite in favore della Regione Lazio.

4. La originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a cinque motivi così rubricati:

I – error in iudicando, erronea soluzione della questione preliminare della individuazione della normativa ratione temporis applicabile al caso di specie, anche in correlazione all’eccesso di potere del R.u.r., errata applicazione della normativa vigente e non della normativa “primaria”, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 d.lgs. n. 127/2016, recante norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi in attuazione dell’art. 2 l.n. 124/2015;

II – error in iudicando, emissione del parere negativo al di fuori della sede conferenziale, anche sotto il profilo del difetto di contraddittorio, di istruttoria e di motivazione, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 14- ter e quater , commi 1, 3, 6- bis l.n. 241/1990 e succ. mod. e integr. e degli artt . 97, 41, 118 e 119 della Costituzione;

III – error in iudicando, perentorietà del termine per l’emissione del parere e correlato silenzio-assenso, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17- bis legge n. 241/1990 e succ. mod. e integr. e dell’art. 87 della deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 386 del 5 luglio 2016.

IV – error in iudicando, inesistenza del vincolo paesaggistico, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142/1, lett. c, d.lgs. n. 42/2004;

V – error in iudicando, violazione della ratio legis della legge n. 241/1990 e segnatamente dell’art. 1 della l.n. 241/1990 nonché dell’art. 97 della Costituzione e degli artt. 142 comma 1 lett. c e comma 3 e 146 d.lgs. n. 42/2004.

5. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con successive memorie e repliche le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 14 aprile 2025, hanno chiesto che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. La Xtigre s.r.l., in qualità di nuova proprietaria di un’area agricola che già dai primi anni 2000 era stata interessata da un progetto di costruzione di un complesso commerciale con annesse strutture sportive e ricreative previa adozione, con delibera del Consiglio comunale di Fondi n. 7 del 28 febbraio 2000, di una variante urbanistica, ha chiesto nel 2019 all’Amministrazione la riapertura della conferenza di servizi che era stata avviata nel 2002 per la verifica dell’ammissibilità dell’intervento ed era stata sospesa per l’accertamento della permanenza del vincolo di inedificabilità connesso all’esistenza, nel sito in questione, della fascia di rispetto del corso d’acqua pubblico denominato “Fosso di Levola”.

9. Avendo assistito alla conclusione negativa della conferenza stessa ed al rigetto del suo ricorso, proposto avverso gli atti che avevano condotto a tale esito del procedimento, la società proponente con il suo appello ha lamentato, in primo luogo, l’erronea individuazione da parte del T.a.r. della disciplina applicabile alla fattispecie, che, in quanto mera “riattivazione” della conferenza sospesa nel 2002, avrebbe dovuto essere regolata dalle norme al tempo vigenti. Tali prescrizioni sarebbero state, invece, “tutte…evidentemente conculcate con l’emissione da parte dell’Area urbanistica della Regione del parere negativo <<a sorpresa>>, al di fuori della sede conferenziale, senza contraddittorio e senza alcuna indicazione delle modifiche utili per l’assenso”, e la decisione conclusiva della conferenza avrebbe dovuto essere assunta “a maggioranza” e non secondo il criterio della “prevalenza”, come effettuato nel caso in esame, in cui, tra l’altro, il dissenso dell’Amministrazione preposta alla tutela ambientale e paesaggistica avrebbe dovuto condurre all’affidamento della determinazione finale al competente organo esecutivo territoriale, non potendo precludere tout court la positiva conclusione del procedimento.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, lamentato il difetto di motivazione della sentenza impugnata circa la “ illegittima acquisizione da parte del Rappresentante unico regionale, al di fuori della sede conferenziale e perciò senza contraddittorio, del parere…del 15 novembre 2021”. Secondo l’originaria ricorrente, infatti, “l’Amministrazione procedente avrebbe dovuto (correttamente) rimettere alla conferenza dei servizi la valutazione di dissenso manifestato – … (peraltro, oltre il termine perentorio previsto nella medesima sede conferenziale) – ed esprimere la determinazione finale solo all'esito della ponderata valutazione di tutte le posizioni espresse, sia dalle amministrazioni partecipanti sia dal soggetto privato proponente… ed, in particolare, di quelle che, all'esito del confronto dialettico, potevano dirsi prevalenti”.

11. Con il terzo motivo l’appellante ha, inoltre, sostenuto che il T.a.r. non avesse adeguatamente valutato “l’operatività del termine perentorio stabilito…anche per le articolazioni interne della Regione Lazio, quale autorità procedente anche in virtù della delibera della Giunta regionale del Lazio n. 386 del 5 luglio 2016”, mentre attraverso gli ultimi due motivi ha dedotto, da un lato, che il giudice di primo grado non avesse sufficientemente considerato la “effettiva realtà dello stato dei luoghi così come rappresentata nel ricorso introduttivo e corroborata dalle certificazioni del Comune di Fondi, del Consorzio di bonifica e dell’Autorità di bacino”, né gli elementi emergenti dalla consulenza tecnica di parte da essa depositata sulla natura di semplice “ scolatoio artificiale” del Fosso di Lenola, ormai ridotto ad una “ cisterna di accumulo a cielo aperto”, destinata ad entrare in funzione solo in caso di eventi metereologici eccezionali, dall’altro, che la Regione avesse utilizzato il modulo della conferenza di servizi solo in senso formale e “burocratico”, senza valorizzarne l’essenza di strumento di semplificazione dell’azione amministrativa e di accelerazione del momento decisionale mediante la concertazione di tutti gli interessi e il superamento, grazie al confronto dialettico, dell’intangibilità delle posizioni ostative all’approvazione dell’intervento urbanistico-edilizio.

12. A prescindere dai profili di inammissibilità del ricorso sollevati dalla Regione circa la mancata notifica al Comune di Fondi quale controinteressato e al Ministero della cultura per la presenza sui luoghi di causa del vincolo riportato anche nel PTPR, le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte nel merito per le ragioni di seguito illustrate.

13. Deve preliminarmente osservarsi che all’origine della conclusione negativa della conferenza di servizi è la determinazione con cui la Regione Lazio, pronunciandosi sul progetto della ricorrente di realizzare un capannone adibito ad attività commerciale con annessa attività sportiva e ricreativa, ha espresso un parere “non favorevole” evidenziando che “l’intervento non risulta(va) ammissibile dal punto di vista paesaggistico per le limitazioni imposte dagli articoli 7 della L.R.24/98 e 36 delle NTA del PTPR, che prevedono debbano essere mantenute integre ed inedificate le fasce di rispetto dei corsi delle acque pubbliche, per una profondità di 150 metri per sponda”.

14. Tale posizione è stata espressa dalla Regione nella conferenza di servizi “riattivata” su domanda della società appellante che, come già ritenuto dal T.a.r., è stata correttamente assoggettata alla disciplina vigente al momento della sua riapertura in base al principio tempus regit actum, non potendo, del resto, l’Amministrazione, come evidenziato anche dalla difesa della Regione, non tener conto nel provvedere delle modifiche normative intervenute, stante il notevole lasso di tempo intercorso tra la prima “parte” dell’iter procedimentale – sospeso proprio per le problematiche connesse all’esistenza del vincolo sull’area – e il suo riavvio. Sul punto la giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione” (Cons. Stato, Sez. II, 8 marzo 2021 n. 1908; Sez. III, 4 febbraio 2021 n. 1045; Sez. IV, 30 luglio 2019 n. 5395) e che, in virtù di tale principio generale, le norme di diritto pubblico trovano immediata applicazione nei confronti dei procedimenti ancora in itinere alla data della loro entrata in vigore (Cons. Stato, sez. VI, 7 febbraio 2017 n. 545), ciò in quanto gli atti ed i provvedimenti della pubblica amministrazione, “essendo espressione attuale dell’esercizio di poteri rivolti al soddisfacimento di pubblici interessi, devono uniformarsi alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui son posti in essere, per quanto attiene sia ai requisiti di forma e procedimento, sia al contenuto sostanziale delle statuizioni, stante l’immediata operatività delle norme di diritto pubblico” (Cons. Stato, sez. IV, 8 agosto 2016 n. 3536; sez. IV, 14 gennaio 2016 n. 83).

15. In applicazione, dunque, della disciplina in vigore al momento della decisione e del già ricordato principio della prevalenza delle posizioni, dinanzi al parere urbanistico e paesaggistico sfavorevole della competente Area della Regione, la conferenza di servizi non poteva che concludersi negativamente, assumendo in essa particolare rilievo l’avviso di segno contrario alla ammissibilità dell’intervento manifestato dalla Direzione assegnataria della cura di alcuni degli interessi pubblici primari implicati nel procedimento, visto anche il ruolo spettante alla Regione stessa nell’iter amministrativo volto alla conclusione dell’accordo di programma ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000.

16. Non condivisibili sono, poi, le censure dell’appellante finalizzate a dimostrare la pretesa irrilevanza del suddetto parere dell’Area urbanistica del 15 novembre 2021, da un lato, per l’asserita mancata partecipazione dell’ufficio alla seduta della conferenza del 20 maggio 2021- a cui risultava, però, presente il Rappresentante unico regionale, nominato all’uopo dal Presidente della Regione - dall’altro per la affermata tardività del parere medesimo, non configurabile, in realtà, nel caso di specie, essendo i termini di cui all’art. 14 -ter applicabili agli avvisi delle Amministrazioni diverse da quella procedente e non alle articolazioni interne della Regione che ha indetto, svolto e concluso la conferenza.

17. Come già sottolineato dal T.a.r., il termine del 31 ottobre 2021 fissato dal R.u.r. per l’acquisizione dei pareri appare rivolto, infatti, esclusivamente alle altre amministrazioni partecipanti per permettere la conclusione del procedimento entro la data del 2 dicembre 2021, del tutto rispettata, essendo il parere unico regionale stato emesso il 23 novembre 2021 e la determinazione conclusiva della Direzione regionale stata adottata il 30 novembre 2021.

18. Sulla legittimità del procedimento svolto dalla Regione non possono, inoltre, incidere le doglianze relative alla mancanza di un preavviso di rigetto dell’istanza ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 - previsto espressamente per la modalità asincrona della conferenza e non per quella sincrona ed avendo, in ogni caso, la ricorrente partecipato alla conferenza con le sue integrazioni – o quelle formulate in rapporto ad una pretesa incompetenza del R.u.r. che, dopo essere stato specificamente nominato per riavviare il procedimento, risulta aver svolto compiutamente l’incarico affidatogli.

19. Permanendo, poi, sui luoghi di causa il vincolo assolutamente ostativo all’edificazione costituito dalla fascia di rispetto dell’acqua pubblica – oggetto di conferma da parte della verificazione espletata nel corso dell’apposito giudizio svoltosi dinanzi al T.a.r. – parimenti non meritevoli di accoglimento sono le argomentazioni articolate dall’appellante sull’asserita mancanza nei provvedimenti impugnati di specifiche indicazioni circa le modifiche progettuali necessarie ai fini della realizzabilità dell’intervento che l’Amministrazione è in generale tenuta a fornire in chiave collaborativa ove esistenti, ma che, nella fattispecie in questione, non appaiono neppure ipotizzabili, stante la completa inidoneità dell’area prescelta e la necessità di una delocalizzazione dell’intervento al di fuori della fascia protetta attraverso la presentazione di un nuovo progetto.

20. Infondate si rivelano, infine, anche le ulteriori censure formulate dall’appellante con gli ultimi motivi circa la possibilità di superare eventualmente, proprio attraverso lo strumento della conferenza, il vincolo, risultante però anche dalla Tav. B del PTPR approvato dal Consiglio regionale e concordato con il Ministero della cultura, pienamente legittimo, esattamente graficizzato ed attualmente vigente, non essendo state intraprese dalla società interessata le procedure previste dalla legge per una sua eventuale “dequotazione”.

21. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve, perciò, come anticipato, essere integralmente respinto.

22. Per la complessità delle questioni sussistono in ogni caso giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Silvia Martino

IL SEGRETARIO