Pubblicato il 16/07/2025

N. 06266/2025REG.PROV.COLL.

N. 01441/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1441 del 2025, proposto da
ND LL, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone e Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

TE AV, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fondazione EL AR Ets, Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada Aifvs Aps, rappresentate e difese dall'avvocato Tommaso Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna n. 836 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Città Metropolitana di Bologna e del Comune di Bologna;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di TE AV, interventore ad adiuvandum nel giudizio di primo grado, e della Fondazione EL AR Ets e dell’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada Aifvs Aps, interventori ad opponendum nel giudizio di primo grado;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Marzot, Scarpiello, Zanoni, Rossi e l’avvocato dello Stato Lipari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso presentato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, i sigg.. ND LL e SI AR, tassisti operanti nel territorio della città di Bologna, hanno impugnato quindici ordinanze comunali con le quali era stata ordinata l’istituzione della cosiddetta “ZONA 30 KM/H” in diversi tratti del territorio urbano, nonché i relativi atti di programmazione preordinati alla loro adozione.

In particolare, i ricorrenti hanno proposto ricorso per l’annullamento:

per quanto attiene al ricorso introduttivo:

- della deliberazione P.G. 540417/2019 del 2 dicembre 2019, con cui il Consiglio comunale ha approvato il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU); - della delibera della Giunta comunale di Bologna, P.G. 729102/2022 di data 2 novembre 2022, di approvazione delle linee di indirizzo per la realizzazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) "Bologna Città 30"; - della delibera della Giunta comunale di Bologna P.G. n. 410039/2023 del 13 giugno 2023 e relativi allegati con la quale è stato approvato il Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) "Bologna Città 30"; - della determina dirigenziale P.G. 552429/2023 del 24 agosto 2023, e relativi allegati, con la quale è stato approvato il Progetto esecutivo dei lavori di realizzazione dei segnali orizzontali e verticali per l’implementazione della Città 30; - della delibera del Consiglio della città Metropolitana n.54/2019 del 27 novembre 2019 (Delibera del Consiglio città metropolitana PUMS) e relativi allegati, con la quale è stato approvato il piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS), relativa alla parte del PUMS in cui si prevede che il concetto di “zona 30” deve evolvere in quello di “città 30”; - di tutte le ordinanze con cui è stata ordinata l'istituzione della ZONA 30 KM/H, nelle singole aree della città e più precisamente la prot. n. 693560/2023, la 691042/2023, la 692781/2023, la 693128/2023, la 693139/2023, la 693536/2023, la 693540/2023, la 693554/2023, la 693562/2023, la 93565/2023, la 693569/2023, la 693574/2023, la 693581/2023, la 693586/2023, la 693589/2023, tutte datate 15 gennaio 2024;

per quanto attiene al ricorso per motivi aggiunti:

- della Relazione sul progetto di sicurezza urbana inerente la riduzione della velocità in varie strade del centro abitato, denominato “CITTA 30”, redatta dal Direttore Dipartimento Lavori pubblici verde e mobilità sostenibile il 12 aprile 2024 (Relazione tecnica) e tutti i 23 allegati alla predetta relazione.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di legittimazione ad agire e di interesse con sentenza n. 836 del 2024, appellata dal sig. ND LL per i seguenti motivi di gravame:

I) error in IC ; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c.; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 112 c.p.a.; violazione e/o falsa applicazione artt. 24 e 113 della Costituzione, art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’UE e art. 13 della CEDU;

II) error in IC ; omissione e/o carenza di motivazione; violazione del principio della domanda; extrapetizione; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà, travisamento di atti e fatti, erroneità dei presupposti, sviamento; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c. e della c.d carenza di interesse, nonchè della legittimazione a ricorrere; violazione e/o falsa applicazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113 della Costituzione, art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell’UE e art. 13 della CEDU;

III) error in IC ; vizio di omissione e/o carenza di motivazione; extrapetizione; violazione del principio della prova di resistenza; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà, travisamento di atti e fatti, erroneità dei presupposti, sviamento; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c. e della c.d carenza di interesse e della legittimazione a ricorrere; violazione e/o falsa applicazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113 della Costituzione, art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell’UE e art. 13 della CEDU;

IV) error in IC ; vizi di motivazione – contraddittorietà della motivazione;

V) error in IC ; sul vizio di omissione e/o carenza di motivazione; violazione del principio della domanda; extrapetizione; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà, travisamento di atti e fatti, erroneità dei presupposti, sviamento; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c. e della c.d carenza di interesse e della legittimazione a ricorrere;

VI) error in IC ; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 comma 2 c.p.a.; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50 c.p.a.; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 118 della Costituzione; extrapetizione – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c., in riferimento alla presunta inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum del dott. TE AV;

VII) error in IC ; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, c.p.a.; sul vizio di omessa e/o carenza di motivazione; extrapetizione; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà, travisamento di atti e fatti, erroneità dei presupposti, sviamento; in riferimento alla ammissibilità dell’intervento dell’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada Aifvs Aps.

Sono stati altresì riproposti i seguenti motivi del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti:

I. violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1, 7, 12 e dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione; eccesso di potere, sviamento di potere;

II. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della direttiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 27 aprile 2006; contraddittorietà intrinseca ed estrinseca; eccesso di potere, sviamento di potere; travisamento dei fatti – difetto di istruttoria – difetto di motivazione – contraddittorietà;

III. violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; eccesso di potere per carenza istruttoria; eccesso di potere per carenza e/o laconicità della motivazione; sviamento di potere; violazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990; violazione e/o falsa applicazione della circolare del MIT n. 1200 del 14 giugno 1979 e della direttiva del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 24 ottobre 2000; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione;

IV. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della Direttiva Ministeriale del 12 aprile 1995; inefficacia dell’atto presupposto;

V. violazione e /o falsa applicazione degli art.li 5, 7 e 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44 dello Statuto del Comune di Bologna; incompetenza relativa;

VI. violazione e/o falsa applicazione dell’art 134, comma 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TU Enti Locali); carenza del requisito dell’urgenza; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca.

Si sono costituiti il Comune di Bologna e la Città metropolitana di Bologna per resistere all’appello;

Si è costituito il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in adesione all’appello;

Si sono, altresì, costituiti TE AV, nella qualità di interventore ad adiuvandum nel giudizio di primo grado, e la Fondazione EL AR Ets e l’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada Aifvs Aps, nella qualità di interventori ad opponendum nel giudizio di primo grado;

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal sig. ND LL per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna n. 836 del 2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso dallo stesso proposto, unitamente al sig. SI AR (entrambi tassisti operanti nel territorio di Bologna), per l’annullamento di quindici ordinanze del traffico emesse dal comune di Bologna, con cui veniva ordinata l’istituzione della “Zona 30 Km/h” in diversi tratti della città, nonché dei relativi atti di programmazione.

In precedenza, con delibera P.G. 540417/2019 il Consiglio comunale di Bologna aveva approvato il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU), con cui aveva proposto la riduzione del limite massimo di velocità previsto dall’art. 142 del Codice della Strada allora in vigore (d.lgs. n. 285 del 1992) da 50 km/h a 30 km/h su diversi tratti della rete stradale urbana.

Con delibera P.G. 729102/2022 il Comune aveva poi approvato le linee di indirizzo per la realizzazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”, di attuazione del precedente PGTU del 2019.

Nel 2023, la Giunta comunale deliberava l’approvazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”.

Il Comune dava poi seguito alle precedenti delibere con l’adozione delle quindici ordinanze del traffico con le quali veniva istituita la “Zona 30 Km/h” nelle aree dalle stesse individuate, con decorrenza a partire dal 16 gennaio 2024.

Avverso tali ordinanze i ricorrenti in primo grado, nella loro qualità di soggetti operanti sulla strada perché esercitanti l’attività lavorativa di tassisti e supportati dalla produzione di una relazione tecnica, lamentavano un pregiudizio diretto ed immediato delle proprie posizioni sostanziali.

Intervenivano in giudizio il dott. TE AV, a sostegno della tesi dei ricorrenti, e la Fondazione EL AR Ets unitamente all’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada, interventori ad opponendum .

Per l’appellante, che svolge l’attività lavorativa di tassista, la misura, introducendo una riduzione del limite di velocità, inciderebbe sui tempi di percorrenza dei veicoli, con effetti diretti sull’attività economica legata al trasporto pubblico dallo stesso esercitata; in particolare, la misura, diminuendo la possibilità di effettuare più corse rispetto al limite di 50 Km/h, inciderebbe sui diritti fissi di chiamata. Ed invero, il ricorso è stato presentato da tassisti residenti a Bologna, che circolano con un proprio autoveicolo e che svolgono l’attività di conducente di taxi, i quali, per effetto dell’aumento del tempo di percorrenza delle tratte, subirebbero un danno economico, comprovato da specifica perizia, con la conseguente sussistenza sia della legittimazione attiva che dell’interesse a ricorrere.

Sarebbe, inoltre, evidente, per l’appellante, anche l’incidenza delle misure in contestazione su primari diritti, pure di ordine costituzionale, quali quello alla libertà di iniziativa economica e alla circolazione. Ed invero, non potrebbe negarsi, anche per espressa previsione costituzionale (artt. 2, 16, 41 e 120 della Costituzione), l’accesso alla tutela giurisdizionale ai fini della verifica della legittimità degli atti sugli stessi incidenti.

Del resto, il tema della limitazione del traffico e della incidenza delle suddette misure nella vita dei cittadini costituirebbe, per l’appellante, questione nota alla giurisprudenza, che avrebbe sempre riconosciuto l’interesse a ricorrere anche in capo a semplici cittadini che, in virtù della cosiddetta “ vicinitas ” e del fatto che vivono e lavorano in città, sarebbero legittimati e avrebbero interesse ad impugnare provvedimenti che limitano la circolazione. Ciò varrebbe, a maggior ragione, per i soggetti che lavorano “sulla strada”, come risulterebbe, peraltro, comprovato dalla perizia tecnica prodotta in atti.

A ciò conseguirebbe che la situazione giuridica soggettiva affermata dai ricorrenti potrebbe di certo aver subito una lesione e, come tale, risulterebbe qualificato l’interesse a ricorrere alla luce delle allegazioni fattuali e giuridiche (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 22/2021).

Nel merito, riportando uno stralcio del Piano Particolareggiato per l'implementazione della città 30 (pag 16 punto 2.2.6), in cui si legge che: “ la “Città 30” è sostanzialmente la sostituzione dell’attuale limite previsto dall’art.142 del Codice della Strada per il Centro Abitato, limite non compatibile con il raggiungimento di minimali condizioni di sicurezza, con un valore ‘tecnicamente’ più corretto, cioè i 30 km/h ”, l’appellante lamenta l’illegittimità (soprattutto per incompetenza) dell’operato dell’amministrazione comunale che, nel programmare la sostituzione del limite ordinario previsto dall’art. 142 del d.lgs. n. 285 del 1992 (Codice della strada allora vigente), avrebbe ritenuto il limite dei 50 km/h non compatibile con il raggiungimento di minimali condizioni di sicurezza, sostituendolo con il valore tecnicamente più corretto dei 30 km/h.

La sentenza appellata ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, affermando che “ la mancanza di dati oggettivi e concreti sugli effetti economici della lamentata riduzione delle corse ” precluderebbe al giudice la verifica della sussistenza dei due requisiti essenziali di legittimazione e interesse ad agire. “ Essa, infatti, incide negativamente in primo luogo sull’accertamento della concreta utilità che parte ricorrente potrebbe ricavare dalla pronuncia favorevole. La mancata dimostrazione del danno che i ricorrenti vorrebbero evitare, inoltre, non consente nemmeno la verifica della sussistenza di una posizione qualificata e differenziata (avente consistenza di interesse legittimo), correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato (accertamento strumentale alla verifica della legittimazione al ricorso) ” (cfr. sentenza appellata).

Nello specifico, secondo il giudice di prime cure la perizia tecnica fornita da parte ricorrente, finalizzata a dimostrare come la riduzione delle corse incida sugli incassi dei due tassisti, “ non fornisce alcun dato che quantifichi la perdita che i ricorrenti subirebbero per effetto dell’applicazione dell’avversata misura di riduzione della velocità ” e, dunque, “ anche qualora si volesse presumere un generico e non meglio definito danno, proprio la mancata quantificazione dello stesso finisce per escludere la possibilità di ritenere esistente una posizione giuridica differenziata in capo ai taxisti ricorrenti ”.

Con il primo motivo di gravame l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha accolto l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dal comune di Bologna e dagli interventori ad opponendum affermando che i ricorrenti non avrebbero dimostrato in concreto quale utilità avrebbero tratto in caso di annullamento dei provvedimenti impugnati.

Con il secondo motivo di appello si deduce l’erroneità della sentenza per avere il giudice di prime cure preteso una prova del danno dubito anziché valutare la potenziale lesività degli atti impugnati. Secondo parte appellante, al fine comprovare l’interesse in capo ai ricorrenti non occorrerebbe infatti quantificare il danno, essendo sufficiente che la situazione giuridica “possa” aver subito una lesione.

In sede di prime cure i ricorrenti avevano sostenuto la loro legittimazione attiva in quanto la loro azione sarebbe stata determinata dalla necessità di tutelare la propria attività lavorativa, incisa dalle ordinanze avversate. La riduzione del numero delle corse comporterebbe una rilevante contrazione del guadagno, a causa della riduzione dei diritti fissi di chiamata (varianti tra 3,40 euro e 6,10 euro o addirittura 11,00 euro dall’aeroporto), la quale non sarebbe compensata dall’aumento della durata delle corse effettuate; con ciò, contestando l’assunto del giudice di prime cure, che dichiara una presunta compensazione tra maggior importo della singola corsa per effetto dell’allungamento della sua durata e minor numero di corse. Tale presunta compensazione, mai eccepita dalle controparti – con assunto vizio di extrapetizione della sentenza – sarebbe inveritiera, atteso che il sistema tariffario dei taxisti non è collegato solo al tempo, concorrendovi sia la tariffazione su base chilometrica che la tariffazione su base oraria a seconda della velocità di riferimento, che addirittura non farebbe scattare il tassametro quando il mezzo circola al di sotto di una certa velocità.

Per comprovare l’interesse in capo ai ricorrenti non occorrerebbe, dunque, quantificare il danno: come è stato osservato dal Consiglio di Stato, Ad. Plen., n. 21 del 2022, ai fini dell’interesse a ricorrere va verificato che la situazione giuridica possa aver subito una lesione; ma non anche che “abbia subito” una lesione. E il fatto che il danno economico sia in tesi di lieve o consistente entità poco importa ai fini dell’ammissibilità del ricorso, poiché l’atto introduttivo è sicuramente degno di essere adeguatamente motivato.

Per l’appellante, la Città 30 è idonea ad incidere sulla posizione dei taxisti che svolgono un’attività economica su strada, producendo un danno concreto ed attuale che deriva sia dalla contrazione dei guadagni ex art. 41, sia dalla lesione della propria immagine ex art 2 della Costituzione; la concreta utilità che deriva dall’annullamento dei provvedimenti è nell’effetto ripristinatorio del danno economico subito e subendo.

La perizia tecnica prodotta, del resto, sarebbe esaustiva e dirimente per comprovare la posizione qualificata dei ricorrenti: dai dati aggregati estratti dal database centrale IT TAXI, unitamente alle valutazioni tecniche del perito, si evincerebbe chiaramente come proprio dall’abbassamento generalizzato del limite di velocità urbano da 50 km/h a 30 km/h sia derivata una drastica diminuzione delle corse dei taxi. Ne deriva una lesione grave per l’appellante, che, essendo titolare di una licenza taxi, vede compromessa l’attività di trasporto pubblico non di linea nel comune di Bologna, anche a danno degli stessi cittadini che si vedono, oggi, impossibilitati a trovare dei taxi proprio per effetto della velocità 30; con lesione anche all’immagine dei taxisti.

Con il terzo motivo di gravame, l’appellante deduce che la sentenza sarebbe viziata per omessa motivazione, atteso che il giudice di primo grado non avrebbe dovuto arrestarsi alla sola censura della carenza di interesse, dovendone invece scrutinare il merito.

Deporrebbe, invero, in senso contrario alla carenza di interesse la circostanza, dirimente, per cui i ricorrenti in prime cure si sono riservati di agire separatamente per il risarcimento per equivalente monetario, ai sensi e nei termini di cui all’art. 30, co. 5, c.p.a.

Con il quarto e il quinto motivo di appello si deducono i vizi di contraddittorietà e di extrapetizione della sentenza, per avere il Tar asserito che: “ gran parte dei cittadini risultano incisi dalla misura ”, salvo avere poi rigettato il ricorso per carenza di interesse, e per avere erroneamente vagliato la perizia tecnica, fondando la propria decisione sulla base di ragionamenti non allegati dalle parti in giudizio.

Con il sesto e il settimo motivo parte appellante argomenta sull’ammissibilità degli interventi ad adiuvandum e ad opponendum presentati in primo grado. In particolare, sostiene la legittimazione dell’intervento proposto dal dott. AV, in virtù della “ vicinitas ” tra l’interventore e il territorio.

Il Comune e la Città Metropolitana ripropongono l’assorbita eccezione di irricevibilità/inammissibilità del ricorso di primo grado per tardività e acquiescenza: il ricorso sarebbe inammissibile in quanto i ricorrenti hanno omesso di impugnare autonomamente e tempestivamente gli atti presupposti asseritamente viziati, costituiti dagli atti di pianificazione in materia di traffico urbano e, in particolare, dal piano particolareggiato per l’applicazione della città 30, approvato in data 13 giugno 2023.

Nel merito, per le controparti, sostanzialmente, con i provvedimenti impugnati il comune di Bologna avrebbe inteso fornire attuazione alle direttive europee sulla sicurezza, e, altresì, ai numerosi atti adottati anche a livello nazionale. L’efficacia dei provvedimenti sarebbe provata dalla diminuzione degli incidenti stradali.

In particolare, gli atti di pianificazione e le ordinanze attuative sarebbero coerenti con i principi contenuti nei provvedimenti internazionali, comunitari e nel Piano Nazionale per la Sicurezza Stradale e conformi alle disposizioni del codice della strada in materia di sicurezza stradale e di disciplina dei limiti di velocità e alle direttive ministeriali vigenti al momento della loro adozione.

Tali atti rafforzerebbero il principio di implementazione delle zone 30 nelle città nel perseguimento dell’obiettivo di garantire la “sicurezza della circolazione stradale e della tutela della vita umana”, in piena conformità al combinato disposto degli artt. 6,6 e 142 del codice della strada. In particolare, il Piano Nazionale Sicurezza Stradale (PNSS 2030), approvato con delibera CIPESS n. 13 del 14 aprile 2022, prevede ai punti 2.2. “Approccio Safe System” e 5.1.2 “Pilastro 2: infrastrutture stradali” che: “ (...) dove ci possono essere impatti che coinvolgono veicoli e pedoni, la velocità dovrebbe essere limitata a 30 km/h. (...) In ambito urbano si propone, a valle di una revisione della gerarchizzazione delle strade, una chiara individuazione della viabilità a 50 km/h e delle zone a 30 km/h ”.

Deve, in via preliminare, essere esaminata l’eccezione di irricevibilità/inammissibilità del ricorso di primo grado per tardività e acquiescenza assorbita dal Tar.

In particolare, per la Città Metropolitana e per il Comune il ricorso sarebbe inammissibile in quanto i ricorrenti hanno omesso di impugnare autonomamente e tempestivamente gli atti presupposti asseritamente viziati, costituiti dagli atti di pianificazione in materia di traffico urbano e, in particolare, dal piano particolareggiato per l’applicazione della città 30, approvato in data 13 giugno 2023.

L’eccezione è da disattendere.

Ed invero, le impugnate ordinanze del comune di Bologna, entrate in vigore il 16 gennaio 2024, nonché il progetto esecutivo, sono stati disposti in attuazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) "Bologna Città 30", a sua volta predisposto sulla base delle linee di indirizzo fissate dalla Giunta comunale per la realizzazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) "Bologna Città 30", del Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) e del piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS), che ne costituiscono il presupposto e ne rappresentano l’antecedente logico.

La nozione di atto presupposto è fondata, in relazione ad atti di un unico procedimento o anche atti autonomi, sull’esistenza di un collegamento fra gli atti stessi, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente, così che il primo è in concreto tanto condizionato dal secondo nella statuizione e nelle conseguenze da non potersene discostare. Inoltre, tra le ordinanze del traffico, il Progetto esecutivo, il Piano generale del traffico urbano (PGTU) e il Piano particolareggiato per il traffico urbano (PPTU) intercorre un rapporto di dipendenza funzionale e le ordinanze sono il primo atto immediatamente lesivo degli interessi dei ricorrenti.

Il Collegio concorda, dunque, con il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, per il quale è consentito impugnare in un'unica soluzione gli atti presupposti congiuntamente con gli atti applicativi.

E’, inoltre, da disattendere l’eccezione di inammissibilità della memoria di replica dell’appellante sollevata dalla Fondazione EL AR Ets e dell’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada Aifvs Aps in ragione del mancato deposito preliminare della memoria di merito, atteso che: “ Nel processo amministrativo, ai sensi dell'art. 73 comma 3, c.p.a., le parti sono legittimate a depositare in giudizio memoria e successiva memoria di replica, senza che la produzione di quest'ultima sia subordinata al deposito della prima, dal momento che in sede di replica si esercita il diritto al contraddittorio avverso le difese presentate dalle parti avverse ” (cfr. Cons. Stato, 31 agosto 2015, n. 4031).

In virtù del loro carattere possibilmente assorbente, deve procedersi, innanzitutto, all’esame delle censure con cui l’appellante contesta l’accoglimento da parte del giudice di prime cure dell’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso, sollevata dalle controparti in relazione al prospettato difetto in capo a parte ricorrente delle due condizioni dell’azione della legittimazione e dell’interesse.

È noto come l’accesso alla tutela giurisdizionale presupponga due condizioni essenziali, che consistono nella legittimazione e nell’interesse ad agire ( rectius , a ricorrere) le cui nozioni, ricavabili dal processo civile, si applicano anche a quello amministrativo per il tramite del rinvio esterno operato dall’art. 39 c.p.a.

La legittimazione e l’interesse al ricorso trovano giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato pubblico, bensì tende a tutelare la situazione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4).

La giurisprudenza è costante nel ritenere che la legittimazione a ricorrere si sostanzi nella prospettazione di una situazione giuridica soggettiva differenziata, della quale si chiede tutela a fronte della lesione prodotta dall’azione amministrativa (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 24 agosto 2023, n. 7928; VI, 2 marzo 2015, n. 994).

Oltre al requisito della legittimazione, l’ordinamento richiede anche l’esistenza di un concreto interesse a ricorrere, consistente nell’utilità personale, attuale e concreta ricavabile dalla caducazione del provvedimento gravato (Cons. Stato, VI, 25 marzo 2025, n. 2460; Ad. Plen., n. 22/2021; Ad. Plen., n. 4/2018; Ad. Plen., n. 4/2011). Dapprima, dunque, il giudice procede ad accertare se il ricorrente sia o meno titolare di un interesse qualificato, che lo distingue dal quisque de populo , rilevando in un secondo momento il vantaggio concreto che deriva dall’eventuale accoglimento del ricorso.

In ambedue le ipotesi, “ esiste un rapporto diretto ed immediato tra l’esercizio del potere amministrativo (e ciò in cui esso si sostanzia, cioè il provvedimento amministrativo) e l’interessato all’esercizio del potere medesimo. Tale relazione diretta si concretizza nel fatto che il provvedimento amministrativo e i suoi effetti interessano direttamente (ed univocamente) il patrimonio giuridico di un determinato soggetto, in senso compressivo o ampliativo ” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 3/2022).

Nel caso di specie, a venire in rilievo è la situazione giuridica di soggetti che lavorano come tassisti, circolando su strada e utilizzando il veicolo come strumento principale della propria attività lavorativa, svolta a fini economici.

È facile intuire come la riduzione del limite di velocità da 50 km/h a 30 km/h imposta dalle ordinanze impugnate, comportando un inevitabile allungamento dei termini di percorrenza, si traduca in una riduzione delle corse effettuabili dal singolo tassista nell’arco della giornata lavorativa.

Occorre considerare, inoltre, che le tariffe taxi si compongono di una quota fissa di spostamento, consistente nei cosiddetti diritti di chiamata, e di una tariffa a base chilometrica variabile. La riduzione delle corse, dunque, provoca a sua volta una contrazione della quota fissa calcolata per ogni corsa e, nel complesso, un calo dei guadagni complessivi per i tassisti. Appare in re ipsa , dunque, l’incidenza delle gravate ordinanze comunali sulla sfera economica dell’appellante, la cui attività si svolge interamente e quotidianamente su strada.

In questo senso, la valorizzazione operata dal primo giudice sulla possibile compensazione delle perdite per numero di corse rispetto alla maggior durata delle stesse (che è stato lo strumento giuridico per ritenere insussistente il pregiudizio) appare smentita dalle risultanze processuali. Infatti, come ben evidenziato dalla perizia tecnica prodotta dai ricorrenti in primo grado (doc. n. 58) e richiamata più volte nell’appello, viene in rilievo una riduzione sugli incassi derivanti dai diritti di chiamata, che costituiscono l’aliquota maggiore nei guadagni di un tassista. Deriverebbe loro un maggiore incasso, infatti, se i tassisti potessero effettuare un numero maggiore di corse, in quanto ad ogni chiamata è per l’appunto associato uno specifico importo fisso, anche di notevole rilievo in percentuale rispetto all’ammontare complessivo della corsa.

Invero, come riportato nella suddetta perizia tecnica, l’abbassamento del limite di velocità incide sul tempo di percorrenza di ogni singola corsa. Tale affermazione trova riscontro nell’applicazione della relazione matematica ∆𝑡 = ∆s/v, che descrive il tempo di percorrenza come il rapporto tra lo spazio da coprire e la velocità mantenuta. Al fine di far comprendere la questione rilevante, la perizia riporta l’esempio di due autovetture che percorrono lo stesso tratto di strada con due velocità diverse. Nello specifico, si afferma che “ Il veicolo A si muove ad una velocità costante di 30km/h, il veicolo B si muove con una velocità costante di 50km/h. Utilizzando l’equazione suddetta e considerando una variazione di spostamento uguale tra le due vetture che ipotizziamo pari a 10km, avremo che il veicolo A impiegherà 20 minuti per percorrere la stessa distanza che il veicolo B alla velocità di 50km/h percorrerà in 12 minuti. Avremo dunque che il veicolo B impiegherà 8 minuti in meno del veicolo A per percorrere la stessa distanza ”. Secondo la perizia, dunque, “ è inevitabile constatare che una diminuzione dei limiti massimi di velocità comporti tempi di percorrenza maggiori che si ripercuotono sul proprietario del veicolo, nel caso in questione rappresentato dal conducente di taxi ”.

Ciò, tenuto anche conto del fatto che la limitazione derogatoria della velocità si attua con un’estensione piuttosto ampia all’interno del territorio urbano di Bologna e per l’intero arco giornaliero (cfr., in particolare, il doc. 56 prodotto da parte ricorrente in primo grado, ove le zone blu sono strade ove vige il limite di 30 Km/h e le rosse sono strade ove vige il limite di 50 Km/h).

L’imposizione di un limite di velocità più restrittivo rispetto a quello previsto dalla legge si traduce, dunque, in un allungamento dei tempi di percorrenza e, quindi, nella diminuzione delle corse giornaliere, con conseguente impatto economico diretto sulla sfera economica dell’appellante. Ne deriva che le suddette ordinanze sono idonee ad incidere sulla posizione giuridica soggettiva del tassista, in virtù della contrazione della sua capacità operativa. Ciò fa ritenere che l’appellante possieda una posizione qualificata rispetto al normale cittadino e possa quindi considerarsi soggetto legittimato ad agire.

Deve dirsi sussistente anche l’interesse ad agire. Quanto alla concreta utilità derivabile dalla caducazione dei provvedimenti gravati, l’appellante lamenta un pregiudizio economico già in atto e non meramente ipotetico, collegato alla riduzione della redditività giornaliera delle corse taxi, per via del minore numero di corse effettuabili a causa del ridotto limite di velocità. Il vantaggio, dunque, si sostanzia nel recupero delle chiamate “perdute” a causa della riduzione del limite di velocità, incidendo così sui guadagni del tassista.

Risulta comprensibile, dunque, che l’interesse qui protetto non sia meramente quello generico alla legalità dell’azione amministrativa, come sostenuto dalle controparti, bensì un concreto interesse personale, specificamente riguardante l’appellante, che quotidianamente si confronta con la circolazione su strada, oggetto specifico della controversia.

Non risulta, peraltro, necessaria la quantificazione del danno economico, essendo sufficiente a dimostrare la contrazione di guadagni la lesione della chance di poter effettuare un numero maggiore di corse, con conseguente corresponsione di un incasso maggiore derivante dal diritto di chiamata. Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, la chance è tutelabile come bene giuridico autonomo, consistente nella tutela di quelle “ aspettative andate irrimediabilmente deluse a seguito dell’illegittimo espletamento (ovvero del mancato espletamento) di un procedimento amministrativo ” (Cons. Stato, VI, 13 settembre 2021, n. 6268).

L’interesse ad agire, peraltro, prescinderebbe dall’accertamento effettivo della lesione che il ricorrente affermi di aver subito, sostanziandosi nel fatto che « la situazione giuridica soggettiva affermata “possa aver subito una lesione” ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite » (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 22/2021).

In giurisprudenza, inoltre, è stata riconosciuta l’esistenza di un interesse qualificato in capo a soggetti che, a causa della regolamentazione del traffico, vengano limitati nell’esercizio della propria attività commerciale, venendo in rilievo un caso sostanzialmente analogo a quello di specie, in cui: “ Il Comune di Acireale ha incluso nella zona a traffico limitato l’area nella quale gli odierni ricorrenti hanno documentato di svolgere attività commerciale. Essendo notorio che la regolamentazione del traffico ha refluenze sulla attività commerciale, va riconosciuto che essi sono portatori di un interesse qualificato alla legittimità della regolamentazione ” (Cons.Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 5 febbraio 2010, n. 144).

Deve affermarsi, dunque, come si desume chiaramente dal ricorso e dalla documentazione depositata nel giudizio di primo grado, con particolare riferimento alla relazione peritale, che l’appellante è portatore di un interesse concreto al ricorso, con conseguente erroneità sul punto della statuizione del giudice di prime cure.

Tutto ciò considerato, risultano, pertanto, meritevoli di accoglimento le doglianze con cui parte appellante ha censurato la sentenza del Tar per avere ritenuto carente di legittimazione attiva e di interesse il ricorso in virtù di una mancata quantificazione del danno subito.

Ed invero, la stessa sentenza impugnata, prendendo in considerazione la perizia tecnica e rilevando la mancata prova dell’ammontare del danno, ha implicitamente riconosciuto l’impatto sulla posizione giuridica dei ricorrenti in primo grado.

Atteso che il Tribunale ha erroneamente dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado e tenuto conto che la legittimazione attiva e l’interesse al ricorso erano chiaramente desumibili dagli atti di causa, il Collegio accoglie l’appello e, per l’effetto, in applicazione del principio espresso dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 16 del 2024, dispone l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

In considerazione dell’esito del giudizio, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

TE Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.