Pubblicato il 05/08/2025

N. 06940/2025REG.PROV.COLL.

N. 04207/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4207 del 2024, proposto da
Cooperativa Edificatrice EL TT 1898 – Società Cooperativa Edilizia a Responsabilità Limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, e la signora MA NA CE in proprio, rappresentati e difesi dagli avvocati Livio Lavitola, Fabio Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

AN Alessio, in qualità di Commissario Liquidatore della Società Cooperativa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 17032/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Livio Lavitola, Andrea Di Leo per delega di Fabio Rocco e l’avvocato dello Stato, Federica Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio la Cooperativa Edificatrice EL TT 1898 s.c.a.r.l. (in prosieguo anche “la Società” o “la EL TT 1898”) ha impugnato il Decreto dell’allora Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per la vigilanza sugli enti cooperativi e sulle società, n. 108/SAA/2022 del 29 settembre 2022, a mezzo del quale è stato disposto lo scioglimento, per atto d’autorità ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c., della società medesima: a fondamento della decisione il Ministero ha richiamato le risultanze delle ispezioni effettuate dal revisore incaricato dal Ministero dello Sviluppo Economico, dalle quali sarebbe emersa la sussistenza dei presupposti per l’adozione, ai sensi del comma 3 dell'articolo 12 D. Lgs. 2 agosto 2002, n. 220, come modificato dalla Legge 27 dicembre 2017, n.205, del provvedimento di cancellazione della società dall’Albo Nazionale “ in quanto l’ente non risulta perseguire le finalità mutualistiche proprie delle società cooperative ”; il Decreto impugnato, inoltre, ha richiamato il parere del Comitato Centrale per le Cooperative del 12 luglio 2022, favorevole allo scioglimento, ed ha contestualmente nominato il commissario liquidatore.

2. All’esito del giudizio il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio respingeva il ricorso.

3. La società ha proposto appello.

4. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, già Ministero per lo Sviluppo Economico, si è costituito in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame.

5. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 12 giugno 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Prima di procedere con la disamina dei motivi d’appello, ed anche a miglior comprensione degli stessi, è opportuno dare conto di quanto è stato rilevato in occasione dell’ispezione ministeriale straordinaria, svolta sul periodo 31/01/2020 – 20/10/2021, così come emergente dal verbale del 20 ottobre 2021.

6.1. In particolare, per quanto di interesse nel presente giudizio, ivi si riferisce che:

- al 31.12.2020 i soci erano solo 19 ed erano tutti registrati quali soci cooperatori: risulta un socio finanziatore, individuato nel Consorzio Oikos, che vanta un credito di €. 122.849,99; nessun altro socio finanziatore o ammesso in categoria speciale era registrato nel libro soci;

- sono stati capitalizzati tutti i costi sostenuti, anche quelli relativi alla ordinaria gestione: senza tale capitalizzazione il bilancio avrebbe chiuso in perdita costante, tanto da erodere completamente l’intero patrimonio;

- la società ha già realizzato un programma edificatorio nel 2005, denominato “Ponte Galeria”, realizzando un totale di 70 alloggi assegnati: ciò nonostante nessun alloggio è stato assegnato ai soci fondatori; ha inoltre partecipato al Bando di Concorso per l’assegnazione di mutui agevolati per la costruzione di alloggi a favore delle imprese di costruzione e delle cooperative edilizie, pubblicato sul Supplemento ordinario n. 1 al Bollettino Ufficiale della Regione Lazio, n. 24, del 30 agosto 2004, e alla Deliberazione di Giunta regionale n.164/2009, con la quale la Cooperativa è stata ammessa a finanziamento per la realizzazione di un intervento di edilizia agevolata nel Comune di Roma per 22 alloggi: tale progetto è attualmente bloccato;

- l’assemblea viene convocata mediante semplice affissione di avviso presso la sede sociale, conformemente all’art. 30 dello statuto, ma contrariamente a quanto previsto dall’art. 2366 c.c.; per l’effetto, alle assemblee partecipa un numero eseguo di soci, sempre gli stessi, corrispondenti ai soci storici, che peraltro non si sono mai resi assegnatari;

- i membri del consiglio di amministrazione rivestono cariche sociali in altre cooperative edilizie, sempre le stesse per tutti, creando una situazione di potenziale conflitto di interessi;

- nel Consiglio d’Amministrazione della società vi sono soci storici che non si sono mai resi assegnatari di alcuno dei 70 appartamenti realizzati e neppure sono prenotatari di uno degli alloggi previsti dal programma in corso; correlativamente, nessuno degli assegnatari ha mai rivestito cariche sociali, essendo entrato in cooperativa solo per il tempo necessario a diventare socio e a rendersi assegnatario; tutti gli altri soci storici non sono mai intervenuti alle assemblee;

- gli amministratori sono sempre stati eletti nella persona di soci che non si sono mai resi assegnatari e che non hanno mai realizzato la causa di scambio e lo scopo mutualistico; gli stessi si trovano anche in conflitto di interessi, rivestendo la carica di amministratori anche in altre cooperative edilizie che operano nella stessa zona; nella contabilità della società risultano registrati movimenti che di fatto costituiscono prestiti infruttiferi e che si giustificano proprio con l’interdipendenza delle società; non risulta, inoltre, che i costi di gestione della società siano stati, nel periodo oggetto di ispezione, sopportati dai soci/amministratori, che non hanno mai versato alcun contributo;

- i costi di gestione sono stati finanziati, invece, da 41 soggetti, aspiranti assegnatari, ai quali è stato chiesto il versamento di un acconto sulla futura assegnazione, acconto che poi è stato utilizzato per sostenere i costi di gestione della società; il numero di questi soggetti aspiranti assegnatari risulta anomalo, tenuto conto del fatto che il programma edilizio in corso, relativo alla attuazione del Piano di Zona B69 di Roma Capitale, bloccato da vari anni, prevede la realizzazione di soli 22 appartamenti; la circostanza che i soci/amministratori non sostengano i costi di gestione implica violazione del principio di parità tra i soci, di cui all’art. 2516 c.c.;

- la relazione di ispezione conclude rilevando che “ Considerati i fatti sopra esposti, non si giustifica la presenza di medesimi amministratori in diverse cooperative che operano nello stesso settore di attività e pertanto gli amministratori non possono instaurare lo scambio mutualistico con diverse cooperative che hanno lo stesso scopo. La platea sociale risulta costituita da soci che non partecipano alla gestione della cooperativa in quanto tutti i costi di gestione vengono coperti finanziariamente attraverso le quote versate dagli aspiranti soci, più volte citati, i quali pur partecipando attivamente alle spese non essendo soci non partecipano alle decisioni dell'organo sovrano - assemblea dei soci. La platea sociale è quindi costituita da soci storici, e solo parte di questi partecipa alle assemblee che vengono convocate con affissione di avviso presso la sede sociale una volta l'anno per l'approvazione del bilancio d'esercizio. Dalla lettura degli ultimi verbali di assemblea si evince che a partecipare alle assemblee sono i soli soci: …..”

7. Parte appellante ha articolato i seguenti motivi d’appello:

(i) erroneità dell’appellata sentenza per omessa pronuncia su numerosi motivi di censura articolati in primo grado: l’appellata sentenza si sarebbe limitata a richiamare la normativa di settore oltre al contenuto del verbale ispettivo per poi affermare, in maniera tautologica, che “gli ispettori non hanno ricevuto risposte esaurienti in merito alle motivazioni dei soci attualmente presenti in cooperativa al raggiungimento dello scopo mutualistico né degli amministratori”: secondo gli appellanti il primo giudice avrebbe riconosciuto la correttezza delle affermazioni contenute nel verbale di ispezione senza spiegarne la ragione.

Parte appellante ripropone, quindi, gli argomenti posti a fondamento del ricorso di prime cure, sostenendo così che il verbale di ispezione e il decreto impugnato non avrebbero tenuto in considerazione le controdeduzioni presentate dalla parte, e sarebbero illegittime anche per aver omesso di proporre soluzioni utili ad evidenziare le criticità;

(ii) erroneità dell’appellata sentenza per error in iudicando ed omessa pronuncia ai sensi dell’art. 112 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 2545 septiesdecies, degli articoli 5 e 12 del D. L.vo 220/2002 e della L. n. 241/90, violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, di proporzionalità ed adeguatezza della misura sanzionatoria, difetto di motivazione; difetto di proporzionalità; sviamento di potere; omessa valutazione; erroneità dei presupposti; omessa ed erronea valutazione dei fatti; ingiustizia manifesta.

L’appellante ritiene indice di superficialità il fatto che il primo giudice abbia condotto l’esame congiunto dei primi due motivi di ricorso, che in sostanza ripropone con il secondo motivo d’appello, sostenendo che: il decreto di scioglimento sarebbe illegittimo in quanto non sostenuto da alcuna motivazione e perché lo scioglimento della società, che costituisce la sanzione più grave tra quelle adottabili dal Ministero, sarebbe sproporzionata e adottata senza prima verificare la possibilità di diffidare la società ad eliminare le irregolarità sanzionabili; il Ministero avrebbe violato l’art. 10 bis della L. n. 241/90, non avrebbe tenuto in alcun conto gli apporti partecipativi; avrebbe violato l’obbligo di fornire indicazioni volte ad individuare in maniera esatta le diverse contestazioni e di offrire la possibilità di porvi rimedio conformandosi alla disciplina vigente: tale obbligo discenderebbe dalla disciplina della SCIA, delineata dall’art. 19 della L. n. 241/90, applicabile in via analogica anche ai procedimenti oggetto del provvedimento impugnato, ed anche dall’art. 5, comma 4, del D. L.vo n. 220/2002; quale risultato, ad oggi la Società non sarebbe in grado di comprendere per quale motivo l’attività non possa essere resa conforme.

In particolare, parte appellante lamenta che l’Amministrazione, e poi il TAR, non avrebbe tenuto in alcun conto le sopravvenienze fattuali, emerse successivamente all’ispezione ma già esistenti al momento dell’adozione dell’atto impugnato, sopravvenienze che avrebbero certamente condotto ad una diversa valutazione, e quindi alla adozione di una sanzione diversa dallo scioglimento.

(iii) sotto diverso profilo l’erroneità della sentenza deriva dal non aver considerato il difetto di istruttoria che inficia il provvedimento impugnato né l’attività posta in essere dalla Società successivamente alla ispezione.

Sotto il primo profilo non è stato considerato che la Società è impegnata in un programma edilizio che è bloccato da circa dieci anni: nel 2009, infatti, essa ha aderito al Consorzio Monte Stallonara 2-bis per l’attuazione del Piano di Zona B69, ma la Cooperativa non ha potuto svolgere la propria attività edificatoria a causa del fatto che il Piano di Zona è rimasto bloccato per oltre 10 anni e solo nel 2019 Roma Capitale – a seguito della nomina di un Commissario ad acta da parte del Giudice amministrativo – ha provveduto all’assegnazione delle aree alle diverse cooperative aderenti al Piano; la Cooperativa appellante, quindi, è rimasta inoperosa per oltre dieci anni per causa alla stessa non imputabile, provvedendo alla sola ordinaria amministrazione: di ciò il Ministero, e poi il TAR, non hanno tenuto conto, malgrado tale circostanza giustificasse i mancati versamenti da parte dei soci storici, il mancato ingresso di nuovi soci, l’omessa modificazione delle modalità di convocazione dell’assemblea. Inoltre, la registrazione delle cauzioni quali depositi infruttiferi, sarebbe stata adottata come modalità a seguito di direttive impartite in occasione di ispezioni effettuate presso altre cooperative edilizie. Infine, a proposito della interessenza con altre società cooperative, parte appellante deduce che tali interessenze si giustificherebbero con la necessità per le società di disporre di una struttura organizzativa comune, e sarebbero, in ogni caso, implicitamente ammesse dall’art. 96 del R.D. n. 1165/1938, che ammetterebbe non solo l’iscrizione e la partecipazione dello stesso soggetto ai consigli di amministrazione di più cooperative, ma addirittura la prenotazione dello stesso soggetto in più cooperative.

Il Ministero avrebbe quindi basato la propria decisione su circostanze irrilevanti, senza considerare che l’assenza di scopo mutualistico va accertata in concreto, che tale scopo neppure deve essere esclusivo e che la perdita della qualifica di cooperativa a mutualità prevalente si verifica solo quando per due esercizi consecutivi non sia rispettata la condizione di prevalenza: il Ministero, in particolare, ha accertato l’esistenza dei requisiti di mutualità per almeno uno dei due esercizi oggetto di ispezione.

E, ancora, secondo l’appellante il Ministero, e quindi anche il TAR, non hanno considerato che la Società sin dalla fase procedimentale avrebbe dimostrato di poter regolarizzare le criticità contestatele.

Con particolare riferimento all’elenco degli aspiranti soci, parte appellante sostiene che la lettura che ne è stata data dagli ispettori ministeriali sia contraria al dettato normativo: infatti tale elenco costituirebbe una scrittura contabile obbligatoria in base al R.D. 1165/1938, il quale prevede altresì che gli aspiranti soci possano essere interpellati per la prenotazione o assegnazione di alloggi; tanto premesso, parte appellante sostiene che proprio la perdurante mancata realizzazione del programma edilizio ha fatto sì che non vi fossero in sostanza costi di gestione della Cooperativa da sostenere negli ultimi anni, per cui non corrisponderebbe al vero quanto riferito dagli ispettori, circa il fatto che i depositi cauzionali sarebbero stati indebitamente utilizzati per i costi di gestione, facendo venire meno lo scopo mutualistico e simulando con esso atti di vendita: tale condizione potrebbe essere accertata, secondo parte appellante, solo laddove gli aspiranti soci fruissero indebitamente del programma edilizio, senza cioè rispettare l’ordine per il quale i primi destinatari degli alloggi

sono i soci iscritti, e la suddetta attività, che comunque si svolge sotto il controllo della Regione Lazio, non è stata ancora posta in essere, appunto per la mancata attuazione del programma edilizio, che è all’origine di un contenzioso nato con gli aspiranti soci.

Completamente infondata sarebbe anche la tesi della “patrimonializzazione dei costi di gestione”, che è stata sconfessata dal Commissario governativo nominato dal Ministero nel 2017 a seguito di ispezione straordinaria disposta su altra società cooperativa, che ha ritenuto ammissibile la capitalizzazione delle spese riferibili alla prossima iniziativa costruttiva, escludendo quelle imputabili a conto economico (v. pagg. 7-11 della Relazione finale); inoltre, l’esame dei provvedimenti sulle capitalizzazioni dei costi mostrerebbe che negli anni 2013-2015 i fatturati della società di assistenza e consulenza (Oikos) sono compresi nelle capitalizzazioni ammesse; la Società si è poi attenuta alle indicazioni del Commissario governativo, provvedendo alle necessarie variazioni di bilancio. In questa stessa relazione, inoltre, si dà atto che “ la circostanza per cui “molti dei soci risultano ricoprire la medesima in altre cooperative ” non è elemento che “ risulta da solo sufficiente ad escludere l’interesse degli stessi al perseguimento dello scopo mutualistico (…) Non vi è infatti una specifica norma che vieti la possibilità di aderire a più cooperative ”, ragione per cui non può ritenersi indicativo dell’assenza di scopo mutualistico il fatto che i medesimi soci storici fondatori, siano presenti anche in altre società cooperative; si tratterebbe, in ogni caso, di situazione sanabile, e difatti il Consiglio di Amministrazione della società appellante nell’agosto 2022 ha adottato tutti gli atti necessari ad ampliare la base sociale, provvedendo all’esclusione di alcuni soci e all’iscrizione di nuovi, dandone tempestiva notizia.

8. I motivi d’appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto con i primi due si censura l’impugnata decisione sostanzialmente per difetto di motivazione sulle questioni già sollevate da parte appellante con il ricorso di primo grado, questioni che vengono poi riproposte nell’ambito del terzo motivo d’appello: quest’ultimo ha rilevanza sostanziale dirimente e peraltro non è fondato, come non lo sono i motivi articolati a fondamento del ricorso originario.

8.1. Si deve osservare, preliminarmente, che parte appellante non contesta le circostanze di fatto riferite nel verbale di ispezione del 20 ottobre 2021: l’appellante, infatti, si difende piuttosto rilevando che dette circostanze non sarebbero indicative dell’assenza di scopo mutualistico o non implicherebbero, comunque, violazione della normativa di riferimento, conseguendo da ciò che la decisione di sciogliere gli organi sociali sarebbe priva di fondamento, non sussistendo i requisiti normativamente previsti a tale scopo.

8.2. Tale ragionare non può essere seguito, poiché considera in maniera atomistica le varie criticità rilevate dagli ispettori ministeriali, senza riguardo al quadro di insieme, il quale è caratterizzato dalla circostanza, del tutto anomala e ben sottolineata nelle conclusioni del verbale di ispezione del 20 ottobre 2021, per cui almeno alcuni dei soci fondatori non si sono resi assegnatari di alloggio nonostante la Società appellante, nel corso degli anni, abbia realizzato ben 70 appartamenti e, inoltre, neppure risulta che gli stessi abbiano manifestato l’intenzione di rendersi assegnatari di alcuno degli appartamenti che avrebbero dovuto essere realizzati attuando Piano di Zona B69 previsto dallo strumento urbanistico di Roma Capitale: tale circostanza costituisce un oggettivo e assai significativo indizio del fatto che la Società appellante non è stata istituita per realizzare uno scopo mutualistico.

8.3. Merita rammentare che ai sensi del R.D. n. 1165/1938, artt. 89 e seguenti, le società cooperative che fruiscono di prestiti o contributi erariali, sono soggette a rigidi requisiti, tra i quali si ricordano, per quanto di interesse ai fini della definizione del presente giudizio, i seguenti:

- l’impossibilità per i soci non assegnatari o non prenotatari di alloggio di rivestire cariche sociali, se non nel numero massimo di 2 persone (art. 89);

- gli aspiranti soci possono e debbono essere iscritti nell’apposito elenco se soddisfino i requisiti per l’ammissione a soci (art. 94);

- non possono essere assegnati in proprietà alloggi costruiti col concorso o contributo dello Stato a soggetti che (i) siano proprietari nello stesso centro urbano di altra abitazione che risulti adeguata ai bisogni della propria famiglia, con la precisazione che si ritiene adeguata l'abitazione composta di un numero di vani, esclusi gli accessori, pari a quello dei componenti la famiglia, con un minimo di tre e un massimo di cinque vani; (ii) abbiano già ottenuto l'assegnazione in proprietà di altri alloggi costruiti con concorsi o contributi dello Stato; (iii) sia iscritto nei ruoli dell'imposta complementare per un reddito tassabile che, esclusa per intero la parte afferente a redditi di ricchezza mobile di categoria C-1 e C-2 e per metà quella di ricchezza mobile di categoria B, risulti superiore a lire 150.000 (art. 31); inoltre, possono divenire assegnatari degli alloggi medesimi solo i soggetti appartenenti alle categorie indicate agli articoli 90 e 91

- l’assegnazione di alloggi avviene “ a favore dei soci prenotati ” e “ Ciascun socio non può comunque divenire assegnatario che di un solo alloggio, salvo il caso di successione di cui all'art. 116 ” (art. 98);

- i consigli di amministrazione hanno l’obbligo di compilare e tenere permanentemente affisso ed aggiornato nella sede sociale, affinché chiunque v'abbia interesse possa prenderne cognizione, l'elenco dei soci inscritti con l’indicazione: a) della rispettiva data d'iscrizione, b) della data del verbale di consegna, a ciascuno di essi, dell'alloggio non appena la consegna sia avvenuta; c) della data del verbale di consegna degli accessori ed annessi di cui all'art. 98 ove la consegna dei medesimi avvenga in tempo diverso; d) delle date sotto le quali sono avvenute le pubblicazioni dei verbali di cui alle precedenti lett. b) e c). (art. 101;

- “ i Consigli d'Amministrazione possono deliberare la radiazione di quei soci semplicemente inscritti od anche prenotatari di alloggio, i quali, sebbene diffidati a pagare entro termine perentorio, abbiano omesso di versare le quote per spese generali afferenti ad almeno tre mensilità ” (art. 101);

- possono essere dichiarati decaduti dall’assegnazione, i soci esonerati ai sensi dei RR.DD. nn. 143 e 153 del 1923 (art. 104), coloro che abbiano compiuto, o tentato di compiere, atti di speculazione sugli alloggi sociali (art. 105) e coloro che, essendo stati dichiarati decaduti dal contributo non abbiano effettuato il pagamento integrale o prestato adeguate garanzie (art.107).

8.3.1. Dall’insieme delle norme dianzi richiamate si evince che solo i soci di una società cooperativa edilizia possono rendersi assegnatari di alloggi e che, inoltre, l’assegnazione di un alloggio non determina la perdita della qualità di socio.

8.4. Alla luce di tali considerazioni la previsione statutaria (art. 12) secondo cui “ L’atto notarile di assegnazione dell’alloggio comporta lo scioglimento del rapporto sociale nei confronti del singolo socio assegnatario a far data dalla presa d’atto del Consiglio di Amministrazione ” (cfr. statuto, doc. 14 di parte ricorrente in primo grado), risulta funzionale ad assicurare che la gestione della società rimanga in mano agli stessi soci fondatori che, di fatto, non si sono mai resi assegnatari di alloggio, nonostante l’elevato numero di alloggi già realizzato. Tale ultima circostanza consente ai soci storici di evitare l’immediata cancellazione dal registro soci, prevista dal ricordato art. 12 dello statuto per i soci assegnatari, e di fatto consente loro di gestire una società che, essendosi costituita ufficialmente come società cooperativa edilizia, fruisce di importanti sovvenzioni statali; l’immediata cancellazione dei soci assegnatari, correlativamente, consente ai soci “storici” di mantenerne il controllo. Si deve sottolineare, al proposito, che i rilievi di parte appellante non spiegano assolutamente il motivo per cui alcuni dei soci storici non si sono mai resi assegnatari di alloggi, nonostante la loro partecipazione ad analoghe società cooperative edilizie a scopo mutualistico, riferita nel verbale di ispezione e non contestata da parte appellante: si vuol dire, cioè, che la partecipazione di questi soci a varie società cooperative edilizie mai seguita da assegnazione di alloggio, conferma che la presenza degli stessi nella compagine societaria non trova causa nello scopo mutualistico.

8.5. Le circostanze dianzi esaminate costituiscono indizi oggettivi e gravi del fatto che i soci fondatori hanno utilizzato lo schema della società cooperativa, a mutualità prevalente nella fattispecie, per svolgere attività edilizia approfittando di vari benefici previsti per le cooperative edilizie di abitazione, tra cui l’erogazione di contributi e l’assegnazione di aree per l’edilizia popolare pubblica.

8.6. Le varie criticità rilevate dagli ispettori ministeriali vanno dunque lette ed inquadrate nel descritto contesto fattuale, ed in tal modo confermano il sospetto di un utilizzo illecito dello schema della società cooperativa edilizia con finalità mutualistica e la fondatezza del provvedimento che ne ha disposto lo scioglimento.

8.7. I rilievi svolti dalla Società, nel ricorso di primo grado e in appello, non sono sufficienti a dimostrare l’effettività e attualità dello scopo mutualistico.

8.8. Per quanto riguarda l’elenco dei soci aspiranti, se è certamente vero che si tratta di un elenco espressamente previsto dalla legge, è altrettanto vero che quest’ultima non prevede la possibilità che all’atto dell’iscrizione nell’elenco di un aspirante si possa pretendere dal medesimo il deposito di una cauzione: il che è del tutto coerente con il fatto che l’iscrizione in tale elenco non equivale alla stipula di un contratto preliminare avente ad oggetto la vendita di una cosa futura; se a ciò si aggiunge la considerazione che la cauzione sembra essere stata richiesta, dalla Società appellante, a tutti gli aspiranti soci e in numero più che doppio rispetto agli alloggi realizzabili in attuazione del Piano di Zona B69 di Roma Capitale, appare evidente che essa era destinata a svolgere il ruolo improprio di finanziamento delle spese di gestione ordinaria, alla quale avrebbero dovuto provvedere i soci, non avendo alcun senso l’incameramento di una cauzione da parte di un soggetto avente non più del 50% delle probabilità di rendersi concretamente assegnatario.

8.9. Relativamente alla denunciata partecipazione dei soci storici ad altre analoghe società cooperative, è privo di rilievo il fatto che una simile situazione sia consentita dall’art. 96 del R.D. n. 1165/1938: trattandosi di soggetti che non si sono resi assegnatari neppure a seguito dei programmi realizzati da tali ulteriori società, tale circostanza non fa altro che confermare che essi non hanno mai avuto interesse alla assegnazione di un alloggio e, quindi, a realizzare lo scopo mutualistico. Quanto al fatto che sussisterebbe oggettivamente la necessità, per simili società, di consorziarsi per sostenere insieme spese comuni, il Collegio osserva che il perseguimento di tale finalità poteva essere ottenuto unitamente a società con compagine sociale completamente differente, sebbene analoghe per natura e finalità; la partecipazione dei soci storici della Società appellante ad altre analoghe società deve quindi leggersi come una vera e propria strategia funzionale a creare distinti soggetti giuridici guidati da una unica regia avente lo scopo di aumentare la presenza sul mercato degli alloggi sovvenzionati dallo Stato, moltiplicando le possibilità di accedere ai benefici che lo Stato riconosce alle società cooperative.

8.10. In ragione delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che la affermata assenza di scopo mutualistico, nella Società appellata, deve ritenersi frutto di un accertamento scevro da vizi logici.

8.11. Il Collegio rileva, ancora, che lo scioglimento delle società cooperative e degli enti mutualistici può essere disposto, ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c., a fronte della mera constatazione che non perseguono lo scopo mutualistico, senza che sia necessario che tale assenza dello scopo mutualistico sia rilevata su un arco di tempo prolungato: da questo punto di vista, la circostanza che nel verbale di ispezione si dia atto della ricorrenza dei requisiti di mutualità su uno dei due anni oggetto di indagine risulta irrilevante.

8.11.1. In particolare, la previsione di cui all’art. 2545 octies c.c., secondo cui “ La cooperativa perde la qualifica di cooperativa a mutualità prevalente quando, per due esercizi consecutivi, non

rispetti la condizione di prevalenza, di cui all’articolo 2513, ovvero quando modifichi le previsioni statutarie di cui all’articolo 2514” ha la funzione di tipizzare due particolari fattispecie in cui il requisito della mutualità, pacificamente esistente per un certo periodo di tempo, si deve ritenere non più esistente, ma non impedisce agli organi di vigilanza di accertare l’assenza, di fatto, del requisito della mutualità desumibile da elementi diversi.

8.12. L’art. 2545 septiesdecies c.c., inoltre, nello stabilire che “ L'autorità di vigilanza, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale e da iscriversi nel registro delle imprese, può sciogliere le società cooperative e gli enti mutualistici che non perseguono lo scopo mutualistico o non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono stati costituiti o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio di esercizio o non hanno compiuto atti di gestione ”, non può interpretarsi nel senso che l’autorità di vigilanza ha sempre l’onere, prima di disporre lo scioglimento, di verificare la possibilità di rimediare a irregolarità e di assegnare alla società controllata un termine per regolarizzarsi. Ritiene infatti il Collegio che la norma citata non può interpretarsi nel senso che l’autorità di vigilanza, a fronte della constatata assenza di scopo mutualistico, o della impossibilità di raggiungere gli scopi sociali o del mancato deposito del bilancio per due anni consecutivi, abbia la facoltà di non disporre lo scioglimento e, correlativamente, la possibilità e l’onere di valutare se prescrivere qualcosa di diverso: il verbo “potere”, utilizzato dalla norma, deve piuttosto intendersi riferito al margine di apprezzamento che ha l’autorità di vigilanza nell’accertare la ricorrenza delle indicate circostanze, in presenza delle quali l’autorità ha l’obbligo di disporre lo scioglimento. Risulta quindi destituita di fondamento la pretesa di parte appellante a che gli ispettori, prima, e il Ministero, dopo, imponessero prescrizioni idonee a superare le criticità, anziché adottare il provvedimento di scioglimento, in particolare sul presupposto che si applicherebbero i principi elaborati in materia di procedimento di SCIA, che a dire di parte appellante, imporrebbero all’Amministrazione di utilizzare i “poteri conformativi”: il procedimento qui all’esame è del tutto autonomo e non si comprende per quale ragione dovrebbero adattarsi ad esso principi e regole valide per il procedimento di SCIA. Trattandosi, inoltre, di procedimento non avviato ad istanza di parte non trova applicazione l’art. 10 bis della L. n. 241/90, che controparte assume essere stato violato.

8.12.1. Conferma di quanto appena affermato si trae anche dall’art. 12 del D. L.vo n. 220/2002: sebbene al comma 1 tale norma affermi che all’esito di una ispezione gli organi di vigilanza possono disporre (i) la cancellazione della società dall’albo nazionale degli enti cooperativi o dal registro prefettizio e dallo schedario generale della cooperazione, oppure (ii) la gestione commissariale, (iii) lo scioglimento per atto dell'autorità, (iv) la sostituzione dei liquidatori, o (v) la liquidazione coatta amministrativa; e sebbene all’art. 5 del D. L.vo n. 220/2002 si affermi, altresì, che a conclusione della revisione “ Il revisore ha la facoltà di diffidare gli enti cooperativi ad eliminare le irregolarità sanabili ,..”, l’art. 12, comma 3, del D. L.vo n. 220/2002 afferma chiaramente che agli enti cooperativi che “ non rispettano le finalità mutualistiche…Si applica il provvedimento di scioglimento per atto dell'autorità ai sensi dell'articolo 2545- septiesdecies del codice civile…. ”, con previsione che rimette ad una valutazione discrezionale la scelta in ordine alla natura del provvedimento da adottare, una volta accertata la assenza di scopo mutualistico. Scelta da ritenersi nel caso di specie adeguata e giustificata, non emergendo proprio per il tipo di vizio accertato margini per ricondurre alla fisiologia quel che si è dimostrato costituire una modalità di agire patologica.

8.13 Parte appellante ha poi richiamato impropriamente anche quella giurisprudenza della Corte di Cassazione che distingue tra società cooperative a “mutualità pura” e società cooperative a “mutualità spuria”, per ammettere che una società cooperativa non deve perseguire, in via esclusiva, uno scopo mutualistico (si vedano Cass. civ., sez. I, 8 settembre 1999, n. 9513; Cass. civ., sez. I, 20 ottobre 2021, n.29245; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 10332 del 30 novembre 2023; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2867 del 21 marzo 2023). Tale giurisprudenza non può essere utilmente invocata nel caso di specie, non potendosi comprendere, a fronte della strategia descritta nei paragrafi che precedono, dove sia ravvisabile lo scopo mutualistico: come già precisato, il fatto che nessuno dei soci fondatori si sia mai reso assegnatario e che, invece, coloro che si sono resi assegnatari nel corso degli anni sono divenuti soci per il tempo strettamente necessario a dare corso ai provvedimenti di assegnazione, evidenzia che la società non ha mai avuto veri soci cooperatori; correlativamente, la previsione di cui all’art. 12 dello statuto societario, che prevede l’uscita degli assegnatari dalla compagine sociale subito dopo l’assegnazione, è evidentemente preordinata – come già precisato – a garantire che la società rimanga sotto il controllo dei soci fondatori, che però non si sono mai resi assegnatari e neppure risulta che al momento dell’ispezione fossero prenotatari di alcuno degli alloggi da realizzare nell’ambito del Piano di Zona B69. Il Collegio ritiene, pertanto, che nel caso di specie si versa in una ipotesi di totale assenza di scopo mutualistico, che verosimilmente non è neppure mai esistito in passato, ragione per cui sussistevano i presupposti per l’adozione del provvedimento di scioglimento ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c.

8.14. Infine, la circostanza che Roma Capitale stia finalmente sbloccando le procedure relative all’attuazione del Piano di Zona B69 è del tutto ininfluente, sia per la ragione che parte appellante non ha offerto in giudizio la dimostrazione che i soci fondatori hanno intenzione di rendersi, finalmente, assegnatari di alloggi, sovvertendo il modus operandi che ha caratterizzato l’attività dei soci sino ad ora, sia per la ragione che la constatata assenza di scopo mutualistico in passato giustifica lo scioglimento d’autorità della Società.

9. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto.

10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento, nei confronti del Ministero per le Imprese e per il Made in Italy, delle spese relative al presente grado di giudizio, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori, se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO