Pubblicato il 24/02/2025

N. 01585/2025REG.PROV.COLL.

N. 00614/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 614 del 2022, proposto da Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Gualandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

EN AT, rappresentata e difesa dall'avvocato Giancarlo Migani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Rimini, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 581/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di EN AT;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Gualandi e Migani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla parte appellata contro i seguenti atti:

a) la delibera del Consiglio Comunale del Comune di Rimini n. 16 del 15 marzo del 2016, avente ad oggetto “Regolamento Urbanistico Edilizio (R.U.E.) – Approvazione delle controdeduzioni alle riserve provinciali ed alle osservazioni e conseguente approvazione, ai sensi dell'art. 33 e 34 della L.R. n. 20/00 e S.M.I.”, con riferimento all'art. 59 (art. 4.2.9. delle N.T.A. del RUE adottato);

b) la delibera di Consiglio Comunale n.15 del 15 marzo del 2016, avente ad oggetto “Zonizzazione Acustica Comunale (Z.A.C.) – Approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni e approvazione ai sensi dell'art. 3 della L.R. n. 15/01 e S.M.I.; Piano Strutturale Comunale (P.S.C.) – Presa d'atto dell'intesa della Provincia di Rimini e approvazione, ai sensi dell'art. 32 della L.R. n. 20/2000 e s.m.i.”;

c) la Delibera di Consiglio Comunale n. 9 del 25 marzo del 2021 avente ad oggetto “VARIANTE SPECIFICA PER L'AGGIORNAMENTO NORMATIVO DEL R.U.E. AI SENSI DELL'ART. 4, comma 4, della L.R. 24/2017;

d) la Delibera di Consiglio Comunale n. 64 del 17 ottobre del 2019 di adozione della variante specifica RUE – integrata con Deliberazione di C.C. n. 4 del 13 febbraio del 2020. APPROVAZIONE DEFINITIVA”.

A sostegno del gravame, l’amministrazione appellante espone le seguenti circostanze:

la parte appellata è proprietaria di un edificio a destinazione alberghiera, sito in Rimini, inattivo dall’anno 2002, in quanto la gestione era in perdita;

ha intrapreso due azioni davanti al TAR dell’Emilia Romagna per rimuovere il vincolo alberghiero e trasformare l’immobile in residenza;

la prima, che ha preceduto quella conclusasi con la sentenza appellata, è consistita nel ricorso avverso il PRG di Rimini, dove ha denunciato l’illegittimità dell’art. 22 bis delle N.T.A. che disciplinava le modalità di rimozione del vincolo e la modifica della destinazione d’uso (la norma consentiva il cambio d’uso solo a condizione che l’attività fosse cessata al 10 settembre del 1999, ma l’albergo di cui si discute a quella data era aperto);

il ricorso veniva accolto con la sentenza n. 504/2014, che comunque, a dire della parte appellante, non rileverebbe nella presente fattispecie dove si discute dell’art. 59 del RUE che presenta contenuto diverso;

in ossequio alla legge urbanistica regionale allora vigente, n. 20/2000, il comune si è dotato del Piano Strutturale Comunale (PSC) e del Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE);

gli intenti dell’amministrazione relativamente alla cd. “città turistica” sono ben chiariti nella Relazione generale del PSC, dove si dichiara la volontà e la necessità di de-densificarla;

in tale prospettiva è stato previsto l’incremento delle aree libere, nonché incentivi alla delocalizzazione delle strutture alberghiere in disuso, qualora non sia possibile riutilizzare la relativa capacità edificatoria, cedendola ad altre simili strutture, o destinando le aree risultanti dalla demolizione a servizi privati all’utenza turistica, quali parcheggi, piscine e simili o, infine, cedendo l’area al comune;

le trasformazioni saranno agevolate anche riconoscendo al proprietario del lotto che viene dismesso una quota di diritti edificatori;

più nel dettaglio il PSC – adottato con delibera C.C. n. 65/2021, e approvato con delibera C.C. n. 15/2016 -: ha incluso l’immobile in questione all’interno dell’”Ambito Urbano Consolidato costiero, a marcata caratterizzazione turistica AUCT”, disciplinato dall’art. 5.3. delle N.T.A. che chiarisce che trattasi di Ambito le cui funzioni caratterizzanti sono attività ricettive ed economiche rivolte all’utenza turistica a residenza prevalentemente stagionale; ha ammesso il mero mantenimento della funzione residenziale, ove già presente, e individuato gli obiettivi nella riqualificazione dell’apparato alberghiero e nell’incremento delle aree libere; ha indicato gli strumenti coi quali perseguire i predetti obiettivi, e cioè incentivi alla demolizione e cessione delle volumetrie, oppure delocalizzazione verso ambiti per nuovi insediamenti;

per quanto riguarda il RUE – precisa l’esponente - la disciplina in materia degli Ambiti AUC.T2 adottata non coincide con quella approvata, e poiché l’intero gravame si fonda sulla versione adottata, malgrado la successiva approvazione abbia modificato significativamente il regolamento, esso è da ritenersi in parte inammissibile;

tra le destinazioni d’uso la versione adottata ammetteva la A1-residenza, non ammetteva mutamento d’uso dei lotti, unità edilizie, a prevalente destinazione alberghiera;

le osservazioni con le quali la parte appellata chiedeva di destinare l’edificio alla residenza e agli altri usi previsti dalla norma, venivano respinte in quanto in contrasto con gli obiettivi della strumentazione urbanistica, e con la delibera C.C. n. 16/2016 che, approvando il RUE, aveva eliminato questa possibilità, ed ammesso il cambio d’uso degli edifici da E1 a E2, ossia funzioni ricettive extra-alberghiere;

in pendenza della decisione del ricorso, con delibera C.C. n. 9/2021 il comune approvava una variante al RUE, rispetto alla quale anche la parte appellata presentava osservazioni, chiedendo ammettersi la destinazione a residenza;

col ricorso introduttivo la parte appellata ha impugnato le delibere di adozione e di approvazione del PSC, tuttavia al di là dell’impugnazione formale del Piano Strutturale, il ricorso non contiene alcuna specifica censura avverso alcuna norma del medesimo, fatto salvo l’impugnativa delle delibere di adozione e di approvazione del RUE, “con riferimento all’art. 4.2.9” (norma adottata) nonché all’art. 59, in particolare il solo comma 5 (come confermato nei motivi aggiunti di ricorso);

coi successivi motivi aggiunti, la parte appellata ha impugnato la delibera di approvazione della variante n.9/2021.

La sentenza gravata ha accolto il ricorso, ritenendo illegittimo il rigetto delle richieste presentate dalla parte appellata.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

I) Error in procedendo: OMESSO RILIEVO DELL’INAMMISSIBILITÀ E/O INFONDATEZZA DEL RICORSO E MOTIVI AGGIUNTI. VIOLAZIONE DELL’ART. 31 C.P.A. VIOLAZIONE E ERRATA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 3, “Disciplina del vincolo di destinazione delle aziende ricettive in Emilia-Romagna”, L.R. E.R. n. 28/1990. OMESSA E/O ERRATA VALUTAZIONE DEI MEZZI DI PROVA DOCUMENTALI.

II) Error in procedendo: OMESSO RILIEVO DELL’INAMMISSIBILITÀ E/O INFONDATEZZA DEL RICORSO E MO-TIVI AGGIUNTI sotto ulteriore profilo. OMESSA E/O ERRATA VALUTAZIONE DEI MEZZI DI PROVA DOCUMENTALI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L.R. E.R. N. 28/1990.

III) Error in iudicando: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L.R. E.R. N. 28/1990 ERRATA MOTIVAZIONE. OMESSA E/O ERRATA VALUTAZIONE DEGLI ATTI PROCESSUALI E DEI MEZZI DI PRO-VA DOCUMENTALI.

IV) Error in iudicando: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L.R. E.R. N. 28/1990 ERRATA MOTIVAZIONE. OMESSA E/O ERRATA VALUTAZIONE DEGLI ATTI PROCESSUALI E DEI MEZZI DI PROVA DOCUMENTALI.

V) Error in iudicando: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L.R. E.R. N. 28/1990 ERRATA MOTIVAZIONE. OMESSA E/O ERRATA VALUTAZIONE DEGLI ATTI PROCESSUALI E DEI MEZZI DI PRO-VA DOCUMENTALI.

2. Si è costituita in giudizio AT EN, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello dopo aver delineato quelli che, nella prospettiva della parte appellante, dovrebbero essere gli esatti confini della pretesa azionata in primo grado, contesta al primo giudice di non aver rilevato l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in capo all’allora ricorrente.

Il comune di Rimini sostiene che quest’ultimo intendeva contestare il vincolo di destinazione ad albergo impresso sull’immobile da lei posseduto; tuttavia, aggiunge, poiché l’art. 4.2.9. del RUE adottato – che imponeva detto vincolo – è stato eliminato dalla variante n. 9/2021, cioè quella contenuta nel RUE approvato , il gravame sarebbe inammissibile avendo un oggetto inesistente.

Tutt’al più – aggiunge – proprio perché l’attuale pianificazione comunale nulla prevede in merito alla rimozione del vincolo, la parte avrebbe potuto dolersi, e non lo ha fatto, dell’inerzia del comune nell’ottemperare alle previsioni di cui all’art. 3 della L.R. Emilia Romagna n.28/1990 che imponeva ai comuni di provvedere, entro un anno dalla sua entrata in vigore, ad adeguare i propri strumenti urbanistici con riferimento alle strutture ricettive ed alla rimozione del vincolo.

La prima parte del quinto motivo d’appello sostiene, di poi, che la parte non ha impugnato l’art. 59.4. del RUE che conteneva il ridetto vincolo, ma solo l’art. 59.5. il che a maggior ragione renderebbe inammissibile il gravame di primo grado.

3.1. Il motivo è infondato perché la pretesa della parte appellata è agevolmente ricostruibile riferendosi alla chiara doglianza di aver rinvenuto una regolazione vincolistica eccessivamente limitativa del proprio diritto di proprietà avente ad oggetto l’immobile originariamente destinato ad albergo, poi dismesso nel 2002.

Dunque è stata oggetto di censura l’intera disciplina regolativa in parte qua , non rilevando l’indicazione specifica dell’una o dell’altra disposizione impugnata.

3.2. Quanto alla differenza tra norme adottate e norme approvate, si osserva che anche l’art. 59.4. del R.U.E., nella versione approvata, limitando fortemente il diritto di proprietà dell’appellata – nel disciplinare le aree “A.UC.T. quale quella su cui insiste l’immobile controverso – ammette solo la possibilità che le originarie strutture alberghiere transitino da E1 a E2 (ossia funzioni ricettive extra-turistiche) e viceversa.

E’ evidente che il suddetto vincolo ha efficacia immediatamente precettiva, fortemente restringendo, se non addirittura azzerando, le possibilità di sfruttamento economico del bene.

La parte appellata, pertanto, diversamente da quanto ritenuto dal quarto motivo d’appello, che eccepisce, sotto questo profilo, l’inammissibilità, legittimamente è insorta avverso questa previsione, efficace ed attuale, poiché vantava un interesse giuridicamente rilevante a contenere l’eccessiva estensione del potere conformativo, che, in sede di regolazione urbanistica generale, l’amministrazione si era auto-attribuita.

3.3. Del resto, sin dalle prime osservazioni presentate nel corso dell’iter di approvazione della pianificazione, la stessa ha sempre rappresentato la medesima esigenza, ossia quella di incidere, in senso limitativo sulle prerogative del titolare del potere di governo del territorio, facendo valere la sua pretesa ad ottenere maggiori libertà d’uso del bene, una volta dismessane la destinazione alberghiera. Dunque il contenuto delle sue richieste, ripetesi, giuridicamente rilevante, non ha subìto modifiche nel corso degli anni ed è chiaro, quanto al suo contenuto.

3.3. Pertanto, essendo quest’ultima titolare di un interesse attuale ed immediato a gravare la suddetta disposizione, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del gravame proposta con le doglianze in esame.

4. Il secondo ed il terzo motivo d’appello – che possono essere trattati congiuntamente- contestano al primo giudice di essere incorso in travisamento dei presupposti, oltre ad aver violato l’art. 3 della L.R. Emilia Romagna n. 28 del 1990.

Secondo l’amministrazione, la parte appellata ambirebbe ad ottenere la destinazione a residenza dell’immobile, nonostante questa le sia preclusa dall’art. 5.3. delle N.T.A. e dall’art. 59.4 del R.U.E.

Il che, sotto un ulteriore profilo, renderebbe inammissibile il ricorso.

La terza doglianza aggiunge, in particolare, che la sentenza gravata sarebbe errata nella parte in cui ha affermato che alla parte appellata non sarebbe stata data alcuna ulteriore possibilità di sfruttamento del bene, dal momento che la regolazione prevista ne ammette la destinazione E2, il che dimostrerebbe la non assolutezza del vincolo, e, con essa, l’infondatezza della statuizione del primo giudice.

4.1. I motivi sono entrambi infondati perché la parte appellata, col ricorso introduttivo, ha contestato la portata eccessivamente limitante delle facoltà proprietarie, imposte dalle norme di piano, alle strutture alberghiere dismesse dopo il 10 settembre del 1999, senza necessariamente chiedere l’assenso a destinarla a struttura residenziale, ma criticando, in via generale, la portata assorbente del vincolo, che ne precludeva la rimozione, decorso un certo termine, senza consentire alla parte di ottenere una previa valutazione, in concreto, da parte dell’amministrazione della relativa situazione.

Re-inquadrata in questo perimetro, come appena osservato, la pretesa è accompagnata da un legittimo e ritualmente proposto interesse a ricorrere, fermo restando – ovviamente – che i progetti concreti che la parte dovesse presentare avuto riguardo alla futura destinazione del bene, dovranno pur sempre essere compatibili con la regolazione urbanistica vigente al momento nel quale sarà presentata la relativa istanza.

4.2. Quanto alla dedotta mancata possibilità di usi alternativi (terzo motivo d’appello), si osserva che l’area a disposizione della parte appellata ha dimensioni troppo limitate per poter essere riconvertita in destinazione extra-recettiva a servizio del turismo, dunque non sarebbe materialmente praticabile il passaggio del bene alla categoria E2, non potendo operare in concreto il cambio di destinazione.

Il che, di converso, conferma l’esistenza, anche in concreto, di un interesse della parte appellata a gravare la suddetta previsione di piano, in quanto eccessivamente limitante.

5. Il quarto motivo d’appello contesta alla sentenza gravata di aver ritenuto contraddittorie ed illogiche le risposte negative opposte alle osservazioni rassegnate dalla parte appellata, nel corso dell’ iter di approvazione della pianificazione.

Sostiene la parte appellante che l’affermazione del primo giudice - oltre a non tener conto del fatto che, in sede di osservazioni al piano, l’amministrazione che lo redige non è tenuta a motivare analiticamente sulle ragioni del rigetto - è apodittica ed ingiustificata, dal momento che nel suo intervento la parte appellata aveva contestato la disciplina del cambio d’uso degli edifici con destinazione alberghiera, e non la destinazione a residenza, nonostante detta disciplina fosse imposta dal PSC, dunque non era modificabile. Il che giustificava la laconica risposta fornita dall’amministrazione.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. La parte appellata aveva presentato un’osservazione con la quale chiedeva, in subordine alla modifica dell’art. 4.2.9. delle norme del R.U.E., di modificare la destinazione di zona in “AUC-T3-Sub . Ambiti ex art. 4.2.10” con conseguente modifica della TAV 1.2. del R.U.E.

Il comune di Rimini non ha accolto l’osservazione, sostenendo, per quanto riguarda la modifica della destinazione di zona, che il Piano ha ricompreso nell’ambito turistico anche le aree che nel previgente P.R.G. non vi erano ricomprese.

5.1.2. La risposta resa – in disparte che non è neanche corretta, perché le aree, erano ricomprese in zona turistica, anche nel vigore del vecchio PRG – quanto meno non è esaustiva né coerente rispetto all’osservazione formulata, perché l’avere il piano ricompreso l’area in proprietà della parte appellata nella fascia turistica, non implicava necessariamente, né il dato basta a giustificare, l’inibizione del cambio d’uso, a maggior ragione considerando che è incontestato che in detta fascia vi fossero già numerosi edifici con destinazione residenziale, il che dimostra come non vi fosse una sostanziale incompatibilità tra cambio di destinazione e regime urbanistico dell’area.

5.1.3. Del resto, quelle determinazioni giungevano dopo che il TAR di Bologna aveva annullato l’art. 22 bis delle N.T.A. nella parte in cui non consentiva il cambio di destinazione delle strutture alberghiere marginali, dunque la risposta alle osservazioni a maggior ragione avrebbe dovuto tenere in debito conto questo ultimo aspetto e non limitarsi ad un apodittico, e vagamente contraddittorio con gli elementi di fatto presenti, diniego.

6. Il quinto motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata di avere accolto il ricorso, eliminando le previsioni vincolistiche quanto alla destinazione, senza dare contezza delle ragioni che hanno condotto a questo risultato, ma limitandosi a richiamare una giurisprudenza dello stesso TAR Bologna, tuttavia riferibile ad una fattispecie diversa da quella di cui alla controversia.

6.1. Il motivo è infondato.

Invero, a prescindere dal percorso argomentativo seguito dal primo giudice, va osservato che l’art. 8, comma 5, della L. n. 217 del 1983, legge contenente i principi fondamentali in materia di turismo e di industria alberghiera – sostanzialmente riprodotto nell’art. 3, comma 5, della L. Regionale Emilia Romagna n. 28 del 1990 – prevede che: “il vincolo di destinazione può essere rimosso su richiesta del proprietario solo se viene comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva e previa restituzione di contributi e agevolazioni pubbliche eventualmente percepiti e opportunamente rivalutati ove lo svincolo avvenga prima della scadenza del finanziamento agevolato.”

La suddetta previsione impone alle amministrazioni, sia in sede di programmazione, sia allorquando siano interpellate dal proprietario che richiede la rimozione del vincolo, di prevedere dei criteri, e di procedere alla relativa valutazione, tenendo conto delle caratteristiche specifiche e concrete del bene e della situazione ad esso circostante, con riferimento alla comprovata non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva.

Ciò significa che, qualsivoglia previsione normativa che, come l’art. 59.4. delle NTA del RUA, precluda “a priori” il cambio di destinazione d’uso, o lo limiti fortemente, provocando il sostanziale azzeramento delle potenzialità economiche del bene già destinato ad attività alberghiera è inevitabilmente illegittimo perché incide sulla pretesa della parte richiedente il cambio di destinazione, ad ottenere, come previsto dalle suddette norme di legge, una valutazione concreta e specifica della sua richiesta, in ragione delle negatività economiche che le deriverebbero in caso continuasse la relativa attività.

In tali sensi, l’originaria pretesa della parte appellata deve reputarsi fondata, con conseguente dequotazione della doglianza in esame perché l’attuale regolazione di cui al RUA contrasta e con l’art. 8, comma 5, della L. n. 217 del 1983, e con l’art. 3 della legge regionale Emilia Romagna n. 28 del 1990.

7. Conclusivamente l’appello va rigettato. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio, celebratasi da remoto, del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO