Pubblicato il 04/06/2025

N. 04852/2025REG.PROV.COLL.

N. 05674/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5674 del 2023, proposto dalla società F.A. s.p.a. (già Fonderie di Assisi s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Rampini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

contro

il Comune di Assisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Caforio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

del Comitato di via Protomartiri Francescani, di WW Oa (Organizzazione Aggregata) e della Provincia di Perugia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. 00182/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Assisi e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del contendere è la determinazione n. 883 del 2 novembre 2020 del Dirigente del Settore Gestione del Territorio del Comune di Assisi, esclusivamente nella parte in cui ha disposto di autorizzare il “ mantenimento dei silos per un periodo pari a 5 anni a decorrere dall’efficacia del presente provvedimento ” e di considerare il provvedimento quale titolo alla realizzazione di quanto previsto nel progetto “ per una durata massima di cinque anni dalla data di efficacia del presente provvedimento ”, nonché nella parte in cui ha recepito le corrispondenti prescrizioni contenute nel parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria prot. n. 44498 dell’8.10.2020.

Con il ricorso di primo grado la società odierna appellante ha impugnato, altresì, il parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria prot. n. 44498 dell’8 ottobre 2020 nella parte in cui ha prescritto la condizione di “ un termine massimo di permanenza dei manufatti che non potrà comunque superare il quinquennio di validità dell’autorizzazione paesaggistica ”.

1.1. Il ricorso di primo grado è stato affidato ai seguenti motivi:

I. Violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, degli artt. 11 e 15 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 123 della legge regionale n. 1/2015, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifeste, atteso che nessuna norma dell’ordinamento contempla la possibilità che un’opera realizzata sulla base di un permesso di costruire, ossia proprio il titolo richiesto per gli interventi che comportano una trasformazione urbanistica ed edilizia permanente del territorio, sia assentita solo per un determinato periodo di tempo.

II. Violazione degli artt. 14-bis e 2 della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà ed illogicità, avendo la Soprintendenza emesso il parere di propria competenza (contenente la prescrizione di validità di cinque anni da imprimere dei silos in questione) dopo la scadenza del termine di legge.

III. Violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 1.4.1. e 6.2.3. delle N.T.A. al P.R.G.- P.O, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, incompetenza, illogicità ed ingiustizia manifeste, avendo il Comune di Assisi omesso di esternare qualsivoglia motivazione in ordine alle ragioni per cui i silos dovrebbero rimanere in esistenza – nell’ambito dell’insediamento industriale - per un periodo di soli cinque anni.

1.2. Con motivi aggiunti la società ricorrente ha impugnato altresì la nota del Comune di Assisi prot. n. 39305 del 25.08.2021 e la nota del Sindaco del Comune di Assisi prot. n. 48804 del 02.11.2020, con le quali sarebbe stato imposto all’Azienda di produrre entro un termine predeterminato un piano di delocalizzazione dell’impianto esistente, previa individuazione di altro sito produttivo (con la naturale conseguenza di dover procedere alla demolizione delle strutture industriali ora insistenti nell’area).

L’impugnativa è stata affidata ai seguenti motivi:

I. Nullità per difetto assoluto di attribuzione, illegittimità per violazione degli artt. 41 e 42 della Cost. e dell’art. 3-bis del d.P.R. n. 380/2001, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, incompetenza, sviamento, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifeste, atteso che la richiesta di predisposizione di un piano di delocalizzazione dell’impianto industriale della Fonderie di Assisi, avanzata dal Sindaco del Comune di Assisi con la nota prot. 39305 del 25.08.2021, si risolverebbe in un provvedimento sostanzialmente ablativo del diritto dell’impresa di continuare ad esercitare la propria attività produttiva nello stabilimento esistente ed autorizzato, nullo per assenza di una norma attributiva del potere esercitato ed illegittimo in quanto in contrasto con i diritti di libertà di iniziativa economica e di proprietà privata.

II. Violazione dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, dell’art. 123 della legge regionale n. 1/2015 e dell’art. 97 della Costituzione, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione ed incompetenza, atteso che nessuna norma dell’ordinamento attribuisce al Comune (e tantomeno al Sindaco) il potere di obbligare una società privata ad abbandonare impianti produttivi legittimamente realizzati senza procedere all’espropriazione dell’area.

III. Violazione degli artt. 1.4.1. e 3.6.2. delle N.T.A. al P.R.G.- P.O, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, incompetenza, illogicità ed ingiustizia manifeste, atteso che mediante il rilascio del titolo edilizio abilitativo per la costruzione dei silos con efficacia limitata nel tempo (5 anni), il Comune di Assisi avrebbe inteso in realtà creare le condizioni per imporre alla società un sostanziale obbligo di delocalizzazione dell’impianto industriale, con efficacia ablativa dei suoi diritti dominicali, in spregio a qualsiasi norma dell’ordinamento e finanche del P.R.G. vigente.

2. Nella resistenza della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria e del Comune di Assisi, il T.a.r. ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.

Nello specifico, relativamente al ricorso principale il primo giudice ha sostenuto che la portata “contingente” del permesso di costruire sarebbe “ coerente con le prescrizioni del nuovo Piano Regolatore, anche in ragione del fatto che, ai sensi dell’art. 12 comma 1 del D.P.R. n. 380/2001, il presupposto per il rilascio del permesso di costruire è la “conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”, da cui discende, a norma del successivo art. 15, comma 4, la decadenza del permesso “con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche ”.

Quanto poi all’autorizzazione paesaggistica, non potrebbe ravvisarsi alcuna illiceità nella determinazione dirigenziale impugnata laddove la stessa rileva che “ lo stesso parere, pur essendo stato formulato con evidente ritardo, e non volendo entrare nel merito giuridico circa i termini di validità di un’autorizzazione paesaggistica, evidenzia alcuni elementi di merito su cui si ritiene di poter convenire, e quindi di autorizzare la realizzazione e mantenimento dei silos per un periodo pari a 5 anni a decorrere dall’efficacia del presente provvedimento ”.

Quanto all’omessa motivazione del Comune in ordine alle ragioni per cui i silos dovrebbero permanere per un periodo di soli cinque anni, il T.a.r. ha osservato che le motivazioni su cui è fondato il parere della Soprintendenza sono direttamente collegate alla tutela del paesaggio ed evidenziano come l’attuale collocazione delle Fonderie sia profondamente impattante con lo stesso anche per la contiguità con l’area della “OL” e con una zona a destinazione quasi esclusivamente residenziale.

Relativamente ai motivi aggiunti, il primo giudice ha ritenuto che gli atti impugnati siano scevri “ di qualsivoglia potestà ablatoria ” e che comunque gli stessi non avrebbero natura provvedimentale.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, si basa sulle seguenti deduzioni.

In primo luogo la società ha precisato che l’impugnativa non investe il capo relativo alla reiezione dei motivi aggiunti, poiché il proprio interesse è pienamente soddisfatto dal riconoscimento giurisdizionale dell’insussistenza di un valore precettivo/autoritativo della richiesta comunale della predisposizione di “ un piano industriale di delocalizzazione, comprensivo di individuazione di possibili siti di delocalizzazione, di analisi di fattibilità tecnico-economica, con focus specifico sul mantenimento dei posti di lavoro, e cronoprogramma delle attività ” che secondo la sentenza costituisce un “ atto scevro di qualsivoglia potestà ablatoria, inidoneo come tale a compromettere alcuna situazione dominicale ”.

3.1. Relativamente alla richiesta di accoglimento del ricorso principale, ha dedotto quanto segue.

I. Erroneità ed ingiustizia del primo capo della sentenza .

L’appellante evidenzia, in primo luogo, che le motivazioni addotte dal Comune nella propria memoria difensiva in primo grado, circa una pretesa non conformità delle opere alle prescrizioni del P.R.G. (argomentazioni pedissequamente recepite dal T.a.r.), costituiscono un’illegittima integrazione postuma della motivazione del provvedimento gravato, giacché nessun riferimento ad una ipotetica difformità rispetto alle previsioni del P.R.G. è contenuto nella determinazione impugnata.

Il Comune ha infatti inteso apporre il predetto termine unicamente a seguito della ricezione del tardivo parere della Soprintendenza e dunque non già in ragione della pretesa difformità rispetto alla normativa di P.R.G., bensì sulla scorta delle considerazioni di merito contenute nel parere stesso.

Le considerazioni della Soprintendenza, peraltro, avrebbero carattere meramente programmatico, avendo la stessa rilevato che la richiesta di realizzazione in via “permanente” dei silos si sarebbe asseritamente posta “ in evidente contrasto con la possibilità/opportunità di concretizzare la delocalizzazione dell’impianto, nonché la rigenerazione dell’intera area, auspicata e postulata da più soggetti, dalle previsioni di P.R.G. e dalla stessa Amministrazione comunale ”.

L’area in cui ha sede la fonderia è disciplinata dal vigente P.R.G. – P.O. come “ambito da ripianificare con finalità di rigenerazione dei tessuti” disciplinato dall’art. 3.6.2. delle N.T.A. al P.R.G. – P.O. (doc. 4).

Ai sensi dell’art. 1.4.1., comma 3, delle medesime N.T.A. al P.R.G. – P.O. “ Il PRG-PO individua gli ambiti a disciplina generale pregressa da ripianificare e da rigenerare non soggetti ad attuazione prioritaria, la cui disciplina urbanistica e modalità di attuazione è demandata al definirsi nel tempo dei successivi PRG-PO .”.

L’inserimento della zona in area da ripianificare costituisce, pertanto, una previsione meramente programmatica, la cui attuazione è subordinata espressamente all’approvazione di ulteriori e nuovi atti di pianificazione da parte del competente Consiglio comunale, in assenza di alcun limite temporale, tanto che l’attuale disciplina urbanistica potrebbe rimanere immutata per un lungo periodo.

Proprio per tale ragione, le medesime N.T.A. al P.R.G. – P.O. prevedono che fino all’attuazione della riqualificazione (da realizzarsi, come visto, mediante nuovi piani regolatori comunali o varianti di essi) devono continuare ad applicarsi, con riferimento alle attività produttive, le previgenti disposizioni di P.R.G., ai sensi delle quali l’area in questione era classificata come zona D per attività produttive.

Ciò è sancito dall’art. 3.6.2., comma 8, delle N.T.A. al P.R.G. – P.O., a mente del quale “Per le attività produttive in esercizio entro le aree di cui al presente articolo, aventi destinazione difforme rispetto al Piano, nelle more dell’attuazione delle previsioni del PRG-PO continuano a valere le NTA del PRG previgente .”.

Inoltre, il medesimo art. 3.6.2., al comma 6, espressamente dispone che “ Negli ambiti di cui al precedente comma 2, lett. a) e c), in fase transitoria fino all’inclusione di tali ambiti nelle previsioni attuative del PRG-PO, sono fatte salve le quantità edificatorie assentite dal PRG pre-vigente come riconosciute nel dimensionamento del PRG-PS ”.

Il comma 5 della medesima disposizione espressamente prevede che “ sono ammessi gli interventi di MO, MS, RC, CD, RE, RU nonché gli ampliamenti di cui agli Artt. 76, 77 e 78 e le opere di cui all’Art. 158 del TU, con la possibilità di realizzare OP nel rispetto delle disposizioni regolamentari regionali in materia .”.

Ebbene, gli interventi di cui all’art. 158 della l.r. Umbria n. 1/2015 comprendono proprio quelli di specie, ossia la realizzazione di “ silos per lo stoccaggio di prodotti o materiali, finalizzati ai processi produttivi ed al rispetto delle norme in materia ambientale, strettamente connessi alle attività produttive ”.

Il primo giudice ha quindi immotivatamente ritenuto un intervento espressamente ammesso dal vigente P.R.G. come contrastante con gli strumenti urbanistici.

Parimenti inconferente è il richiamo all’art. 15, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001, in base al quale “ il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche ”. La norma si riferisce infatti all’ efficacia del permesso prima dell’avvio delle opere e non anche ad una facoltà dell’Amministrazione di imporre un termine di durata alla permanenza di opere edilizie legittimamente realizzate e conformi al P.R.G. vigente sia al momento del rilascio del titolo che a quello di ultimazione dei lavori.

Inconferente ed erroneo sarebbe altresì il riferimento fatto dal T.a.r. alla “concessione edilizia in precario”, quale provvedimento atipico utilizzato dalle amministrazioni comunali per assentire opere, per loro natura e destinazione, di durata limitata giustificabili esclusivamente per il carattere di precarietà dell’opera, tale per questo da non determinare una modificazione del territorio.

Le opere di cui trattasi non sono affatto destinate a soddisfare esigenze produttive temporanee, non potendo certo tale carattere essere desunto dalla frase “immediate esigenze produttive” (che era volta semmai a sottolineare l’urgenza del provvedimento), né dalla natura delle opere, come peraltro esplicitata dalla relazione tecnica (doc. 3).

L’appellante sottolinea che le opere previste da un titolo abilitativo edilizio, una volta completate nel termine triennale di validità dello stesso e in quello quinquennale di validità dell’autorizzazione paesaggistica, sono legittimate sine die (addirittura anche oltre la loro esistenza materiale, essendo ormai ammessa nell’ordinamento la ricostruzione degli immobili diruti), mentre nessuna norma dell’ordinamento contempla la possibilità che un’opera realizzata sulla base di un permesso di costruire, ossia proprio il titolo richiesto per gli interventi che comportano una trasformazione urbanistica ed edilizia permanente del territorio, sia assentita solo per un determinato periodo di tempo.

Ciò che è sottoposto ad un termine di validità è il solo permesso di costruire che, ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, in ipotesi di omessa conclusione dei lavori nel termine triennale, “ decade di diritto per la parte non eseguita ”.

Allo stesso modo anche l’opera realizzata sulla base dell’autorizzazione paesaggistica ha una legittimazione perpetua, essendo il termine di 5 anni di cui all’art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 riferito espressamente a “l’esecuzione dei progettati lavori”, ossia all’ultimazione delle opere che, una volta concluse, si intendono legittimate a tempo indeterminato.

D’altronde la conseguenza di ciò è che, stando al tenore dei provvedimenti impugnati, il privato imprenditore, alla scadenza del quinquennio, dovrebbe procedere alla demolizione di un’opera realizzata sulla base di un titolo edilizio legittimamente rilasciato ed essenziale per l’attività produttiva.

II. Erroneità ed ingiustizia del secondo capo della sentenza .

Anche le ulteriori argomentazioni della sentenza in esame sarebbero il frutto di un completo travisamento degli atti di causa

Come evidenziato nello stesso provvedimento comunale gravato il parere della Soprintendenza è pervenuto al Comune con “ Prot. 44498 del 08/10/2020, pervenuta fuori termine rispetto al procedimento indetto con la Conferenza del 09/06/2020 ”.

Non è dato dunque comprendere su quale base il Giudice di prime cure abbia affermato che lo stesso sarebbe stato invece reso nel “pieno rispetto del termine”.

In ogni caso, ai sensi dell’art. 14-bis della l. n. 241/1990, il parere reso in seno alla conferenza di servizi semplificata deve pervenire all’Amministrazione che ha indetto la conferenza stessa entro il termine assegnato e non semplicemente essere stato emesso dall’Ente interessato.

Nella fattispecie, come riportato nello stesso parere impugnato, la determinazione di indizione della conferenza n. 463 del 9.6.2020 è stata ricevuta dalla Soprintendenza al prot. n. 8969 dell’11.6.2020 (cfr. anche doc. 2 prodotto dal Ministero). Il suddetto parere avrebbe dovuto essere reso entro novanta giorni da tale data, sicché il termine deve ritenersi inutilmente spirato in data 9.9.2020.

Da ciò consegue che il Comune di Assisi avrebbe dovuto fare applicazione di quanto disposto dall’art. 14-bis, comma 4, della L. n. 241/1990, ai sensi del quale “ la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni .”.

Ciò è peraltro ulteriormente ed espressamente confermato dall’art. 2, comma 8-bis, della medesima l. n. 241/1990, introdotto dal d.l. n. 76/2020 convertito in l. n. 120/2020, ai sensi del quale “ Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), … sono inefficaci ”.

III. Erroneità ed ingiustizia del terzo capo della sentenza gravata .

Quanto al riferimento operato dal T.a.r. all’attuale collocazione delle Fonderie la quale “ si palesa profondamente impattante ” con il paesaggio, anche per la contiguità con l’area della “OL” e con una zona a destinazione quasi esclusivamente residenziale, si tratterebbe di assunti completamente inconferenti sia con il contenuto del parere gravato, sia con le censure esposte nel ricorso introduttivo.

Le affermazioni del primo giudice sarebbero pure infondate in punto di fatto, giacché lo stabilimento industriale è sito a circa 1 chilometro dalla Basilica di Santa Maria degli Angeli al cui interno è ubicata la “OL”.

Vero è invece che il Comune ha omesso di esternare qualsivoglia motivazione in ordine alle ragioni per cui i silos dovrebbero rimanere in esistenza – nell’ambito dell’insediamento industriale - per un periodo di soli cinque anni.

In ogni caso, il parere della Soprintendenza non è affatto “direttamente collegato alla tutela del paesaggio”.

Quest’ultima ha ritenuto infatti di poter esprimere parere favorevole solo qualora l’opera fosse temporanea in quanto la richiesta di realizzazione in via “permanente” dei silos si porrebbe asseritamente “ in evidente contrasto con la possibilità/opportunità di concretizzare la delocalizzazione dell’impianto, nonché la rigenerazione dell’intera area, auspicata e postulata da più soggetti, dalle previsioni di P.R.G. e dalla stessa Amministrazione comunale ”.

Nel parere vengono inoltre richiamati “ diversi [non meglio specificati n.d.r.] precedenti che hanno affrontato il tema della opportunità della delocalizzazione dell’impianto che al momento, in conseguenza dell’espansione urbana successiva al suo insediarsi, lo vede collocato di fatto all’interno dell’area periurbana prevalentemente residenziale, con possibili conseguenti ricadute in termini sia di compatibilità paesaggistica che ambientale” nonché l’attuale destinazione urbanistica dell’area a “ambiti a disciplina pregressa da rigenerare”.

Il T.a.r. ha ignorato la circostanza per cui le “possibili” ricadute paesaggistiche considerate dalla Soprintendenza non riguardano affatto i silos di stoccaggio oggetto del procedimento, bensì l’intero complesso industriale che, tuttavia, risulta insediato ed in esercizio sin dagli anni sessanta del secolo scorso.

Le descritte motivazioni non sarebbero affatto correlate all’incidenza paesaggistica dei silos di stoccaggio, ma investirebbero materie, quali il governo del territorio, da un lato, e la tutela dall’inquinamento ambientale, dall’altro, che esulano completamente dalle competenze riconosciute dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 alla Soprintendenza, come pure dalla stessa riconosciuto nel medesimo parere.

La società ricorda comunque di essere titolare di autorizzazione integrata ambientale in corso di validità, sulla quale non può certamente incidere la realizzazione di due silos di stoccaggio, peraltro finalizzata a ridurre (come dato atto dalla stessa Soprintendenza e dal Comune) il rischio di fuoriuscita di materiale.

Sarebbe dunque evidente lo sviamento di potere che ha caratterizzato l’operato della Soprintendenza e del Comune, che, nell’ambito del rilascio di un titolo edilizio, hanno imposto alle opere una “data di scadenza” al dichiarato fine di obbligare Fonderie di Assisi a delocalizzare i propri impianti in patente violazione delle succitate norme di P.R.G.

4. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Assisi e il Ministero della Cultura.

5. La società appellante e il Comune hanno depositato memorie conclusionali e di replica.

Il Ministero della Cultura ha depositato una memoria di replica.

6. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 20 marzo 2025.

7. In via preliminare, relativamente all’eccezione di inammissibilità del deposito documentale della società appellante del 7 febbraio 2025, il Collegio rileva che trattasi di documentazione relativa all’autorizzazione integrata ambientale degli impianti. Il caso in esame riguarda però il rilascio di un titolo edilizio e della presupposta autorizzazione paesaggistica: tale documentazione, pertanto, non è rilevante ai fini del decidere,

8. Nel merito, l’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. In primo luogo, è agevole rilevare che nessuna norma dell’ordinamento prevede la possibilità di rilasciare un permesso di costruire per realizzare interventi “ ad tempus ”.

Infatti, mentre da un lato l’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001 dispone che il permesso “è irrevocabile”, dall’altro, l’art. 15, comma 4 del medesimo decreto si limita a stabilire che “ Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio ”.

9.1. Nel caso in esame, non è poi contestata la conformità urbanistica dell’intervento.

L’area di cui trattasi è disciplinata dal vigente P.R.G. – P.O. come “ ambito da ripianificare con finalità di rigenerazione dei tessuti ” disciplinato dall’art. 3.6.2. delle N.T.A. al P.R.G. – P.O.

Secondo l’art. 3.6.2., comma 8, delle medesime NTA “ Per le attività produttive in esercizio entro le aree di cui al presente articolo, aventi destinazione difforme rispetto al Piano, nelle more dell’attuazione delle previsioni del PRG-PO continuano a valere le NTA del PRG previgente ”.

Inoltre, secondo il comma 5 della medesima disposizione, “[...] sugli edifici preesistenti sono ammessi gli interventi di MO, MS, RC, CD, RE, RU nonché gli ampliamenti di cui agli Artt. 76, 77 e 78 e le opere di cui all’Art. 158 del TU, con la possibilità di realizzare OP nel rispetto delle disposizioni regolamentari regionali in materia ”.

Tra gli interventi richiamati dall’art. 158 della l.r. Umbria n. 1/2015 figurano, tra gli altri, i “ silos per lo stoccaggio di prodotti o materiali, finalizzati ai processi produttivi ed al rispetto delle norme in materia ambientale, strettamente connessi alle attività produttive ”.

In presenza della conformità di un progetto alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente, l’Amministrazione è tenuta a rilasciare il titolo abilitativo edilizio secondo il modello legale tipizzato dal d.P.R. n. 380 del 2001, il quale non prevede l’apposizione di termini (salvo che per l’inizio e l’ultimazione dei lavori), o condizioni.

L’unica ipotesi in cui lo ius aedificandi può essere temporaneamente inibito, pur sussistendo la conformità del progetto con la disciplina vigente, è quella relativa all’applicazione delle misure di salvaguardia, nelle ipotesi di contrasto con le previsioni di strumenti urbanistici adottati ma non ancora approvati (art. 12, comma 2).

Al riguardo, deve convenirsi con la società appellante che le opere previste da un titolo abilitativo edilizio, una volta completate nel termine triennale di validità dello stesso e in quello quinquennale di validità dell’autorizzazione paesaggistica, sono legittimate sine die mentre nessuna norma dell’ordinamento contempla la possibilità che un’opera realizzata sulla base di un permesso di costruire sia assentita solo per un determinato periodo di tempo.

Ciò che è sottoposto ad un termine di validità è il solo permesso di costruire che, ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001, nell’ipotesi in cui non venga rispettato il termine di ultimazione dei lavori, “ decade di diritto per la parte non eseguita ”.

Anche il termine di 5 anni di cui all’art. 146, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004, riguarda non la legittimazione temporale delle opere alle quali si riferisce l’autorizzazione paesaggistica, ma “ l'esecuzione dei progettati lavori ”, i quali debbono essere ultimati nel termine di efficacia dell’autorizzazione “ scaduto il quale , l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione ”.

9.2. Pure infondata, in quanto del tutto priva di base legale, è la tesi del Comune secondo cui, all’esito della completa attuazione del nuovo P.R.G., l’Amministrazione sarebbe tenuta ad annullare in autotutela il titolo precedentemente adottato e ad emettere un’ordinanza di demolizione a fronte della difformità delle opere rispetto agli strumenti urbanistici sopravvenuti.

Il d.P.R. n. 380 del 2001 prevede infatti la demolizione delle sole opere che siano state realizzate in difformità rispetto al titolo edilizio ovvero in assenza di quest’ultimo.

A ciò si aggiunga che gli strumenti urbanistici sono essenzialmente rivolti a disciplinare la futura attività di trasformazione e sviluppo del territorio sicché, salvo che la legge non disponga diversamente (si, pensi, ad esempio, alle norme statali e regionali in materi di riqualificazione del tessuto edilizio e di rigenerazione urbana, ovvero alla delocalizzazione di attività esistenti per ragioni di carattere igienico - sanitario), i limiti e le condizioni ai quali essi subordinano l’attività edilizia non incidono sulle opere già eseguite in conformità alla disciplina previgente le quali conservano la loro precedente e legittima destinazione, pur se difformi dalle nuove prescrizioni (Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 1997, n. 176).

10. Per quanto riguarda, poi, il parere reso dalla Soprintendenza - in disparte la questione della tardività del parere e dell’applicabilità al caso in esame, dell’art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, così come modificato dal d.l. n. 76/2020 convertito in l. n. 120/2020 - è agevole rilevare come tale Amministrazione non si sia espressa sulla specifica compatibilità paesaggistica delle opere oggetto di intervento, quanto su quella dell’impianto esistente.

In tal senso, la Soprintendenza ha rimarcato come questo si trovi collocato “ in un’area prevalentemente residenziale, peraltro all’interno del sito Unesco ed a breve distanza dalla Basilica patriarcale della OL ”, sottolineando altresì come il carattere “permanente” dell’installazione in progetto sia in “ evidente contrasto con la possibilità/opportunità di concretizzare la delocalizzazione dell’impianto nonché la rigenerazione dell’intera area ”.

È pertanto in tale ottica che il parere è stato espresso “ in forma favorevole unicamente sulla base di un perfezionamento dell’istruttoria comunale nella quale venga resa esplicita la temporaneità dell’installazione, stabilendo quindi un tempo massimo di permanenza che non potrà comunque superare il quinquennio di validità dell’autorizzazione paesaggistica ”.

Anche il provvedimento della Soprintendenza è quindi affetto da un vizio analogo a quello del permesso di costruire rilasciato dal Comune, non essendovi alcuna norma dell’ordinamento che preveda la legittimazione “ ad tempus ” di un’opera realizzata nel termine di efficacia dell’autorizzazione paesaggistica.

11. Quanto, infine, alla figura della “concessione edilizia in precario” richiamata dal T.a.r. per giustificare l’apposizione del termine, anch’essa non trova riscontro alcuno nell’ordinamento.

Se, infatti, un’opera ha carattere precario, è destinata a soddisfare esigenze temporanee e non comporta una stabile trasformazione del territorio, la stessa non è nemmeno soggetta a permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2024, n. 10444).

Nel caso di specie, al contrario, la società appellante ha domandato un permesso di costruire ordinario per realizzare opere funzionali all’esercizio dell’attività produttiva, e quindi naturalmente destinate a soddisfare esigenze permanenti.

12. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto.

Per l’effetto, in accoglimento del ricorso principale di primo grado, debbono essere annullati, per quanto di ragione, gli atti con esso impugnati.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso principale di primo grado e annulla, per quanto di ragione, gli atti impugnati.

Condanna il Comune di Assisi e il Ministero della Cultura, in solido fra loro, alla rifusione in favore della società appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida complessivamente in euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO