Pubblicato il 09/06/2025

N. 00948/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00341/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 341 del 2024, proposto da
AM & Co. Shipping s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Rimaboschi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del Presidente pro tempore
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona della Presidente pro tempore
rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege avente sede a Torino, in via dell’Arsenale n. 21;

per l’accertamento

della non soggezione di AM & Co. Shipping s.p.a. al pagamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti ai sensi dell’art. 37 comma 6, lett. b) d.l. 201/2011 e per l’annullamento della Delibera ART n. 194/2023 recante « misura e modalità del versamento del contributo dovuto all’autorità di regolazione dei trasporti relativo all’anno 2024 » approvata per l’esecutorietà con DPMC dd. 08/01/2024, pubblicata sul sito ART in data 24/01/2024 e in G.U. in data 07/02/2024 serie generale n. 31, nonché della Determina direttoriale ART n. 104/2024 recante « definizione delle modalità operative relative alla dichiarazione e al versamento del contributo per il funzionamento dell’autorità di regolazione dei trasporti per l’anno 2024 » ed ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale ai predetti atti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Giovanni Francesco Perilongo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – AM & Co. Shipping s.p.a. (di seguito “AM”) chiede al Tribunale di accertare la propria non soggezione all’obbligo contributivo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito “ART”) e, conseguentemente, di annullare il complesso degli atti e dei provvedimenti amministrativi in forza del quale ella è stata chiamata a versare il contributo per il 2024.

Il ricorso è affidato a cinque motivi di diritto, a mezzo dei quali la società ricorrente:

- contesta che l’ART abbia competenza nel settore dei servizi di spedizione e della raccomandazione marittima, trattandosi di attività non riconducibili al trasporto di merci né ai servizi ad esso accessori, ai quali ultimi possono essere ascritte unicamente le operazioni portuali in senso stretto (caricazione e scaricazione delle merci, stivaggio e rizzaggio) e i servizi tecnico-nautici (pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio). L’esclusione dalla contribuzione sarebbe inoltre giustificata dall’intervenuta liberalizzazione del settore dei servizi di spedizione, ciò che osterebbe ab imis all’esercizio di poteri di regolazione e vigilanza da parte dell’Autorità. A nulla varrebbero le pronunce della giurisprudenza amministrativa, solo apparentemente di segno contrario: diversamente da quanto affermato dall’ART in sede istruttoria, infatti, esse confermerebbero l’esclusione degli spedizionieri marittimi c.d. “puri”, qual è appunto la ricorrente, i quali sarebbero riconducibili a meri “utenti” del mercato del trasporto;

- contesta che l’ART abbia avviato alcuna attività regolatoria nel mercato della raccomandazione marittima. In disparte dunque la riconducibilità in senso stretto della spedizione marittima al mercato del trasporto di merci, difetterebbe uno dei requisiti per la previsione dell’obbligo contributivo ex art. 37 d.l. 201/2011 a carico delle imprese interessate, ivi inclusa la ricorrente;

- rivendica l’illegittimità dell’art. 1, lett. n) della Delibera n. 194/2023, nella parte in cui assoggetta a contribuzione i “servizi ancillari al trasporto nonché alla logistica”, in quanto contrastante con i principi di tassatività e precisione vigenti in materia tributaria;

- lamenta l’illegittimità dell’art. 2, co. 5 n. ii) della Delibera n. 194/2023, nella parte in cui non esclude della base imponibile ricavi corrispondenti alla rifatturazione di costi addebitati da fornitori terzi, che svolgano servizi diversi dal traporto e siano a loro volta già assoggettati a contribuzione. Tale previsione non terrebbe cioè conto della complessa tipologia di rapporti commerciali utilizzati nel commercio marittimo internazionale di merci, così finendo per imporre plurime imposizioni in capo a tutti gli operatori coinvolti nell’operazione commerciale. Essa inoltre finirebbe per gravare i raccomandati marittimi dei contributi correlati ai servizi svolti da altre imprese, riproponendo surrettiziamente uno schema di sostituzione di imposta già reputato illegittimo da questo Tribunale con sentenza del 27/01/2024, n. 86 (Motivo V).

2. – Resistono in giudizio le Amministrazione intimate, insistendo per il rigetto delle pretese avverse. La Difesa erariale eccepisce innanzitutto l’inammissibilità del quinto motivo di gravame, in quanto la ricorrente non avrebbe documentato di poter fruire di alcuna specifica esclusione di ricavi per l’anno 2024 e non avrebbe perciò interesse a contestare la specifica previsione regolatoria sul punto. Nel merito, sostiene che gli assunti difensivi attorei contrastino con gli approdi ormai consolidati della giurisprudenza amministrativa in ordine alla portata applicativa dell’art. 37, co. 6 d.l. 201/2011, e non tengano conto dell’intervenuto esercizio poteri di controllo e regolazione da parte dell’ART nei mercati nei quali la ricorrente è attiva.

3. – All’udienza del 22/05/2025 la causa è stata assegnata in decisione senza preventiva discussione, come congiuntamente richiesto dalle parti.

4. – Il ricorso non è fondato.

5. – La giurisprudenza amministrativa di primo grado e di appello è ormai consolidata nel ritenere che gli agenti e raccomandatari marittimi, ivi inclusi gli spedizionieri c.d. puri, siano soggetti ai poteri regolatori e contributivi dell’ART (cfr. da ultimo ex permultis Cons. Stato, Sez. VI, 11/10/2024 n. 8157; Id. 12/07/2024 n. 6244 e 6245; Id. 03/10/2023 n. 8682; 09/05/2023 n. 4645; nonché TAR Piemonte, Sez. III, 27/01/2024 n. 86; quanto sgli spedizionieri cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30/07/2024 n. 6810 6816; Id. 24/07/2024 n. 6702; Id. 22/3/2023, n. 2925; nonché TAR Piemonte n. 428/2024, 515/2024, 518/2024 1262/2024 cit.).

5.1 - La contribuzione di tali operatori economici è giustificata dal ruolo che essi svolgono nel mercato del trasporto di merci. La frammentazione della catena logistica non vale, infatti, ad escludere dalla platea dei soggetti passivi del contributo ex art. 37 d.l. 201/2011 (nella formulazione – attualmente vigente – risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 16, co. 1, lett. a- bis ) e a- ter ) d.l. 28/9/2018 n. 198, convertito con legge 16/11/2018 n. 130) gli operatori che esercitino servizi strumentali e strettamente correlati in termini economici e giuridici all’attività di trasporto di merci o persone. L’esistenza di un nesso di stretta ancillarità e inerenza del servizio alle attività dei vettori del trasporto merci legittima insomma l’attrazione non irragionevole dell’agente/raccomandatario marittimo nella schiera dei contributori (Cons. Stato, n. 4645/2023 cit; sul punto cfr. anche TAR Piemonte, Sez. I, 16/03/2021 n. 291; Id. 16/11/2022 n. 984; Id. 13/10/2022 n. 848).

Ai fini dell’applicazione del contributo ART, a nulla rileva che il mercato di riferimento della ricorrente sia stato in tutto o in parte liberalizzato, giacché – come già evidenziato da questo Tribunale – « il Consiglio di Stato, in diverse sentenze, ha riconosciuto espressamente la legittimità della sottoposizione al pagamento del contributo anche di imprese che operano nel mercato liberalizzato (tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2021, n. 72; più di recente, per quanto riguarda il trasporto marittimo, Sez. VI, 12 luglio 2021, n. 5250) » (TAR Piemonte, Sez. I, 19/04/2022 n. 378; nonché Id. Sez. III, 06/05/2024 n. 438).

Quanto invece al paventato rischio che il criterio di “ancillarità” conduca ad un improprio ampliamento della platea dei contribuenti ART, fino ad includervi imprese estranee al settore del trasporto merci (Motivo di impugnazione III), gli assunti difensivi attorei non paiono cogliere la reale portata delle conclusioni raggiunte in materia da questo Tribunale (e dal Consiglio di Stato).

Sul punto, questo Tribunale ha già avuto modo di osservare che la giurisprudenza amministrativa « muove dal presupposto per cui la catena logistica del trasporto è frammentata in senso orizzontale, quale articolazione in più segmenti funzionali (che «reclama strategicamente l’attività di regolazione dei flussi operativi del trasporto nei suoi vari snodi»: da ultimo ex permultis Cons. Stato, Sez. VI, 24/03/2023 n. 3043), e in senso verticale, quale segmentazione del processo economico-imprenditoriale di erogazione del servizio. Il Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che «la circostanza che rileva non è l’utilizzo di un particolare schema contrattuale da parte dell’impresa che tende a porsi come intermediaria nel mercato, ma l’impatto dell’attività economica da essa esercitata sul mercato […]» (Cons. Stato, Sez. VI, 24/03/2023 n. 3043). Il criterio di ancillarità postula la frammentazione della catena logistica ed esplica la propria funzione in rapporto all’attività economica che l’impresa apporta al “mercato” del trasporto.

È chiaro dunque che gli esempi proposti dalle ricorrenti (l’avvocato che assista l’impresa in una vertenza stragiudiziale, il consulente che elabori le buste paga dei dipendenti, la ditta che pulisca la sede) attengono ad attività economiche che possono riguardare una impresa di trasporti (perché erogate in suo favore), ma che non riguardano il mercato del trasporto. La loro incidenza sul ciclo produttivo dell’impresa è indiretto e meramente occasionale (nonché del tutto eventuale), giacché le prestazioni in parola possono essere svolte in favore di privati, di amministrazioni pubbliche, o di imprese attive nei settori più disparati e – soprattutto – non sono rivolte al mercato del trasporto. La destinazione di tali servizi a un operatore del mercato del trasporto è occasio non già condicio dell’attività economica erogata, e di tutta evidenza non vale ad attrarre quest’ultima al settore del trasporto. Al contrario, lo spedizioniere, ove anche non disponga della proprietà dei mezzi e non svolga (anche) l’attività materiale di trasposto della res , svolge un’attività intrinsecamente ed esclusivamente rivolta al mercato del trasporto. Il servizio prestato si pone in rapporto di strumentalità necessaria sul piano economico e giuridico all’attività svolta dai vettori e, dunque, si inserisce nella catena logistica e all’interno di essa si esaurisce. Il mercato del trasporto costituisce insomma referente economico necessario e ineliminabile dell’attività imprenditoriale dello spedizioniere (anche di quello “puro”) e legittima perciò l’esercizio dei poteri regolatori e contributivi dell’ART in tale ambito » (TAR Piemonte, Sez. III, 26/03/2025 n. 548).

5.2 - Poste tali coordinate normative, palesemente fuorviante si rivela la lettura offerta dalla società ricorrente dei precedenti della Sesta Sezione del Consiglio di Stato richiamati nel ricorso, e in particolare della menzionata pronuncia n. 8628/2023 e della pronuncia n. 4645/2023, in materia di contribuzione ART a carico di agenti e raccomandatari marittimi (per gli anni successivi all’entrata in vigore dell’art. 16, co. 1, lett. a- bis ) e a- ter ) d.l. n. 198/2018).

Quanto alla prima, la menzione ivi contenuta all’esclusione dei servizi di agenzia e di raccomandazione marittima dal novero delle attività rilevanti per l’obbligo di contribuzione è funzionale a delimitare il thema disputandum , in quanto diretta a perimetrare nel caso di specie « le ragioni ed i titoli sui quali l’Autorità ha fondato la propria pretesa di pagamento ». Il Collegio si è dunque limitato a prendere atto del fatto che l’ART avesse operato tale esclusione in sede amministrativa, ed ha esaminato la legittimità della pretesa contributiva avanzata dall’ART nello specifico caso di specie. Il Giudice amministrativo d’appello non ha, dunque, preso posizione sulla rilevanza astratta delle attività di agenzia/raccomandazione marittima ai fini contributivi, ma si è limitato a esaminare – come ovviamente era tenuto a fare – le circostanze della concreta fattispecie controversa.

Il tema in parola è invece stato affrontato in modo diretto ed espresso nella richiamata sentenza n. 4645/2023, ove il Consiglio di Stato ha motivatamente incluso servizi di agenzia/raccomandazione marittima tra le attività rilevanti ai fini di cui all’art. 36, co. 7 d.l. 201/2011, quale attività strumentale e strettamente connessa ai « servizi di trasporto di passeggeri e/o merci via mare e per le vie navigabili interne ». Travisa dunque le motivazioni della pronuncia l’affermazione attorea secondo cui l’assoggettamento a contributo ART sarebbe dipeso dall’esercizio dell’attività di trasporto marittimo da parte dall’operatore economico: al contrario, il Consiglio di Stato ha ritenuto applicabile il contributo in ragione del fatto che il servizio espletato dall’agente marittimo, ancorché non coincidente con l’attività materiale di trasporto marittimo di merci, fosse ad essa strettamente ancillare e strumentale.

In definitiva, le doglianze dirette a contestare la generale previsione di obblighi dichiarativi e contributivi ex art. 37, co. 6 d.l. 201/2011 a carico degli agenti/raccomandatari marittimi non sono fondate e vanno definitivamente respinte. Va dunque esente da censure l’impugnata previsione contenuta all’art. 1, lett. l) della Delibera n. 194/2023.

6. – Sorte non migliore dev’essere riservata al quinto motivo di impugnazione, avente contenuto specifico, in quanto diretto a censurare l’art. 2, co. 5 n. ii) della Delibera n. 194/2023, ove è previsto: « al fine di evitare duplicazioni di contribuzione in sede di computo del fatturato, dal totale dei ricavi sono esclusi […] negli altri casi, nella sola ipotesi di unico contratto di trasporto, i ricavi derivanti dall’addebito di prestazioni della medesima tipologia rese ad altro operatore soggetto al contributo ».

La previsione è censurata sotto due distinti profili. In primo luogo, AM lamenta che l’Autorità non abbia ricompreso nella clausola di esclusione i ricavi corrispondenti alla rifatturazione di costi addebitati da operatori che svolgano servizi diversi dal traporto e dal sub-trasporto. In secondo luogo, la società contesta la limitazione dell’esclusione dei soli ricavi derivanti dall’addebito di prestazioni erogate « ad » (anziché “da”) un operatore soggetto a contribuzione ART. In tal modo – argomenta la ricorrente – il contributo graverebbe contemporaneamente a carico di due operatori, il primo dei quali (lo spedizioniere) fungerebbe da sostituito d’imposta del secondo (fornitore e impresa terza), rispondendo di un debito tributario derivante da un presupposto impositivo imputabile a quest’ultimo.

6.1 – Così sommariamente ricostruite, tali doglianze sono di più che dubbia ammissibilità.

AM si richiama in via generale alla « variegata congerie di tipologie contrattuali coinvolte nelle operazioni che consentono l’attuazione del commercio internazionale », ma non chiarisce quali tipologie negoziali l’Autorità abbia trascurato né quali rilevino ai fini delle attività espletate in concreto dalla società ricorrente. Sotto questo profilo, la censura si appalesa generica, in quanto non consente di verificare se il quadro normativo risultante dalla disposizione impugnata sia effettivamente incongruo rispetto al settore di mercato regolato e se, quindi, l’Autorità abbia travalicato i limiti della propria discrezionalità regolatoria (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 06/03/2023, n.3696). Per altro verso, non è possibile verificare se l’omissione denunciata incida sulle operazioni svolte dalla società ricorrente e sia, per quest’ultima, concretamente lesiva. Sotto questo profilo, i rischi di duplicazione del carico contributo rimangono del tutto teorici.

6.2 - In disparte i dubbi sull’ammissibilità del gravame, le censure dalla ricorrente non colgono nel segno.

L’art. 2, co. 5 n. ii) della Delibera n. 194/2023 trova applicazione « nella sola ipotesi di unico contratto di trasporto » e attiene ai ricavi derivanti da «prestazioni della medesima tipologia » di quelle svolte dall’impresa di trasporto (o dall’impresa che svolga servizi ancillari al trasporto). In altri termini, essa si rivolge all’ipotesi di un’operazione negoziale unitaria, consentendo all’operatore di escludere dalla base imponibile la rifatturazione di costi addebitati dalle altre imprese coinvolte (ciò che accade in ragione della già evidenziata frammentazione della catena logistica), purché queste abbiano svolto prestazioni della medesima tipologia.

Proprio il criterio dell’identità della prestazione legittima la previsione e scongiura il rischio di una duplice imposizione. La clausola di esclusione, infatti, si giustifica in ragione del fatto che i ricavi attengono a servizi di trasporto (o ancillari) corrispondenti per tipologia, evitando così che il contributo sia dovuto contestualmente da più operatori che svolgano una medesima prestazione in favore uno dell’altro (« prestazioni […] rese ad altro operatore soggetto al contributo ») nel contesto di una singola operazione economica. Per altro verso, una duplicazione del prelievo non è predicabile in ipotesi di prestazioni di diversa tipologia, svolte da distinti operatori all’interno della catena logistica del trasporto. Né d’altronde pare esservi il rischio di una duplicazione contributiva possa derivare dalla mancata inclusione, nella clausola di esclusione, del riaddebito dei servizi prestati da operatori diversi coinvolti nell’operazione ma non appartenenti alla catena logistica del trasporto: l’art. 2, co. 3 n. i) della Delibera n 194/2023 espressamente esclude dalla base imponibile « eventuali ricavi conseguiti a fronte di attività non ricadenti nei settori di competenza dell’Autorità, come individuati nella presente delibera ».

La portata dell’art. 2, co. 5 n. ii) della Delibera n. 194/2023 è ulteriormente illuminata dal primo Considerando di pag. 10 del provvedimento, ove si chiarisce che lo scomputo dal fatturato dei servizi di trasporto eseguiti materialmente da vettori terzi non è ammesso laddove la prestazione sia eseguita « in nome e per conto degli spedizionieri ». In tali ipotesi, l’operatore è indubbiamente parte formale e sostanziale del contratto concluso con il vettore, di talché – come evidenziato dall’Autorità – ne assume ogni conseguente responsabilità. Ciò giustifica il prelievo nella misura in cui la prestazione rientra nel servizio caratteristico in concreto svolto dallo spedizioniere, al quale è dunque imputabile il presupposto impositivo. Viceversa, l’Autorità ha ammesso lo scomputo dal fatturato dei riaddebiti dei servizi di trasporto che siano stati eseguiti da vettori terzi « in nome e per conto dei mandanti originari », rispetto ai quali lo spedizioniere non è parte sostanziale del rapporto negoziale. Di tali operazioni, dunque, l’operatore non è chiamato a sopportare il carico tributario .

Più in generale, i rischi paventati dalla società ricorrente circa la duplicazione del carico contributivo sono dissipati dalla lettura sistematica delle previsioni della Delibera n. 194/2023. Come reso palese dalle premesse della Delibera, l’operatore, ivi incluso l’agente/raccomandatario marittimo, è tenuto a corrispondere il contributo ex art. 36, co. 7 d.l 201/2011 unicamente sui propri ricavi caratteristici, potendo escludere dalla base imponibile il riaddebito di servizi che coincidano – appunto – con le proprie prestazioni caratteristiche. Viceversa, il prelievo non è dovuto su prestazioni diverse, non riconducibili all’operazione negoziale posta in essere dall’operatore all’interno del mercato del trasporto. Tale conclusione trova ulteriore conforto nelle Premesse della Delibera impugnata, ove si apprende che l’ART ha ritenuto « per i soggetti eroganti servizi di agenzia/raccomandazione marittima, di escludere dal totale dei ricavi i proventi derivanti da: (i) senserie; (ii) commissioni non legate ai diritti di agenzia o di polizza e, comunque, non afferenti alla navigazione commerciale o ad operazioni/servizi portuali » (quarto Considerando di pag. 17: identica previsione è contenuta al §13 dell’impugnata determina direttoriale n. 104/2024). Sono perciò comunque escluse dalla base imponibile i proventi non afferenti ai servizi apportati dall’operatore al mercato del trasporto marittimo di merci.

Alla luce delle considerazioni che precedono, dev’essere respinto anche il quinto motivo di impugnazione.

7. – In definitiva, le doglianze articolate da AM non sono fondate ed il ricorso deve essere integralmente respinto.

8. – Le spese di lite seguono la soccombenza. La liquidazione delle somme dovute a titolo di compensi professionali di avvocato in favore della Difesa erariale deve avvenire sulla scorta dei parametri di cui alla Tabella n. 21 dell’Allegato 1 al D.M. 10 marzo 2014 n. 55, come aggiornati nel 2022, soggetti a dimidiazione a norma dell’art. 4 co. 1, del predetto DM.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso;

- condanna la società ricorrente a rifondere alle Amministrazioni intimate le spese di lite, che liquida in complessivi € 3.500,00 (tremilacinquecento/00), da ripartirsi in parti uguali, a titolo di compensi professionali di avvocato, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosa Perna, Presidente

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario, Estensore

Lorenzo Maria Lico, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Francesco Perilongo	Rosa Perna

IL SEGRETARIO