Pubblicato il 03/02/2025

N. 00812/2025REG.PROV.COLL.

N. 08121/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8121 del 2021, proposto da Società Edilizia 94, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alfonso Celotto e Francesco Paolo Tronca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari e Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

DI di Terni NA IA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Di Paolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (sezione prima) n. 436/2021, resa nel giudizio per l’annullamento della variante al PRG

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni e della DI di Terni NA IA;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Alfonso Celotto, Paolo Gennari ed Eleonora Piermarini, in sostituzione dell’avvocato Maria Di Paolo.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio sono: i) la delibera di Giunta comunale del Comune di Terni n. 72 del 9 marzo 2017, avente ad oggetto: “ Variante parziale al PRG a contenuto complesso, finalizzata all'operatività del piano, alla semplificazione normativa e comprendente l'esame di richieste di cittadini ed imprese. (3OP.083). Esame osservazioni. Proposta al Consiglio Comunale ”; ii) la delibera di Consiglio comunale n. 543 del 21 dicembre 2015 avente ad oggetto “ Variante parziale al PRG a contenuto complesso, finalizzata all'operatività del piano, alla semplificazione normativa e comprendente l'esame di richieste di cittadini ed imprese (3OP.083) Adozione – Approvazione - Atto emendato ”; iii) 1) la delibera di Consiglio comunale n. 33 del 27 settembre 2018 avente ad oggetto: “ Variante parziale al PRG a contenuto complesso finalizzata all'operatività del piano alla semplificazione normativa e comprendete l'esame di richieste di cittadini ed imprese (3.OP.083). Presa d'atto elaborati variati a seguito esame osservazioni - Approvazione parte operativa ”.

2. Edilizia 94 s.r.l. è proprietaria di un appezzamento di terreno sito nel Comune di Terni, distinto catastalmente al foglio 67 particella 461, nella zona denominata Collerolletta.

2.1 Con delibera di Consiglio comunale n. 307 del 15 dicembre 2008, di approvazione del piano regolatore generale, il terreno della ditta veniva inserito nel comparto C09, unitamente ai terreni di proprietà della diocesi Terni NA-IA o enti ad essa collegati.

2.2. Sulla base del PRG del 2008, il terreno in questione aveva destinazione GV (verde pubblico-spazi pubblici attrezzati), con una quota di cubatura edificabile.

2.3. Nell’ambito del procedimento di variante parziale al PRG sopra indicato, la DI di Terni NA-IA presentava osservazioni (rubricate con il nr. 31961 del 2 marzo 2016) in ordine alla destinazione del comparto che venivano recepite con delibera di Giunta comunale n. 72 del 9 marzo 2017, avente ad oggetto la proposta di variante da sottoporre al Consiglio comunale.

2.4. Con delibera di Consiglio comunale n. 543 del 21 dicembre 2015 veniva, infine, adottata la variante parziale al PRG.

2.5. A seguito di istanza di accesso agli atti del 2 novembre 2017, l’appellante acquisiva tutta la documentazione inerente la procedura di variante, dalla quale sarebbe emerso che la DI aveva chiesto e ottenuto la riduzione del comparto, con limitazione dell’edificazione alla sola proprietà della diocesi medesima e con esclusione del terreno di Edilizia 94.

Ad avviso dell’appellante, inoltre, la destinazione d’uso sarebbe stata ampliata in favore della DI con la previsione anche di servizi socio-sanitari, del tipo medie e piccole strutture sanitarie, con modifica all’art. 125 delle NTA e in contrasto con il parere negativo reso dalla prima commissione consiliare in data 14 settembre 2017.

3. Con ricorso n.r.g. 39 del 2018, notificato in data 29 dicembre 2017, la ditta Edilizia 94 impugnava gli atti sopra indicati dinanzi al T.a.r. per l’Umbria.

3.1. Con successivo ricorso n.r.g. 831 del 2019, notificato in data 8 ottobre 2019, la medesima ditta impugnava, inoltre, la delibera di Consiglio comunale n. 33 del 27 settembre 2018, avente ad oggetto l’approvazione della parte operativa della variante.

4. Il T.a.r. per l’Umbria, con sentenza n. 436 del 9 giugno 2021: a) respingeva l’istanza di cancellazione dal ruolo o comunque di rinvio dell’udienza, avanzata dalla ricorrente per entrambe le cause; b) dichiarava in parte irricevibile e in parte inammissibile il ricorso n.r.g. 39 del 2018 perché proposto, per un verso, avverso le delibere n. 543/2015 e 72/2017 oltre il termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione nell’albo pretorio comunale e, per altro verso, avverso la delibera di consiglio comunale- “ di estremi e contenuto sconosciuti ”- di approvazione della delibera di Giunta n. 72/2017, prima ancora che la stessa fosse adottata; c) dichiarava in parte inammissibile e in parte improcedibile il ricorso n.r.g. 831 del 2019 perché proposto oltre il termine di sessanta giorni decorrenti dalla pubblicazione della delibera n. 33 del 27 settembre 2018 e per mancata impugnazione della delibera di Consiglio comunale n. 279 del 7 ottobre 2019 di approvazione della parte strutturale; d) condannava la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

5. La ditta Edilizia 94 ha interposto appello, notificato in data 8 settembre 2021, articolando i seguenti motivi:

I. Violazione dell’art. 84 del DL n. 18/2020 e dell’art. 4 del DL 28/2020. Violazione dell’art. 72 cpa. Violazione del diritto di difesa e del contraddittorio. Errores in procedendo .

II. Violazione dell’art. 73 cpa. Errores in procedendo .

III. Violazione dell’art. 41 cpa. Violazione del diritto di difesa. Errata valutazione del termine di decorrenza per l’impugnazione .

IV. Violazione dell’art. 41 cpa. Violazione del diritto di difesa. Errata valutazione del termine di decorrenza per l’impugnazione. Errores in iudicando .

V. Violazione degli artt. 21 e 22 della L.r. 1/2015. Errores in iudicando.

6. Ripropone, infine, i motivi di ricorso di primo grado non esaminati dal T.a.r., relativi a: i) violazione e falsa applicazione dell’art. 7 l. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della L.r. n. 1 del 2015. Violazione dei principi di partecipazione nel procedimento amministrativo. Violazione dei principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa; ii) violazione e falsa applicazione dell’art. 32 l.r. 1/2015 in combinato disposto con l’art. 23 l. 1150/1942. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità e sviamento di potere; iii) violazione e falsa applicazione degli articoli 21, 22, 31 e 32 l.r. 1/2015. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste. Difetto di istruttoria: iv) violazione e falsa applicazione dell’art. 32 l.r. 1/2015. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa. Disparità di trattamento. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Illogicità ed irrazionalità manifeste; v) violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 31 l.r. 1/2015. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Difetto di motivazione (sotto ulteriore profilo). Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa. Sviamento di potere; vi) illegittimità e vizi propri.

7. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Terni e la DI di Terni NA IA che hanno resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

8. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese. Con memoria di replica del 23 dicembre 2024 l’appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria depositata dalla DI in data 19 dicembre 2024, oltre il termine di cui all’art. 73 c.p.a.

9. All’udienza di smaltimento del 15 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In via preliminare, deve essere accolta l’eccezione di inammissibilità della memoria depositata dalla DI appellata solo in data 19 dicembre 2024, oltre i termini di cui all’art. 73 c.p.a.

11. Il Collegio ne dispone, pertanto, lo stralcio dagli atti del giudizio.

12. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato.

13. Con il primo motivo di appello la ditta Edilizia 94 lamenta che il giudice di primo grado ha respinto l’istanza di discussione da remoto della causa, formulata dal difensore della medesima, in violazione del diritto di difesa e del contraddittorio.

14. Il motivo è infondato.

15. Il rigetto dell’istanza di discussione è stata disposta con i decreti presidenziali n. 15 e 21 del 10 maggio 2021.

16. La disciplina emergenziale (art. 4 d.l 28/2020 e art. 25 d.l. 137/2020) ha garantito la piena esplicazione del diritto di difesa e del contraddittorio processuale mediante il deposito degli scritti difensivi, prevedendo l’obbligo di disporre la discussione orale mediante collegamento da remoto solo in caso di richiesta congiunta di entrambe le parti. Negli altri casi, è stata rimessa al presidente del collegio la valutazione dell’istanza, anche alla luce delle eventuali opposizioni espresse dalle parti diverse dal richiedente alla discussione da remoto.

Nel caso di specie, l’istanza è stata proposta dalla sola ditta ricorrente e ad essa si è espressamente opposta la DI controinteressata.

Essa, inoltre, non risulta corredata da alcuna motivazione volta a giustificarne l’accoglimento in violazione dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 1 del decreto del presidente del T.a.r. Umbria n. 5/201. Per tale ragione, con i decreti n. 15 e 21 del 2021 l’istanza è stata respinta, conformemente a quanto disposto dall’art. 3 del citato decreto presidenziale, per le istanze non motivate.

17. La censura, quindi, deve essere respinta.

18. Con il secondo motivo l’appellante censura il capo n. 1 della sentenza con cui è stata respinta l’istanza di cancellazione della causa dal ruolo o di rinvio dell’udienza per la pendenza di trattative.

19. Il motivo è infondato.

20. In disparte la circostanza che la DI controinteressata e il Comune di Terni si sono entrambi opposti sia al rinvio che alla cancellazione della causa dal ruolo, è dirimente osservare che la pendenza di trattative non costituisce motivazione sufficiente per giustificare un rinvio sine die o la cancellazione della causa dal ruolo.

21. Già prima dell’introduzione dell’art. 73 comma 1 bis c.p.a., la giurisprudenza ha costantemente statuito che non sussiste in capo alle parti alcun diritto al rinvio della discussione del ricorso, atteso che le stesse hanno solo la facoltà di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell’udienza o la cancellazione della causa dal ruolo. La richiesta di cancellazione della causa dal ruolo ovvero di rinvio della trattazione deve fondarsi su gravi ragioni idonee ad incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite (Cons. Stato, Sez. IV, 13/02/2018, n. 886; sez. III, Sentenza, 08/06/2017, n. 2775).

La decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti (Cons. Stato, sez. V, 2/012024, n. 59; sez. IV, 26/10/2023, n. 9271).

22. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

23. Con il terzo motivo di appello Edilizia 94 censura il capo n. 3 della sentenza che ha ritenuto tardivo il ricorso avverso la delibera n. 72/2017. Deduce che, trattandosi di variante puntuale, il termine decorreva non dalla pubblicazione, ma dalla conoscenza della delibera avvenuta in occasione dell’accesso documentale del novembre 2017. Parimenti errata sarebbe la statuizione di inammissibilità contenuta nel medesimo capo n. 3 della sentenza poiché, per un verso, l’impugnazione della delibera sopra indicata era idonea a travolgere anche l’atto conseguente e, per altro verso, la delibera n. 33/2018 è stata comunque impugnata con ricorso n.r.g. 831/2019.

24. Le censure sono prive di pregio.

25. Con delibera n. 543/2015 è stata adottata, si legge nel medesimo provvedimento, una variante parziale al PRG “ a contenuto complesso in quanto interessa problematiche urbanistiche e progettuali diverse così come ambiti territoriali e tematici ampi di cui si vuole trovare la coerenza e dimostrare comunque la compatibilità con gli indirizzi generali del piano vigente ”. Essa, si legge sempre nella delibera in questione, raccoglie in sé 74 delle proposte di varianti precedentemente presentate, ritenute coerenti con gli indirizzi generali del piano approvato e con le finalità di semplificazione e migliore realizzabilità dello stesso, ed individua nel territorio comunale nove quadranti “ che delimitano i compendi di aree interessati dalle varianti e che ... comprendono tematiche simili prevalenti o comunque legate alle zone in essi compresi ” (cfr. pag. 2).

26. Tale procedura complessa di variante alla pianificazione urbanistica - regolata dalla specifica normativa settoriale anche ai fini di cui all’art. 13, comma 1, l. 241 del 1990, come osservato dal T.a.r. - ha visto la partecipazione degli interessati mediante la presentazione, ai sensi degli artt. 28, comma 3, e 32 l.r. 1/2015, di 194 osservazioni (tra cui quella della DI appellata), esaminate ed in parte accolte con la delibera n. 72 del 9 marzo 2017.

27. L’esame del contenuto delle delibere n. 543/2015 e n. 72/2017 smentisce la tesi di parte appellante in ordine alla natura puntuale della variante poiché essa ha non interessato solamente il comparto C09 ove si trova il terreno di proprietà di Edilizia 94, ma ampia parte del territorio comunale che è stata appositamente suddivisa in nove quadranti.

28. Le varianti a contenuto generale o relative ad ampie zone e comparti territoriali devono essere impugnate nel termine decadenziale decorrente dalla data di pubblicazione ai sensi dell’art. 41 c.p.a., non essendo richiesta la notificazione agli interessati né il decorso dell’ulteriore termine di efficacia (Cons. Stato, sez. IV, 01/02/2022, n. 678 e 08/09/2023, n. 8224).

A questo proposito, il primo giudice ha correttamente motivato che una cosa è la variante specifica , ossia la modifica urbanistica univocamente diretta ad una singola proprietà, un’altra cosa è, invece, la incidenza che una modifica urbanistica generale inevitabilmente è destinata ad esercitare su una o più proprietà.

Questo secondo effetto è connaturato al concetto di variante urbanistica, fattispecie che soggiace, come quella che qui ricorre, al principio della pubblicazione generale ai fini dell’impugnativa, senza che spetti in alcun modo il diritto alla comunicazione individuale e personale. Del resto, ad opinare diversamente, non si comprenderebbe la ragione per la quale alla società ricorrente sarebbe da riconoscere una posizione differenziata rispetto ai proprietari titolari di beni situati negli altri quadranti.

Non è sufficiente a tal fine la mera variazione nominalistica da quadrante C a C09, posto che, in mancanza di oggettivi riscontri, non equivale a poter affermare che la variante sia stata specificatamente individuale.

29. Nel caso di specie il ricorso è stato notificato solo in data 29 dicembre 2017, oltre il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione sull’albo pretorio delle delibere impugnate, avvenuta per quindici giorni a decorrere, rispettivamente, dal 12 gennaio 2016 (delibera n. 543 del 21 dicembre 2015) e dal 13 marzo 2017 (delibera n. 72 del 9 marzo 2017). Le delibere, peraltro, recavano l’elencazione di tutta la documentazione allegata, con conseguente conoscibilità della medesima già al momento della pubblicazione.

30. Parimenti condivisibile è anche la statuizione di inammissibilità contenuta nel capo n. 3, atteso che, per un verso non è predicabile alcun effetto caducante dell’eventuale annullamento della delibera di Giunta comunale n. 72/2017, avente ad oggetto una mera proposta di variante, sulla delibera di approvazione della variante medesima e, per altro verso, non può ammettersi un’impugnativa, in via preventiva o cautelativa, di un provvedimento non esistente in quanto non ancora adottato.

31. Anche il terzo motivo deve, quindi, essere respinto.

32. Le sopra esposte considerazioni conducono alla reiezione anche del quarto motivo di appello proposto avverso il capo n. 4 della sentenza, recante la statuizione di irricevibilità del ricorso n.r.g. 831/2019, proposto avverso la delibera di approvazione della variante n. 33/2018: il ricorso in questione è stato notificato in data 8 ottobre 2019, oltre il termine di sessanta giorni decorrente dalla pubblicazione dell’atto sull’albo pretorio del comune (12 ottobre 2018).

33. Con il quinto motivo di appello l’appellante censura il capo n. 4 della sentenza nella parte in cui ha statuito l’improcedibilità del ricorso n.r.g. 831/2019 per mancata impugnazione della delibera n. 279 del 7 ottobre 2019 di approvazione della parte strutturale della variante. Deduce, al riguardo, che: a) la parte strutturale reca contenuti diversi rispetto alla parte operativa, approvata con la delibera n. 33/2018, oggetto di impugnazione); b) al punto 2 dell’elenco degli atti impugnati nel ricorso 831/2019 è stata espressamente indicata anche la delibera inerente l’approvazione della parte strutturale, sebbene non ne siano stati indicati gli estremi.

34. Il motivo è infondato.

35. La delibera n. 279/2019 reca, accanto all’approvazione della parte strutturale, anche l’adeguamento della parte operativa a “ seguito della procedura di verifica di assoggettabilità a VAS e quindi delle variazioni apportate alla parte strutturale che hanno portato all'adeguamento dell'area 806 Collelicino ovest, dell'area C09 Collerolletta e dell'art. 96 delle NTA p.o ” (punto 3 della delibera).

36. Tale provvedimento- che supera e sostituisce la delibera n. 33/2018 con riguardo alle parti oggetto di adeguamento tra cui è compreso il comparto per cui è causa- non è stata oggetto di espressa impugnazione nell’ambito del ricorso r.g. 831/2019.

37. A nulla rileva il generico richiamo nel ricorso, al punto n. 2 degli atti impugnati, anche alla “ Delibera del Consiglio Comunale, di estremi e contenuto sconosciuti, con il quale il Comune di Terni dovesse aver approvato la parte strutturale ”, poiché, in disparte la genericità di siffatto richiamo, avverso tale provvedimento non è stata articolata alcuna specifica censura in violazione dell’art. 40, comma 1, lett d) c.p.a., né sono stati proposti motivi aggiunti recanti specifiche doglianze.

38. Anche il quinto motivo di appello deve, quindi, essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

39. Ad ogni modo, le censure riproposte con l’appello non avrebbero colto nel segno, in quanto: a) la variante, in quanto provvedimento di pianificazione, non deve essere necessariamente preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, posto che la tutela ordinaria della partecipazione al procedimento non opera, ai sensi dell’art. 13 l. 241 del 1990, in relazione ai procedimenti di adozione degli strumenti urbanistici, anche perché la relativa esigenza risulta già sufficientemente salvaguardata dalla disciplina specifica (nel caso di specie, artt. 28, comma 3, e 32 l.r. 1/2015,) che regola il procedimento di formazione degli strumenti urbanistici primari (Cons. Stato, sez. IV, 03/02/2020, n. 844); b) le scelte di pianificazione non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente p.r.g. (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 30/10/2024 n. 8666); c) in sede di pianificazione urbanistica la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare specifici interessi urbanistici rientra nell’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità -non sussistenti nel caso di specie- non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere, per disparità di trattamento, basato sulla comparazione tra aree differenti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 25/03/2024 n. 2816); d) sono rimaste apoditticamente affermate, senza essere supportate da oggettivi riscontri, le affermazioni secondo cui la nuova scelta pianificatoria sarebbe illogica e irrazionale in quanto non terrebbe conto del reale contesto edilizio e urbanistico e non risponderebbe a nessun interesse pubblico, bensì mirerebbe a soddisfare un mero interesse privato; e) non è corretto sostenere che la variante ha sottratto a Edilizia 94 ogni potenzialità edificatoria su area di sua proprietà, atteso che il comparto in questione è stato semplicemente suddiviso in due unità più piccole, senza alcun altro mutamento: in tal senso, inequivocabili sono la tavola depositata sub 1 in primo grado, nonché la relazione del tecnico della DI, allegato sub 2, ma cfr. anche il doc. 3, sulla cui base è possibile ritenere che la destinazione di tutte le aree ricomprese nel comparto de quo era (ed è) G28 (attrezzature di interesse comune ) e GV ( verde pubblico), con una residua quota edificabile (residenziale); e) identico risulta essere anche il rapporto percentuale tra quota edificabile e aree verdi, ricavato mediante la stessa operazione aritmetica (0,77, come da doc. 2), sicché non si spiega, al contrario, la pretesa della ricorrente ad ottenere un surplus di capacità edificatoria.

40. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

41. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Edilizia 94 al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre a spese generali e accessori di legge, in favore del Comune di Terni, e in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre a spese generali e accessori di legge, in favore della DI Terni NA IA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO