Pubblicato il 22/09/2025

N. 07438/2025REG.PROV.COLL.

N. 00382/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 382 del 2024, proposto da Agrumfrutta Industriale Triolo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ermanno Martusciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fondi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ferraro Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Gallinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 333/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Ferraro Group s.r.l. e del Comune di Fondi;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. La società Agrumfrutta Industriale Triolo s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, Sezione I, ha dichiarato irricevibili, per tardività, il ricorso introduttivo del giudizio e il ricorso per motivi aggiunti, proposti dalla predetta società per l’annullamento del permesso di costruire n. 3217/2015, rilasciato in data 9 giugno 2025 dal Comune di Fondi in favore della società Ferraro Group s.r.l., per la realizzazione di ampliamento (oltre 4.600 mc.) di un preesistente capannone di proprietà Ferraro Group s.r.l.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il giudice di primo grado ha posto alla base della decisione di irricevibilità del ricorso di primo grado, come integrato dai motivi aggiunti.

3. Con il primo motivo di gravame, l’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado.

Con riguardo all’inizio dei lavori, ritiene che la comunicazione formale di inizio dei lavori, risalente al giugno 2015, non possa assumere rilevanza ai fini della decorrenza del termine decadenziale per la proposizione della domanda giudiziale; dalla documentazione fotografica in atti emergerebbe che fino al 4 dicembre vi erano solo confusi lavori di scavo dell’area e di preparazione delle opere di carpenteria destinate alla predisposizione delle fondazioni.

Con riguardo all’accesso documentale, fa rilevare di aver tempestivamente presentato al Comune di Fondi istanza di accesso documentale.

Con nota del 9 febbraio 2015, il Comune di Fondi respingeva la domanda di accesso in relazione alla rilevata carenza di documenti attestanti la legittimazione della società alla presentazione dell’istanza.

La società appellante reiterava l’istanza di accesso, con nota pec del 15 giugno 2015.

L’ostensione documentale dei documenti oggetto della istanza di accesso è avvenuta solo in data 26 novembre 2015, con la conseguenza che il ricorso di primo grado, notificato il 1° dicembre 2015, a giudizio dell’appellante deve essere considerato tempestivo, tenendo conto del fatto che in mancanza di accesso documentale, la società appellante non era in condizione di formulare specifici motivi di impugnativa.

A sostegno di quanto dedotto, evidenzia che nel giudizio di primo grado il Comune di Fondi, non solo non ha sollevato l’eccezione di irricevibilità del ricorso, per tardività, ma neppure ha prestato adesione alla eccezione formulata in tal senso dalla società Ferraro Group s.r.l.

4. La società appellante ha riproposto quindi i motivi dedotti in primo grado e non scrutinati dal T.a.r. che, in estrema sintesi possono essere riassunti nei termini di seguito indicati.

4.1. Violazione di legge (art. 3, c. 1, 5, 8 l.r. 21/2009) in relazione all’eccesso di volumetria autorizzata.

La società appellante evidenzia che con il permesso di costruire è stato autorizzato un incremento di volumetria pari a mc. 4.566,84, mentre (a suo dire) avrebbe potuto essere consentito un aumento massimo di mc. 612,8.

4.2. Violazione di legge (art. 14 n.t.a. PRG; art. 8 n.t.a. P.P.E.).

L’intervento edilizio autorizzato ricadrebbe in area che un piano particolareggiato del Comune di Fondi destina a viabilità pubblica; tale piano, seppure decaduto, sarebbe comunque ultrattivo quanto a vincoli inerenti infrastrutture primarie e secondarie e allineamenti previsti.

4.3. Violazione di legge (art. 9 d.P.R. 380/2001; art. 14 n.t.a. P.R.G.).

Anche a voler ritenere decaduto il vincolo, troverebbe comunque applicazione l’art. 9 d.P.R. n. 380/2001, che impone indici di edificabilità che non sarebbero stati rispettati nel caso di specie.

4.4. Violazione di legge (art. 14 n.t.a. PRG; art. 8 n.t.a. PPE).

Sarebbe stata violata la distanza minima dai confini interni dei lotti.

4.5. Violazione di legge (art. 2, co. 2, lett. f, lett. g, l.r. 21/2009).

L’intervento edilizio violerebbe il divieto di ampliamenti incidenti su aree urbanisticamente destinate ad aspetti strategici, mobilità, infrastrutture, servizi pubblici generali, nonché il divieto di ampliamenti nelle fasce di rispetto stradale.

4.6. Violazione di legge (l.r. 21/2009, art. 3 c. 3, b, c. 6).

L’ampliamento edilizio assentito dal Comune di Fondi violerebbe l’obbligo di salvaguardia delle infrastrutture primarie e secondarie.

4.7. Violazione dell’art. 14 n.t.a. P.R.G.; eccesso di potere sotto diversi profili (per difetto di istruttoria e travisamento di fatto).

La società appellante sostiene che sarebbero stati violati gli indici di utilizzazione fondiaria, in relazione ai quali il P.R.G., nella zona, prescrive un rapporto massimo di copertura pari al 40/100 della superficie del lotto interessato.

Si afferma, inoltre, che gli elaborati sarebbero viziati da eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, in quanto non terrebbero conto di una grande cella frigorifera insistente sul lotto.

4.8. Violazione di legge (art. 3 l.r. 21/2009).

L’appellante sostiene che sia stata autorizzata una superficie maggiore di quella consentita (art. 3, comma 1, l.r. n. 21/2009), sia stata attribuita illegittimamente la premialità connessa all'utilizzo di fonti rinnovabili e sia stato violato il punto n. 6 della d.G.R. 20/2012.

4.9. Violazione d.P.R. n. 380/2001 e art. 2 l.r. 21/2009.

Dopo aver evidenziato che l’immobile oggetto di ampliamento era stato autorizzato con concessione edilizia 1647 del 9 maggio 1989, oggetto di successiva variante, la società appellante sostiene che tale variante non sia stata assentita con regolare autorizzazione o concessione edilizia.

Chiede quindi in via istruttoria l’acquisizione degli atti relativi alla predetta variante, da cui scaturirebbe, in via derivata, l’illegittimità del titolo edilizio impugnato, per effetto di quanto disposto dall’art. 2 l.r. 21/2009.

4.10. Violazione dell’art. 3, comma 3, a), l.r. n. 21/2009.

L’appellante evidenzia che l'ampliamento autorizzato ai sensi del c.d. “piano casa” non è in adiacenza né in aderenza al fabbricato esistente.

5. Si è costituita in giudizio la società Ferraro Group s.r.l. riproponendo ai sensi dell’art.101, co. 2, c.p.a. l’eccezione di inammissibilità del ricorso di introduttivo del giudizio e del ricorso per motivi aggiunti, per difetto di interesse.

La società controinteressata evidenzia che dal permesso di costruire impugnato non deriverebbe in concreto alla società ricorrente (odierna appellante) alcun pregiudizio apprezzabile, non essendo qualificabile come interesse giuridicamente rilevante ai fini della proposta domanda di annullamento la generica doglianza allegata dalla società appellante (secondo la quale le opere edilizie di ampliamento assentite con il permesso di costruire n. 3217/2015 impedirebbero la realizzazione della strada prevista da un piano particolareggiato esecutivo - P.P.E.), e tenendo altresì conto del fatto che detto piano particolareggiato, risalente al 1986 e mai attuato, è ormai decaduto.

6. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Fondi, chiedendo la conferma in rito della sentenza impugnata; ha comunque contestato nel merito le deduzioni di parte appellante.

7. Con memoria depositata in data 3 giugno 2025, la società appellante ha contestato l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per carenza di interesse, evidenziando che il giudice di primo grado ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso per tardività e non l’inammissibilità per difetto di interesse (ritenendolo evidentemente ammissibile); sul punto si sarebbe formato giudicato interno, stante la mancata proposizione di appello incidentale.

8. All’udienza pubblica del 3 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Il giudice di primo grado ha dichiarato irricevibili, per tardività, il ricorso introduttivo del giudizio e i successivi motivi aggiunti proposti dalla società Agrumfrutta Industriale Triolo s.r.l. per l’annullamento del permesso di costruire n. 3217/2015, rilasciato in data 9 giugno 2025 dal Comune di Fondi alla società Ferraro Group s.r.l., per un intervento di ampliamento (oltre 4.600 mc.) di un preesistente capannone di proprietà della società Ferraro Group s.r.l.

In particolare, il giudice di primo grado ha posto alla base della statuizione di rito (di irricevibilità del gravame, per tardività) le seguenti considerazioni:

- quanto alle censure relative all’ an dell’edificazione, incentrate segnatamente sulla supposta ultrattività del piano particolareggiato esecutivo, nella parte in cui prevedeva la realizzazione di una strada pubblica nell’area oggetto dell’ampliamento edificatorio assentito, il giudice di primo grado ha evidenziato che il dies a quo per la decorrenza del termine decadenziale entro cui proporre il ricorso, doveva essere individuato nel momento in cui il soggetto ha avuto conoscenza piena del rilascio del titolo edilizio che assume lesivo della propria posizione giuridica soggettiva (ossia, con l’avvio dei lavori autorizzati); nel caso di specie, essendo stati avviati i lavori nel giugno 2015, il ricorso proposto dalla società nel dicembre del 2015 è stato reputato tardivo dal giudice di primo grado;

- quanto alle censure relative al quomodo dell’edificazione, dal momento che le censure proposte sono incentrate sugli elaborati progettuali e non sulle modalità esecutive concrete dei lavori assentiti, la loro proposizione non necessitava della percezione visiva dell’andamento materiale dei lavori edili; il giudice di primo grado ha evidenziato che il ritardo con il quale la società ha esercitato il diritto di accesso documentale non consentiva di differire il termine decadenziale per la proposizione della impugnativa, in quanto l’ordinamento giuridico prevede gli strumenti per rendere effettivo e tempestivo l’accesso documentale, nel caso in cui l’amministrazione illegittimamente adotti atti di diniego o ritardi l’ostensione dei documenti richiesti.

10. La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, ritenendo, per le ragioni sopra indicate, che il dies a quo del termine decadenziale per l’impugnativa debba essere fatto decorrere dall’intervenuto accesso documentale.

11. In applicazione del principio processuale della ragione più liquida, diretto ad assicurare per ragioni di economia processuale la celere definizione del giudizio (artt. 24 e 111 Cost.), ritiene il Collegio che il ricorso introduttivo del giudizio, come integrato dai motivi aggiunti, debba essere dichiarato inammissibile, per carenza di interesse.

12. La verifica dell’ammissibilità del ricorso, attenendo alle condizioni dell’azione, deve avvenire prima ancora della verifica della sua procedibilità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 10 febbraio 2025 n. 1093); il giudice amministrativo è chiamato infatti preliminarmente a valutare la sussistenza delle condizioni dell’azione (legittimazione ad agire; interesse a ricorrere).

13. Diversamente da quanto rappresentato dalla società appellante, in caso di mancata pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla eccezione di inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, non si forma il giudicato interno.

Il giudice di appello ha il potere di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, sui quali non può mai formarsi un giudicato implicito, tenendo conto della natura della giurisdizione amministrativa quale giurisdizione soggettiva, dalla quale discende il corollario secondo cui l’inoppugnabilità di un atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione, non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo.

L’unico limite positivo al rilievo d’ufficio di una questione di rito da parte del giudice di appello è costituito dall’art. 9 c.p.a., a norma del quale, nei giudizi di impugnazione, il difetto di giurisdizione è « rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione ». L’introduzione di tale disposizione normativa comporta, infatti, una preclusione al rilievo officioso (in ordine alla giurisdizione del giudice adito) al di fuori del giudizio di primo grado non determinata dal formarsi del giudicato interno implicito, ma direttamente dalla littera legis , lasciando, quindi, spazio al rilievo d’ufficio per tutte le altre questioni di rito.

14. Peraltro, nel caso di specie, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse è stata riproposta dalla società controinteressata nell’atto di costituzione in giudizio, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., la cui previsione non avrebbe ragion d’essere, aderendo alla tesi dell’appellante, secondo cui la mancata proposizione di appello incidentale avverso la ritenuta (per implicito) ammissibilità del ricorso precluderebbe al giudice di appello la valutazione della sussistenza delle condizioni dell’azione (legittimazione ad agire; interesse a ricorrere).

15. In ordine alle condizioni dell’azione (legittimazione ad agire; interesse a ricorrere) in materia di titoli autorizzatori edilizi, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha avuto modo di formulare i seguenti principi di diritto:

“ a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo ”.

16. Sotto il profilo dell’interesse a ricorrere, l’appellante ritiene che l’esecuzione dell’ampliamento del capannone industriale pregiudichi la realizzazione di un piano particolareggiato esecutivo, che è stato adottato dal Comune di Fondi nel 1986.

Non è necessario entrare nel merito delle questioni dedotte in giudizio per accogliere l’eccezione di inammissibilità del ricorso (come sostiene l’appellante), essendo onere della parte ricorrente fornire la prova della sussistenza dell’interesse ad agire, che deve avere le caratteristiche della attualità, della concretezza e della personalità, ai sensi dell’art. 100 c.p.c, applicabile anche al processo amministrativo per effetto del rinvio esterno, di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.

Nel caso di specie, non è stata fornita dalla società ricorrente (odierna appellante), come era suo onere, la prova della sussistenza di un interesse personale, concreto e attuale all’annullamento dell’atto impugnato.

17. Il piano particolareggiato è uno strumento di attuazione delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale, con il quale si disciplinano, in termini più puntuali e di dettaglio rispetto alle previsioni dello strumento generale, particolari ambiti territoriali; il piano particolareggiato, in particolare, individua la disciplina di dettaglio degli ambiti urbani. La durata della sua efficacia è strettamente connessa al termine della sua vigenza indicato nella delibera di approvazione, che non può essere maggiore di 10 anni, come previsto dall’art. 16, comma 5, della legge n. 1150 del 1942, con la conseguenza che il decorso del termine previsto per la sua esecuzione, il piano particolareggiato “ diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione ” (art. 17, comma 1, l. n. 1150/1942).

Il principio di ultrattività dei piani particolareggiati ha trovato il suo riconoscimento positivo nell’art. 17 della l. n. 1150/1942 e si fonda sulla considerazione secondo cui, mentre le previsioni del Piano Regolatore rientrano in una prospettiva dinamica della utilizzazione dei suoli (e determinano ciò che è consentito e ciò che è vietato nel territorio comunale sotto il profilo urbanistico ed edilizio, con la devoluzione al piano attuativo delle determinazioni sulle specifiche conformazioni delle proprietà), le previsioni dello strumento urbanistico attuativo hanno carattere di tendenziale stabilità, perché specificano in dettaglio le consentite modifiche del territorio, in una prospettiva in cui l’attuazione del piano esecutivo esaurisce la fase della pianificazione, determina l’assetto definitivo della parte del territorio in considerazione e inserisce gli edifici in un contesto compiutamente definito (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV 22 gennaio 2019 n. 536; Consiglio di Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768).

L’art. 17, comma 1, l. n. 1150/1942 dispone: “ Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”.

Per espresso dato normativo, la scadenza del termine decennale di efficacia del piano particolareggiato, ai sensi dell'art. 17 della l. n. 1150 del 1942, non comporta la decadenza di ogni disciplina urbanistica dell'area, poiché restano espressamente ferme, a tempo indeterminato, le prescrizioni di zona e quelle relative agli allineamenti (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 settembre 2020 n. 5579).

18. Sennonché, nel caso di specie, il piano particolareggiato esecutivo adottato dal Comune di Fondi nel 1986 non risulta essere stato approvato, né tantomeno risulta essere stato portato ad esecuzione; ne consegue che il principio della ultrattività dei piani particolareggiati, invocato dalla società appellante, non può trovare applicazione, per difetto dei presupposti di fatto e di diritto.

19. In conclusione, il ricorso in appello deve essere respinto e la sentenza impugnata, per le ragioni sopra richiamate, deve essere confermata (con diversa motivazione).

20. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Fondi e della società Ferraro Group s.r.l., debbono essere poste a carico della società appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e conferma la sentenza impugnata (con diversa motivazione).

Condanna la società appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), per ciascuna delle parti costituite (Comune di Fondi; Ferraro Group s.r.l.), per complessivi € 8.000,00 (ottomila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO