Pubblicato il 20/05/2025

N. 04302/2025REG.PROV.COLL.

N. 00482/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 482 del 2024, proposto da
RA Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Lirosi, Giacomo Sartor e Ettore Scimemi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

VA, Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Gentile, Sabrina Scarcello e Dario Adolfo Maria Zamboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Dario Adolfo Maria Zamboni in Roma, via del Quirinale, n. 21;

nei confronti

Consap - Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio) n. 14973/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di VA, Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti gli avvocati Paolo Caruso per delega dell'avvocato Ettore Scimemi, Nicola Gentile e Dario Adolfo Maria Zamboni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2017 RA Italia s.p.a. ha chiesto al Tar per il Lazio l’annullamento:

- dell’ordinanza ingiunzione VA prot. n. 0122067/17 del 21 giugno 2017 con la quale è stato ingiunto a RA Italia s.p.a. di pagare, quale sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 319, comma 1, del d.lgs. n. 209/2005, la somma di euro 504.167,00, oltre ai diritti di notifica e spese di procedimento di competenza dell’VA per euro 30,70, e quindi complessivi euro 504.197,70;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, presupposto, conseguente e/o, comunque, connesso, ancorché allo stato non conosciuto.

1.1 In via subordinata RA Italia s.p.a. chiedeva la rideterminazione ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/2010, della sanzione irrogata.

1.2 In ogni caso si chiedeva la conseguente condanna dell’VA a restituire (in tutto o in parte) a RA Italia s.p.a. l’anzidetto importo, già interamente corrisposto in data 25 luglio 2017, comprensivo di interessi.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:

- l’VA ha notificato a RA Italia s.p.a., tra il 14 dicembre 2015 e l’8 marzo 2017, n. 80 atti di contestazione, per n. 89 posizioni, per la violazione dell’art. 183, comma 1, lettera a), del d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (in base al quale nell'esecuzione dei contratti le imprese devono comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati);

- in particolare, nei predetti atti è stato contestato all’impresa, in relazione a n. 89 liquidazioni di polizze vita, afferenti richieste di prestazione ricevute a partire dal 1° agosto 2015, di aver erogato la prestazione stessa ai beneficiari in ritardo rispetto al termine di 30 giorni stabilito dalle condizioni contrattuali;

- all’esito dell’istruttoria, l’VA non ha ritenuto condivisibili le difese in fatto ed in diritto della PA e ha adottato l’ordinanza-ingiunzione prima richiamata, irrogando alla ridetta PA una sanzione per ogni singolo caso di asserito ritardo, per complessivi euro 504.167.

3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione degli artt. 183 e 319 d.lgs. 209/2005 – Violazione dell’art. 1 l.689/1981 e dell’art. 25 Cost. - Eccesso di potere – Difetto di istruttoria – Falso presupposto di fatto.

Si sosteneva che:

- il termine di 30 giorni per l’erogazione della prestazione decorre dalla consegna alla PA di tutti i documenti necessari;

- la PA si è comportata con diligenza, correttezza e trasparenza, esplicitando molto chiaramente nella documentazione contrattuale che, per ottenere la prestazione, gli assicurati (o i beneficiari) avrebbero dovuto inviare una serie di documenti e fornire una serie di informazioni;

- il provvedimento sanzionatorio è fondato su un presupposto erroneo, ovverosia che la PA avesse assunto nei confronti dei clienti un obbligo di eseguire la prestazione entro 30 giorni dal ricevimento della relativa richiesta, indipendentemente dal fatto che quest’ultima fosse o meno completa ed accompagnata da tutti i documenti necessari;

- la sanzione applicata dall’VA non poteva nemmeno fondarsi su un asserito dovere della PA – decorsi i 30 giorni dal ricevimento della relativa richiesta – di attivarsi con specifiche modalità, tali in particolare da rendere sempre tracciabili le richieste di integrazione di documenti/informazioni presentate ai richiedenti e tutti i contatti con essi avuti (contatti che nel modello distributivo adottato dalla PA sono affidati alle agenzie, con cui il cliente può interagire in via continuativa e non sempre formalizzata per l'esercizio dei propri diritti e la tutela dei propri interessi), non rivenendosi alcuna prescrizione normativa " in subiecta materia " che imponga un obbligo di formalizzazione e documentazione delle richieste avanzate dalla PA nei confronti dei propri clienti, e non comprendendosi come la PA, in tale contesto regolamentare, avrebbe potuto presumere di dover a propria volta pretendere dagli intermediari di adottare modalità di contatto/comunicazione con i clienti oggettivamente tracciabili al fine di adempiere all'onere probatorio riguardante la correttezza del proprio comportamento;

- l'obbligo di eseguire la prestazione entro 30 giorni dal ricevimento della relativa richiesta (o l'onere di tracciare le sue comunicazioni "in uscita"), sulla cui base l’VA ha proceduto ad irrogare la propria sanzione, quindi, non sussisteva affatto, né ex contratto né ai sensi della normativa secondaria.

II. Violazione degli artt. 183 e 319 d.lgs. 209/2005 – Eccesso di potere.

Si sosteneva che:

- l’art. 319 c.a.p. poteva sanzionare: a) il comportamento scorretto delle imprese durante l’offerta (o più in generale, prima della conclusione di un contratto) ai potenziali clienti, e b) l’eventuale mancata previsione, nel testo del contratto, di uno o più obblighi primari necessari a garantire la conformità del rapporto contrattuale con i clienti ai principi di correttezza, diligenza e trasparenza, al fine di assicurare il buon andamento, la stabilità, l'efficienza e la competitività del sistema assicurativo;

- ma detta norma non può certo spingersi a punire con l’applicazione di una sanzione amministrativa anche il semplice mancato rispetto degli obblighi primari - e in generale delle clausole – già previsti nel contratto;

- l’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., infatti, non può certo avere la funzione di imporre alle Compagnie l’obbligo di adempiere i propri impegni contrattuali: a tale fine, è sufficiente il codice civile;

- gli impegni contrattuali espressamente assunti dalla PA, godendo di tutti i rimedi previsti dal diritto dei contratti e dei consumatori, non necessitano di una sanzione doppia, anche sul piano amministrativo;

- la condotta imputata a RA, dunque, non ricadeva tra quelle sanzionabili ai sensi del combinato disposto degli articoli 183 e 319 c.a.p.

III. Violazione dell’art. 326 d.lgs. 209/2005, degli artt. 8 e 11 l. 689/1981 e dell’art. 13 regolamento VA n. 1/2013 in relazione alla determinazione della sanzione – Eccesso di potere.

In subordine, si sosteneva che l 'ordinanza doveva considerarsi illegittima anche sotto il profilo della determinazione in concreto della sanzione, che risulta assolutamente abnorme a causa: i) di un'ulteriore errata interpretazione della norma su cui l’VA basa la propria ordinanza ( id est , l'art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p.) e che ha portato ad applicare 89 sanzioni invece che una sola; ii) della mancata applicazione del disposto dell'art. 8 della l. 689/1981; e iii) per la palese violazione del principio di proporzionalità e degli altri criteri legali e regolamentari che l’Autorità avrebbe dovuto seguire nel determinare la sanzione a carico della PA.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva VA chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato.

5. Con sentenza n. 14973/2023 il Tar per il Lazio ha rigettato il ricorso.

5.1 In particolare il Tar ha ritenuto che:

- l’articolo 183, c. 1, lett. a) c.a.p. costituisce norma rispettosa dei principi di tassatività e di sufficiente determinatezza, in quanto contiene elementi normativi di stretta natura giuridica che richiamano i parametri di diligenza, correttezza e trasparenza i quali trovano fondamento giuridico negli artt. 1176, 1218, 1337 e 1375 c.c.; l’impresa di assicurazione, quale operatore professionale, è pertanto in grado di cogliere senza incertezze - anche in assenza di precisazioni regolamentari secondo l’art. 183, c. 2, c.a.p. - il precetto al quale consegue la sanzione ex art. 319 c.a.p.;

- l’utilizzo, nella norma, di elementi non rigidi (diligenza, correttezza e trasparenza) risponde a una tecnica redazionale che consente di evitare lunghi elenchi;

- la questione della decorrenza del termine di liquidazione delle prestazioni contrattuali (30 giorni) va risolta, nel dubbio, in senso sfavorevole all’assicuratore, tenuto conto del criterio ermeneutico di unilaterale predisposizione del contratto dal professionista (art. 1370 c.c.);

- la corresponsione ai beneficiari degli interessi legali da parte della compagnia rivela la sua consapevolezza d’aver violato il termine contrattuale di liquidazione, comportamento sostanzialmente confessorio che dimostra ulteriormente la corretta valutazione dell’Istituto circa la commissione dell’illecito; la peculiare natura del mercato assicurativo, del resto, impone l’affiancamento di uno strumento repressivo pubblico alla tutela ex contractu ;

- è da confermare l’orientamento giurisprudenziale risalente e costante secondo cui autonomi episodi violativi degli obblighi contrattuali implicano l’applicazione della disciplina del cumulo materiale, non sconfessata dall’unitarietà del provvedimento finale: il buon funzionamento del mercato assicurativo è violato ogni qualvolta gli operatori disattendano i loro obblighi;

- la quantificazione della sanzione è stata correttamente esercitata dall’VA, con importo rispondente a evidenti ragioni di logicità e coerenza, giusta la gravità e la diffusione delle condotte, l’incidenza delle stesse su assicurati e beneficiari e la dimensione economica dell’impresa, elementi tutti valorizzati nel provvedimento.

6. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14973/2023 ha proposto appello RA Italia s.p.a. per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituito in giudizio VA chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 29 aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. L’appellante svolge alcune considerazioni preliminari nelle quali sostiene che il Tar non avrebbe (i) esaminato correttamente e completamente le doglianze sollevate nel ricorso di primo grado e (ii) motivato esaustivamente la propria decisione.

2. Le considerazioni preliminari vengono riprese dall’appellante nei motivi di appello. A tali considerazioni preliminari, pertanto, si darà riscontro nell’esaminare i motivi di appello nei quali esse vengono richiamate.

2.1 In ogni caso conviene ricordare alcuni principi in materia di omessa pronuncia.

L'omessa pronuncia su un motivo del ricorso di primo grado non comporta l'annullamento della decisione, con rinvio della controversia al Tar, potendo il Consiglio di Stato in secondo grado integrare la motivazione carente o comunque decidere la causa (Cons. di Stato, sez. II, 13/12/2024, n. 10076).

Nel processo amministrativo l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all' art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile (Cons. Stato, sez. V, 12/03/2025, n. 2050).

Del pari conviene richiamare alcuni principi in materia di motivazione della sentenza di primo grado.

Nel giudizio amministrativo l'art. 101 c.p.a. - che fa riferimento a specifiche censure contro i capi della sentenza gravata - deve essere coordinato con il principio di effetto devolutivo dell'appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione - ove necessario - della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest'ultima (Consiglio di Stato , sez. V, 17/03/2025, n. 2195). Almeno fin quando non siano tali, le carenze, da rendere la motivazione solamente apparente.

2.2 Alla luce dei richiamati principi, quand’anche la sentenza impugnata fosse incorsa nel vizio di omessa pronuncia e nel vizio di insufficiente o contraddittoria motivazione, il principio dell’effetto devolutivo dell’appello comunque attribuisce al giudice d’appello la cognizione piena sul rapporto controverso.

Il Collegio è in grado di anticipare che guardando alla motivazione della sentenza del Tar nel suo complesso, tali asseriti vizi non sussistono.

3. Il primo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando e omessa pronuncia: erroneità, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto in relazione al primo motivo del ricorso ».

L’appellante sostiene che il Tar ammette che la violazione punibile con la sanzione amministrativa di cui all’art. 319 cod. ass. può configurarsi soltanto laddove il pagamento sia avvenuto 30 giorni dopo la ricezione di tutti i documenti necessari però ha ritenuto infondato il motivo che faceva leva proprio su tale circostanza.

Di conseguenza l’appellante chiede al Collegio di annullare o riformare la sentenza del Tar nella parte in cui – con motivazione completamente contraddittoria – ha respinto la censura proposta in merito alla non corretta individuazione da parte dell’VA della data di decorrenza del periodo di 30 giorni per la liquidazione, quantomeno in relazione alle seguenti posizioni:

- n. 75, dove il tempo impiegato per la liquidazione è stato calcolato dalla data del pervenimento alla PA (22.07.2016) della pec contenente l’IBAN del cliente, nonostante tale messaggio risultasse illeggibile, problematica rimediata – dopo molteplici solleciti dell’Agenzia – solo il successivo 31.08.2016 e la liquidazione sia avvenuta immediatamente, il 7.09.2016, con la conseguenza che nessun ritardo è configurabile;

- n. 60, dove la richiesta del 14.12.2015 non era completa ed è stata integrata dal cliente, a seguito dell’attivazione dell’Agenzia, in data 24.03.2016 con la conseguenza che, essendo stata la prestazione erogata il 1.04.2016, nessun ritardo è configurabile;

- n. 11, dove l’VA ha preso a riferimento la data dell’inoltro da parte del cliente della richiesta (3.08.2015) (pervenuta alla PA solamente il successivo 7.08.2016) sebbene essa fosse priva delle informazioni necessarie a valutarne l’accoglibilità. Tali informazioni non sono state fornite neppure a fronte delle richieste dell’Agenzia e nonostante questo la PA, in un’ottica di massima tutela della cliente, ha provveduto alla liquidazione, con la conseguenza che nessun ritardo è configurabile, non essendo mai pervenuta la richiesta completa;

- n. 32, dove l’VA ha preso a riferimento la data di pervenimento della richiesta (23.09.2015) e non quella successiva in cui è pervenuta anche la documentazione (successoria) necessaria alla sua evasione (8.10.2015) con la conseguenza che, essendo il pagamento stato effettuato il 24.03.2016 (ed accreditato l’1.04.2016), dai 161 giorni di ritardo contestati dall’VA devono scomputarsi 15 giorni e che il ritardo deve dunque collocarsi, all’interno della tabella delle sanzioni VA, nella quarta e non nella quinta fascia (sanzione Euro 11.000 invece che Euro 20.000).

L’appellante chiede l’annullamento, più in generale, di ogni altra sanzione irrogata per ritardi il cui corretto computo avrebbe comportato l’esclusione di qualsivoglia violazione oppure la riconduzione del ritardo effettivo ad una fascia di ritardo – tra quelle individuate dall’VA – inferiore.

4. Il motivo è infondato.

4.1 Conviene preliminarmente richiamare alcune circostanze.

L’ordinanza ingiunzione VA prot. n. 0122067/17 del 21 giugno 2017 impugnata in primo grado ha tre allegati.

L’allegato 1 riporta gli estremi identificativi delle singole posizioni indicando: numero e data della contestazione, data delle memorie difensive, ragione dello scioglimento del vincolo contrattuale (riscatto o liquidazione a scadenza) e la relativa motivazione.

L’allegato 2 si intitola « Analisi delle eccezioni di merito contenute nelle memorie difensive di RA Italia s.p.a. presentate con riferimento a n. 13 atti di contestazione notificati a partire dal 30 novembre 2016 ».

L’allegato 3 riporta sinotticamente, anche con i riferimenti agli atti contestativi e alle relative difese, la data di richiesta della prestazione, la data di scadenza del termine contrattualmente previsto, la data di effettivo pagamento della prestazione, i giorni di ritardo effettivo, la fascia del ritardo, il relativo criterio applicativo della sanzione - giusta griglia individuata dall’Istituto in applicazione del principio di proporzionalità, la quale rapporta le singole sanzioni in termini crescenti rispetto ai giorni di ritardo - e infine l’importo della sanzione irrogata.

Nel giudizio di primo grado VA ha depositato le memorie difensive prodotte da RA nel corso dell’istruttoria. Tali memorie sono consultabili seguendo i link ipertestuali attivabili nei due documenti che li contengono (memorie difensive da 1 a 40 il primo e memorie difensive da 41 a 80 il secondo). Tale circostanza viene richiamata per dimostrare che agli atti esiste la documentazione relativa a ciascuna delle 80 contestazioni di cui si discute.

Nell’ordinanza impugnata si legge testualmente:

« Si tratta nel complesso, come indicato in premessa, di n. 80 procedimenti sanzionatori pendenti alla data del 31 marzo 2017 aperti con altrettanti atti di contestazione (concernenti n. 89 posizioni) riferiti a liquidazioni tardive di polizze vita ed afferenti richieste di prestazione ricevute dall’impresa a partire dal 1° agosto 2015. Al riguardo, si segnala che il numero di posizioni individua il numero di illeciti riscontrati, trattandosi di autonomi ritardi riferiti a singole liquidazioni di prestazione. Tali procedimenti vengono trattati e valutati nella presente ordinanza - anziché con separati e singoli provvedimenti sanzionatori - in modo unitario avuto esclusivo riguardo ai criteri di economicità, efficacia, semplificazione ed accelerazione dell’azione amministrativa. Ne deriva che i singoli ritardi contestati conservano ciascuno la propria autonomia in termini di lesività per il relativo beneficiario e la propria specifica valenza in relazione alla violazione ed all’applicazione della conseguente sanzione in forma analitica, in base al principio del cumulo materiale ».

4.1.1 Alla luce delle circostanze appena richiamate emerge che: (i) le contestazioni sono state considerate e valutate nella loro individualità; (ii) per ciascuna contestazione esiste riscontro delle attività istruttorie che sono state poste in essere.

Guardando all’ordinanza sanzionatoria emerge come VA abbia analizzato ogni singola posizione come risulta inequivocabilmente dagli allegati alla stessa ordinanza prima richiamati. Semplicemente sul piano espositivo (per evitare di adottare un provvedimento eccessivamente lungo) le singole situazioni sono state analizzate accorpandole in funzione del tipo di argomentazione difensiva prodotta da RA. Ma grazie ai contenuti (i) dell’ordinanza, (ii) dei suoi allegati, (iii) delle memorie difensive prodotte per ogni singolo caso, diventa agevole capire come sia stato valutato ogni singolo caso.

4.2 Con primo motivo di appello l’appellante chiede al Collegio di annullare o riformare la sentenza del Tar nella parte in cui ha respinto la censura proposta in merito alla non corretta individuazione da parte dell’VA della data di decorrenza del periodo di 30 giorni per la liquidazione (soffermandosi su quattro posizioni su cui si ritornerà).

In linea di principio la censura non può essere accolta. Dall’insieme dei documenti poc’anzi richiamati emerge che è possibile risalire per ogni singola situazione alle modalità con le quali è stato accertato il dies a quo rispetto al quale conteggiare il periodo di ritardo nella liquidazione del dovuto.

Ma il rigetto del motivo poggia su considerazioni di portata generale.

Il principio della buona fede oggettiva, intesa come reciproca lealtà di condotta, deve presiedere all'esecuzione del contratto, così come deve presiedere negli intendimenti del legislatore, alla sua formazione e alla sua interpretazione e, in definitiva, accompagnare il contratto in ogni sua fase, concretandosi nel dovere di cooperazione e nell'obbligo di solidarietà e ponendosi come limite di ogni situazione negozialmente attribuita (Cass. civ., sez. II, 18 ottobre 2004, n. 20399).

L’esecuzione del contratto secondo buona fede (art. 1375 c.c.) impone di evitare il pregiudizio dell'interesse della controparte alla corretta esecuzione dell'accordo ed al conseguimento della relativa prestazione, non potendosi invocare a giustificazione l'altrui errore, ove agevolmente rilevabile e rimediabile senza dover sopportare sforzi o costi sproporzionati al risultato (Cass. civ., sez. III, 29 settembre 2011, n. 19879).

Alla luce di questi principi, correttamente la difesa di VA afferma che l’impresa, ricevuta una richiesta liquidatoria eventualmente incompleta, non può essere ammessa a rimanere in statica e infruttuosa attesa del completamento della documentazione da parte del richiedente, ma deve attivarsi perché l’interesse dell’avente diritto sia tempestivamente soddisfatto. In questo si sostanzia l’obbligo di cooperazione prima richiamato.

Il Collegio non ha motivo per discostarsi da quanto affermato dalla Sezione nella sentenza n. 5468/2020: « Rientra comunque nei canoni di diligenza professionale rafforzata ai sensi dell’art. 1176, comma 2, cod. civ., facenti capo all’impresa assicuratrice in qualità di professionista qualificato, di farsi parte diligente per garantire il tempestivo completamento delle pratiche da parte degli interessati, nei cui confronti la stessa è investita delle menzionate obbligazioni accessorie di informazione, protezione e garanzia ».

Parte appellante non ha dimostrato di essersi fatta parte diligente ponendo in essere tutte le azioni utili a consentire il deposito della documentazione necessaria così da poter rispettare il termine contrattualmente previsto per la liquidazione.

4.2.1 Nella memoria depositata in vista dell’udienza di discussione l’appellante sostiene che:

- esiste anche l’onere di collaborazione da parte del privato, onere positivizzato nell’art. 1227 c.c., norma alla quale può altresì riconoscersi valore di clausola generale al pare di quelle previste dagli artt. 1175, 1337, 1366 e 1375 c.c.;

- tale principio generale trova altresì specifica conferma anche nell’ambito pubblicistico ed in particolare viene enunciato dalla legge generale sul procedimento amministrativo (l. 07.08.1990, n. 241), la quale, se da un lato prevede l’obbligo del soccorso istruttorio (cfr. art. 6 l. 241/1990) – la cui omessa attivazione sembra di fatto essere contestata alla PA – dall’altro richiede altresì al privato, al fine del buon esito della procedura, un onere di collaborazione e di riscontro tempestivo rispetto alle eventuali integrazioni documentali richieste.

Tale argomento non inficia il fondamento delle conclusioni poc’anzi esposte dal Collegio.

Il concorso di colpa della vittima nella causazione del danno da essa sofferto va determinato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1227, comma 1, c.c., mediante la comparazione della colpa della vittima con quella dell'offensore e la valutazione, in via ipotetica e con giudizio controfattuale, di quale tra le due sia stata più grave in riferimento all'altra e di quale tra le due condotte colpose abbia apportato il contributo causale prevalente rispetto all'avverarsi del danno (Cass. civ., Sez. III, ordinanza, 04/09/2024, n. 23804).

In assenza di una chiara e specifica indagine sull'incidenza causale del comportamento tenuto dai singoli beneficiari, dichiarare una concorrenza colposa della vittima si pone in contrasto con i criteri di accertamento causale e dell'onere della prova.

Parte appellante non ha fornito, nel corso dell’istruttoria, elementi utili a supportare l’esistenza di un contributo causale appena rilevante del privato in relazione al verificarsi dell’evento.

4.3 Non meritano condivisione le argomentazioni svolte da parte appellante per quattro specifiche contestazioni.

Con riferimento alla contestazione numero 75 si fa leva su una asserita illeggibilità di una pec contenente l’IBAN del cliente, ma è difficile comprendere come una pec possa essere illeggibile.

Con riferimento alla contestazione n. 60, nella memoria presentata in istruttoria da RA si fa riferimento a problemi dettati da inefficienze dovute alla riorganizzazione aziendale. Ma tali disfunzioni non possono pregiudicare l’interesse del cliente.

Con riferimento alla contestazione n. 11, nella memoria presentata in istruttoria da RA si fa riferimento alla « necessità di ulteriori approfondimenti atti alla valutazione della liquidabilità della polizza. Ciò ha comportato la richiesta di ulteriore specifica documentazione, per la quale la beneficiaria non ha fornito riscontro né notizie utili alla disamina del caso ». Ma poi si sostiene che il dovuto è stato liquidato. O la richiesta non poteva essere evasa ovvero la prestazione poteva essere comunque eseguita, come poi in concreto avvenuto, ma allora la sanzione per il ritardo è pienamente giustificata.

Con riferimento alla contestazione n. 32, non può avere positivo apprezzamento la pretesa che il beneficiario provasse la mancata impugnazione del testamento.

5. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: erroneità, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto in relazione al primo e secondo motivo del ricorso ».

Con riferimento alle statuizioni della sentenza relative alle censure con le quali in primo grado era stata eccepita la violazione del principio di legalità per non essere l’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p., sufficientemente determinato per godere del presidio di una sanzione (come quella prevista dal previgente art. 319, primo comma, c.a.p.), con la conseguenza che le sanzioni irrogate sarebbero contrarie al principio di legalità, l’appellante sostiene che:

- anche volendo aderire alla tesi per cui le norme giuridiche richiamate dall’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p., siano individuabili senza incertezze negli artt. 1176, 1218, 1337 e 1375 cod. civ., comunque al fine del “rispetto dei principi di tassatività e di sufficiente determinatezza dei comportamenti sanzionati” ciò che conta non è il riferimento ad uno o più articoli di legge, bensì il richiamo ad una condotta chiaramente individuabile, condizione indispensabile perché la norma sanzionatoria possa efficacemente fungere da guida del comportamento del cittadino, per salvaguardarlo dal rischio di eventuali abusi del potere amministrativo e giudiziario e al contempo non violare il suo diritto costituzionale alla difesa;

- per questo il codice penale detta una lunga serie di norme, ciascuna delle quali individua una precisa condotta; e quando il comportamento non è sufficientemente definito e delimitato, perché la fattispecie individuata dalla norma si presta ad interpretazioni non univoche, l’applicazione di una sanzione penale viene considerata costituzionalmente illegittima;

- ciò che è richiesto dagli artt. 25 Cost e 1 l. 689/1981 non è (solo) che la norma sanzionatoria rinvii a norme primarie facilmente individuabili, ma che essa, direttamente o indirettamente attraverso il rinvio ad altre norme (primarie) si riferisca ad una fattispecie sufficientemente precisa e definita (argomento che il Tar non ha preso in considerazione): gli artt. 1176, 1218, 1337 e 1375 cod. civ., (cui secondo il Tar si collegherebbe l’art. 183, comma 1, lett. a) c.p.a.) non contengono – in quanto “clausole generali” – una fattispecie specifica, chiaramente definita e delineata;

- nella specie manca una chiara definizione della fattispecie incriminata, mentre solo la commissione di condotte sufficientemente determinate dall’ordinamento può condurre alla irrogazione di sanzioni penali o amministrative;

- l’art. 183, comma 1, lett. a) c.p.a. (che impone alle imprese di comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati nell’offerta e nell’esecuzione dei contratti) deve essere interpretato alla luce del secondo comma del ridetto articolo 183 c.p.a. che attribuisce ad VA la potestà di adottare, con regolamento, specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti, in modo che l'attività si svolga con correttezza e con adeguatezza rispetto alle specifiche esigenze dei singoli: VA può sanzionare singole condotte in violazione della “clausola generale di correttezza e buona fede” di cui all’art. 183, primo comma, lett. a), c.a.p. solo se esercita la delega prevista dal secondo comma (onere che invece, per quanto riguarda la condotta contestata a RA nella ordinanza ingiunzione impugnata, l’Istituto non ha osservato);

- qualunque diversa interpretazione del combinato disposto delle due disposizioni qui in esame (art. 319 e art. 183 c.a.p.) – risulterebbe costituzionalmente illegittima: riconoscere a VA la possibilità di sanzionare direttamente comportamenti non vietati da normativa secondaria che l’VA stesso ha il potere (e il dovere) di emanare, sostenendo che essi devono comunque ritenersi ricompresi nel campo di applicazione della clausola generale dell’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., significa lasciare all’Autorità amministrativa il pieno arbitrio sulla valutazione di quali comportamenti debbano considerarsi sanzionati e quali invece no, con palese violazione delle garanzie costituzionali ed ex l. 689/1981 delle Compagnie;

- l’interpretazione del Tar (fatta propria anche dal Consiglio di Stato) conduce a sanzionare amministrativamente ogni minima violazione di una qualunque obbligazione contrattuale e ad una completa, indistinta criminalizzazione ( rectius : trasformazione in illecito amministrativo) dell’intero diritto civile che regola i rapporti tra le Compagnie e i propri clienti e assicurati, con applicazione di una sanzione pari almeno al minimo edittale di euro 2.000,00 anche nei casi in cui alla violazione contrattuale non consegua una lesione rilevante degli interessi del cliente asseritamente tutelati;

- la tesi appena esposta è confortata anche dal vigente art. 311- bis (pur se non direttamente applicabile al caso di specie) secondo il quale le sanzioni previste dall’articolo 310, comma 1 – così come quelle previste dall’articolo 310- bis , comma 1, e dall’art. 310- quater – si applicano [solo] quando le infrazioni rivestono carattere rilevante, secondo i criteri definiti dall’VA con regolamento tenendo conto dell’incidenza delle condotte sulla tutela degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative;

- l’interpretazione seguita dall’ordinanza e dal Tar crea in capo alle Compagnie incentivi perversi a danno degli assicurati stessi, giacché per evitare il rischio di venire sanzionate le Compagnie vengono spinte a limitare al massimo i loro doveri e i loro impegni contrattuali verso i propri clienti;

- non ha pregio fare riferimento alla qualifica di operatore professionale della PA: anche gli operatori professionali godono delle garanzie costituzionali, e anche le Compagnie assicurative devono poter prevedere ragionevolmente quali comportamenti possono comportare l’applicazione di una sanzione e quali no;

- il Tar non prende posizione sul rilievo formulato da RA secondo cui la norma sulla cui violazione l’VA fondava l’esercizio della propria potestà sanzionatoria (183, comma 1, lett. a), c.a.p.) prevede che “[n]ell’offerta e nell’esecuzione dei contratti le imprese e gli intermediari devono […] a) “comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati”, senza menzionare i “beneficiari” delle polizze vita (cioè i soggetti che RA, per assunto, avrebbe provveduto a liquidare in ritardo), i quali come noto non possono considerarsi né “contraenti” (non avendo stipulato alcun contratto con la PA) né “assicurati”. Poiché nella materia in esame il procedimento analogico non è ammesso, anche sotto questo profilo l’ordinanza dell’VA doveva considerarsi in contrasto con gli artt. 23 e 25, secondo comma, Cost., e l’art. 1, l. 689/1981, e quindi illegittima, e la sentenza del Tar, che non l’ha annullata, erronea e come tale da annullare o riformare.

6. Il motivo è infondato.

6.1 Preliminarmente conviene ricordare che una medesima fattispecie può avere rilevanza sia in ambito pubblicistico che in ambito privatistico. Ciò dipende dal tipo di interesse preso in considerazione dalle norme che alla fattispecie danno specifica rilevanza. Sul piano privatistico rileva l’interesse delle singole parti coinvolte. Sul piano pubblicistico rileva l’interesse pubblico concretamente tutelato nel caso specifico. I presupposti di operatività delle due situazioni sono diversi perché diversa è la prospettiva giuridica adottata dalle diverse norme rilevanti.

Nella specie ci troviamo di fronte ad un comportamento quale il ritardo nella erogazione della prestazione assicurativa che può costituire inadempimento contrattuale (rilevanza privatistica). Ma lo stesso comportamento è suscettibile di essere sanzionato anche (e cioè: in aggiunta) sul piano pubblicistico perché in contrasto con gli obblighi del corretto esercizio dell’attività assicurativa, obblighi che compete all’autorità di vigilanza far rispettare. A mente dell’art. 3 del c.a.p. (rubricato « Finalità della vigilanza »: « Scopo principale della vigilanza è l'adeguata protezione degli assicurati e degli aventi diritto alle prestazioni assicurative. A tal fine l'VA persegue la sana e prudente gestione delle imprese di assicurazione e riassicurazione, nonché, unitamente alla Consob, ciascuna secondo le rispettive competenze, la loro trasparenza e correttezza nei confronti della clientela. Altro obiettivo della vigilanza, ma subordinato al precedente, è la stabilità del sistema e dei mercati finanziari ».

Alla luce di queste considerazioni appare privo di pregio quanto affermato da parte appellante a pag. 7 dell’appello (nella parte dedicata alla sintesi dei motivi proposti in primo grado) ovvero che gli impegni contrattuali assunti dalla PA, godendo di tutti i rimedi previsti dal diritto dei contratti e dei consumatori, non necessitano di una sanzione doppia anche sul piano amministrativo.

Come si è detto: le norme sono diverse, gli interessi tutelati sono diversi e un medesimo comportamento può avere conseguenze tanto sul piano privatistico quanto sul piano pubblicistico.

6.2 Occorre anche richiamare alcuni principi in materia di sanzioni amministrative (Cons. Stato, Sez. VI, 27/02/2023, n. 1956).

La sanzione amministrativa in senso stretto costituisce una reazione dell'ordinamento alla violazione di un precetto cui è estranea qualunque finalità ripristinatoria o risarcitoria ed è inflitta nell'esercizio di un potere punitivo avente ad oggetto condotte: essa è soggetta ai principi di legalità, personalità e colpevolezza, oltre ad essere suscettibile di un pieno sindacato in sede giurisdizionale.

Nel caso di specie, viene in rilievo una sanzione in senso stretto, irrogata dall’VA quale reazione ad un comportamento asseritamente illecito, con l’inflizione di un sacrificio economico avente la funzione di prevenire la commissione di ulteriori illeciti e di retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica.

In tali ipotesi, a fronte di una sanzione amministrativa punitiva, quale quella rilevante nell’odierno giudizio, devono trovare applicazione, tra gli altri, i principi di tassatività e di determinatezza (Consiglio di Stato, sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5883): sicché, da un lato, resta esclusa l'integrazione analogica della norma sanzionatrice per estenderne l'applicazione a ipotesi ivi non contemplate, dall’altro, tale norma deve essere formulata in maniera precisa, tale da consentire al destinatario di avere una percezione sufficientemente chiara ed immediata del suo valore precettivo.

La norma sanzionatoria deve, infatti, individuare con sufficiente precisione la condotta sanzionata e permettere ai suoi destinatari di distinguere con chiarezza la sfera del lecito da quella dell'illecito, in tale modo orientandone preventivamente la condotta.

In particolare, come precisato da questo Consiglio di Stato (sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5883), « Il principio di legalità in materia sanzionatoria - immanente allo Stato di diritto - trova base nell'art. 1, primo comma, della l.. 24 novembre 1981, n. 689, secondo cui "Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione", in applicazione dell'art. 25 Cost., per il quale "nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso". Ne deriva che le fattispecie soggette a sanzione amministrativa si caratterizzano per tipicità e determinatezza. Sicché resta esclusa l'integrazione analogica della norma sanzionatrice per estenderne l'applicazione a ipotesi ivi non contemplate (cfr. Cass., II, 22 maggio 2007, n. 11826, 22 gennaio 2004, n. 1081, I, 8 agosto 2003, n. 11968; da Cons. Stato, VI, 28 giugno 2010, n. 4141) ».

6.2.1 Correttamente parte appellante sostiene che la norma sanzionatoria deve fare riferimento ad una condotta chiaramente individuabile.

Ma per il destinatario della norma, ciò che conta, sul piano della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie derivanti dalla sua condotta, non è tanto la fonte in cui si descrive il comportamento vietato, bensì la determinatezza e la chiarezza di tale descrizione, ovunque essa sia contenuta.

Tali prime considerazioni portano ad escludere che il concetto di “tassatività” debba necessariamente coincidere con un elenco puntuale di tutte le singole condotte sanzionabili. Si tratterebbe, nella maggior parte dei casi, di elenchi lunghissimi. Il principio di tassatività, nelle sanzioni amministrative, coincide con la possibilità concreta di prevedere quale comportamento viene considerato indesiderato dall’ordinamento al punto da essere passibile di sanzione.

Nella specie tale paradigma è rispettato.

L’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., (la cui violazione è sanzionata dal successivo articolo 319), (nel testo vigente ratione temporis ) stabilisce che « Nell'offerta e nell'esecuzione dei contratti le imprese e gli intermediari devono: comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati ».

Il principio di tassatività non può significare che debba essere la stessa norma a chiarire cosa sia la diligenza, cosa sia la correttezza e cosa sia la trasparenza in materia contrattuale ovvero ad elencare (affinché possa essere irrogata la sanzione) tutti i singoli comportamenti che integrano violazione dell’obbligo di diligenza, dell’obbligo di correttezza e dell’obbligo di trasparenza.

Il principio di tassatività ben si concilia con la possibilità che il contenuto dell’obbligo da rispettare sia direttamente o indirettamente richiamato dalla regola presidiata da sanzione amministrativa. Ciò avviene in diversi settori dell’ordinamento dove sono presenti anche altre autorità indipendenti, in quelli che un tempo si sarebbero indicati come ordinamenti sezionali.

Nella specie l’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., imponendo l’obbligo di comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza in materia contrattuale non fa altro che richiamare le corrispondenti regole codicistiche, ovvero, come giustamente rilevato dal Tar, gli articoli 1176, 1218, 1337 e 1375 del codice civile.

Tassatività, nel caso di specie, significa rispetto dell’obbligo di comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza così come tali concetti sono definiti dalle norme del codice civile.

6.2.1.1 Non avrebbe pregio sostenere che per tale via la sanzionabilità di un comportamento deriverebbe da concetti vaghi (come può essere quello delle clausole generali) il cui contenuto di fatto è riempito dalla giurisprudenza.

L’articolo 2043 stabilisce che « Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno ». Ma la norma non dice cosa sia danno ingiusto. Per comprenderlo occorre guardare a cosa la giurisprudenza dice essere danno ingiusto. La norma è immutata dal 1942 ma negli ultimi 80 anni, grazie alla giurisprudenza e prima ancora alla dottrina, si è evoluta la nozione di danno ingiusto (prima lesione dei soli diritti soggettivi assoluti, poi anche lesione dei diritti soggettivi relativi, lesione degli interessi legittimi, lesione dell’integrità del patrimonio, perdita di chance , e così via).

Come detto, ciò che conta per il cittadino, sul piano della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie derivanti dalla sua condotta, non è tanto la fonte in cui si descrive il comportamento vietato, bensì la determinatezza e la chiarezza di tale descrizione, ovunque essa sia contenuta.

Nel caso specifico l’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., attraverso l’implicito rinvio alle norme del codice civile in materia contrattuale, ha sufficientemente tipizzato il tipo di condotta richiesto alle imprese.

6.3 Privo di pregio è il richiamo che parte appellante fa al modello del codice penale che detta una lunga serie di norme, ciascuna delle quali individua una precisa condotta.

Vero è che la Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 196/2010 ha statuito che: « Dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, formatasi in particolare sull’interpretazione degli artt. 6 e 7 della CEDU, si ricava, pertanto, il principio secondo il quale tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto ».

Ma è altrettanto vero non è possibile operare una sovrapposizione perfetta tra la sanzione amministrativa a quella di natura penale. Come detto, la sanzione amministrativa è presidiata dai principi di legalità, personalità e colpevolezza, viene irrogata tramite un procedimento maggiormente rispettoso del contraddittorio, rispetto a quanto previsto per la generalità dei procedimenti amministrativi, nonché è soggetta ad integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di ‘merito’ amministrativo), che è quanto sta avvenendo in questa sede.

La condotta prevista dall’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p. è sufficientemente determinata.

6.4 Priva di pregio è la tesi secondo cui la condotta sarebbe stata tipizzata solo se VA avesse emanato il regolamento previsto dal secondo comma del ridetto articolo 183 c.p.a. che attribuisce ad VA la potestà di adottare specifiche disposizioni relative alla determinazione delle regole di comportamento da osservare nei rapporti con i contraenti.

Come più volte ripetuto, la condotta prevista dall’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p. è sufficientemente determinata e la sua individuazione non necessitava di ulteriore specificazione.

6.5 Alla luce di quanto esposto appare priva di pregio la tesi di parte appellante secondo cui qualunque diversa interpretazione del combinato disposto delle due disposizioni qui in esame (art. 319 e art. 183 c.a.p.) risulterebbe costituzionalmente illegittima.

Nella specie non può dirsi che VA avesse il pieno arbitrio sulla valutazione di quali comportamenti debbano considerarsi sanzionati e quali invece no, con palese violazione delle garanzie costituzionali ed ex l. 689/1981, perché il comportamento sanzionato era chiaramente individuato dall’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., attraverso l’implicito rinvio alle norme del codice civile in materia contrattuale.

6.6 Priva di pregio è la tesi secondo cui l’interpretazione del Tar conduce a sanzionare amministrativamente ogni minima violazione di una qualunque obbligazione contrattuale e ad applicare una sanzione pari almeno al minimo edittale di euro 2.000,00 anche nei casi in cui alla violazione contrattuale non consegua una lesione rilevante degli interessi del cliente asseritamente tutelati.

Si richiama quanto prima esposto, in linea generale, in ordine alla differenza tra piano pubblicistico e piano privatistico. Da quelle considerazioni deriva che non è possibile creare connessioni tra le conseguenze (anche in ipotesi minimali) dell’inadempimento sul piano dei rapporti tra le parti contraenti e l’entità della sanzione per la violazione di una norma che ha la ben diversa funzione di prevenire la commissione di ulteriori illeciti e di retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica.

6.7 Privo di pregio è l’argomento secondo il quale l’interpretazione seguita dall’ordinanza e dal Tar creerebbe in capo alle Compagnie incentivi perversi a danno degli assicurati stessi, giacché per evitare il rischio di venire sanzionate le Compagnie verrebbero spinte a limitare al massimo i loro doveri e i loro impegni contrattuali verso i propri clienti.

Le imprese che limitassero i doveri nei confronti degli assicurati perderebbero clienti a vantaggio di altre imprese che si accollano tutti gli obblighi connessi al tipo di contratto stipulato (e li rispettano). Esiste un incentivo esattamente contrario.

6.8 Privo di pregio è l’argomento secondo il quale anche gli operatori professionali godono delle garanzie costituzionali, e anche le Compagnie assicurative devono poter prevedere ragionevolmente quali comportamenti possono comportare l’applicazione di una sanzione e quali no.

Nella specie non c’è stata alcuna differenziazione di tutele. Il comportamento sanzionato era chiaramente individuato dall’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., attraverso l’implicito rinvio alle norme del codice civile in materia contrattuale.

6.9 Privo di pregio è l’argomento che fa leva sul fatto che l’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p., non menzionerebbe i “beneficiari” delle polizze vita che non possono considerarsi né “contraenti” né “assicurati”.

Torna in rilevo, ancora una volta, la distinzione tra il piano privatistico e il piano pubblicistico.

VA ha agito nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza per sanzionare la violazione di una norma volta ad imporre determinati comportamenti così da prevenire la commissione di ulteriori illeciti e retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica.

Ciò che rileva, nella specie, è la violazione dei doveri di diligenza, correttezza e trasparenza (concretizzatasi nel mancato rispetto del termine per l’adempimento, che non è in discussione) non il soggetto che ha concretamente subito detta violazione (che comunque, in quanto beneficiario, è, di volta in volta, ben individuabile in ogni singolo contratto).

Accedendo a questa tesi, RA potrebbe non adempiere sostenendo che a norma dell’articolo 183, primo comma, lettera a), c.a.p. non ha nessun obbligo di diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei beneficiari.

7. Il terzo motivo di ricorso è rubricato: « Error in iudicando: erroneità, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto in relazione al terzo motivo del ricorso ».

Il motivo è incentrato sulla determinazione dell’ammontare della sanzione.

7.1 Con riferimento al rilievo per cui una corretta interpretazione e applicazione dell'art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p. avrebbe dovuto condurre a ritenere integrata, al più, un’unica violazione di tale norma, con conseguente riconduzione ad unità dell'illecito compiuto dalla PA, l’appellante sostiene che:

- nel provvedimento impugnato VA afferma che (i) "i canoni comportamentali in commento'' sarebbero "imposti per ragioni di interesse generale e pubblicistico di tutela dei consumatori'' non esaurendo i loro effetti "nell'ambito del singolo rapporto" (ordinanza, p. 11), e (ii) che le regole di cui all'art. 183 c.a.p. sono "portatrici di standard comportamentali miranti a soddisfare i più generali obiettivi di tutela e protezione degli utenti assicurativi e di corretto funzionamento e sviluppo del mercato nel quale operano le imprese, la cui condotta si riflette su tutto il sistema'" (ordinanza, p. 10);

- i rilievi appena richiamati avrebbero dovuto condurre l'Autorità non certo a giustificare la comminazione di sanzioni per ogni singolo eventuale asserito inadempimento contrattuale, bensì a riconoscere che l'art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p. non è diretto a duplicare la disciplina civilistica a presidio dell'adempimento delle singole obbligazioni contrattualmente assunte verso specifici clienti, bensì a garantire che la prassi precontrattuale delle imprese di assicurazione e l'insieme degli obblighi primari su di esse gravanti in caso di instaurazione di un rapporto contrattuale con i clienti sia conforme ai principi di correttezza, diligenza e trasparenza, al fine di assicurare il buon andamento, la stabilità, l'efficienza e la competitività del sistema assicurativo;

- ciò che può pregiudicare il buon andamento del settore assicurativo non è quasi mai la singola violazione di una disposizione contrattuale (oltretutto, come si è detto, già provvista di espressa sanzione sul piano civilistico), bensì un comportamento, una pratica, una policy o una procedura di carattere "generale", applicata nei confronti del mercato, e quindi solo tale comportamento, pratica, policy o procedura (e non i singoli inadempimenti della PA a una disposizione inclusa nel testo del regolamento contrattuale che la lega ai clienti) dovrebbe integrare una violazione dell'art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p.

7.2 Con riferimento al rilievo per cui anche laddove si accettasse che tale violazione possa considerarsi integrata in ogni singola ipotesi di inadempimento contrattuale, comunque l’ordinanza sarebbe viziata perché non considera l'unicità della condotta che ha provocato gli asseriti ritardi da parte della PA, l’appellante sostiene che:

- già all’atto delle notifiche delle contestazioni VA era perfettamente a conoscenza del fatto che tutte le violazioni originavano palesemente da un’unica omissione ovvero la mancata tempestiva adozione (o il mancato tempestivo completamento e rafforzamento) di una procedura idonea a garantire sempre una tempestiva presa in carico e gestione delle richieste di prestazione (in particolare quelle presentate dalle Agenzie);

- VA era a conoscenza del fatto che la procedura è stata oggetto di approfondita analisi da parte della PA e successivo miglioramento, con conseguente sensibile calo dei reclami;

- risulta incomprensibile, illogica e illegittima la mancata applicazione da parte dell’VA prima, e del Tar poi, dell’istituto del cumulo giuridico previsto dall’art. 8, l. 689/1981.

7.3 Con riferimento alla determinazione della sanzione concretamente irrogata dall’VA per ciascun singolo ritardo l’appellante sostiene che:

- l’ordinanza non considera molti criteri (come ad esempio la “misura dell’importo oggetto della tardiva liquidazione”, o “la condotta tenuta dalla PA per attenuare le conseguenze dannose” eventualmente subite dai singoli beneficiari a causa dei ritardi contestati: cfr. ricorso introduttivo, p. 18 ss.), che pure avrebbero dovuto essere necessariamente considerati per rispettare il principio di proporzionalità e buona amministrazione;

- l'art. 326 c.p.a. vigente ratione temporis prevedeva che la determinazione della sanzione debba essere effettuata "avuto riguardo anche all'eventuale attenuazione o eliminazione delle conseguenze dannose ed all'adozione di misure idonee a prevenire la ripetizione della violazione”, ma di tale aspetto non vi è traccia nell’ordinanza e nella sentenza;

- l’ordinanza non considera il riconoscimento del diritto del beneficiario, in tutti i casi di pagamento non ricevuto “entro trenta giorni dal ricevimento della documentazione necessaria'', a vedersi attribuire anche “gli interessi moratori", così eliminando del tutto, o quantomeno fortemente attenuando, le conseguenze dannose eventualmente subite dai beneficiari a causa dei ritardi contestati;

- l’art. 326 c.a.p. vigente ratione temporis , riteneva applicabili gli articoli 8, 8- bis e 11 della l. 689/1981, ai sensi dei quali “nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria […] si ha riguardo alla gravità della violazione”; nella specie la gravità non dipende solo dall’entità del ritardo, ma anche e soprattutto dall’entità della somma tardivamente liquidata; VA non ha considerato l’importo tardivamente liquidato dalla PA e questo appare del tutto illogico e irragionevole e viola direttamente il precetto delle disposizioni precedentemente citate, così come quello dell'art. 13, comma 1, del Regolamento Sanzionatorio VA (Regolamento n. 1/2013), che tali disposizioni richiama;

- non si comprende come il Tar abbia potuto ritenere immune da vizi l’ordinanza, tanto più considerando che nel ricorso era stato evidenziato in modo chiarissimo come la parametrazione della sanzione al numero dei giorni di ritardo senza tenere in alcun conto la misura dell’importo oggetto della tardiva liquidazione avesse comportato, in numerosi casi, l’irrogazione di sanzioni abnormi, tali da determinare un rapporto tra la sanzione irrogata e il valore della transazione a cui essa si riferisce spesso superiore al 100% e in alcuni casi anche al 1.000% (in un caso - pratica atto di contestazione n. 20294/2016 - tale rapporto ammonta addirittura a più del 4.449%; in un altro - pratica atto di contestazione n. 188794/2016 – ammonta al 5.430,36%);

- l’VA, nelle successive ordinanze relative a fattispecie analoghe a quella oggetto del presente giudizio ha rivisto la propria posizione, e nella graduazione della sanzione ha tenuto conto non solo dell’entità del ritardo nell’erogazione della prestazione ma anche dell’ammontare della stessa; per liquidazioni di valore fino a 16.000 euro, l’VA ha introdotto quattro diminuenti per corrispondenti intervalli di valore della prestazione erogata in ritardo (fino a 4.000 euro; da 4.001 euro a 8.000 euro; da 8.001 euro a 12.000 euro; dal 12.001 euro a 16.000 euro – “Intervalli di Valore”) di importo decrescente al crescere del valore dell’Intervallo;

- la tesi di RA trova conforto anche nel vigente art. 311- quinquies c.a.p., il quale, pur se non direttamente applicabile al caso di specie (in quanto non vigente all’epoca dei fatti) fornisce comunque un importante supporto ermeneutico anche con riguardo all’interpretazione delle norme previgenti. Tale disposizione statuisce che nella determinazione dell'ammontare delle sanzioni amministrative pecuniarie l'VA deve considerare ogni circostanza rilevante, compresi, in particolare, “l'entità del vantaggio ottenuto o delle perdite evitate attraverso la violazione, nella misura in cui essa sia determinabile” nonché “i pregiudizi cagionati a terzi attraverso la violazione, nella misura in cui il loro ammontare sia determinabile”;

- considerato che l’VA, nelle successive ordinanze di ingiunzione sopra menzionate emesse per fattispecie analoghe, ha tenuto in considerazione un tale pregiudizio, l’ordinanza impugnata e le sanzioni da essa comminate appaiono illegittime anche sotto il profilo della disparità di trattamento e del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa.

L’appellante chiede al Collegio di riformare la sentenza anche in relazione al profilo della mancata valutazione degli altri criteri rilevanti ai fini del rispetto del principio di proporzionalità della sanzione, ed in particolare del criterio dell' “eventuale attenuazione o eliminazione delle conseguenze dannose” della violazione e quello dell’importo della somma in tesi tardivamente liquidata (direttamente riconducibile al profilo – espressamente menzionato dall’art. 11 della l. 689/1981 – della “gravità della violazione”).

8. Il motivo è infondato.

8.1 È infondata la censura con la quale si sostiene che VA avrebbe dovuto ritenere integrata al più un’unica violazione dell'art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p.

Come ricordato in precedenza, l’ordinanza impugnata chiarisce che i procedimenti sono stati trattati e valutati in modo unitario e non con separati e singoli provvedimenti sanzionatori solo per ossequio ai criteri di economicità, efficacia, semplificazione ed accelerazione dell’azione amministrativa.

I singoli ritardi contestati conservano ciascuno la propria autonomia in termini di lesività per il relativo beneficiario e la propria specifica valenza in relazione alla violazione ed all’applicazione della conseguente sanzione in forma analitica, in base al principio del cumulo materiale.

D’altronde la varietà, l’eterogeneità e la genericità delle motivazioni addotte dall’impresa nella fase procedimentale sono un chiaro indice dell’impossibilità di ridurre le singole violazioni ad un’unica azione od omissione.

Come chiarito da Cons. Stato, sez. VI, 06/02/2024, n. 1195, l'art. 8 della l. 689/981, nel prevedere l'applicabilità dell'istituto del cd. cumulo giuridico tra sanzioni nella sola ipotesi di concorso formale (omogeneo od eterogeneo) tra le violazioni contestate, ovvero per le sole ipotesi di violazioni plurime, ma commesse con un'unica azione od omissione, non è legittimamente invocabile con riferimento alla (diversa) ipotesi di concorso materiale, ossia di concorso tra violazioni commesse con più azioni od omissioni, senza che possa, ancora, ritenersi applicabile a tale ultima ipotesi, in via analogica, la normativa dettata dall' art. 81 c.p. , in tema di continuazione tra reati, sia perché la citata l. n. 689 del 1981, art. 8, prevede espressamente tale possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza (con conseguente evidenza dell'intento del legislatore di non estendere la disciplina del cumulo giuridico agli altri illeciti amministrativi), sia perché la differenza morfologica tra reato ed illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano estese alla materia degli illeciti amministrativi.

8.2 Quanto appena esposto conduce a ritenere infondata anche la censura con la quale si sostiene che l’ordinanza sarebbe viziata perché non considera l'unicità della condotta che ha provocato gli asseriti ritardi da parte della PA.

8.3 Infondata è anche la censura che fa leva sull’asserita mancata valutazione degli altri criteri rilevanti ai fini del rispetto del principio di proporzionalità della sanzione.

Non rileva il fatto che la PA (attraverso la corresponsione degli interessi) avrebbe attenuato il danno. Come detto più volte il piano civilistico e quello pubblicistico sono diversi e la sanzione riguarda la violazione degli interessi pubblicistici protetti dalla norma.

Stesso discorso vale per (i) l’argomento che invita a far leva non solo sull’entità del ritardo, ma anche sull’entità della somma tardivamente liquidata e (ii) l’argomento che fa leva su sanzioni che hanno superato il valore della transazione a cui essa si riferisce (il tema è già stato trattato in precedenza).

Non rileva il fatto che in altre occasione VA abbia adottato parametri diversi. Il vizio di disparità di trattamento presuppone, per il suo apprezzamento, una perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, la cui prova deve essere fornita dalla parte interessata (Cons. Stato, sez. VII, 04/12/2024, n. 9729). La successiva diversa definizione di criteri più favorevoli non può valere, retroattivamente, a determinare l’illegittimità di provvedimenti precedenti.

9. Il quarto motivo di ricorso è rubricato: « Error in iudicando: erroneità, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto in relazione al primo, al secondo e al terzo motivo del ricorso – Eccezione di illegittimità costituzionale ».

L’appellante sostiene che:

- sia l’ordinanza gravata, sia la sentenza del Tar, si basano su una lettura dell’art. 319 c.a.p. (e ora dell’art. 310, comma 1, lett. c), c.a.p.), in combinato disposto con l’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., costituzionalmente illegittima;

-l’interpretazione di tali norme propugnata dall’VA e dal Tar conduce infatti: a) a considerare colpevoli e sanzionabili ai sensi dell’art. 319 c.a.p. anche comportamenti idonei a danneggiare soggetti (“i beneficiari”) diversi dai contraenti e dagli assicurati, che sono gli unici soggetti menzionati dall’art. 183, comma 1, lett. a), cod. ass. – in evidente contrasto con gli artt. 23 e 25, secondo comma, Cost.; b) a considerare colpevoli e sanzionabili ai sensi dell’art. 319 c.a.p. tutte le imprese che abbiano corrisposto interessi in favore dei propri beneficiari (condotta a cui il Tar attribuisce inopinatamente valore “sostanzialmente confessorio”) – in evidente contrasto con gli artt. 23 e 25, secondo comma, Cost.; c) ad applicare una sanzione pari almeno al minimo edittale di euro 2.000,00 anche nei casi in cui alla violazione contrattuale non consegua una lesione rilevante degli interessi del cliente asseritamente tutelati: ciò che (oltre ad essere irragionevole) contrasta chiaramente con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità - che pure hanno valenza costituzionale - e si risolverebbe dunque nella radicale incostituzionalità della norma sanzionatoria; d) ad applicare la medesima sanzione (giacché nella determinazione della sanzione nessuna rilevanza è data agli importi oggetto di liquidazione) alla ritardata liquidazione di importi pari a pochi euro e di importi invece estremamente elevati. Il che pure contrasta chiaramente con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità e si risolverebbe dunque nella radicale incostituzionalità della norma sanzionatoria.

Ad avviso dell’appellante, la soluzione corretta è quella di interpretare le disposizioni di cui si tratta nel senso che ne assicura la conformità ai precetti costituzionali appena citati. Poiché tuttavia la sentenza del Tar ha rifiutato una simile soluzione, l’appellante chiede al Collegio di riformare la sentenza, o, in subordine, di sollevare questione di illegittimità costituzionale dell’art. 319, c.a.p., in combinato disposto con l’art. 183, comma 1, lett. a), cod. ass., per evidente contrasto con tali principi.

10. Il motivo è infondato e non ci sono i presupposti per sollevare questioni di costituzionalità.

Le tesi svolte dall’appellante sono state già oggetto di esame da parte del Collegio perché di volta in volta richiamate nei diversi motivi di ricorso.

10.1 Non è stata operata una interpretazione costituzionalmente illegittima dell’art. 319 c.a.p. (e ora dell’art. 310, comma 1, lett. c), c.a.p.), in combinato disposto con l’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., in ragione dell’asserita estensione della portata sanzionatoria delle norme stesse ai “beneficiari” (oltre che ai contraenti e agli assicurati).

Si è già detto che VA ha agito nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza per sanzionare la violazione di una norma volta ad imporre determinati comportamenti così da prevenire la commissione di ulteriori illeciti e retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica.

Ciò che rileva, nella specie, è la violazione dei doveri di diligenza, correttezza e trasparenza (concretizzatasi nel mancato rispetto del termine per l’adempimento, che non è in discussione) non il soggetto che ha concretamente subito detta violazione (che comunque, in quanto beneficiario, è, di volta in volta, ben individuabile in ogni singolo contratto).

L’appellante, richiamando un asserito contrasto con gli artt. 23 e 25, secondo comma, Cost., fa leva sull’argomento secondo cui la fattispecie incriminatoria dovrebbe essere tipizzata esattamente come avviene per le norme del codice penali. Ma nelle pagine che precedono il Collegio ha evidenziato (i) la non condivisibilità di tale impostazione e (ii) come il contenuto dell’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p. sia sufficientemente determinato.

10.2 Non è stata operata una interpretazione costituzionalmente illegittima dell’art. 319 c.a.p. (e ora dell’art. 310, comma 1, lett. c), c.a.p.), in combinato disposto con l’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., in ragione del ritenuto valore confessorio della corresponsione degli interessi.

La correttezza dei comportamenti dell’impresa verso i propri clienti non è posta in rapporto proporzionale con la misura del ritardo e/o il rilievo economico delle prestazioni dovute agli assicurati, né in rapporto di causalità con gli interessi legali corrisposti dalla PA sulle prestazioni economiche erogate in ritardo.

10.3 Non è stata operata una interpretazione costituzionalmente illegittima dell’art. 319 c.a.p. (e ora dell’art. 310, comma 1, lett. c), c.a.p.), in combinato disposto con l’art. 183, comma 1, lett. a), c.a.p., con riferimento (i) all’applicazione di una sanzione pari almeno al minimo edittale di euro 2.000,00 anche nei casi in cui alla violazione contrattuale non consegua una lesione rilevante degli interessi del cliente e (ii) all’applicazione della medesima sanzione (giacché nella determinazione della sanzione nessuna rilevanza è data agli importi oggetto di liquidazione) alla ritardata liquidazione di importi pari a pochi euro e di importi invece estremamente elevati.

A tale riguardo occorre ancora una volta richiamare quanto prima esposto, in linea generale, in ordine alla differenza tra piano pubblicistico e piano privatistico. Da quelle considerazioni deriva che non è possibile creare connessioni tra le conseguenze (anche in ipotesi minimali) dell’inadempimento sul piano dei rapporti tra le parti contraenti e l’entità della sanzione per la violazione di una norma che ha la ben diversa funzione di prevenire la commissione di ulteriori illeciti e di retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica.

In ogni caso, nella specie, nella stragrande maggioranza dei casi è stata applicata una sanzione pari al minimo edittale.

11. Nella memoria presentata in vista dell’udienza di discussione parte appellante chiede al Collegio di rimettere alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione concernente la corretta interpretazione dell’art. 319 c.a.p. vigente ratione temporis , atteso che l’interpretazione adottata da VA, nonché dalla gravata sentenza – in base alla quale il predetto articolo consentirebbe di sanzionare la violazione dell’art. 183 c. 1 lett. a c.a.p. anche nei casi in cui alla violazione non consegua una lesione rilevante degli interessi del Cliente – violerebbe il principio comunitario di proporzionalità.

Parte appellante sostiene che:

- tale violazione del principio di proporzionalità si osserverebbe sotto il profilo della mancata correlazione fra la tutela dell’interesse pubblico e il peso imposto al privato, atteso che la predetta interpretazione dell’art. 319 c.a.p. potrebbe condurre ad applicare una sanzione, in danno di RA, anche in assenza di una lesione subita dal privato;

- interpretare l’art. 319 c.a.p. in senso comunitariamente conforme – ovvero ritenere che lo stesso non possa trovare applicazione in difetto di una lesione rilevante degli interessi tutelati – non determina, come sostenuto da VA, la violazione della parità di trattamento tra i soggetti privati (che secondo VA dovrebbero ricevere un’identica tutela a prescindere dalla gravità della violazione contestata), bensì consentirebbe di garantire il fine perseguito dalla norma e quindi la proporzionalità tra la necessità di tutela dell’interesse protetto e la compromissione dell’interesse della PA;

- risulterebbe, infatti, contrario al predetto fine di tutela imporre alla PA una sanzione per ogni violazione che non determini alcuna violazione significativa per il privato né alcuna lesione dell’interesse tutelato dalla norma, che si fonda proprio sulla rilevanza della lesione del privato.

12. La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, inspiegabilmente sollevata solo nell’ultima memoria presentata in appello (visto il rilevante valore che l’appellante sembra attribuire alla stessa), non può essere accolta.

Tralasciando il fatto che essa appare generica perché non sono state citate con precisione quali norme UE sarebbero violate nel caso specifico, vale il principio secondo il quale « L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea. Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte » (Corte di giustizia UE ordinanza del 15 dicembre 2022, resa nella causa C-144/22).

Nella specie per un verso l’interpretazione data alle norme le rende pacificamente conformi al diritto comunitario, e per altro verso parte appellante basa i suoi dubbi (come più volte detto) sulla sovrapposizione non ammissibile del piano privatistico con quello pubblicistico.

13. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 10.000,00 (diecimila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO