Pubblicato il 16/06/2025

N. 05220/2025REG.PROV.COLL.

N. 01693/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1693 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Antonio Brigante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n. 22444/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza n. 22444 del 12 dicembre 2024, il T.A.R. per il Lazio si è pronunciato, dichiarando la cessazione della materia del contendere, sul ricorso ex art. 117 cod. proc. amm. Proposto dall’odierno appellante per ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione sull’istanza per la concessione della cittadinanza italiana da lui presentata in data -OMISSIS- ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f) della legge 5 febbraio 1992. n. 9.

A supporto della suddetta pronuncia in rito, il T.A.R., dato atto che, come rappresentato in giudizio dal Ministero dell’Interno, l’istanza suindicata era stata accolta con il d.P.R. del 17 settembre 2024, ha rilevato che “ l’intervenuta emanazione del provvedimento richiesto ha valenza satisfattiva dell’interesse fatto valere dal ricorrente ”.

Quanto al regolamento delle spese di giudizio – costituente, come subito si vedrà, il solo tema controverso nell’ambito del presente giudizio di appello – il giudice di primo grado ha ritenuto la sussistenza di “ giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti tenuto conto del gravoso carico di lavoro incombente sull’Amministrazione, per cui il ritardo nel provvedere non è dipeso da “disfunzioni organizzative”, bensì da un fenomeno di “esplosione della domanda” di cittadinanza, che il Ministero dell’Interno ha provveduto a fronteggiare apprestando misure organizzative ad hoc, concentrando sull’evasione di tali pratiche le limitate risorse umane disponibili, con cui devono essere fronteggiati anche altri compiti a tutela di beni fondamentali (garanzia dell’ordine pubblico e protezione delle persone più deboli dai crescenti episodi di criminalità), come già rilevato in numerosi precedenti analoghi, in un periodo in cui ha dovuto fronteggiare anche ulteriori problematiche connesse all’emergenza COVID-19 ”.

Deduce in senso critico la parte appellante – che come si è accennato limita la sua domanda di riforma al capo dispositivo concernente le spese di giudizio – che la statuizione censurata vìola gli artt. 91 e 92 c.p.c., richiamati dall’art. 26 c.p.a., non essendo ravvisabili le “ gravi ed eccezionali ragioni ” - introdotte in via additiva dalla giurisprudenza costituzionale con la sentenza della Corte Costituzionale n. 77/2018 - nelle deduzioni difensive dell’Amministrazione concernenti l’eccessivo sovraccarico organizzativo ministeriale legato alla crescita esponenziale delle domande di concessione della cittadinanza nell’ultimo decennio e le “ problematiche connesse all’emergenza COVID-19 ”, evidenziando, con particolare riguardo a queste ultime, che l’istanza del ricorrente di concessione della cittadinanza italiana è del -OMISSIS- e, quindi, successiva di 18 mesi al verificarsi della pandemia.

A sostegno del gravame l’appellante richiama anche la giurisprudenza più recente di questa Sezione e chiede che, qualora il Collegio ritenesse di aderire alla più risalente giurisprudenza di segno opposto, la questione venga deferita all’esame dell’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a..

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, per opporsi all’accoglimento dell’appello.

L’appello è meritevole di accoglimento, nel solco tracciato dalla più recente giurisprudenza di questa Sezione (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10368), cui il Collegio ritiene di prestare piena adesione, con la conseguente esclusione della necessità di devolvere la questione all’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato.

E’ stato infatti affermato, con il citato precedente, quanto segue:

“ Considerato in linea di diritto che:

- il Collegio è consapevole che la giurisprudenza della Sezione ha registrato un gruppo di pronunce distribuite negli anni 2016-2022 che hanno respinto gravami della medesima indole proposti esclusivamente per la riforma delle statuizioni di compensazione enunciando una comune ratio decidendi giusta la quale il giudice amministrativo - nel gestire il contenzioso al suo esame, pure in tema di ritardo nell’esercizio del potere pubblico - ben può tenere conto di tutte le circostanze del caso concreto, tra cui possono avere rilievo anche le questioni di carattere organizzativo quando si tratti di giudizi sostanzialmente di carattere seriale, l’esistenza di un diffuso contenzioso in materia, la scopertura degli organici degli uffici amministrativi, l’assenza delle risorse nell’attuale congiuntura economica, la proposizione nel medesimo periodo di tempo di un numero notevole di ricorsi nei confronti della medesima Amministrazione e la difficoltà di disporre tempestivamente delle risorse umane ed economiche necessarie per definire i procedimenti. Nella specie, con riguardo alle procedure di cittadinanza, la Sezione tenne in considerazione i dati frequentemente forniti dal Ministero nei suoi atti difensivi depositati nei giudizi di primo grado proposti in materia al TAR per il Lazio (dati resi pubblici e comunque da considerare come fatto notorio nell’ambito degli operatori del settore), sul numero delle istanze di rilascio della concessione della cittadinanza italiana, formulate nel corso degli anni (90.529 nel 2020, 117.002 nel 2019, 139.419 nel 2018, 138.735 nel 2017, 131.764 nel 2016, 117.178 nel 2015) e il fatto che nel corso dei relativi procedimenti si devono doverosamente disporre complessi accertamenti istruttori e vanno valutate le relative risultanze (v. Cons. Stato, sez. III, 21 luglio 2016, n. 3513; id. 3 novembre 2016, n. 4655; id. 17 maggio 2022, n. 3729 e n. 3909, id. 11 luglio 2022, n. 5802; id. 14 luglio 2022, n. 5972);

- va dato atto, purtuttavia, che si è successivamente delineato un contrapposto indirizzo giunto sino a pronunce più recenti che hanno riformato la statuizione di compensazione in fattispecie analoghe a quella in esame sul rilievo che “la valorizzazione delle peculiari condizioni operative dell’Amministrazione in subiecta materia, caratterizzate da un numero esorbitante di pratiche da sbrigare, si risolva in una formula di stile, del tutto generica, sganciata da riferimenti specifici e concreti a situazioni contingenti, potenzialmente spendibile in modo indifferenziato per qualunque ipotesi di attività amministrativa e, come tale, sostanzialmente elusiva dell’obbligo di adeguata esternazione della “eccezionalità” e “gravità” dei motivi derogatori, pure pretesa dall’art. 92 c.p.c." (cfr. Cons. Stato, sez. III, 18 aprile 2023, n. 3931; id., 3 ottobre 2019, n. 6660; id., 7 febbraio 2022, n. 844; id., 2 febbraio 2022, n. 747). Sempre questo indirizzo pretorio ha chiarito che la “considerazione delle peculiari condizioni operative dell’Amministrazione in subiecta materia sia già “incorporata” nel termine “lungo” entro il quale devono concludersi i procedimenti de quibus (in netta ed evidente deroga, comunque autorizzata espressamente dal comma 4, rispetto alla graduazione temporale - da 30 a 180 giorni - contemplata dall’art. 2 l. n. 241/1990 in punto di termini di conclusione dei procedimenti di competenza delle Amministrazioni dello Stato): sì che la valorizzazione anche giurisdizionale delle suddette, pur in parte innegabili, condizioni di surmenage operativo dell’Amministrazione, anche solo ai fini del regolamento delle spese di giudizio, si tradurrebbe in una duplicazione ingiustificata e sproporzionata del favor ad essa riservato dal legislatore, in ragione delle difficoltà operative in cui versa, e quindi, infine, in un sostanziale ingiusto pregiudizio per i soggetti interessati”;

- la disciplina sulla cittadinanza recata dalla legge n. 91 del 1992 stabilisce una ipotesi eccezionale di termine di conclusione del procedimento, che è stata dapprima fissato in 48 mesi (d.l. n. 113/2018 - applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa), poi rimodulato in 24 mesi prorogabili fino a 36 mesi in forza del d.l. n. 130/2020. Tale termine esorbita in larga misura il pur ampio termine massimo di 180 giorni previsto dalla disciplina generale sul procedimento amministrativo per le fattispecie procedimentali più complesse, tenendo conto, tra l’altro, della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, la cui determinazione è rimessa ad un iter aggravato;

- la previsione di un termine così ampio per le procedure di cittadinanza implica che il legislatore, in sede di analisi di impatto della regolazione, abbia già tenuto conto ex ante e in via generale della sua sostenibilità rispetto all’andamento dei flussi crescenti già ben noti all’Amministrazione: basti pensare che la novella del 2018 è intervenuta a distanza di svariati anni dall’incremento esponenziale delle domande di cittadinanza (nella memoria della difesa erariale si evince che già dall’anno 2014 il flusso delle pratiche introitate aveva traguardato la soglia delle 100 mila istanze);

- a ciò si aggiunga che, in base alle tabelle elaborate dalla difesa erariale, il Ministero ha dato prova di una efficace riorganizzazione interna dei processi di lavoro tale per cui dal 2019 al 2022 il saldo netto delle pratiche lavorate è stato costantemente positivo realizzando una tangibile riduzione dell’arretrato;

Reputato, pertanto, che tali considerazioni di indole organizzativa, opportunamente riattualizzate, privino di reale mordente il ricorrente argomento addotto dalla difesa erariale circa l’abnorme - e asseritamente ingovernabile - portata del fenomeno delle naturalizzazioni in via amministrativa - da ricondursi invero ad un trend ormai noto e consolidato legato al radicamento dei flussi migratori sul territorio nazionale, sicché non pare predicabile la sussistenza di ragioni gravi ed eccezionali tali da giustificare la deroga alla regola di soccombenza facendo luogo alla compensazione delle spese di lite in quelle fattispecie in cui l’Amministrazione trasgredisca il pur amplissimo termine di conclusione del procedimento;

Ritenuto, inoltre, che tra le eccezionali ragioni che ai sensi dell’art. 92 c.p.c. consentono la compensazione delle spese rientrano ragioni inerenti il processo e non l’organizzazione interna di una delle parti processuali, e che l’imputazione delle spese di lite in base alla soccombenza - reale o virtuale- risponde all’esigenza oggettiva che la parte vincitrice non debba sopportare i costi del processo, restando estranea alla previsione normativa ogni valutazione circa la sussistenza o meno di una colpa nella condotta omissiva o nel ritardo dell’Amministrazione ”.

Ebbene, applicando le tracciate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, rilevato che, nel caso di specie, ricorre un’ipotesi pacifica di soccombenza virtuale dacché il Ministero ha sforato il termine normativamente previsto di quasi tre mesi, emanando l’invocato provvedimento solo a seguito del deposito del ricorso avverso il silenzio, ritiene il Collegio che la regolazione delle spese del giudizio di primo grado sarebbe dovuta avvenire secondo la regola generale di soccombenza, a nulla rilevando le esimenti organizzative addotte dalla difesa erariale al fine di integrare i canoni di gravità ed eccezionalità delle ragioni valevoli per la compensazione: né, deve aggiungersi, può attribuirsi rilievo al fenomeno pandemico, cui ugualmente fa riferimento la sentenza appellata, sia perché, come condivisibilmente dedotto dal ricorrente, l’istanza de qua è stata presentata in epoca successiva al periodo di maggiore virulenza della diffusione virale, sia perché nemmeno la difesa erariale vi ha fatto appello nel giudizio di primo grado, sia perché la sentenza appellata non chiarisce la rilevanza della crisi pandemica nella causazione, con riguardo allo specifico procedimento, del superamento del termine legale per la sua conclusione.

In conclusione, l’appello deve essere accolto e conseguentemente, in parziale riforma della sentenza impugnata, le spese di lite di entrambi i gradi devono essere regolate secondo soccombenza nella misura liquidata come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, condanna il Ministero appellato alla rifusione delle spese di lite sostenute dalla parte appellante relativamente al doppio grado di giudizio, che si liquidano nella misura complessiva di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre spese e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

IL SEGRETARIO