Pubblicato il 03/06/2025

N. 04825/2025REG.PROV.COLL.

N. 06539/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6539 del 2024, proposto da Meeting S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, elettivamente domiciliati presso lo studio Alfredo Placidi S.r.l. in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia all’indirizzo info@pec.studioprofeta.it

contro

Comune di Gravina in Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nino Sebastiano Matassa, Lucia Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00376/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gravina in Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanza del 9.10.2015, la società Meeting s.r.l. ha richiesto, ai sensi dell’art. 4 della L.R. 14/2009 (cd. Piano casa della regione Puglia), il permesso di costruire per la demolizione di una preesistente industria molitoria di imponente volumetria e la ricostruzione in sua vece di un complesso residenziale.

Il progetto prevede la demolizione e ricostruzione con aumento di superfici utili, cambio di destinazione d’uso (in residenziale) un notevole incremento della cubatura e delle altezze rispetto alle previsioni di PRG.

L’area in cui ricade il progetto è classificata come zona “A2” “di salvaguardia limitrofa al centro storico”.

Con provvedimento prot. 18562 del 31.5.2016 il Comune di Gravina negava il permesso di costruire osservando quanto segue:

- l’intervento proposto non sarebbe ammissibile ai sensi della lettera a) dell’art. 6 della l.r. n. 14/2009, poiché ricade in zona A del PRG e la norma oggi in vigore non consente interventi di ristrutturazione urbanistica;

- l’intervento proposto inoltre non sarebbe ammissibile anche ai sensi della lettera b) dell’art. 6 della l.r. n. 14/2009, considerato che la normativa di Piano subordina la demolizione e ricostruzione alla redazione di uno strumento urbanistico esecutivo (piano di recupero) non ancora intervenuto;

- l’intervento proposto non sarebbe ammissibile perché prevede un’altezza pari a mt. 28,20, superiore all’altezza massima consentita dal PRG e dunque non coerente con quanto previsto dal comma 3 dell’art. 4 della legge n. 14/2009.

Il diniego veniva impugnato con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Puglia sede di Bari ed iscritto a ruolo con n.r.g. 1024/2016.

La società ricorrente peraltro sollecitava il Comune a richiedere un parere alla Regione sulla corretta interpretazione della norma.

Con nota pec del 15.11.2018 prot. 28865 il Servizio Urbanistico della Regione Puglia, riscontrava il quesito formulato dal Comune di Gravina in Puglia aderendo alla ricostruzione effettuata nel provvedimento impugnato. La nota evidenziava, tra l’altro, che:

- la suddetta ipotesi di intervento, con ridistribuzione delle volumetrie in sostituzione del vecchio complesso industriale, configurerebbe una risistemazione planivolumetrica dell’area interessata a scala propriamente urbanistica, la cui attuazione richiede necessariamente la preventiva formazione ed approvazione di idoneo piano urbanistico esecutivo già prescritto per l’area in questione dal PRG e dal successivo piano particolareggiato approvato (segnatamente nella modalità di piano di recupero);

- nella fattispecie puntuale non si ritiene pertinente la diretta applicazione (in mancanza del prescritto piano di recupero) delle disposizioni derogatorie della LR 14/2009 e s.m.i. in quanto queste sarebbero riferibili ad interventi a carattere esclusivamente edilizio.

Pertanto, la soc. Meeting, presentava in data 26.02.2019 una proposta di Piano di Recupero secondo quanto richiesto dal PRG; il Piano di recupero di iniziativa privata veniva adottato con deliberazione di G.C. n. 99 del 14.07.2020.

Successivamente, la soc. Meeting rinunciava al ricorso proposto dinanzi al T.a.r. dichiarando di non avere più interesse alla decisione; il ricorso veniva pertanto dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse con sentenza n. 1663/2021 ed il diniego impugnato – fondato anche sul presupposto della necessità della preventiva approvazione di un piano di recupero - diveniva definitivo.

Nel corso del complesso iter necessario per la definitiva approvazione del Piano di recupero, e prima della sua approvazione, interveniva la sentenza della Corte Costituzionale n. 17 del 10.02.2023 con cui veniva dichiarata l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della L.R. Puglia n. 38/2021 che prorogavano di un anno al 31.12.2022 le deroghe del Piano casa.

Nonostante l’intervenuta sentenza della Corte Costituzionale, che modificava radicalmente il quadro normativo, la soc. Meeting sollecitava ugualmente l’approvazione del Piano di Recupero.

A fronte di tali sollecitazioni, il Comune, previa apposita istruttoria sia tecnica che legale, con la delibera di Giunta Comunale del 9 agosto 2023, n. 186 impugnata, negava l’approvazione del Piano di Recupero in quanto definito anche alla luce delle previsioni non più attuali della legge regionale sul piano casa.

La delibera di Giunta n. 186 del 2023 è stata impugnata dinanzi al T.a.r. per la Puglia che ha tuttavia respinto il ricorso con la sentenza 376 del 2024 gravata dalla Meeting. S.r.l. con appello al fine di chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Il T.a.r., in sostanza, ha rilevato la sopravvenuta impossibilità di realizzare l’intervento stante la intervenuta scadenza di operatività della legge regionale sul piano casa, non potendosi considerare l’originaria istanza completa alla data del 31.12.2021 in mancanza del presupposto ed obbligatorio piano di recupero.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gravina in Puglia per resistere all’appello concludendo per la sua reiezione nel merito in quanto infondato, soprattutto alla luce della sopravvenuta inapplicabilità della legge regionale sul piano casa che la società ha inteso richiamare per la definizione dell’intervento edilizio in contestazione.

Alla udienza pubblica del 14 novembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione, previo deposito di memorie e di repliche con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

L’appello è infondato.

Con il primo motivo la società ha dedotto: “ Violazione e falsa applicazione dell’art.97 della Cost., dell’art.7 della l.n. 14/2009, della sentenza della C.C. n. 17/2023., della L.R. n.56/1980 e dalla L.R. 20/2001, degli artt. 1 e ss. e 10 bis della l.n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dei principi del tempus regit actum e del tempus regit actionem, di eguaglianza, ragionevolezza, partecipazione, economicità, efficacia, imparzialità, di trasparenza, di buon andamento della P.A., di completezza e adeguatezza dell’azione amministrativa, di tutela dell’affidamento, di proporzionalità, del giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per travisamento dei fatti, genericità, indeterminatezza, irrazionalità, arbitrarietà, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà. Difetto di istruttoria e di motivazione.”

Lamenta che l’istanza di p.d.c. presentata il 9.10.2015 sarebbe stata integrata il 26.2.2019 con la mancante “proposta” del Piano di Recupero.

Sicché, sia l’istanza di p.d.c., sia la proposta di P.d.R. dovevano ritenersi precedenti al previsto sbarramento temporale del piano casa fissato al 31.12.2021 e, perciò, non avrebbero potuto in alcun modo ritenersi “attinti” dagli effetti della pronuncia della Consulta, siccome complete in ogni loro elemento a quella data o, in ogni caso, alla data del 14.07.2020 di avvenuta adozione dello strumento urbanistico in parola che presuppone le positiva conclusione dell’istruttoria e, quindi, la completezza, appunto, in ogni elemento, della documentazione posta a suo corredo.

Il motivo è infondato.

Non è oramai più contestato che per l’intervento in oggetto fosse necessaria la preventiva approvazione del piano di recupero.

L’originaria contestazione sul punto mossa dall’odierna appellante con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per la Puglia avverso l’originario diniego, è infatti venuta meno con la declaratoria di improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, statuita con la sentenza del T.a.r. Bari n. 1663 del 2021.

Poiché il piano non è mai stato approvato (essendo stato solo adottato con deliberazione di G.C. n. 99 del 14.07.2020), l’istanza doveva ritenersi carente di un requisito essenziale alla data del 31.12.2021 e quindi, essendo incompleta, nessun effetto prenotativo degli effetti della legge sul piano casa, in scadenza, ha potuto operare ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 14/2009 a mente del quale: “ Tutti gli interventi previsti dalla presente legge sono realizzabili solo se la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire o l’istanza per il rilascio del permesso di costruire risultano presentate, complete in ogni loro elemento, entro il 31 dicembre 2021 ”.

L’art. 5, comma 1, della L.R. Puglia n. 51/2017, ha poi chiarito che “ l’articolo 7, comma 1, della L.R. n. 14/2009 si interpreta nel senso che la data di presentazione dell’istanza per permesso di costruire purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche riferimento temporale per la determinazione della normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo ”.

Obietta l’appellante che alla data di sbarramento temporale del 31.12.2021 l’istanza di rilascio del permesso di costruire doveva intendersi completa in ogni suo elemento in quanto:

- era già stata inoltrata dalla Meeting s.r.l. al Comune la “proposta” prevista dall’art. 6 della L.R. 14/2009 quale presupposto per la procedibilità della domanda di rilascio del permesso di costruire, riproduttiva in ogni sua parte del progetto allegato a tale domanda, completa in ogni suo elemento e di tutti gli elaborati previsti dalla legislazione di settore, per l’approvazione del Piano di Recupero il quale, come stabilito dall’art. 6 della L.R. 14/2009, “può prevedere gli incrementi volumetrici previsti” dal piano casa;

- era già divenuta procedibile l’istanza di rilascio del permesso di costruire, inoltrata nel 2015 perché completata in ogni suo elemento, essendo stata integrata con la documentazione c.d. “mancante” richiesta dal Comune e cioè, appunto, con la proposta di piano di recupero della Zone A2;

In senso contrario osserva il Collegio che l’istanza di rilascio del 2015 deve ritenersi definitivamente archiviata in quanto oggetto di diniego formalizzato con provvedimento prot. 18562 del 31.5.2016: pertanto alla data del 31.12.2021 era necessaria non solo una nuova istanza ma che la stessa fosse presentata in applicazione di un piano di recupero nelle more già adottato ed approvato e quindi efficace: solo un piano efficace poteva infatti legittimare il rilascio di un titolo edilizio attuativo delle previsioni del piano, ivi comprese quelle premiali previste dal piano casa.

L’ampia motivazione sul punto del T.a.r. deve pertanto essere confermata in quanto in linea con le motivazioni che precedono.

Da altra angolazione l’appellante ha dedotto che mentre era in corso il procedimento per l’approvazione del Piano di Recupero, è entrata in vigore la L.R. n. 20 del 12.08.2022, la quale, all’art. 9 ha stabilito che “le pratiche edilizie”, inoltrate e protocollate prima della data del 29 luglio 2022”, come quella che ci occupa, “sono istruite e concluse secondo le prescrizioni della medesima legge regionale”.

Questa norma, successiva a quella dichiarata incostituzionale dalla Consulta, a dire dell’appellante avrebbe disposto l’ultrattività delle disposizioni del Piano Casa che, quindi, allo stato sarebbe ancora vigente relativamente a quelle fattispecie, come quella che ci occupa, in cui la pratica edilizia, sia essa afferente ad un piano esecutivo sia ad un al p.d.c., sia stata protocollata prima del 29.07.2022.

Il motivo è infondato poiché, in mancanza della approvazione del piano di recupero, nessuna nuova istanza poteva essere presentata e considerarsi pendente prima della data del 29 luglio 2022: pertanto l’invocata ultrattività del piano casa non ha potuto operare nel caso di specie proprio per la mancanza dell’istanza di rilascio del permesso di costruire, preclusa dalla mancata approvazione del piano di recupero che avrebbe dovuto definire la cornice disciplinare complessiva degli interventi ammissibili anche con le misure premiali previste dal piano casa.

Con il secondo motivo di appello la società ha dedotto che - anche a prescindere dalla applicabilità al caso di specie della legge sul piano casa oggetto del primo motivo di appello - la mancata approvazione del piano di recupero sarebbe comunque illegittima in mancanza del necessario contradditorio endoprocedimentale diretto a considerare soluzioni diverse, ad esempio sulla base del d. lgs. n. 28/2011 e della L.R. 13/2008 finalizzate ad utilizzare, comunque, l’incremento volumetrico del 12,80% o, quantomeno, l’intera volumetria prevista dal PRG e dal piano particolareggiato (23.972,49 mc) anche al di fuori dello schema del Piano Casa.

Sostiene che, in applicazione del principio di buona fede, il Comune avrebbe potuto procedere all’approvazione del Piano di Recupero espungendo esclusivamente le volumetrie premiali aggiuntive, giustificate in forza delle previsioni del piano casa e, a tutto concedere, consentire la realizzazione del progetto nel limite delle volumetrie esistenti (mc. 23.972,49).

Il motivo è infondato poiché a fronte di un procedimento su istanza di parte, il Comune non poteva modificare unilateralmente la proposta, emendandola peraltro proprio delle disposizioni premiali collegate al piano casa regionale che costituivano la finalità precipua dell’iniziativa procedimentale.

Una volta preso atto della cessazione degli effetti della legge regionale sul piano casa, era onere della parte riformulare il piano attuativo in linea con le previsioni del P.R.G., del piano particolareggiato e della legislazione regionale di riferimento e sottoporlo per l’approvazione al Comune.

L’obbligo di buona fede non può spingersi sino al punto di imporre all’amministrazione un obbligo di riformulare la proposta e cioè l’atto di impulso del procedimento che diversamente muterebbe la propria natura in procedimento officioso.

In ogni caso gli istituti della partecipazione procedimentale – di cui l’appellante lamenta la lesione – non si applicano in materia di atti generali e di piani ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990 e quindi non operano in relazione alla approvazione del piano di recupero, se non nelle forme proprie della norme speciali urbanistiche che ne disciplinano il procedimento di adozione che nella specie non sono richiamate a parametro di legittimità e comunque, in presenza di una proposta di piano attuativo, chiaramente finalizzata a recepire le misure premiali del piano casa, il Comune non poteva che respingerla una volta preso atto della impossibilità di applicare la legge regionale in conseguenza della pronuncia della Corte costituzionale che ne aveva limitato l’arco temporale di efficacia.

Quanto al fatto che il piano di recupero era stato presentato già nel 2009 e che solo a causa del ritardo del Comune non sarebbe stato possibile approvarlo in tempo utile, era onere dell’impresa esperire i rimedi di tutela a tal fine previsti: l’eventuale ritardo (che comunque il Comune contesta rammentando ad esempio i tempi per ottenere il provvedimento di esclusione dalla VAS) non inficia la legittimità della delibera di Giunta impugnata che ha negato l’approvazione prendendo atto del venir meno della ratio della proposta privata, stante la impossibilità di confermare le misure premiali dopo il 31.12.2021.

In ogni caso resta ferma per l’appellante la possibilità di presentare una nuova proposta di piano di recupero, anche in applicazione delle disposizioni di cui al d. lgs. n. 28/2011 e alla L.R. 13/2008, non richiamate nella proposta del 2009 e che, come si è detto, non potevano essere richiamate d’ufficio dal Comune riformulando la proposta iniziale nell’ambito di un procedimento cui la parte aveva dato impulso per altra finalità, quella di recepire le misure del piano casa.

L’onere di impulso era dunque in capo alla società ed il Comune non era tenuto ad introdurre modifiche d’ufficio trattandosi di procedimento ad istanza di parte.

Con il terzo motivo la società ha lamentato l’omessa pronuncia del T.a.r. sul terzo motivo di ricorso, incentrato sulla illegittimità della delibera impugnata, nella parte in cui ha evidenziato l’esistenza di un contrasto tra le previsioni contenute nel piano di recupero e quelle del P.R.G. e del Piano particolareggiato che impedivano comunque di poter edificare. A suo dire il Comune non poteva negare tout court l’approvazione del piano di recupero poichè quest’ultimo, indipendentemente dall’applicabilità o non nella specie della normativa del piano casa, doveva ritenersi conforme alle volumetrie e agli indici di edificabilità stabiliti dal PRG e dal Piano Particolareggiato.

Il motivo è inammissibile per carenza di interesse, una volta che si sono evidenziate le ragioni per cui è necessario preliminarmente riformulare la proposta di piano calibrandone i contenuti non più alla luce della legge regionale sul piano casa ma delle sole previsioni del P.R.G. e del Piano particolareggiato nonchè delle eventuali ulteriori leggi statali e regionali pertinenti in materia.

Il motivo decisivo ed assorbente del diniego di approvazione non riposa nei possibili aspetti di contrasto tra la proposta di piano e gli indici di edificabilità e le volumetrie previste dal P.R.G. e dal piano particolareggiato quanto nel fatto che la proposta di piano aveva perso la propria ragione d’essere in quanto costruita sulla base di una legge regionale venuta meno alla data di adozione del provvedimento conclusivo dell’iter di approvazione del piano.

Per analoghi motivi deve essere respinto il quanto motivo di appello con il quale la società lamenta: - la erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha comunque riconosciuto al Comune un ampio margine di discrezionalità nella approvazione del piano attuativo laddove invece il Comune sarebbe sempre tenuto a motivare le proprie scelte in materia di pianificazione anche attuativa, tenendo conto delle legittime aspettative degli amministrati e del sacrificio eventualmente imposto alla proprietà privata limitando e/o denegando lo ius aedificandi ;

- inoltre trattandosi di piano di terzo livello preordinato esclusivamente al recupero della costruzione esistente, al reperimento degli standard e dei parcheggi, doveva ritenersi esaurita anche ogni ulteriore discrezionalità addirittura anche nel quomodo e non solo nell’ an .

Al riguardo deve infatti ribadirsi che tali doglianze sono irrilevanti rispetto al motivo centrale posto a fondamento del diniego impugnato, indicato nel venire meno dello stesso interesse insito nella proposta di piano, in quanto calibrata in relazione alle misure premiali previste dalla legge regionale divenuta nelle more inapplicabile.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la Meeting s.r.l. alla rifusione delle spese del grado che si liquidano in favore del Comune di Gravina in Puglia in euro 4000,00 oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO