Pubblicato il 20/06/2025

N. 05390/2025REG.PROV.COLL.

N. 04298/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4298 del 2023, proposto dalla signora IN INldi, rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, viale Bruno Buozzi, 109;

contro

la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei ORghesi, 12;

nei confronti

Comune di UO di OR, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 15055/2022, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado, l’odierna appellante esponeva di essere proprietaria di un lotto di terreno sito nel territorio del Comune di UO di OR, ricadente in una più vasta area limitrofa al casello autostradale, avente destinazione agricola secondo le previsioni del P.R.G. approvato nel 1975.

Detta area, classificata dal P.T.P. n. 4 (“Valle del Tevere”) come “Zona di trasformabilità limitata”, con livello minimo di tutela, è stata inserita nelle “ aree di scarso pregio paesistico classificate dai P.T.P. al livello minimo di tutela ” all’esito della ricognizione effettuata dalla Regione Lazio con la delibera di Giunta Regionale del 26 settembre 2006, n. 601, adottata in applicazione degli artt. 17, commi 1 bis e 1 ter , e 27 bis , commi 1 bis e 1 ter della l.r. 6 luglio 1998, n. 24,

In particolare, il citato art. 27 bis regolamenta la materia delle “ Varianti agli strumenti urbanistici richiamati dai P.T.P .”, prevedendo al comma 1 la possibilità di adottare dette varianti (purché non attinenti alle zone definite dagli strumenti urbanistici come E ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968) “ In attesa di specifiche disposizioni del P.T.P.R., nei soli casi in cui le norme dei P.T.P. rimandino alle previsioni ” dei predetti strumenti.

La medesima disposizione statuisce, poi, che “ In deroga a quanto previsto nel comma 1, nelle zone definite dagli strumenti urbanistici vigenti come E, ai sensi del D.M. n. 1444/1968, le varianti di cui al medesimo comma sono consentite soltanto nei casi in cui le stesse ricadano in aree di scarso pregio paesistico classificate dai P.T.P. vigenti con il livello minimo di tutela, di limitata estensione e adiacenti a zone legittimamente edificate ” (comma 1 bis) , prevedendo altresì che “L'applicazione della disposizione del comma 1-bis è subordinata alla preventiva adozione, da parte della Giunta regionale, sentita la commissione consiliare competente, di una deliberazione ricognitiva delle aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP vigenti con il livello minimo di tutela ” (comma 1 ter) .

La ricorrente esponeva che l’area in questione è stata interessata a partire dal 2003 da un procedimento urbanistico di iniziativa comunale teso a modificarne la destinazione in produttiva.

Con delibera di C.C. n. 10 del 2 aprile 2012, recante “ Atto di indirizzo sulla reale vocazione delle aree limitrofe al EL Autostradale di UO di OR ”, il Comune stabiliva infatti che le aree limitrofe al casello autostradale, già oggetto di apposito studio e perimetrazione, avevano perduto la loro vocazione agricola, ravvisando pertanto l’opportunità di procedere alla loro variazione urbanistica per destinarle ad aree a “servizi privati produttivi di livello territoriale”.

Con delibera di C.C. n. 3 del 6 febbraio 2014, il Comune adottava poi il programma d’intervento (PRINT) in variante denominato “ Aree limitrofe al EL Autostradale di UO di OR EL ”, ai sensi dell’articolo 4 della l.r. n. 22/1997 e s.m.i..

Con successiva delibera consiliare del 26 marzo 2019, n. 13, veniva adottata, ai sensi dell’art. 4, comma 5, della l.r. 2 luglio 1987, n. 36, la nuova variante urbanistica al P.R.G. denominata “ Sviluppo urbanistico e di utilizzazione ai fini produttivi delle aree limitrofe al casello autostrada le” la quale ha trasformato “ le aree – così come individuate e perimetrate negli elaborati sopra elencati – da zona E-Agricola a zona Z-sottozone Z1 Attività commerciali – direzionali – ricettive e Z2 Attività produttive: industriali, artigianali, logistiche ”.

Il Piano è stato sottoposto alla procedura di VAS di cui all’art. 13 del d. lgs. n. 152/2006, sulla quale la struttura regionale competente ha espresso parere motivato con determinazione n. G00685 del 26 gennaio 2021, di cui il Comune ha preso atto con la delibera C.C. n. 4 dell’11 febbraio 2021.

Nel frattempo, la Regione Lazio, con delibere di Giunta Regionale n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007, adottava il PTPR, imprimendo all’area in questione la qualificazione paesaggistica in parte di “Paesaggio Agrario di Valore” e in parte di “Paesaggio Naturale Agrario”.

L’art. 63 delle N.T.A. del citato PTPR (rubricato “ Norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP al livello minimo di tutela ”) prevedeva tuttavia che “ Fino all’approvazione del PTPR, e comunque per un periodo non superiore a cinque anni, nelle aree in cui le norme dei PTP rimandano alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, sono consentite loro varianti, fatte salve le modalità di tutela delle aree tutelate per legge, soltanto nei casi in cui le stesse ricadano contemporaneamente: a) in aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP vigenti con il livello minimo di tutela, secondo le indicazioni e come definite e individuate ai sensi dell’art. 27 bis della LR 24/98 dalla ricognizione effettuata con la DGR n. 601 del 26.9.2006 (BURL 30 11 2006 n.33); b) nei seguenti Paesaggi del PTPR adottato: Paesaggio urbano e in evoluzione; Paesaggio agrario di continuità, agrario di valore, agrario di rilevante valore o, nel caso ricadano in altri paesaggi individuati dal PTPR esclusivamente se immediatamente a ridosso delle aree urbanizzate perimetrale dal PTPR ” (comma 1), ulteriormente precisando che “ Gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi del presente articolo sono recepiti nel PTPR in sede di approvazione ” (comma 3).

Sia la ricorrente che il Comune di UO di OR formulavano osservazioni al citato PTPR.

Mentre le osservazioni del Comune erano parzialmente accolte, quella presentata dall’interessata veniva respinta “ perché in contrasto con gli obiettivi del piano paesistico che sono quelli di valorizzazione e tutela di aree con un alto pregio paesaggistico ”.

Il PTPR era poi approvato con delibera di Consiglio Regionale n. 5 del 2 agosto 2019, pubblicata sul BURL n. 13 del 13 febbraio 2020.

Quanto alla classificazione dell’area in questione, nella Tavola A, per le sole porzioni in cui erano state accolte le osservazioni al vigente PTP, veniva riclassificata l’unità di Paesaggio, trasformandole in “paesaggio agrario di continuità”, mentre per le restanti parti era confermata la precedente previsione recata dal PTPR adottato.

Ne conseguiva che il comparto ove era ubicato il lotto di proprietà della ricorrente manteneva la nuova classificazione paesaggistica individuata dalla Regione.

L’art. 64 delle N.T.A. del PTPR approvato ha previsto anch’esso una specifica norma transitoria per le “ aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP al livello minimo di tutela ”, prevedendo al comma 1 che “ gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi dell’articolo 63 del PTPR adottato sono fatti salvi e recepiti nel PTPR approvato, seppur non graficizzati nelle Tavole A del PTPR stesso ”, mentre, quanto ai procedimenti di varianti urbanistiche adottate prima della pubblicazione dell’approvazione del PTPR, il successivo comma 2 ha stabilito che i medesimi “ proseguono il loro iter secondo le disposizioni di cui all’articolo 63 del PTPR come adottato. Gli esiti di tali procedimenti sono recepiti nell’ambito della procedura di cui all’articolo 65, comma 6 ”.

Il PTPR approvato è stato tuttavia annullato dalla Corte Costituzionale con sentenza del 17 novembre 2020, n. 240, pronunciata all’esito di un giudizio per conflitto di attribuzione proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nei confronti della Regione Lazio.

A seguito del suddetto annullamento, la Regione ha approvato nuovamente il PTPR con deliberazione del Consiglio Regionale del 21 aprile 2021, n. 5, pubblicata sul BURL n. 56 del 10 giugno 2021, all’esito di apposita intesa con il Ministero della cultura.

L’art. 64 delle NTA del PTPR, così come nuovamente approvato, reca anch’esso una “ norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP al livello minimo di tutela ”, ma si compone di un unico comma, il quale prevede che “ Gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi dell’articolo 63 del PTPR adottato sono recepiti nel PTPR approvato, seppur non graficizzati nelle Tavole A del PTPR stesso ”.

Il PTPR nuovamente approvato nel 2021 ha quindi fatto salvi i soli procedimenti di variante urbanistica già conclusi, mentre è stata espunta la previsione precedentemente recata dal comma 2 del medesimo art. 64, nella formulazione prevista dal PTPR approvato nel 2019, relativa ai procedimenti ancora in itinere (tra cui quello concernente l’area limitrofa al casello autostradale del Comune di UO di OR).

1.1. Con il ricorso di primo grado la ricorrente è insorta avverso la delibera regionale n. 5 del 2021, di (nuova) approvazione del PTPR, sulla scorta di quattro mezzi, così sintetizzati dal T.a.r.:

“1. Violazione degli artt. 41, 42 e 97 Cost., e dell’art. 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU. Violazione della legge n. 241/90. Violazione degli art. 144, co. 1 del D.Lgs. n. 42/2004, nonché dell’art. 23 della L.R. n. 24/98. Violazione del verbale di condivisione dei contenuti del PTPR del 16.12.2015. Violazione e falsa applicazione del D.M. del 6.8.2001 e dell’art.31 delle NTA del PTPR. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifeste, sviamento di potere ”: la riscrittura della norma transitoria di cui all’art. 64 delle N.T.A. del PTPR (come nuovamente approvato), rappresenterebbe un sovvertimento dei principi informatori del Piano, con elisione delle garanzie partecipative accordate agli interessati in violazione degli artt. 144 del d. lgs. n. 42/2004 e 23 della l.r. n. 24/1998, nonché grave discriminazione tra i procedimenti di variante conclusi ai sensi dell’art. 63 (che vengono recepiti) e quelli ancora in itinere , che invece non troverebbero più ingresso nel PTPR.

“2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 144 del d.lgs. n. 42/2004 - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27-bis della l.r. 24/98 - Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per irragionevolezza e contraddittorietà manifeste, grave difetto di istruttoria, errore nei presupposti, sviamento di potere ”: la ricorrente lamenta la violazione del legittimo affidamento dalla stessa maturato in merito al proseguimento e alla conclusione della procedura in itinere ;

“3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 135, 143 e 145 D. Lgs. 42/2004. Violazione degli artt. 21 e ss. della L.R. 24/1998 in relazione al procedimento di approvazione del P.T.P.R. Violazione dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia della Pubblica Amministrazione, anche in relazione al dovere di collaborazione istituzionale fra enti pubblici ai fini del governo del territorio. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà manifesta e disparità di trattamento. Difetto di istruttoria e di motivazione ”: la controdeduzione della Regione Lazio alle osservazioni proposte dalla ricorrente in ordine alla qualificazione dell’area in termini di “paesaggio naturale agrario” si pone in ingiustificato contrasto con gli atti precedentemente adottati dalla stessa Regione, che con la Delibera n. 601/06 l’aveva inclusa nel novero di quelle di scarso pregio paesistico, per poi, con la procedura di VAS (attivata in merito alla variante zonizzativa), riconoscere l’operatività del meccanismo di cui all’art. 63 delle N.T.A.;

“4. Violazione degli artt. 41, 42 e 97 Cost., e dell’art. 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU. Violazione della legge n. 241/90. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per errore nei presupposti, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere ”: la ricorrente lamenta altresì la mancata sottoposizione del PTPR al procedimento di VAS, che avrebbe, a suo dire, confermato le medesime conclusioni, in parte qua , a cui la Regione è già pervenuta nel procedimento di VAS attualmente in itinere in ordine alla richiamata variante urbanistica.

2. Il T.a.r., con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Al riguardo, il primo giudice ha anzitutto richiamato la propria sentenza n. 11119 del 2022 con la quale è stata annullata in parte qua la delibera di Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, di (nuova) approvazione del PTPR, “ laddove qualifica come “Paesaggio Naturale Agrario” e “Paesaggio Agrario di Valore” le porzioni di territorio comunale oggetto di ricorso ”.

Nello specifico, secondo il T.a.r., l’efficacia retroattiva ed erga omnes del disposto annullamento (parziale) della citata delibera regionale “ finisce per riverberarsi anche nella sfera giuridica della ricorrente, il cui interesse ad agire è correlato alla titolarità di un lotto di terreno incluso nella più vasta area interessata dai procedimenti di adozione del PRINT e di variante al P.R.G. attivati dal Comune, che parimenti sottendono l’interesse a ricorrere dell’Amministrazione comunale (e delle società proprietarie degli ulteriori lotti di terreno interessati dai medesimi procedimenti) nell’ambito del giudizio che è stato già deciso proprio con la sentenza n. 11119/2022 ”.

In tale ottica “ l’effetto della citata pronuncia di annullamento (parziale) è quello di aver posto nel nulla la pianificazione paesaggistica dell’intera porzione di territorio (i.e., area limitrofa al casello autostradale) per la quale il PTPR aveva impresso le qualificazioni paesaggistiche di “Paesaggio Naturale Agrario” e “Paesaggio Agrario di Valore ””.

Il T.a.r. ha aggiunto che “ ai sensi dell’art. 21, co. 1 della L.R. n. 24/1998, una volta decorso inutilmente il termine previsto per l’approvazione del PTPR (14 febbraio 2020), “operano esclusivamente le norme di tutela di cui al Capo II e, nelle aree sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento dell'amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo” ”.

Tale disposizione deve intendersi operante sia per l’ipotesi di mancata approvazione del PTPR entro il termine ivi previsto, sia per il caso (che qui ricorre) di annullamento giudiziale delle previsioni di piano, come confermato dalle statuizioni di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2020.

Il T.a.r ha infine osservato che l’annullamento parziale delle previsioni relative all’area adiacente al casello autostradale ubicato nel territorio del Comune di UO di OR implica che la medesima area è rimasta priva di una pianificazione paesistica, con il conseguente obbligo per la Regione di procedere alla ripianificazione dell’area. Tale riedizione del potere – prosegue il primo giudice - si pone come adempimento preliminare, e dunque presupposto, rispetto a qualsiasi ulteriore procedimento urbanistico che possa interessare la zona di cui trattasi.

3. Il presente appello censura la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse limitatamente ai primi due motivi del ricorso introduttivo, con i quali la ricorrente aveva dedotto l’illegittimità della scelta, estrinsecata dalla Regione in sede di nuova approvazione del P.T.P.R. (nel 2021), di eliminare la previsione precedentemente recata dall’art. 64, comma 2, delle N.T.A. della versione del Piano approvata nel 2019, consistente nel “fare salvi” – rispetto alla classificazione paesaggistica - i procedimenti di variante urbanistica ancora in corso alla data di approvazione del medesimo P.T.P.R.

Nello specifico, l’appellante ha dedotto:

I. Error in iudicando ed in procedendo - Violazione degli artt. 41, 42 e 97 Cost., e dell’art. 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU. Violazione della legge n. 241/90. Violazione degli art. 144, co. 1 del D.Lgs. n. 42/2004, nonché dell’art. 23 della L.R. n. 24/98. Violazione del verbale di condivisione dei contenuti del PTPR del 16.12.2015. Violazione e falsa applicazione del D.M. del 6.8.2001 e dell’art. 31 delle NTA del PTPR. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifeste, sviamento di potere .

L’appellante censura in primo luogo il fatto che, mentre in precedenza l’art. 64 delle NTA prevedeva il recepimento dei procedimenti di variante ancora in corso, sempre che ricorressero i presupposti indicati nell’art. 63 delle medesime NTA, nella nuova versione della norma tecnica del PTPR il recepimento venga limitato ai soli procedimenti già conclusi.

L’Amministrazione avrebbe in tale modo introdotto una grave discriminazione tra i procedimenti di variante urbanistica che avevano trovato conclusione, e che quindi erano stati recepiti nel nuovo art. 65 e quelli ancora in itinere , che invece non hanno trovato più ingresso nel PTPR riapprovato nel 2021.

Con una pronuncia di accoglimento della domanda annullatoria formulata nei primi due motivi di ricorso la Regione Lazio sarebbe stata obbligata – in forza dell’efficacia conformativa del giudicato - a riproporre nella successiva fase di riedizione del potere pianificatorio il meccanismo di mitigazione della salvaguardia previsto dall’art. 27 bis della l.r. 24/98, con la conseguenza che il procedimento urbanistico di rifunzionalizzazione dell’area in questione avrebbe potuto proseguire sino alla propria fisiologica conclusione, dal momento che nel caso di specie ricorrerebbero entrambe le condizioni previste dall’art. 63 delle NTA del PTPR.

L’appellante critica poi le perplessità manifestate dal T.a.r. in merito al carattere asseritamente additivo della pronuncia richiesta.

Al riguardo, ella richiama anzitutto la disciplina prevista dall’art. 27 bis della l.r. 24/98, la quale costituirebbe l’antecedente giuridico dell’art. 64 delle NTA della previgente formulazione del PTPR, in cui era appunto previsto che le varianti urbanistiche delle aree di scarso pregio paesistico potessero proseguire sino alla conclusione del loro iter , pur nelle more della approvazione del PTPR.

La domanda annullatoria formulata nei primi due motivi di ricorso non avrebbe nulla di “additivo”, poiché l’interesse sotteso alla censura risiede nella eliminazione della incoerenza che, in thesi , si sarebbe venuta a creare tra il PTPR e la norma regionale di riferimento.

L’appellante ribadisce che l’attuale art. 64 delle NTA al PTPR sarebbe in contrasto con il paradigma normativo di riferimento.

Né rileverebbe la norma richiamata dal Ta.r., contenuta nell’art. 21 della l.r. n. 24/98, per come interpretata dalla Corte Costituzionale, dal momento che la predetta previsione troverebbe applicazione nel diverso caso in cui risulti non ancora approvato un PTPR e quindi sia completamente assente una disciplina paesaggistica.

L’auspicato accoglimento del motivo di ricorso consentirebbe la conclusione del procedimento a prescindere dalla classificazione poi attribuita nella tavola A del PTPR, sottraendolo la fattispecie alla diversa salvaguardia dell’art. 21 l.r. 24/98.

L’appellante ha quindi riproposto le censure che il T.a.r. ha omesso di esaminare:

a) Violazione della legge n. 241/90. Violazione degli art. 144, co. 1 del D.Lgs. n. 42/2004, nonché dell’art. 23 della L.R. n. 24/98. Violazione del verbale di condivisione dei contenuti del PTPR del 16.12.2015. Violazione e falsa applicazione del D.M. del 6.8.2001 e dell’art.31 delle NTA del PTPR. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, contraddittorietà e illogicità manifeste, sviamento di potere.

La legge regionale n. 24 del 1998, che disciplina la materia della “Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico” ha previsto, in relazione al procedimento di formazione del PTPR, due distinti meccanismi di mitigazione degli effetti limitativi derivanti dall’applicazione delle misure di salvaguardia conseguenti all’adozione del PTPR stesso.

Il primo è costituito dal combinato disposto degli artt. 23 e 36 quater della l.r. n. 24/98, in virtù del quale le osservazioni formulate dai Comuni nei confronti dei PTP, una volta che siano state valutate positivamente dalla Giunta Regionale ed inserite nel PTPR adottato, determinano l’immediato adeguamento – attraverso una delibera di Consiglio regionale (nel caso di specie la n. 41 del 2007) - dei PTP vigenti, anticipando così la disciplina del PTPR adottato.

Il secondo meccanismo di contenimento degli effetti limitativi della salvaguardia è stato previsto, dal legislatore regionale, all’art. 27 bis della l.r. n. 24/98, in virtù del quale “ In attesa di specifiche disposizioni del P.T.P.R., nei soli casi in cui le norme dei P.T.P. rimandino alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, sono consentite loro varianti, purché non attengano alle zone definite dagli strumenti stessi come E ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 6 aprile 1968, n. 97, fatte salve le ulteriori limitazioni o prescrizioni contenute nelle norme dei P.T.P. ” (comma 1). Peraltro, “ In deroga a quanto previsto nel comma 1, nelle zone definite dagli strumenti urbanistici vigenti come E, ai sensi del D.M. n. 1444/1968, le varianti di cui al medesimo comma sono consentite soltanto nei casi in cui le stesse ricadano in aree di scarso pregio paesistico classificate dai P.T.P. vigenti con il livello minimo di tutela, di limitata estensione e adiacenti a zone legittimamente edificate ” (comma 1 bis ).

Secondo il comma 1 ter “ L’applicazione della disposizione del comma 1 bis è subordinata alla preventiva adozione, da parte della Giunta regionale, sentita la commissione consiliare competente, di una deliberazione ricognitiva delle aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP vigenti con il livello minimo di tutela ”.

Mentre il primo meccanismo è stato recepito in tutte le fasi di formazione del PTPR, lo stesso non potrebbe dirsi del secondo meccanismo, di specifico interesse per la ricorrente, che ha subito, a suo dire, una ingiustificata mutilazione in sede di ultima approvazione.

Il primo meccanismo di “mitigazione” è stato recepito nell’art. 65, co. 3, delle NTA, del PTPR adottato nel 2008, a tenore del quale “ i contenuti delle controdeduzioni prevalgono sulla disciplina di tutela e di uso dei “paesaggi” del PTPR di cui al capo II delle presenti norme e sulle modalità di tutela dei beni paesaggistici tipizzati dal PTPR ”.

Successivamente, nel PTPR approvato del 2019, la medesima regola è stata definitivamente suffragata attraverso l’art. 67 delle NTA, che ha riconosciuto l’integrale recepimento negli elaborati di Piano degli esiti della citata DCC n. 41/07, nonché la loro prevalenza in caso di difformità cartografica.

Parimenti ha fatto il nuovo art. 67 delle NTA al PTPR riapprovato nel 2021, a tenore del quale: “ I perimetri delle proposte di modifica dei PTP approvati, accolte e parzialmente accolte sono graficizzati nelle Tavole D, con evidenziazione delle aree soggette a prescrizioni contenute all’allegato I “schede per provincia e prescrizioni” di cui al comma 3. Tali prescrizioni prevalgono sulla disciplina di tutela di uso dei paesaggi di cui al Capo II e sulle modalità di tutela dei beni patrimonio identitario regionale di cui al Capo IV ” (comma 2).

Diversamente, il secondo meccanismo di “mitigazione” è stato attuato nel PTPR adottato attraverso la previsione del “ regime transitorio per le aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP a livello minimo di tutela ”, di cui all’art. 63, a tenore del quale: “1 . Fino all’approvazione del PTPR, e comunque per un periodo non superiore a cinque anni, nelle aree in cui le norme dei PTP rimandano alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, sono consentite loro varianti, fatte salve le modalità

di tutela delle aree tutelate per legge, soltanto nei casi in cui le stesse ricadano contemporaneamente:

a) in aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP vigenti con il livello minimo di tutela, secondo le indicazioni e come definite e individuate ai sensi dell’art. 27 bis della LR 24/98 dalla ricognizione effettuata con la DGR n. 601 del 26.9.2006 (BURL 30 11 2006 n.33);

b) nei seguenti Paesaggi del PTPR adottato: Paesaggio urbano e in evoluzione; Paesaggio agrario di continuità, agrario di valore, agrario di rilevante valore o, nel caso ricadano in altri paesaggi individuati dal PTPR esclusivamente se immediatamente a ridosso delle aree urbanizzate perimetrale dal PTPR.

2. La valutazione sulla compatibilità della proposta urbanistica ai fini paesaggistici è effettuata d’intesa fra le strutture competenti in materia paesaggistica e urbanistica in analogia con le procedure di cui all’articolo 36 bis comma 1 della l.r. 24/98 .

3. Gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi del presente articolo sono recepiti nel PTPR in sede di approvazione ”.

Nell’ambito del PTPR approvato nel 2019, il predetto meccanismo è stato ridefinito nell’art. 64 delle NTA, che da un lato ha riconosciuto, al comma 1, la prevalenza degli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi dell’art. 63 del PTPR adottato, e dall’altro al comma 2 - per i procedimenti a quella data ancora in itinere – ne ha sancito la continuità prevedendo che “ I procedimenti di varianti urbanistiche adottate prima della pubblicazione dell’approvazione del PTPR, proseguono il loro iter secondo le disposizioni di cui all’art. 63 del PTPR come adottato. Gli esiti di tali procedimenti sono recepiti nell’ambito della procedura di cui all’art. 65, comma 6 ”.

Per effetto di tali previsioni, il procedimento di variante delle aree limitrofe al casello autostradale in Comune di UO di OR ha proseguito il proprio iter , dando seguito, nello specifico, a tutti i gravosi adempimenti richiesti in sede di VAS.

Del tutto inaspettatamente, in sede di riapprovazione del PTPR dopo la sentenza della Consulta n. 240/2020, la Regione Lazio ha espunto dall’art. 64 delle nuove NTA la disciplina transitoria relativa ai Piani in itinere , contenuta nel comma secondo del testo normativo approvato nel 2019.

Infatti l’attuale art. 64 (rubricato sempre “ Norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP al livello minimo di tutela ”) contempla unicamente il comma 1, relativo ai procedimenti conclusi, mentre non prevede più nulla per i procedimenti ancora pendenti.

Per effetto di tale novella delle NTA del nuovo PTPR approvato, il Piano urbanistico in variante di cui sopra, sarebbe stato d’un solo colpo vanificato.

La riscrittura dell’art. 64 avrebbe comportato un ribaltamento dei principi informatori del Piano, che avrebbe quindi dovuto determinare una nuova fase di partecipazione.

Nello specifico, uno dei principi informatori del Piano sarebbe stato quello di rendere omogenei ed univoci i 29 PTP esistenti su tutto il territorio regionale, sia a livello normativo che cartografico, superando le disparità di trattamento causate da rappresentazioni cartografiche e criteri redazionali non sempre coerenti. Nel perseguimento di tale obiettivo, la Regione Lazio, con specifico riferimento alle aree classificate a livello minimo di tutela dei PTP, ha avviato una ricognizione delle zone di scarso pregio paesistico, allo scopo di renderne omogenea la relativa disciplina.

Tale ricognizione è culminata nella delibera n. 601 del 2006, successivamente recepita nel PTPR adottato mediante il meccanismo del rinvio operato dall’art. 63 delle NTA.

Con la cancellazione del comma 2 dell’art. 64 delle NTA, sarebbe stata introdotta una grave discriminazione tra i procedimenti di variante conclusi ai sensi dell’art. 63, che vengono recepiti, e quelli ancora in itinere , che invece non trovano più ingresso nel PTPR, creando una disparità di trattamento tra situazione omogenee.

Il principio è peraltro ribadito dal legislatore regionale del Lazio (art. 23 l.r. n. 24/98), che al comma 7 estende la disciplina partecipativa prevista in sede di formazione del PTPR anche all’ipotesa della sua modifica.

b) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 144 del d.lgs. n. 42/2004 - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27-bis della l.r. 24/98 - Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per irragionevolezza e contraddittorietà manifeste, grave difetto di istruttoria, errore nei presupposti, sviamento di potere .

Sarebbe stato violato anche il principio del legittimo affidamento ingenerato in capo alla odierna ricorrente e alle diverse Amministrazioni coinvolte dalla variante urbanistica.

L’affidamento riguarderebbe il fatto in sé del proseguimento e della conclusione della procedura in itinere .

4. Si sono costituiti, per resistere, la Regione Lazio e il Ministero della cultura.

5. L’appellante e la Regione hanno depositato memorie in vista della pubblica udienza del 29 maggio 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. In via preliminare, il Collegio rileva che, con la sentenza della Sezione n. 2740 dell’1 aprile 2025, sono stati dichiarati improcedibili gli appelli proposti avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 11119 del 2022.

Pertanto, le statuizioni in relazione alle quali il primo giudice ha pronunciato la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse (anche con riguardo ai primi due motivi del ricorso di primo grado, oggetto del presente appello), sono divenute definitive.

Con tale pronuncia il T.a.r. per il Lazio ha annullato in parte qua la delibera di Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, di (nuova) approvazione del PTPR, laddove qualifica come “Paesaggio Naturale Agrario” e “Paesaggio Agrario di Valore” le porzioni di territorio comunale oggetto di ricorso atteso che tale qualificazione “ non corrisponde alle effettive e reali condizioni dei luoghi, soprattutto per come trasformati a seguito della realizzazione delle infrastrutture viarie summenzionate ”.

Non forma poi oggetto di contestazione (neanche a mezzo di impugnazioni incidentale), la statuizione della sentenza odiernamente impugnata che, al pari della sentenza n. 11119 del 2022, attribuisce “ efficacia retroattiva ed erga omnes” al “ disposto annullamento (parziale) della citata Delibera regionale ”, il quale “ finisce per riverberarsi anche nella sfera giuridica della ricorrente, il cui interesse ad agire è correlato alla titolarità di un lotto di terreno incluso nella più vasta area interessata dai procedimenti di adozione del PRINT e di variante al P.R.G. attivati dal Comune, che parimenti sottendono l’interesse a ricorrere dell’Amministrazione comunale (e delle società proprietarie degli ulteriori lotti di terreno interessati dai medesimi procedimenti) nell’ambito del giudizio che è stato già deciso proprio con la sentenza n. 11119/2022 ”.

Ne deriva che il vincolo conformativo derivante dalla sentenza impugnata è tale da assicurare che, nella riedizione del potere, la Regione sia obbligata sia a tenere conto delle “reali caratteristiche” dei luoghi, come valutate dal T.a.r., sia delle varianti urbanistiche in itinere , anche per quanto riguarda le aree di pertinenza dell’odierna appellante.

7. Ad ogni buon conto, il Collegio evidenzia che i primi due motivi del ricorso di primo grado riproposti in appello - quand’anche ammissibili - avrebbero dovuto essere respinti siccome infondati.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7.1. Con il primo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante sostiene che l’espunzione del comma 2 dall’art. 64 del PTPR –rispetto alla versione approvata nel 2019 - avrebbe determinato una modifica dei criteri di impostazione del Piano, tale da esigere la riedizione delle garanzie partecipative.

Parte appellante trascura tuttavia di considerare che la delibera del 2021 recante (anche) tale previsione fa seguito all’annullamento operato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 240 del 2020.

Con tale pronuncia la Corte ha infatti riscontrato la violazione del principio di pianificazione congiunta nonché di leale collaborazione tra Stato e Regione poiché “ la Regione Lazio, dopo aver assicurato il coinvolgimento del MiBACT fino alla proposta di delibera consiliare 10 marzo 2016, n. 60, adottata dalla Giunta regionale con decisione 8 marzo 2016, n. 6, ha posto in essere una condotta che viola i canoni della leale collaborazione. Da questo punto di vista l'approvazione e poi la pubblicazione della deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 2019 hanno determinato una soluzione di continuità nell'iter collaborativo avviato tra Stato e Regione, hanno prodotto l'affermazione unilaterale della volontà di una parte e si sono tradotte in un comportamento non leale, nella misura in cui - a conclusione del (e nonostante il) percorso di collaborazione - la Regione ha approvato un piano non concordato, destinato a produrre i suoi effetti nelle more dell'approvazione di quello oggetto di accordo con il MiBACT ”.

Pertanto, in ragione di tale cesura procedimentale, la riapprovazione del Piano avvenuta nel 2021 non può sic et simpliciter raccordarsi al progetto originario bensì costituisce il frutto dell’attività di copianificazione tra la Regione e il Ministero della Cultura, che è stata ripresa solo dopo l’annullamento disposto dalla Corte costituzionale.

L’accordo con il Ministero costituisce infatti elemento indispensabile ai fini dell’efficacia del PTPR, sicché il Piano annullato non può costituire il parametro per valutare la sussistenza di eventuali posizioni di affidamento ovvero l’esistenza di modifiche sostanziali rispetto all’assetto originariamente deliberato.

Le modifiche sono infatti il frutto della procedura di co – decisione, che era stata illegittimamente omessa o, comunque, non correttamente espletata.

7.2. Occorre poi considerare – come si evince dalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2020 - che tra gli elementi di criticità del Piano approvato nel 2019, dedotti dal Ministero, figurava proprio l’art. 64 delle NTA, nella parte in cui introduceva una disciplina transitoria anche relativamente alle varianti urbanistiche semplicemente adottate prima della pubblicazione della delibera di approvazione del PTPR.

In tal senso, la Regione Lazio ha correttamente sottolineato che l’avvio di un procedimento di natura urbanistica da parte del Comune non può avere la forza di radicare aspettative o affidamenti limitativi delle competenze degli Enti competenti in materia paesaggistica e co-autori del relativo Piano di tutela, che a tale iniziativa procedimentale sono del tutto estranei.

In tal senso rileva il principio generale recato dal d.lgs. 42/2004 della prevalenza della pianificazione paesaggistica su quella urbanistica (cfr. l’art. 145, comma 3, secondo cui “ Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette ”).

7.3. Va soggiunto che anche nell’impostazione del PTPR originario, così come risultante dalla delibera di adozione, l’art. 63 si limitava ad introdurre una “ norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico ” destinata a trovare applicazione solo “ Fino all’approvazione del PTPR, e comunque per un periodo non superiore a cinque anni ” (comma 1).

Il comma 3 stabiliva inoltre che “ Gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi del presente articolo sono recepiti nel PTPR in sede di approvazione ”, senza quindi fornire alcuna garanzia in merito ai procedimenti che non si fossero conclusi entro tale data.

In sostanza – anche a non voler considerare la cesura rappresentata dall’annullamento operato dalla Corte Costituzionale – l’approvazione del PTPR intervenuta nel 2021, nell’escludere la salvezza dei piani urbanistici solo adottati, non ha in realtà modificato alcun criterio originario di impostazione del Piano medesimo ma ha espunto una previsione che era stata inserita (unilateralmente) dalla Regione Lazio solo in sede di approvazione.

Si trattava, peraltro, di una disposizione di dubbia legittimità in quanto potenzialmente in grado di differire in maniera indefinita nel tempo l’efficacia della disciplina paesaggistica, in contrasto con i principi sanciti dal d.lgs. n. 42 del 2004.

7.4. In senso non diverso depone l’esame dell’art. 27 – bis della l.r. n. 24 del 1998, che – nella prospettazione dell’appellante - costituirebbe il “fondamento normativo” della previsione contenuta nell’art. 64 del PTPR approvato nel 2019.

Tale disposizione, sopra riportata, era infatti destinata a trovare applicazione solo “ In attesa di specifiche disposizioni del PTPR ”.

Come fatto osservare dalla Regione, tale norma è stata quindi di fatto superata già dall’art. 63 del PTPR adottato, il quale recava la disciplina delle “ aree in cui le norme dei PTP rimandano alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti ”, consentendo, a determinate condizioni, loro varianti urbanistiche solo fino alla definitiva approvazione del PTPR (cfr. il comma 3 secondo cui “ Gli esiti dei procedimenti conclusi ai sensi del presente articolo sono recepiti nel PTPR in sede di approvazione ”).

Invece, l’art. 64, comma 2, del PTPR approvato nel 2019 faceva salvi indistintamente tutti i procedimenti iniziati ai sensi dell’art. 63 del PTPR adottato, i quali avrebbero potuto proseguire il proprio iter fino alla conclusione con recepimento nel PTPR (secondo il comma 2 “I procedimenti di varianti urbanistiche adottate prima dell’approvazione del PTPR, proseguono il loro iter secondo le disposizioni di cui all’art. 63 del PTPR come adottato. Gli esiti di tali procedimenti sono recepiti nell’ambito della procedura di cui all’art. 65, comma 6 ”).

Tale disposizione del PTPR 2019 (non riprodotta nel PTPR 2021) non è quindi applicativa del principio stabilito dall’art. 27 bis della l.r. 24/1998 e poi dall’art. 63 del PTPR adottato.

Di conseguenza, la mancata previsione di una disposizione simile nel PTPR approvato nel 2021, non è in contrasto con alcuna previsione normativa, statale o regionale.

Essa costituisce piuttosto il frutto di una scelta pianificatoria condivisa tra Stato e Regione, conforme ai principi stabiliti dal sopravvenuto d.lgs. n. 42/2004.

Si tratta inoltre di una scelta del tutto ragionevole e, sicuramente, non discriminatoria, non essendo possibile assimilare i procedimenti urbanistici perfezionati prima dell’approvazione del PTPR a quelli soltanto avviati a di tale data.

7.5. Va infine evidenziato che - come correttamente rilevato dal primo giudice - l’annullamento, in parte qua , del PTPR 2021, ad opera della sentenza n. 11199 del 2022, non ha determinato la riviviscenza dei pregressi PTP, bensì l’applicazione dello specifico regime di tutela all’uopo previsto dall’art. 21 della stessa legge n. 24 del 1998 (“Entro il 14 febbraio 2020, la Regione procede all'approvazione del P.T.P.R. quale unico piano territoriale paesistico regionale redatto nel rispetto dei criteri di cui all'articolo 22. Decorso inutilmente tale termine, operano esclusivamente le norme di tutela di cui al capo II e, nelle aree sottoposte a vincolo paesistico con provvedimento dell'amministrazione competente, sono consentiti esclusivamente interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, risanamento, recupero statico ed igienico e restauro conservativo ”).

Si tratta infatti di norme di salvaguardia destinate ad operare ex lege , anche nell’ipotesi in cui, come nel caso in esame, il Piano approvato venga annullato e quindi cessi di esistere, con effetto ex tunc (cfr., al riguardo, il par. 2.2. della parte in diritto della cit. sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2020 là dove rimarca che “ è la legge a stabilire quale sia il regime del territorio fintanto che il piano non sia stato approvato ”).

8. In definitiva, per tutto quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

9. Le spese del grado seguono la soccombenza nei rapporti tra l’appellante e la Regione Lazio, mentre si ravvisano i presupposti della compensazione nei confronti del Ministero della cultura, stante l’assenza di difese sostanziali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del grado in favore della Regione Lazio, che liquida complessivamente in euro 5.000, 00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge, se dovuti.

Compensa le spese del grado nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Silvia Martino

IL SEGRETARIO