Pubblicato il 25/02/2025

N. 01623/2025REG.PROV.COLL.

N. 06841/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6841 del 2024, proposto da
Green Line Tour s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Amilcare Ponchielli n.6;

contro

Comune di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Italiana Trasporti s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 9599/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Pazzaglia e Murra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Green Line Tour s.p.a. (in seguito anche solo Green Line) proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento della nota prot. n. QG/40281 del 4 ottobre 2023, con la quale Roma Capitale aveva respinto la domanda di autorizzazione al servizio di trasporto pubblico di linea di gran turismo presentata dalla ricorrente, domandando altresì l’annullamento di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi compresa la deliberazione di Assemblea Capitolina n. 148/2023 in parte qua e la comunicazione di preavviso di rigetto prot QC/39176 del 28 settembre 2023.

2. Con la nota impugnata, l’Amministrazione comunale aveva respinto l’istanza di autorizzazione in relazione ‘ all’applicabilità del Regolamento approvato con Deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 148 del 07.09.2023 ’ in quanto ‘ la sopravvenuta ed espressa volontà assembleare di contingentare i titoli autorizzatori all’esercizio di servizi di trasporto di linea di gran turismo nelle aree centrali della Città, nonché di esperire un’apposita procedura ad evidenza pubblica per il rilascio degli stessi, osta all’emissione di provvedimenti autorizzativi all’esito di procedimenti amministrativi ordinari ’.

La ricorrente riferiva che la predetta istanza era stata già respinta con nota prot. 35777 dell’8 novembre 2016, perché ritenuta non accoglibile, oggetto di ricorso definito con sentenza n. 9108 del 2023 del T.A.R. per il Lazio, che aveva accolto le richieste della Green Line annullando il diniego per vizio di istruttoria e di motivazione.

La pronuncia aveva statuito che il provvedimento di diniego impugnato era “ viziato da un palese difetto di istruttoria e di motivazione in quanto Roma Capitale non ha in alcun modo valutato l’istanza di autorizzazione presentata dalla ricorrente, limitandosi a rilevare che la stessa non potrebbe essere accolta in ragione del necessario contingentamento del numero delle autorizzazioni rilasciabili sul territorio di Roma Capitale e che, in un non meglio precisato futuro, sarebbero state introdotte le modifiche ai regolamenti comunali che disciplinano il settore ”.

Roma Capitale, con nota dell’8 giugno 2023, in esecuzione di tale sentenza, riattivava il procedimento di rilascio dell’autorizzazione, invitando la società Green Line a regolarizzare la domanda del 2016 secondo quanto previsto dai sopravvenuti criteri generali approvati dalla Giunta Regionale del Lazio con deliberazione n. 80 del 2022, pubblicata sul B.U.R. Lazio in data 3 marzo 2022, che aveva sostituito la precedente deliberazione n. 919 del 2019.

Dopo la presentazione della documentazione ad integrazione dell’istanza seguiva la relativa istruttoria, ma, una volta conclusa, Roma Capitale ometteva di provvedere nonostante il decorso del termine di 90 giorni previsto dalla D.G.R. n. 80 del 2022. La ricorrente, con atto di significazione e invito trasmesso via PEC il 18 settembre 2023, nel segnalare il perfezionamento del silenzio assenso, invitava gli Uffici ad adottare un provvedimento formale ed espresso di autorizzazione.

Roma Capitale comunicava, in data 28 settembre 2023, il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 in relazione all’avere l’Amministrazione, con delibera dell’Assemblea Capitolina n. 148 del 7 settembre 2023 posta in pubblicazione dal 13 al 27 dello stesso mese, approvato il nuovo Regolamento sui servizi di trasporto di linea, gran turismo e commerciali, il quale precludeva il rilascio dell’autorizzazione.

Roma Capitale precisava che il silenzio assenso non si era formato in ragione dello slittamento del termine di conclusione del procedimento.

3. Con il ricorso introduttivo, la società Green Line Tour s.p.a. lamentava: a) l’illegittimità del diniego per intervenuto silenzio assenso, in tesi formatosi prima dell’entrata in vigore del Regolamento di cui alla D.A.C. n. 148 del 2023, ritenuto dall’Amministrazione di per sé ostativo dell’autorizzazione ivi prevista; b) l’illegittimità del diniego per errata applicazione del Regolamento, in quanto il Regolamento di cui alla D.A.C. n. 148 del 2023 non prevedeva alcun divieto di rilascio di nuove autorizzazioni nelle more dell’indizione della procedura ad evidenza pubblica ivi prevista. La ricorrente domandava, altresì, per l’eventualità in cui si dovesse ritenere tale nuovo Regolamento ostativo al rilascio dell’autorizzazione, che venisse accertata l’illegittimità del diniego per vizio derivato dall’illegittimità del regolamento D.A.C. n. 148 del 2023 nella parte in cui prevedeva l’istituzione di un regime contingentato immediatamente precettivo, che precludeva il rilascio di nuove autorizzazioni se non previo espletamento di future procedure di evidenza pubblica, inverando una limitazione del mercato liberalizzato dei servizi di trasporto di linea gran turismo.

Green Line lamentava la natura meramente soprassessoria del diniego e del Regolamento D.A.C. n. 148/2023, in quanto ‘ adottati dall’amministrazione al solo fine di bloccare il rilascio di nuove autorizzazioni in ragione di futuri adempimenti e valutazioni riservati all’amministrazione stessa ’.

E concludeva con la richiesta di risarcimento del danno conseguente al diniego impugnato, posto che ‘ la ricorrente, oltre ad aver subito il danno emergente per aver acquistato i mezzi necessari all’esercizio dell’autorizzazione, subisce anche danni da mancato guadagno direttamente conseguenti all’impossibilità di esercitare la linea di trasporto della domanda di autorizzazione ’.

4. Il T.A.R., con la sentenza n. 9599 del 2024, in parte dichiarava il ricorso improcedibile, in parte lo respingeva nel merito.

Il Collegio di prime cure, quanto alla domanda di annullamento dell’atto di diniego avversato, attese le dichiarazioni rese dal legale di parte ricorrente all’udienza pubblica del 27 marzo 2024, dichiarava l’improcedibilità, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a., del secondo motivo di ricorso per carenza di interesse, in ragione della supraggiunta deliberazione della Giunta Capitolina dell’11 marzo 2024 di contingentamento dei mezzi di gran turismo, in quanto, in sede di eventuale riesame dell’istanza, Roma Capitale avrebbe potuto effettivamente assentire l’esercizio della linea di interesse della ricorrente. Il Collegio, comunque, valutava la legittimità dei provvedimenti impugnati ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., avendo parte ricorrente espressamente dichiarato di averne interesse quanto meno ai fini risarcitori.

E, sotto tale profilo, riteneva il ricorso infondato, in quanto il silenzio assenso non era nella specie configurabile, trovando applicazione l’art. 20, comma 4, l. n. 241 del 1990.

La legittimità dell’atto doveva essere valutata in relazione anche alle previsioni del sopravvenuto Regolamento di cui alla D.A.C. n. 148 del 2023, atteso che occorreva avere riguardo alla disciplina vigente al tempo della sua adozione e non a quella della presentazione della domanda.

Secondo il Collegio, l’applicabilità del suddetto Regolamento determinava l’insussistenza nella specie del divieto di rilascio di nuove autorizzazioni nelle more del contingentamento e dell’indizione della procedura ad evidenza pubblica, tuttavia l’istanza risarcitoria andava respinta in quanto non era stata fornita la prova della spettanza del bene della vita finale, che la società intendeva ottenere mediante la presentazione dell’istanza di cui si lamentava il rigetto. Neppure era ravvisabile un valido nesso causale tra la condotta lesiva, consistente nella errata interpretazione del Regolamento in senso ostativo al rilascio dell’autorizzazione pretesa, e la ragionevole probabilità del conseguimento del vantaggio perduto, ossia l’autorizzazione.

5. Con atto di appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la società Green Line Tour s.p.a. ha impugnato in parte qua la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ I. Error in iudicando. Falsa e/o errata applicazione dell’art. 20 della Legge n. 241 del 1990. Falsa e/o errata applicazione della DGR Lazio n. 80/2022. Motivazione illogica, contraddittoria e comunque insufficiente. Falsa rappresentazione dei motivi di fatto e di diritto; II. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2043 c.c. Errata applicazione della teoria della perdita di chance”.

6. Il Comune di Roma Capitale si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

7. Le parti con memoria hanno precisato le proprie difese.

8. All’udienza del 12 dicembre 2024, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo mezzo, la società Green Line Tour s.p.a. censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la denuncia prospettata con il ricorso introduttivo, secondo cui il diniego dell’istanza di autorizzazione sarebbe intervenuto successivamente al perfezionamento del silenzio assenso, sull’errato presupposto che, nel caso di specie, non opererebbe il suddetto meccanismo.

Sarebbe, altresì, errato l’assunto generale da cui muove il T.A.R., secondo il quale il procedimento amministrativo di cui si discute riguarderebbe le materie sensibili sottratte all’istituto del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990. Ad avviso della ricorrente, sarebbe inequivocabile che il procedimento non riguarderebbe la materia ambientale, e nemmeno quella paesaggistica o culturale, ma esclusivamente la materia dei trasporti, essendo un procedimento di autorizzazione all’attivazione di un servizio di trasporto di linea mediante autobus.

L’appellante contesta la pronuncia nella parte in cui si ritiene che l’applicabilità dell’istituto del silenzio assenso sarebbe esclusa per espressa previsione della D.G.R. n. 80 del 2022, sia perché quella del silenzio assenso è una regola generale che, ai sensi dell’art. 20, comma 4, della l. n. 241 del 1990, può essere derogata solo in modo espresso nei casi in cui ‘ la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza ’, sia perché la D.G.R. n. 80 del 2022 non si esprimerebbe affatto nei termini prospettati dal T.A.R., posto che non prevede l’operatività del silenzio assenso ‘ nelle sole ipotesi di modifica delle autorizzazioni ’, quanto invece solamente che il silenzio assenso si applica a dette ipotesi, senza dunque escluderne l’applicabilità a tutte la altre, ivi compresa quella del rilascio dell’autorizzazione.

Secondo l’appellante, sarebbe inconferente anche il richiamo del T.A.R. al principio di proporzionalità, che depone per l’inapplicabilità del silenzio assenso nel caso di procedimenti di autorizzazione come quello di specie. Il silenzio assenso si sarebbe formato anche perché nessuna efficacia interruttiva dei termini procedimentali sarebbe ascrivibile agli incidenti istruttori intercorsi nel procedimento i quali hanno riguardato non già profili di ‘incompletezza e/o regolarità dell’istanza’, bensì solamente valutazioni di merito dell’istanza medesima, che non hanno alcun effetto interruttivo e/o sospensivo ai sensi del Regolamento sul procedimento amministrativo di cui alla DCC n. 125/1996.

9.1. Le censure non sono fondate.

Il Collegio ritiene, in linea con quanto affermato dal Tribunale di prima istanza, la non operatività del silenzio assenso nella fattispecie in esame, in ragione dell’applicazione dell’art. 20, comma 4, della l. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii.

La disposizione esclude l’ambito applicativo dell’istituto di semplificazione procedimentale con riferimento agli “ atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela del rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità ”.

Nella specie ricorrono, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, interessi sensibili.

Gli interessi possono essere sensibili per diversi motivi; in tale novero, la tutela dell’ambiente e quella del paesaggio si connotano per la fragilità del loro sostrato concreto, pertanto necessitano di una protezione ‘rafforzata’. In passato, la loro fragilità ha giustificato l’implementazione di discipline speciali, caratterizzate dall’enfasi posta sul momento istruttorio e, al contempo, la sottrazione agli istituti di semplificazione, ciò in quanto la semplificazione e la tutela di interessi sensibili sono tra loro ontologicamente incompatibili.

L’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 non consente l’applicabilità del silenzio assenso in fattispecie in cui la semplificazione possa danneggiare interessi sensibili, mediante un automatismo generalizzato che si risolve, sostanzialmente, nella omessa valutazione e, dunque, in un mancato bilanciamento degli interessi.

Nella città di Roma insistono complessi archeologici – monumentali di particolare interesse storico, artistico e archeologico, per i quali è necessario assicurare le condizioni di decoro e sicurezza dell’ambiente circostante; pertanto, non può trovare applicazione il meccanismo del silenzio – assenso. La materia dei trasporti non può essere decontestualizzata dall’ambiente in cui viene effettuato il servizio e dall’impatto che può derivare sul paesaggio, l’ambiente, il patrimonio artistico e culturale, oltre che sulla sicurezza pubblica e la viabilità.

Da siffatti rilievi consegue che, nella specie, trova applicazione l’esclusione regolamentata dall’art. 20, comma 4, del d.lgs. n. 241 del 1990, stante la necessità di tutelare il patrimonio artistico e culturale, l’ambiente, la sicurezza e la viabilità di Roma Capitale.

Appare, pertanto, condivisibile la riflessione espressa dal Collegio di prime cure secondo cui:

” E’, difatti, evidente come nell’ambito dei procedimenti ad istanza di parte finalizzati al rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio di servizi di trasporto di linea, vengano necessariamente in rilievo interessi sensibili quali il patrimonio culturale e paesaggistico del Centro storico della città di Roma, oltre che ragioni di pubblica sicurezza attinenti alla pubblica incolumità dei viaggiatori e alla sicurezza stradale, che necessitano di un’espressa attività provvedimentale”.

Il Regolamento per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dei servizi di linea di gran turismo, n. 82 del 2022, dispone all’art. 5: “ 1. L’autorizzazione per l’esercizio del trasporto pubblico di linea commerciale, di gran turismo e speciali viene rilasciata entro 90 giorni dall’avvio del procedimento fatto salvo quanto previsto dalla normativa in materia di sospensione dei termini di conclusione del procedimento ai sensi della l. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. 3. E’ vietata la cessione totale o parziale dell’autorizzazione, senza il preventivo consenso della Città Metropolitana di Roma Capitale. L’autorizzazione non può essere ceduta a terzi se non previa verifica della presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi di cui al presente regolamento e subordinatamente alla formale istanza inoltrata dai titolari dell’atto autorizzatorio…”.

La necessità di tutela del patrimonio artistico, ambientale e culturale si evince anche dal paragrafo 5 della D.G.R. n. 919 del 2019, pubblicata sul B.U.R. Lazio in data 2.1.2020 che, nel disciplinare i criteri generali su cui improntare l’azione amministrazione per il rilascio delle autorizzazioni per i servizi di linea commerciale, per i servizi di linea di gran turismo e per i servizi di linea speciali, ha previsto espressamente tra i requisiti oggettivi per ottenere il rilascio dell’autorizzazione: ‘ l’accertamento che la linea valorizzi le caratteristiche artistiche, storiche, ambientali, culturali e paesaggistiche degli ambiti territoriali interessati dal percorso di linea richiesto ’.

La Deliberazione di Giunta Regionale del Lazio n. 80 del 2022, pubblicata sul B.U.R. Lazio in data 30.3.2022, ha successivamente approvato i nuovi criteri generali sui quali improntare l’azione amministrativa per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio di servizi di linea commerciali, di servizi di linea di gran turismo e di servizi di linea speciali, in sostituzione di quelli approvati con D.G.R. n. 919 del 2019, ammettendo espressamente l’operatività del silenzio assenso nelle sole ipotesi di subentro nella titolarità delle autorizzazioni, per effetto di cessione di ramo d’azienda, trasformazione, fusione ed incorporazione ecc. (comma 7, paragrafo 9, rubricato ‘Obblighi che conseguono all’autorizzazione’), ma nulla viene disposto con riferimento a fattispecie che ineriscono al momento del rilascio del titolo autorizzativo.

Interessante e, comunque, pertinente il richiamo, nella sentenza impugnata, al parere della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi reso da questo Consiglio di Stato nell’Adunanza del 24 maggio 2022 (Numero affare 743/2022), con il quale, in fattispecie assimilabile a quella per cui si procede (Regolamento recante riordino dei servizi automobilistici di competenza statale), si opera una differenza tra nuove autorizzazioni o modifiche sostanziali di rilievo di quelle esistenti, per le quali sarebbe proporzionato escludere il silenzio assenso e prevedere il silenzio inadempimento, e i procedimenti e provvedimenti più semplici, quali, ad esempio, quelli concernenti le mere rinnovazioni o modifiche di minore rilievo di quelle esistenti, per i quali sarebbe proporzionato, invece, ammettere il silenzio – assenso.

Quanto alle denunce prospettate in ricorso riguardo alla declinazione del principio di proporzionalità effettuata dal Collegio di primo grado, appare invece corretto l’approdo argomentativo illustrato nella decisione, posto che, a sostegno dell’assunto dell’inoperatività dell’istituto del silenzio assenso, si richiama la nota distinzione tra procedimenti e provvedimenti complessi, quali le nuove autorizzazioni, per le quali appare ragionevole e proporzionato escludere il silenzio assenso, e procedimenti più agevoli, che riguardano il semplice rinnovo o modifiche di minore importanza, nell’ambito dei quali il sistema ordinamentale può prevedere ipotesi di semplificazione del procedimento, come analogamente ha motivato questo Consiglio di Stato nel parere sopra richiamato.

In linea con i principi espressi, la sopravvenuta Delibera di Giunta n. 64 del 2024, depositata da Roma Capitale nel corso del giudizio di merito, e richiamata dalla stessa in memoria, con la quale l’Amministrazione ha delineato un sistema che risponde all’esigenza di derogare parzialmente ad un regime semplificato dell’attività di trasporto gran turismo nella finalità di tutela di superiori interessi pubblici. L’Amministrazione deduce negli scritti difensivi che tale progetto era stato già perseguito con l’approvazione del Regolamento ad opera della Deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri dell’Assemblea Capitolina n. 18 del 2016, che aveva disposto il contingentamento delle autorizzazioni al servizio di trasporto di linea gran turismo nell’area ricompresa nelle vigenti ZTL Bus B e C. Per le medesime finalità l’art. 17, comma 2, del Regolamento per i Servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio, approvato con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 148 del 2023, ha fissato in complessive n.55 unità il numero massimo dei mezzi ammessi all’esercizio dei servizi di trasporto pubblico di linea di gran turismo nelle aree del territorio capitolino ricadenti nella ZTL bus B e C.

Ne consegue che, con riguardo a tali profili, la sentenza non merita censura.

Vanno assorbite le critiche prospettate nel gravame con riguardo ai termini di conclusione del procedimento, stante l’inoperatività dell’istituto del silenzio assenso ai sensi e per gli effetti dell’art. 20, comma 4, della l. n. 241 del 1990.

10. Con il secondo motivo di appello, Green Line lamenta che il T.A.R., pur avendo riconosciuto l’illegittimità del diniego impugnato per errata applicazione del Regolamento di cui alla DAC n. 148 del 2023, non ritenendolo di per sé motivo ostativo al rilascio dell’autorizzazione, come erroneamente ritenuto dall’Amministrazione, avrebbe erroneamente respinto l’istanza risarcitoria.

Ad avviso della società ricorrente, nel caso di specie, non verrebbe in rilievo un danno per sola perdita di chance , in quanto la società sarebbe in possesso di tutti requisiti per l’esercizio dell’attività e, quindi, per il rilascio dell’autorizzazione, pertanto l’Amministrazione non avrebbe alcun residuo margine di discrezionalità. Né porterebbe a diversa conclusione l’affermazione del Giudice di prime cure circa la situazione emergenziale globale del traffico del Centro storico di Roma, che sarebbe in tesi ostativa all’introduzione di una ulteriore linea, posto che tale circostanza non sarebbe mai introdotta da Roma Capitale nel corso del giudizio. Quindi, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., il danno subito sarebbe riconducibile alla lesione concreta di un interesse legittimo pretensivo all’ottenimento dell’autorizzazione che il privato avrebbe certamente conseguito, se l’Amministrazione avesse fatto corretto uso del potere. Nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere la fattispecie risarcitoria riconducibile alla perdita di chance , la sentenza meriterebbe in ogni caso riforma nella parte in cui ha ritenuto applicabile la teoria della chance eziologica in luogo di quella ontologica.

10.1. La critica non può trovare accoglimento.

Con il ricorso introduttivo, la società Green Line Tour s.p.a. ha domandato il risarcimento dei danni che assume subiti per effetto del diniego, riferendo che “ la ricorrente, oltre ad aver subito il danno emergente per aver acquistato i mezzi necessari all’esercizio dell’autorizzazione, subisce anche danni da mancato guadagno direttamente conseguenti all’impossibilità di esercitare la linea di trasporto oggetto della domanda di autorizzazione ”.

Nel presente giudizio, lamenta l’erroneità della sentenza impugnata posto che il T.A.R. avrebbe escluso la sussistenza dei presupposti per il risarcimento per perdita di chance , laddove, al contrario, ritiene di vantare un interesse pretensivo al rilascio dell’autorizzazione se l’Amministrazione avesse fatto corretto uso del potere.

Il Tribunale di prima istanza ha ritenuto l’erronea applicabilità al caso di specie del nuovo Regolamento di Roma Capitale di cui alla D.A.C. n. 148/2023, ed escluso il risarcimento per perdita di chance , per omessa prova dell’elemento oggettivo della spettanza del bene della vita finale che la società intendeva ottenere mediante la presentazione dell’istanza di cui si lamenta il rigetto.

Il Collegio condivide l’assunto, in quanto non risulta dimostrata la perdita dell’occasione concreta di ottenere il provvedimento autorizzativo, ovvero l’elevata probabilità di ottenerlo, ciò in quanto la ‘mera possibilità’, intesa come ‘danno ipotetico’ non è meritevole di ristoro perché, in quanto tale, non sarebbe distinguibile dalla lesione di una semplice aspettativa di fatto.

La tecnica del risarcimento per perdita di chance , come precisato dal Collegio di prima istanza, si attaglia alla vicenda processuale, attinente alla contestazione di un diniego che allo stato attuale non può essere confermato in sede di eventuale riesercizio del potere, ‘ attesa l’intervenuta fissazione con la citata deliberazione della Giunta Capitolina dell’11 marzo 2024, di un limite quantitativo all’attività di trasporto di gran turismo effettivamente preclusivo al rilascio dell’autorizzazione pretesa ’.

La figura della chance nasce ‘ al fine di traslare sul versante delle situazioni soggettive un problema di causalità incerta ’ nei casi in cui non sia possibile ‘ accertare se un determinato esito vantaggioso si sarebbe verificato senza l’ingerenza illecita del danneggiante ’. E quindi per superare l’ ampasse della deficienza cognitiva del processo eziologico, il sacrificio della possibilità di conseguire il risultato finale viene fatto assurgere a bene giuridico autonomo.

Diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, nella specie, ricorre l’ipotesi della nozione di chance ‘eziologica’, ossia l’assunta lesione ha ad oggetto la ‘perdita dell’occasione’ e cioè di un bene non ancora acquisito nel patrimonio del soggetto, ma raggiungibile, con elevato grado di probabilità, e, pertanto, ristorabile nei termini di lucro cessate, in ipotesi di sussistenza dei presupposti.

Non ricorre, invece, la nozione di chance ‘ontologica’, cioè della chance come bene giuridico già presente nel patrimonio del soggetto che si assume danneggiato, la cui lesione determina una perdita suscettibile di autonoma valutazione sul piano risarcitorio.

E neppure ricorre, come pretenderebbe l’appellante, stante i rilievi sopra espressi, un interesse legittimo pretensivo al rilascio dell’autorizzazione domandata. E, comunque, anche laddove si dovesse ritenere sussistente un interesse legittimo pretensivo, la domanda di risarcimento non potrebbe avere accoglimento, posto che la società Green Line non ha dimostrato la spettanza del bene della vita, alla lesione del quale è conseguita l’ingiustizia del danno e la sua eventuale risarcibilità ( ex multis Cons. Stato, n. 3657 del 2018).

Questo Collegio ritiene che la domanda di risarcimento del danno è stata correttamente respinta dal Giudice di prima istanza, in quanto l’appellante non è stata in grado di dimostrare, per il solo fatto di operare nel settore del trasporto pubblico gran turismo, di avere perduto, quale diretta conseguenza dell’errata applicabilità del Regolamento di cui alla D.A.C. n. 148 del 2023, un’occasione concreta di ottenere l’autorizzazione a svolgere il servizio, ovvero, in altri termini, l’elevata probabilità di ottenerlo.

Invero, la ricorrente ha omesso di allegare circostanze idonee a superare i limiti all’esercizio dell’attività di gran turismo nel territorio di Roma Capitale (rappresentati nel corso dell’udienza dinanzi al T.A.R. da parte ricorrente), per le esigenze di tutela di interessi pubblici, quali l’ambiente, la sicurezza, la viabilità, il patrimonio storico culturale di Roma Capitale, garantite dalla normativa di riferimento, per le quali la valutazione dell’Amministrazione, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, non è vincolante, ma discrezionale. In sostanza, nulla è stato argomentato circa la concreta possibilità di conseguire il bene della vita, nonostante i criteri introdotti da Roma Capitale per il rilascio del titolo autorizzativo, allo scopo di tutelare il pregevole contesto urbano centrale della Città di Roma.

La scelta di Roma Capitale di imporre dei limiti all’esercizio dell’attività del trasporto di Gran Turismo risponde all’esigenza di contrastare la situazione emergenziale del traffico e della mobilità del centro storico di Roma (ovvero l’area compresa nel perimetro delle ZTL Bus B e C), come rappresentato da Roma Capitale in memoria.

Ne consegue che le critiche alla sentenza impugnata circa il fatto che la questione del traffico veicolare non sia stata mai dedotta in giudizio dall’Ente resistente, in disparte l’infondatezza, sono inconferenti, dovendosi dare rilievo al fatto che le criticità dei volumi di traffico e dei limiti sostenibili, costituisce comunque un ‘fatto notorio’.

L’art. 115, comma 2, c.p.c., derogando al principio dispositivo, consente al giudice, senza bisogno di prova, di porre a fondamento della decisione le ‘nozioni di fatto che rientrano nella comune esperienza’ (principio ‘ notoria non egent probatione ’). Per fatto notorio, si intende una circostanza conosciuta (o che possa essere obiettivamente conosciuta) da una generalità di persone di media cultura di un dato luogo e in un dato tempo, con tale grado di certezza da apparire indubitabile ed incontestabile non quale evento o situazione solo probabile (Cass. n. 5530/2017; Cass. n. 5488/2017; Cass. n. 10204/2016).

In linea con gli ultimi arresti della giurisprudenza in tema di perdita di chance , al fine di non incorrere in una forma inammissibile di responsabilità senza danno, è necessario che, per raggiungere la soglia dell’ingiustizia, la chance perduta sia seria.

Questo Consiglio di Stato ha chiarito che: “ A tale fine, da un lato, va verificato con estremo rigore che la perdita della possibilità di risultato utile sia effettivamente imputabile alla condotta altrui contraria al diritto; sotto altro profilo, al fine di non riconoscere valore giuridico a chance del tutto accidentali, va appurato che la possibilità di realizzazione del risultato utile rientri nel contenuto protettivo delle norme violate ” (Cons. Stato n. 6268 del 2021).

La perdita di chance è risarcibile a condizione che il danneggiato dimostri, anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra il danno e la ragionevole probabilità della verificazione futura del danno. Quindi l’ onus probandi del danneggiato consiste nella dimostrazione dei requisiti necessari affinchè potesse raggiungersi il bene della vita a cui aspirava, anche insistendo sulla dimostrazione delle concrete possibilità o probabilità di ottenere quel bene.

A tale onere processuale, la società Green Line Tour s.p.a. non ha ottemperato.

Ne consegue che vanno confermati gli esiti interpretativi a cui giunge il Collegio di prima istanza, e quindi che: “ poste tali premesse, il Collegio ritiene che il preteso risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto del diniego avversato – come visto illegittimo sotto il profilo dell’errata interpretazione del Regolamento – debba essere negato, non avendo parte ricorrente dato evidenza del fatto che, ove Roma Capitale avesse correttamente interpretato le disposizioni regolamentari come non impeditive del rilascio dell’autorizzazione, con ogni probabilità l’istanza di GLT sarebbe stata accolta e l’autorizzazione rilasciata… risultando, invero, documentata in atti da Roma Capitale l’esistenza di una situazione emergenziale globale del traffico del Centro Storico di fatto ostativa all’introduzione di un’ulteriore linea GT”.

11. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

12. La complessità, anche fattuale, della vicenda processuale e la peculiarità delle questioni trattate inducono a compensare integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO