Pubblicato il 30/12/2025

N. 10418/2025REG.PROV.COLL.

N. 03717/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3717 del 2024, proposto dal Comune di Monte Sant'Angelo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori AN NF, DO TO OR, CA NC OR, NY JO OR, RA IA OR, AT HA OR, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuliano Fonderico, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 173;

nei confronti

della Società Publiservizi s.r.l., della società Lopag Costruzioni s.r.l., dei signori TO PI, IA CI Di AR, LE PI, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 239/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori AN NF, DO TO OR, CA NC OR, NY JO OR, RA IA OR e di AT HA OR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il consigliere LE OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Monte Sant’Angelo avverso la sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 239 del 29 febbraio 2024.

2. Il giudizio ha ad oggetto, la domanda, formulata sia nel ricorso introduttivo del giudizio che nei motivi aggiunti, con cui parte appellata chiede:

- in via principale, che si “ accerti la nullità, o in subordine annulli, e comunque dichiari inefficace, l’atto di ingiunzione impugnato e tutti gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe, con: i) accertamento dell’insussistenza del credito vantato; ii) in alternativa, annullamento e/o declaratoria della risoluzione della convenzione e, comunque per effetto, accertamento dell’insussistenza del credito vantato ”;

- in via subordinata, che si “ dichiari la nullità e/o annulli in parte qua l’ingiunzione accertando e riquantificando il credito nei confronti del ricorrente nel senso indicato ai motivi IV, VI, VII e VIII ”.

3. Si espongo i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Il p.r.g. del Comune di Monte Sant’Angelo disciplina l’intervento nelle diverse zone di espansione residenziale con l’istituto del comparto edificatorio, disponendo che ogni comparto preveda un piano per l’edilizia residenziale pubblica ai sensi della legge del 28 gennaio 1977 n. 10, in percentuale del 50% della cubatura realizzabile.

3.2. I proprietari ricompresi nel “comparto C1/1”, denominato “Poggio del Sole – Galluccio”, hanno presentato al Comune di Monte Sant’Angelo il relativo piano esecutivo.

Il piano esecutivo ha previsto la realizzazione di 138.000 metri cubi di edilizia, di cui 69.000 mc. destinati all’edilizia privata (lotti dal n.1 al n. 64/bis) e 69.000mc. destinati all’edilizia residenziale pubblica (lotti dal n. 66 al n. 74).

3.3. Con la deliberazione del Consiglio comunale n. 73/1992, il Comune ha adottato il piano esecutivo e lo ha poi definitivamente approvato con la deliberazione del Commissario straordinario n. 186/1993.

Tuttavia, alcuni proprietari di aree destinate ad interventi di edilizia privata non hanno aderito all’iniziativa.

3.4. Con la deliberazione di giunta municipale n. 201 del 25 febbraio 1997, il Comune ha adottato il piano particellare d’esproprio e il decreto di occupazione dei terreni di proprietà dei non aderenti al consorzio.

Il valore dell’indennità provvisoria di esproprio è stato determinato in lire25.000 (euro 12,91) al mq.

3.5. In data 26 novembre 1999, è stata stipulata la convenzione accessiva al piano esecutivo, che, all’art. 7, ha determinato il prezzo di cessione delle aree dei privati al Comune per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e, all’art. 9, ha previsto che i privati provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni da espropriarsi, necessari alla realizzazione dell’edilizia privata.

3.6. Con la deliberazione di giunta municipale n. 131 del 14 giugno 2001, il Comune ha pertanto disposto di procedere all’espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti al consorzio.

In data 8 novembre 2001, il Comune emetteva, quindi, il decreto d’occupazione d’urgenza e il successivo 14 dicembre si immetteva nel possesso dei terreni appartenenti ai proprietari non aderenti al Consorzio.

Con il decreto n. 5 del 6 febbraio 2006, il Comune ha infine emanato il decreto di esproprio.

I proprietari espropriati hanno proposto giudizio di opposizione alla stima innanzi alla Corte d’appello di AR.

Con la sentenza n. 348 e 349 del 24 ottobre 2007, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis del decreto legge n. 333del 1992 convertito dalla legge n. 359 del 1992, che ha costituito la norma in base alla quale il Comune ha determinato l’indennità provvisoria di esproprio.

La Corte d’appello di AR ha accolto le opposizioni alla stima e rideterminato notevolmente in melius le rispettive indennità.

Il ricorso per cassazione proposto dal Comune avverso questa sentenza è stato respinto.

3.7. A causa dei maggiori oneri derivanti dal pagamento delle indennità di esproprio giudizialmente rideterminate, con le deliberazioni n. 86/2015, n.175/2016 e n. 2/2017, la Commissione straordinaria, nel riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio relativi alle indennità di espropriazione, di occupazione d’urgenza e relativi interessi, dovuti ai proprietari non aderenti al Consorzio per i terreni espropriati, ha disposto che i competenti uffici comunali procedessero al recupero delle relative somme dai sottoscrittori della convenzione di lottizzazione e dai loro aventi causa a vario titolo, in proporzione alle volumetrie attribuite ai medesimi consorziati in virtù della Convenzione.

3.8. In esecuzione di atti adottati dall’Amministrazione comunale, la Publiservizi s.r.l., nella qualità di concessionaria del Comune di Monte Sant’Angelo per la gestione delle entrate comunali, ha intimato all’odierno ricorrente il pagamento della somma dovuta, comprensiva di interessi e oneri di riscossione, entro 30 giorni dalla notifica dell’atto.

In particolare, la società concessionaria della riscossione ha domandato agli odierni appellati, in solido, il pagamento della somma di euro 1.118.366,01.

4. Gli odierni appellati hanno pertanto proposto distinti ricorsi innanzi al T.a.r. per la Puglia, taluni integrati da motivi aggiunti, per contestare la pretesa comunale.

Segnatamente, con il ricorso n.r.g. 493/2017, hanno agito in giudizio i signori AN NF, AT HA OR, DO TO OR, CA NC OR, NY JO OR e RA IA OR per domandare la declaratoria di nullità o l’annullamento delle Determinazioni gestionale del 2° Settore Gestione del Territorio del Comune di Monte Sant’Angelo, n. 122 dell’8 febbraio 2017, n. 123 dell’8 febbraio 2017, n. 127 del 9 febbraio 2017, tutte pubblicate sull’albo pretorio del Comune dal 9 febbraio 2017 al 24 febbraio 2017, non notificate, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, conseguenziale e/o connesso, ancorché ignoto tra cui, in particolare, la Deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Monte Sant’Angelo n. 175 del 20 dicembre 2016, la Deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Monte Sant’Angelo n. 2 del 12 gennaio 2017, nonché l’annullamento o la risoluzione della Convenzione edilizia tra il Comune di Monte Sant’Angelo e, tra gli altri, i ricorrenti, del 26 novembre 1999, rep. n. 102.656, racc. n. 25.404.

Nel giudizio n.r.g. 493/2017, i ricorrenti hanno poi proposto motivi aggiunti.

Con il ricorso n.r.g. 1177/2017, i medesimi ricorrenti hanno agito in giudizio per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento delle note prot. 8202 del 4 luglio 2017 recanti “ Comparto edificatorio C1/1 Poggio del sole “Galluccio”. Invito a provvedere al pagamento delle somme dovute per indennità di esproprio, occupazione legittima e interessi in relazione alle cubature aggiuntive assegnate a ciascun consorziato e/o aventi causa proporzionalmente alla superficie posseduta ”.

Con il ricorso n.r.g. 314/2022, la sola signora AN NF ha agito in giudizio per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento della ingiunzione recupero crediti n. 55502200000013, emessa in data 12 gennaio 2022 e notificata in data 22 febbraio 2022.

In questo giudizio, la ricorrente ha proposto, altresì, motivi aggiunti.

4.1. In ciascuno dei suddetti giudizi, si è costituito il Comune per resistere in giudizio. Nel giudizio n.r.g. 314/2022 si è costituita altresì la società Publiservizi s.r.l., per resistere in giudizio.

5. Con la sentenza impugnata, previa riunione dei ricorsi nn.r.g. 493/2017, 1177/2017 e 314/2017, il T.a.r. “ definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione ”, compensando le spese di lite.

6. Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando tre motivi di appello.

6.1. Con la memoria del 28 giugno 2024, l’appellato si è costituito in giudizio riproponendo alcuni dei motivi di ricorso di primo grado, implicitamente assorbiti dal T.a.r..

6.2. Il 15 settembre 2025, parte appellante e parte appellata hanno depositato la rispettiva memoria difensiva.

6.3. Il 24 settembre 2025, il Comune ha depositato le sue repliche e altrettanto ha provveduto a fare parte appellata il giorno seguente.

7. All’udienza del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo di appello, il Comune impugna il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione.

Il Comune richiama l’orientamento della Corte di cassazione secondo cui la controversia avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di proprietà e la cessione del diritto di superficie, nell’ambito di una convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell’art. 10 della l. n.167 del 1962, poi sostituito dall’art. 35, della l. n. 865 del 1971), apparterrebbe alla giurisdizione amministrativa esclusiva (ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), del d.lgs. n.104 del 2010), solo ove sia messa in discussione la legittimità delle manifestazioni autoritative di volontà della P.A., mentre sarebbe attribuita alla giurisdizione ordinaria qualora venga contestata la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l’effettività dell’obbligazione di pagamento.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. Per respingere la censura formulata dall’appellante, il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la sentenza della Sezione 2 gennaio 2023 n. 5, in quanto le questioni da decidere nella controversia in esame sono ritenute sovrapponibili a quelle decise con i principi di diritto enunciati nel citato precedente.

8.3. Con la suddetta pronuncia, si è affermato che: “ La giurisprudenza ha anche di recente ribadito che in materia di convenzioni urbanistica sussiste la giurisdizione del giudice ordinario solo in relazioni a meri comportamenti del tutto avulsi dall'esercizio anche mediato del potere pubblico (Cass. SS.UU., ord. 8 marzo 2022, n. 7515) ovvero quando si controverta di questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono "a valle" rispetto alla conclusione dell'accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell'accordo né l'esercizio dei poteri autoritativi che l'accordo stesso sostituisce (Cass. SS.UU., ord. 24 giugno 2022, n.20464).

[…] per quanto le clausole convenzionali (del cui inadempimento si erano lamentati i Comuni ricorrenti in primo grado) riguardavano impegni assunti dalla società appellante che, lungi dal potere essere considerate mere obbligazioni civilistiche, si inserivano piuttosto nell'ambito del complessivo regolamento degli interessi delle parti sancito nelle convenzioni quale inequivocabile manifestazione dell'interesse pubblico perseguito dalle amministrazioni di tutela dei propri cittadini ” (Cons. Stato, n. 5/2023, cit.; analogamente, Cons. Stato, Sez. II, 27 gennaio 2022 n. 595 e lì ulteriore giurisprudenza).

9. Va accantonato l’esame della prima censura del secondo motivo di appello, dovendosi procedere, preliminarmente, all’esame della seconda, della terza e della quarta censura del secondo motivo di appello, che si profilano di pronta soluzione e ugualmente satisfattive dell’interesse di parte appellante.

Con la seconda censura del secondo motivo di appello (estesa da pagina 12 a pagina 16), il Comune impugna la sentenza per violazione e falsa applicazione degli articoli 1362, 1366, 1367 e 1372 c.c., dell’art. 23 legge n. 1150/1942 e del principio del “pareggio economico” (o di “neutralità finanziaria”).

Con la terza censura del secondo motivo di appello (estesa da pagina 16 a pagina 23), il Comune deduce, in particolare, che il principio di diritto affermato dalla sentenza di primo grado violerebbe il principio del “pareggio economico”, che l’ente ritiene applicabile al caso di specie e la cui applicazione dovrebbe comportare che i maggiori oneri per l’espropriazione siano addossati ai privati.

Con la quarta censura del secondo motivo di appello (estesa da pagina 19 a pagina 23), il Comune impugna il punto della motivazione nel quale il T.a.r. ha affermato che l’obbligo di rimborso del costo di esproprio afferisce ad un accordo con prestazioni corrispettive, evidenziando in senso contrario che, per consolidata giurisprudenza, “ le convenzioni urbanistiche non rientrano nei contratti a prestazioni corrispettive ” e, anche a non voler aderire a questo orientamento, andrebbe comunque affermato che “ la specifica pattuizione relativa all’obbligo di rimborso dell’indennità di esproprio non rientra tra le prestazioni corrispettive poiché al riguardo non si realizza alcuno scambio di utilità ”.

Secondo l’ente, l’applicazione dei principi che regolano l’equilibrio economico nei contratti a prestazioni corrispettiva sarebbe “ del tutto erronea ”.

9.1. I motivi in esame sono fondati.

9.2. Per procedere all’interpretazione della clausola andranno applicati i criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e ss. c.c., i quali, oltre che per l’interpretazione dei contratti, degli atti unilaterali (in quanto compatibili, ai sensi dell’art. 1324 cod. civ.), dei provvedimenti amministrativi (nei limiti della compatibilità), devono applicarsi anche agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, in ragione del rinvio, da parte del secondo comma della suddetta disposizione, ai “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti per quanto compatibili ” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1150; Sez. IV, 3 dicembre 2015 n. 5510; Sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2997; Sez., IV, 17 dicembre 2014, n. 6164; Sez. IV, 25 settembre 2014, n. 4812).

In particolare, per decidere l’appello proposto dal Comune, andrà fatta applicazione dell’art. 1362 c.c., il quale prevede che “ Nell’interpretare il contrattosi deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole.

Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto ”.

Giova preliminarmente trascrivere l’art. 9 della convenzione accessiva, il quale dispone che: “ I privati provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni ad espropriarsi, in quanto di proprietà di soggetti non aderenti al Consorzio e riportati in premessa al punto XXII, ciascuno proporzionalmente alla superficie dei terreni originariamente posseduta nel comparto così come indicato per ciascuno in premessa. I relativi importi dovranno essere versati nelle casse comunali a semplice richiesta del Comune ”.

Si evidenzia che il tenore letterale dell’art. 9 non lascia spazio ad alcun dubbio sull’allocazione degli oneri per l’espropriazione, in quanto dispone che essi dovranno gravare sui privati – beneficiari dell’espropriazione – che, come testualmente previsto, “ provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni ad espropriarsi […] a semplice richiesta del Comune ”.

9.3. Invero, anche a non voler adoperare esclusivamente il criterio di interpretazione letterale, pur in presenza di una clausola di chiaro tenore letterale qual è quella dell’art. 9 dell’accordo, e a voler valorizzare le circostanze concomitanti alla conclusione dell’accordo e, dunque, la “comune intenzione delle parti” (art. 1362c.c.), va evidenziato che: a) il principio regolatore della materia in esame è quello del “pareggio economico”, a cui è tenuto ad informarsi il Comune, ma che dovrebbe orientare anche la condotta di quei paciscenti privati che agiscano in maniera avveduta ( rectius , diligente), i quali sono tenuti a conoscere i principi fondamentali dell’ambito contrattuale/negoziale in cui vanno a stipulare (sul “pareggio economico”, tra le più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2023 n. 2221; Cons. Stato, sez. II,2 marzo 2020 n. 1501; Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2019 n. 6192);

b) l’indennità liquidata al momento della stipulazione della convenzione era espressamente qualificata come “ provvisoria ”, sicché le parti private non potevano confidare sulla stabilità di questa determinazione unilaterale del Comune;

c) costituisce “fatto notorio” che l’indennità di espropriazione possa non essere accettata dal proprietario dell’area esproprianda, in quanto questa facoltà è espressamente prevista dall’ordinamento e sono infatti previsti appositi rimedi per consentire di dirimere eventuali controversie sulla quantificazione delle spettanze;

d) l’espropriazione è stata effettuata su iniziativa e nell’interesse dei privati, per consentire la realizzazione del comparto edificatorio, sicché risulta alquanto implausibile, secondo una valutazione compiuta in base al criterio del “ più probabile che non ” o dell’“ id quod plerumque accidit ”, che nell’ambito della convenzione il Comune decidesse di assumere oneri incerti, possibili e futuri, per un’iniziativa di esclusivo o comunque preponderante vantaggio per la parte privata.

Queste circostanze concorrono a confermare l’interpretazione della clausola consentanea con il suo tenore letterale.

9.4. Questa interpretazione della convenzione è coerente (e corroborata), inoltre, anche con il principio di “pareggio economico” o “neutralità finanziaria”.

Sul punto, la Sezione (Cons. Stato, n. 2221/2023, cit.) ha recentemente ribadito: “… deve ancora osservarsi che, in forza della clausola di inderogabilità finanziaria contenuta nell’articolo 35, comma 12 della legge n. 865 del 1971, finalizzata a garantire la neutralità dell’operazione per il Comune dal punto vista finanziario, il corrispettivo per la concessione dell’area deve sempre obbligatoriamente corrispondere all’effettivo costo di acquisizione, di guisa che l’ente concedente, ove in concreto vi sia divergenza rispetto alla somma indicata in convenzione, è legittimato, in doverosa applicazione della norma, a pretendere la differenza, con la conseguenza che quand’anche la convenzione non contenga specifiche clausole funzionali a garantire il recupero dei maggiori esborsi, opera comunque un meccanismo di eterointegrazione, ai sensi dell’articolo 1339 c.c.; ciò alla luce della natura vincolante della richiamata disposizione legislativa che esige la completa copertura delle spese sostenute dal Comune per l’acquisizione delle aree e per la relativa urbanizzazione (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. II, 02 marzo 2020, n. 1501; Cons. Stato, V, 17 settembre 2019, n. 6192). ”.

Parimenti pertinente alla controversia in esame è l’affermazione secondo cui: “ Da un esame complessivo degli atti di causa emerge che la rilevante differenza tra l’indennità espropriativa liquidata dalla Corte d’Appello di Brescia, oggetto della richiesta di conguaglio e l’indennità inizialmente liquidata dalla Commissione provinciale espropri della Provincia di Mantova risiede nel fatto che nella pendenza del giudizio, la Corte costituzionale, con sentenza n. 348 del 2007 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis del decreto legge n. 333 del 1992 convertito dalla legge n. 359 del 1992 .

[…]

Trattasi di evento non certo imputabile al Comune che, in ogni caso, ha diritto, in base all’articolo 35 della legge n. 865 del 1971, ad essere tenuto indenne dei maggiori esborsi sostenuti. ”: il fatto che viene indicato come causa del disequilibrio finanziario è il medesimo della presente controversia.

Parimenti rilevante è Cons. Stato, n. 1501/2020 cit., secondo cui “ Afferma il Comune appellante che una lettura corretta delle norme convenzionali , […] non può prescindere dalla immanenza alla materia del cd. principio di “parità di bilancio” , che impone all’amministrazione procedente di recuperare tutti i costi espropriativi sopportati in funzione di specifici interventi di pubblico interesse, nel caso di specie, come già chiarito, l’attuazione di apposito Piano per l’edilizia economica e popolare (PEEP).

Il comma 12 dell’art. 35 della l. 22 ottobre 1971, n. 865, infatti, nel prevedere che il prezzo di cessione delle aree sia “determinato in misura pari al costo di acquisizione delle aree stesse, nonché al costo delle relative opere di urbanizzazione in proporzione al volume edificabile”, ha sostanzialmente declinato tale principio del “perfetto pareggio” a presidio dell'operazione ablatorio-urbanizzatoria complessivamente sostenuta dall'amministrazione, con ciò imponendo l’esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal Comune per l'acquisizione e l’infrastrutturazione delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari(cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2015, n. 1117, ove si fa riferimento all’attuazione di un Piano per gli insediamenti industriali -PIP).

In quanto espressione del declinato principio di copertura o pareggio finanziario, l’art. 35,comma 12, della l. n. 865/1971 è stato, dunque, qualificato come «disposizione legislativa avente natura inderogabile, idonea ad inserirsi automaticamente nel contenuto della convenzione, ai sensi dell'art. 1339 cod. civ., al quale si collega l'art. 1419 cod. civ., comma2, in base al meccanismo della cosiddetta ‘eterointegrazione del contenuto del contratto’, che comporta, in caso di difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa, la sanzione della nullità della stessa, con conseguente sostituzione di diritto da parte della norma imperativa […]

Conseguentemente, anche nelle ipotesi in cui le convenzioni di cessione prevedano clausole di determinazione del prezzo in misura ‘fissa’ e non comprensiva dell'eventuale conguaglio derivante dai maggiori costi effettivamente sostenuti per le procedure espropriative, il Comune può pretendere legittimamente il rimborso anche delle ulteriori somme relative alle maggiori spese pagate, per effetto della definitiva determinazione dell'indennità di espropriazione (ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2014, n.3809)”.

Si evidenzia che il principio enunciato dall’art. 35, comma 12, della legge n. 865/1971 si applica al caso in esame in considerazione della circostanza che l’attuazione del piano esecutivo ha implicato anche la realizzazione di edifici di edilizia residenziale pubblica per metà della cubatura realizzata, ancorché le espropriazioni siano state compiute per quelle aree poi destinate all’ubicazione dell’edilizia residenziale privata.

9.5. Non è condivisibile, inoltre, quanto scrive il T.a.r. circa la possibile nullità della clausola per indeterminatezza dell’oggetto se interpretata diversamente, ossia nel senso di consentire anche il recupero di quegli eventuali maggiori oneri che sarebbero stati riconosciuti in sede giudiziale, in luogo che nel senso di essere stata finalizzata dalle parti a predeterminare, in maniera definitiva, nell’indennità provvisoria, l’unico corrispettivo dovuto dai privati.

In linea generale, si evidenzia che l’oggetto della stipulazione contrattuale può qualificarsi “determinabile” quando i criteri convenzionali e legali consentono di individuarne il contenuto.

Secondo i principi espressi in proposito dalla consolidata giurisprudenza, “ ai fini della determinabilità dell'oggetto dell'obbligazione, non occorre che l'oggetto di una prestazione contrattuale sia determinato in modo concreto, ma è sufficiente, invece, che possa esserlo con quei criteri che il contratto stesso, o la pratica delle cose, possano suggerire, essendo essenziale solo che l'obbligazione sorta dal contratto possa attuarsi e corrisponda a quel preciso interesse che la volontà delle parti intese regolare (Cass. Sez. 2, Sentenza n.5931 del 13/12/1978; Sez. 3, Sentenza n. 1345 del 08/09/1970; Sez. 1, Sentenza n. 3065 del 29/11/1963) ” (Cass. civ., sez. II, 5 aprile 2023 n. 9347).

Il Collegio ritiene che quelli enunciati costituiscano principi delle obbligazioni e dei contratti applicabili, anche agli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990, nel cui novero si iscrive la convenzione urbanistica accessiva al piano esecutivo (Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2023 n. 2996).

Non sfugge, quindi, che la locuzione “pagamento dell’indennità” implica il riferimento “non solo” e “non tanto” all’indennità provvisoria unilateralmente determinata dal Comune, ma “anche e soprattutto” all’indennità definitiva, liquidata, in maniera irrevocabile, nell’ambito del giudizio di opposizione alla stima.

Peraltro, nel caso di specie, un problema di determinatezza e/o determinabilità dell’oggetto neppure si pone considerato che, a voler interpretare l’art. 9 nel senso indicato dal T.a.r., verrebbe a configurarsi un’ipotesi di nullità della clausola pattuita dai privati e l’etero-integrazione del contratto ai sensi dell’art. 1339 c.c., con conseguente applicazione della regola imperativa che impone al Comune di recuperare la “maggiore spesa” in capo ai privati beneficiari dell’assegnazione delle aree espropriate (su questo aspetto, cfr. Cons. Stato, Sez. II, 1501/2020, cit., §. 9, nonché, Sez. V, n.6192/2019, cit., §. 1 parte “in diritto”).

9.6. Parimenti, rispetto al caso in esame non ricorrono, in alcun modo, i presupposti per configurare la fattispecie dell’eccessiva onerosità sopravvenuta.

Preliminarmente, l’accordo in questione non è sussumibile né nel novero delle pattuizioni a “esecuzione continuata o periodica” né in quelle a “esecuzione differita”, non configurandosi, dunque, uno dei presupposti per l’applicazione del rimedio invocato.

Inoltre, non sussiste neppure l’ulteriore presupposto costituito dal verificarsi di un evento “straordinario” e “imprevedibile”.

L’instaurazione del giudizio di opposizione alla stima innanzi alla Corte di appello di AR, che ha determinato l’aumento dell’indennità di espropriazione, costituisce, infatti, il rimedio ordinariamente previsto dall’ordinamento per contestare la quantificazione dell’indennità di esproprio da parte dell’amministrazione e l’accoglimento della domanda è uno dei possibili esiti del giudizio e, quindi, trattasi di avvenimento prevedibile.

9.7. Conclusivamente, la seconda, la terza e la quarta censura del secondo motivo di appello vanno accolte.

10. L’accoglimento di queste censure determinano l’assorbimento della prima censura del secondo motivo di appello e del terzo motivo di appello, il cui eventuale accoglimento non determinerebbe nessun vantaggio ulteriore all’appellante, secondo quanto emerge da quanto segue.

Con la prima censura del primo motivo di appello, il Comune impugna il capo della sentenza che escluso la ripetibilità delle somme ulteriori, proponendo una censura che muove dall’insussistenza dello squilibrio contrattuale che scaturirebbe dall’applicazione dell’art. 9 della convenzione, secondo l’interpretazione fornitane dall’ente con la doglianza.

Con il terzo motivo di appello, il Comune impugna la sentenza, lamentando il vizio di ultrapetizione in cui sarebbe incorso il T.a.r., per aver pronunciato sull’interpretazione dell’art. 9 della convenzione, in luogo che sulle domande di nullità, risoluzione o inefficacia proposte dalla parte appellante.

11. Dall’accoglimento dell’appello proposto dal Comune discende l’interesse ad esaminare le censure proposte in primo grado dall’odierna appellata e che il T.a.r. ha (implicitamente) assorbito. A tale proposito va preliminarmente evidenziato che i tre ricorsi, due dei quali integrati da motivi aggiunti, articolano motivi tra loro in larga parte sovrapponibili che, pertanto, verranno esaminati congiuntamente.

12. Con il primo motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ Nullità per difetto assoluto di potere ”. Con il motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì: “ Nullità per radicale difetto dei presupposti che legittimano l’emissione di un’ingiunzione di pagamento e per difetto assoluto di potere; violazione del r.d. n. 639/1910 e dell’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 ”.

Con il primo motivo dei ricorsi n. 493/2017 e 1177/2017, si evidenzia che il Comune non ha alcuna potestà di “accertare” in modo unilaterale e autoritativo l’esistenza di un credito in ipotesi nascente da una convenzione e che non sussisterebbe la possibilità di estendere agli odierni ricorrenti il giudicato sorto da giudizi ai quali essi sono restati estranei.

Con il primo motivo del ricorso n.r.g. 314/2022, parte ricorrente si duole che sarebbero stati violati i presupposti cui il r.d. n. 639/1910 àncora l’emanazione dell’ordinanza ingiunzione. Si lamenta, inoltre, la violazione dell’art. 52, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 446/1997, in quanto mancherebbe il “ visto di esecutività ” che “ è apposto, in ogni caso, dal funzionario designato quale responsabile della relativa gestione ”.

Con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio n.r.g. 493/2017, i ricorrenti hanno dedotto ad integrazione del primo motivo del relativo ricorso, che “ la nullità denunciata nel ricorso vale a più forte ragione per il contenuto di accertamento e, se del caso, precettivo degli atti oggi impugnati e delle richieste di pagamento che essi recano, difettando in capo al Comune ogni potestà al riguardo. Di ciò appare consapevole la stessa amministrazione comunale la quale, in chiusura delle richieste, precisa che in mancanza di pagamento essa si rivolgerà al «Giudice competente al fine di ottenere giudizialmente quanto dovuto». ”.

12.1. I motivi in esame sono infondati.

12.2. Vanno dichiarate infondate le censure articolate con i ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, in quanto, nel caso di specie, le somme di cui si è preteso il pagamento mediante l’ingiunzione sono state accertate in maniera definitiva dalle sentenze della Corte di Appello di AR, passate in giudicato, una volta deciso il ricorso per cassazione proposto avverso tali pronunce, e sono state imputate all’odierna parte appellata in ragione dell’applicazione della clausola di cui all’art. 9 della convenzione stipulata il 26 novembre 1999.

Tale clausola della convenzione dispone, per la parte che qui rileva, che: “ I privati provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni ad espropriarsi in quanto di proprietà di soggetti non aderenti al Consorzio e riportati in premessa al punto XXII, ciascuno proporzionalmente alla superficie dei terreni originariamente posseduta nel comparto così come indicato per ciascuno in premessa. I relativi importi dovranno essere versati nelle casse comunali a semplice richiesta del Comune ”.

12.3. Si evidenzia, poi, che, secondo i principi espressi dalla costante giurisprudenza, lo speciale procedimento disciplinato dal r.d. n. 639/1910 è utilizzabile, da parte della pubblica amministrazione, non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, purché il credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare la somma dovuta sia certo, liquido ed esigibile restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell’esistenza dei suindicati presupposti (Cass. civ., Sez. Unite, 01 febbraio 2025, n. 2448; Sez. Unite, 25 maggio 2009, n. 11992 e successive conformi; fra le più recenti, Cass. civ., Sez. III, 5 novembre 2024, n. 28447).

Si ritiene, inoltre, che tali presupposti ricorrano allorquando la sua sussistenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivano da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali l’Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicati presupposti (Cass. civ., Sez. III, ord., 05 novembre 2024, n. 28447; Sez. unite, 25 maggio 2009, n. 11992).

12.4. L’ingiunzione di pagamento costituiva uno strumento ammissibile nel caso di specie e, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il credito che il Comune ha azionato nei confronti dell’opponente non mancava dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità necessari affinché potesse essere emessa l’ingiunzione di pagamento.

12.5. Risulta inconferente rispetto al caso di specie la dedotta violazione dell’art. 52, comma 5, lett. d), d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 che prescrive che “ I regolamenti, per quanto attiene all'accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri :

…

d) il visto di esecutività sui ruoli per la riscossione dei tributi e delle altre entrate è apposto, in ogni caso, dal funzionario designato quale responsabile della relativa gestione ”, in quanto, da un lato, la norma, peraltro diretta al conditor iuris nell’esercizio della sua potestà regolamentare, attiene a profili inerenti alla mera regolarità contabile del procedimento di accertamento delle entrate dell’ente, senza che venga dedotto e spiegato nella censura il motivo per il quale l’eventuale irregolarità del procedimento contabile riverberi in punto di illegittimità dello strumento di riscossione (se non mediante il generico riferimento alla “garanzia del destinatario”), e, inoltre, dall’altro, l’ingiunzione di pagamento non è stata emanata per la riscossione di somme portate da “ ruoli per la riscossione dei tributi e delle altre entrate ”.

13. Con il secondo motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 7, 8, 9, 10, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”. Con il corrispondete motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì la “ violazione del r.d. n. 639/1910 ”.

Parte ricorrente si duole della violazione delle garanzie partecipative del procedimento amministrativo da cui sarebbe poi scaturita l’azione di rivalsa che il Comune ha concretizzato con l’ordinanza ingiunzione.

Con il secondo motivo del ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì che “ anche a voler ammettere, in

denegata ipotesi, che il Comune disponga di una potestà di accertamento e comunque di un titolo, l’ingiunzione sarebbe comunque gravemente illegittima e meritevole di annullamento. I crediti vantati dal Comune non hanno difatti alcun fondamento e le attività di asserito “accertamento” sono state compiute in spregio delle più basilari regole procedimentali ”.

Inoltre, “ nonostante il sig. OR abbia presentato ben due articolate memorie partecipative, queste non risultano essere state in alcun modo considerate dall’Ente civico, che nemmeno risulta aver formalmente concluso il procedimento a suo tempo (tardivamente) avviato. Non si vede, va ribadito, come l’ingiunzione di pagamento potesse basarsi su atti divenuti “definitivi”, trattandosi di atti di avvio di un procedimento che, per quanto noto al ricorrente, non è mai stato concluso ”.

Con il secondo motivo dei motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 314/2022, i ricorrenti deducono, inoltre, testualmente, che: “ I vizi procedimentali evidenziati con il primo motivo di ricorso sono aggravati dagli atti di specie i quali, con una contraddizione anche sostanziale, prima accertano e diffidano al pagamento e dopo avviano il procedimento in cui, con la partecipazione degli interessati, si dovrebbe discutere della fondatezza delle pretese ”.

13.1. I motivi devono essere respinti.

13.2. In via pregiudiziale, deve essere dichiarata l’inammissibilità per difetto di specificità del secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 314/2022, in quanto apodittico e non sufficientemente circostanziato.

13.3. Nel merito, relativamente agli motivi in esame, il Collegio ritiene che il Comune non ha avviato un procedimento finalizzato all’adozione di atti amministrativi, ma si è limitato ad esercitare il diritto ad ottenere il rimborso di somme versate nell’interesse dei privati consorziati, scaturente dalla clausola della convenzione urbanistica stipulata con i privati riportata nell’ambito della motivazione del primo motivo.

14. Con il terzo motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ Illegittimità per prescrizione ordinaria del diritto; violazione e falsa applicazione degli artt. 2934, 2935 e 2946 c.c. ”. Con il corrispondete motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì la “ violazione del r.d. n. 639/1910 ”.

Il diritto al pagamento delle somme che il Comune di Monte Sant’Angelo è stato condannato a versare ai signori MO e AR e agli eredi della signora NE sarebbe comunque ampiamente prescritto ai sensi dell’art. 2946 c.c.

Secondo parte ricorrente, sarebbe spettato al Comune determinare l’indennità da riconoscere agli espropriati “ sin dal principio, ovvero dal momento dell’occupazione di urgenza o, al più, dalla data del decreto di esproprio ”.

Al più tardi, secondo parte ricorrente, l’esordio del termine prescrizionale sarebbe da collocare alla data della notificazione dei vari atti di citazione per l’opposizione alla stima “ notificati dal sig. MO in data 11.04.2006, dai sig.ri AR in data 7.04.2004 e dalla sig.ra NE in data 12.04.2006, come emerge dalle determinazioni comunali n. 122/2017, n. 123/2017 e dalla deliberazione della Commissione straordinaria n. 86/2015 ”.

Secondo la tesi di parte, “ a decorrere da tali date il Comune avrebbe potuto esercitare la sua – comunque infondata – pretesa nei confronti dei privati, tra cui anche l’odierno ricorrente, di essere tenuto indenne dalle somme che la Corte di appello avrebbe quantificato a titolo di indennità di esproprio in tali giudizi ”.

14.1. I motivi in esame vanno respinti.

14.2. Secondo un precedente di questo Consiglio (Sez. II, 2 marzo 2020 n. 1501, §. 13), condiviso dal Collegio, il “ diritto al pagamento delle somme a conguaglio, al contrario, non poteva che essere azionato una volta statuite in via definitiva le somme dovute agli espropriati a titolo d’indennità di esproprio, considerate nel loro complessivo ammontare, poiché solo in quel momento poteva stabilirsi il costo effettivo di acquisizione delle aree e quindi verificarsi se esse eccedessero il prezzo di cessione ”.

Il termine di prescrizione comincia a decorrere, dunque, solo dal momento in cui si è accertata in maniera definitiva l’indennità dovuta dal Comune ai proprietari espropriati, evento a partire dal quale è sorto il diritto pattuito in convenzione di pretendere il rimborso dai consorziati e non, invece, dai differenti termini iniziali che sono stati individuati nel motivo in esame.

14.3. Tale circostanza si è verificata con la pubblicazione delle sentenze della Corte di Cassazione che hanno definito le impugnazioni proposte avverso le sentenze della Corte di Appello di AR, che avevano deciso il giudizio di opposizione alla stima, avvenuta il 7 ottobre 2016 (n. 20236/2016), l’11 ottobre 2016 (n. 20442/2016) e il 16 aprile 2018 (n. 9293/2018).

15. Con il quarto motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ Non opponibilità a terzi del giudicato tra il Comune e i proprietari espropriati; violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 1227 c.c ”. Con il corrispondete motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì la “ violazione del r.d. n. 639/1910 ”.

Si lamenta che il Comune ha unilateralmente accertato l’esistenza di un credito nei confronti del ricorrente, mutuando il relativo importo dalle sentenze della Corte di Appello di AR n. 496/2010, n. 506/2010 e n. 1402/2012, che hanno deciso i giudizi di opposizione alla stima, senza che però queste decisioni siano opponibili all’odierna parte appellata che non ha preso parte ai relativi processi.

15.1. I motivi sono è infondati.

15.2. Il Collegio evidenzia che, come correttamente rilevato dalla difesa dell’ente, l’obbligo assunto dalla parte appellata non deriva dal giudicato, ma dal vincolo discendente dalla convenzione urbanistica con cui la parte, all’art. 9, si è assunta l’onere di rimborsare i costi degli espropri “ a semplice richiesta del Comune ”.

16. Con il quinto motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017, 1177/2017 e 314/2022, si deduce: “ Invalidità originaria della convenzione e risoluzione della stessa per eccessiva onerosità sopravvenuta e venir meno di una presupposizione”.

Si deduce, segnatamente, l’invalidità originaria della convenzione, la sua risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta e il ricorrere della figura della “presupposizione”.

Con il terzo motivo dei motivi aggiunti, denominato “ Sul quinto motivo di ricorso ”, proposto nel ricorso n.r.g. 493/2017, si deduce, inoltre, che: “ Sul quinto motivo di ricorso Con il quinto motivo del ricorso introduttivo gli odierni ricorrenti avevano osservato che la Convenzione si fondava su uno specifico equilibrio economico tra valore dei terreni trasferiti al Comune di Monte Sant’Angelo, corrispettivo a favore dei privati, oneri a carico degli stessi (incluso il pagamento delle indennità di esproprio) e valore dei lotti assegnati. Nel caso di specie tale equilibrio economico è stato sensibilmente alterato da circostanze sopravvenute, dal che i ricorrenti hanno censurato l’invalidità originaria della convenzione, e chiesto la risoluzione della stessa, per eccessiva onerosità sopravvenuta e per il venir meno di una presupposizione ”.

16.1. I motivi in esame sono infondati.

16.2. I motivi in esame riprendono questioni che la presente sentenza ha affrontato nel corso della disamina della seconda, della terza e della quarta censura del secondo motivo di appello.

Per dovere di sintesi, si rinvia, pertanto, alle motivazioni poste a fondamento dell’accoglimento di tali censure.

17. Con il sesto motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ Il difetto di legittimazione passiva; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 22 della convenzione edilizia del 26.11.1999, rep. n. 102.656. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”. Con il corrispondete motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce altresì la violazione degli articoli 9 e 10 della medesima convenzione, oltre che l’eccesso di potere anche per difetto di motivazione.

In particolare, parte ricorrente articola due differenti censure: la prima riguardante la violazione dell’art. 22 della convenzione; la seconda riguardante la violazione dell’art. 9 della convenzione.

Secondo parte ricorrente, l’art. 22 della convenzione escluderebbe che, in caso di cessione del lotto e menzione degli obblighi scaturenti dalla convenzione del 26 novembre 1999 nel contratto di trasferimento del lotto ad altri, il convenzionato originario – originario debitore e, al contempo, cedente e dante causa degli acquirenti del lotto – resti vincolato in via solidale insieme all’acquirente/avente causa.

Si deduce, con riferimento alla vicenda in esame, che il ricorrente ha provveduto a menzionare la convenzione negli atti di trasferimento del diritto e a far accettare i relativi obblighi agli aventi causa.

Muovendo da tali premesse, il ricorrente deduce specificamente che le richieste di pagamento relative al lotto n. 9, non avrebbero dovuto essere indirizzate all’odierno ricorrente, avendo egli ceduto, in data 4 agosto 2009, la propria quota di proprietà in tale lotto e il Comune avrebbe dovuto rivolgere le gravate richieste di pagamento agli acquirenti.

Inoltre, le richieste attribuiscono l’intera proprietà del lotto a parte ricorrente, non avvedendosi che, invece, la convenzione, in origine, attribuiva la proprietà di tale lotto per la quota di 922,17/1069,44 agli odierni ricorrenti e per la restante quota di147,27/1069,44 alla signora IA CA LE che però non è stata indicata quale destinataria delle originarie richieste di pagamento.

Quanto alla richiesta relativa al lotto 64/S, si lamenta che, in violazione dell’art. 9 della convenzione, la richiesta in questione è stata formulata per l’intero importo di competenza del lotto e non, come sarebbe stato corretto alla luce della disciplina convenzionale e dei trasferimenti intervenuti, per importi proporzionali alla quota di proprietà allo stato posseduta da ciascuno nel comparto.

Con il nono motivo articolato nei motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 493/2017, i ricorrenti hanno ulteriormente illustrato e argomentato in proposito a quanto, invero, già dedotto con il sesto motivo.

17.1. Il sesto motivo di appello è in parte fondato nei limiti che seguono.

17.2. Con riferimento alla prima censura, il Collegio non condivide la prospettazione di parte ricorrente, secondo cui l’art. 22 della convenzione stipulata in data 26 novembre 1999, esprimerebbe l’adesione preventiva del Comune-creditore alla liberazione del debitore-cedente del lotto nell’ambito di una fattispecie di accollo esterno, per l’appunto, liberatorio.

17.3. L’art. 22 della convenzione stabilisce testualmente che “ Tutto quanto stabilito in questo atto, niente escluso od eccettuato, è vincolante anche per gli eredi, successori ed aventi causa a qualsiasi titolo, di ogni singolo privato, per cui, in caso di trasferimento, anche parziale ed a qualsiasi titolo o causa, dei lotti di appartenenza e/o dei fabbricati che vi saranno costruiti, il privato (proprietario consorziato, ndr) dovrà fare obbligatoriamente espresso richiamo a questo atto che dovrà essere interamente ed espressamente accettato dall’avente causa. In mancanza, il privato risponderà in solido per tutte le obbligazioni ed obblighi scaturenti da questa convenzione ”.

17.4. Pur a voler trascurare che la questione presenta un chiaro risvolto pubblicistico, consistente nella necessità di applicare in maniera efficace ed effettiva il principio di “neutralità finanziaria” (corollario del principio di equilibrio dei bilanci delle pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 97 Cost.), e segue, pertanto, i principi e le regole proprie del diritto amministrativo, e finanche a voler trattare la questione in esame come se fosse regolata integralmente dal diritto privato e non esclusivamente dai “ principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili ”, “ ove non diversamente previsto ” (art. 11, comma 2, legge n. 241/1990), va rilevato che l’adesione del creditore alla convenzione di accollo “ importa liberazione del debitore originario solo se ciò costituisce condizione espressa della stipulazione o se il creditore dichiara espressamente di liberarlo ” (art. 1273, comma 2, c.c.).

17.4.1. Con riferimento a questo istituto, si è chiarito che la mera adesione del creditore alla convenzione di accollo, in mancanza della manifestazione di “ volontà espressa ed inequivoca ” volta a liberare l’originario debitore, comporta unicamente, in funzione rafforzativa del credito, l’effetto di degradare l’obbligazione a sussidiaria ed il conseguente onere del creditore di chiedere preventivamente l’adempimento all’accollante (Cass. civ., Sez. III, 08 febbraio 2012, n. 1758).

Si è puntualizzato, cioè, che l’accollo può avere efficacia liberatoria per l’originario debitore solo quando il creditore esprima in tal senso una volontà espressa ed inequivoca (Cass. civ., Sez. II, 24 giugno 2009, n. 14780) e, inoltre, che l’effetto che scaturisce dalla mera adesione del creditore all’accollo consiste nel fatto che l’obbligazione dell’accollato, in analogia alla disciplina dettata per la delegazione dall’art. 1268, secondo comma, cod. civ., degrada ad obbligazione sussidiaria, con la conseguenza che il creditore ha l’onere di chiedere preventivamente l’adempimento all’accollante, anche se non è tenuto ad escuterlo preventivamente ( beneficium ordinis ), e soltanto dopo che la richiesta sia risultata infruttuosa può rivolgersi all’accollato (Cass. civ., Sez. II, 24 febbraio 2010, n. 4482).

17.4.2. La clausola convenzionale dell’art. 22 non contiene alcun elemento testuale che sia idoneo ad esprimere inequivocabilmente quella “ volontà espressa ” di “ liberare l’originario debitore ”.

In primo luogo, come evidenziato dal Comune, la clausola in questione non fa riferimento soltanto alla “manleva” di cui all’art. 9 della convenzione finalizzata a garantire il c.d. principio di neutralità finanziaria, ma fa riferimento a tutti gli obblighi nascenti dalla convenzione e, dunque, già questa circostanza ne inficia la qualificazione proposta dalla parte ricorrente di adesione preventiva all’accollo liberatorio del cessionario dei lotti. L’art. 22 risulta, piuttosto, preordinato a rendere opponibili nei confronti degli aventi causa dell’originario proprietario dei lotti le pattuizioni scaturenti dalla convenzione, che non determinano il sorgere di obbligazioni propter rem .

In secondo luogo, proprio in considerazione della mancanza di elementi testuali espressivi di tale volontà liberatoria, è possibile interpretare l’art. 9 della convenzione come adesione preventiva alla convenzione di accollo, priva di efficacia liberatoria, ma da cui scaturisce, esclusivamente, che l’obbligazione dell’accollato, in analogia alla disciplina dettata per la delegazione dall’art. 1268, secondo comma, cod. civ., diviene obbligazione sussidiaria, assistita dal beneficium ordinis . Come disposto dalla convenzione, tuttavia, “ In mancanza ” del “ richiamo ” alla convenzione nell’ambito dei contratti di cessione dei lotti, quest’ultimo effetto non si verifica e l’originario firmatario rimane obbligato “ in solido ”.

Tale interpretazione costituisce, peraltro, quella maggiormente consentanea ai principi generali che regolano la fattispecie, in primis il principio che stabilisce il principio del perfetto pareggio tra il costo sopportato dal Comune per l’acquisizione dai privati delle aree necessarie per la realizzazione della lottizzazione ed il corrispettivo della cessione dovuto dai concessionari, che costituisce una norma imperativa ed inderogabile, per giurisprudenza assolutamente pacifica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2023 n. 2221; Sez. II., 2 marzo 2020 n. 1501; Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2015, n. 1117, ove si fa riferimento all’attuazione di un Piano per gli insediamenti industriali-PIP;).

Una clausola che consentisse di eludere agevolmente il principio su richiamato, mediante la sostituzione con efficacia liberatoria, accettata ex ante dall’amministrazione, di un debitore capiente con uno incapiente (ad es., una persona nullatenente o una società “decotta” o sottocapitalizzata), si esporrebbe a rilievi di nullità per contrasto con norme imperative.

17.5. Deve essere invece accolta la seconda censura, relativa alla violazione dell’art. 9 e 10 della convenzione, proposta con il sesto motivo di ricorso proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, esclusivamente alla signora AN NF.

Tale clausola dispone, per la parte che rileva, che “ I privati provvederanno al pagamento delle indennità relative ai terreni ad espropriarsi, in quanto di proprietà di soggetti non aderenti al Consorzio e riportati in premessa al punto XXII, ciascuno proporzionalmente alla superficie dei terreni originariamente posseduta nel comparto così come indicato per ciascuno in premessa. I relativi importi dovranno essere versati nelle casse comunali a semplice richiesta del Comune ”.

Muovendo dall’inequivoco tenore letterale della clausola della convenzione, la censura in esame deve essere accolta, perché le somme pretese sono state, effettivamente, richieste in via solidale a tutti gli assegnatari dei lotti, in violazione del dettato dell’art. 9 convenzione, che dispone, invece, che i privati saranno tenuti al pagamento delle indennità “ proporzionalmente alla superficie dei terreni originariamente posseduta nel comparto ”.

Quanto alla violazione dell’art. 10 della convenzione, la parte ricorrente non articola alcuna specifica censura al riguardo, sicché la violazione dedotta nell’epigrafe risulta in realtà inammissibile.

L’ordinanza ingiunzione va dunque annullata con obbligo del Comune di procedere al ricalcolo delle somme pretese.

18. Con il settimo motivo dei ricorsi n.r.g. 493/2017 e 1177/2017, si deduce: “ In subordine, sulle somme dovute a titolo di occupazione d’urgenza e per interessi: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1227 c.c. ”. Con il corrispondete motivo proposto nel ricorso n.r.g. 314/2022, si deduce: “ violazione dell’art. 1, comma 165, l. n. 296/2006; violazione del giudicato di cui alla sentenza della Corte suprema di Cassazione, sez. I civile, 16.04.2018, n. 9293 ”.

I motivi in esame articola molteplici censure, con cui parte ricorrente si duole, in via subordinata rispetto ai precedenti motivi, della scelta di addossare ai privati le somme quantificate a titolo di indennità di occupazione e per interessi.

Viene inoltre aggiunto – con il ricorso n.r.g. 314/2022 - che, successivamente all’emanazione degli atti su cui si fonda l’ingiunzione di pagamento impugnata, la Corte di Cassazione, con la sentenza della I sezione civile, n. 9293 del 16.04.2018, ha accolto uno dei motivi di ricorso sollevati dal Comune avverso la sentenza della Corte di appello di AR relativa al caso della signora NE, negando l’applicabilità “ dell'art. 50 del t.u. n. 327/2001 per il secondo periodo, in quanto tale ultima legge è applicabile ai soli procedimenti espropriativi la cui dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta dopo il 30.6.2003 ”. La Corte ha quindi statuito che “ tale indennità era da liquidare applicando i soli criteri di cui alla normativa previgente, applicando il criterio degli interessi legali anche per il predetto secondo periodo ”.

L’ingiunzione, con riferimento alla parte del preteso credito relativo all’indennità di occupazione versata alla signora NE, sarebbe quindi erronea e illegittima, in quanto si fonda su provvedimenti comunali che quantificano tale voce del credito applicando i parametri adottati dalla Corte di appello.

Si censura inoltre che gli interessi che il Comune è stato condannato a pagare ai sig.ri MO, AR e NE, pari rispettivamente a € 242.242,53, € 343.425,88 ed € 148.091,77, non possono essere richiesti ai privati, in quanto essi non sarebbero stati dovuti se il Comune non avesse errato nel quantificare l’ammontare dell’indennità di esproprio, e se non avesse prolungato per anni la conclusione del relativo procedimento.

Si censura, infine, in particolar modo con il ricorso n.r.g. 314/2022, che non sono dovuti gli interessi applicati dall’ingiunzione di pagamento per il periodo intercorrente tra la data di notifica delle prime richieste di pagamento e il 12 gennaio 2022, perché:

- il credito non sarebbe stato né certo né liquido, dal che non potevano essere applicati interessi di sorta;

- il calcolo degli interessi applicati è oscuro, e comunque erroneo;

- gli interessi sono stati erroneamente calcolati anche sulla parte degli importi richiesti al ricorrente nel 2017 a titolo di interessi;

- la misura applicata è manifestamente errata e non corrisponde al tasso legale.

18.1. Il motivo è fondato nei sensi e nei limiti che seguono.

18.2. Muovendo dalla prima contestazione, relativa alla circostanza che l’occupazione dei fondi da espropriare ad opere del Comune si sarebbe protratta per un tempo eccessivo, accrescendo, perciò, le somme pagate ai loro proprietari e poi richiesta alla ricorrente, va evidenziato che parte ricorrente non ha dimostrato che tale arco di tempo sia stato l’effetto di una condotta negligente del Comune, pertanto, sotto tale specifico aspetto, il motivo dev’essere disatteso (cfr., per un caso, pressoché analogo, Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2023 n. 2221).

18.3. Diversamente, è fondata la censura relativa alla falsa applicazione dell’art. 1, comma 165, legge n. 296/2006, per la determinazione degli interessi sulle somme dovute.

Ai sensi dell’art. 1, comma 165, legge n. 296/2006, “ La misura annua degli interessi è determinata, da ciascun ente impositore, nei limiti di tre punti percentuali di differenza rispetto al tasso di interesse legale. Gli interessi sono calcolati con maturazione giorno per giorno con decorrenza dal giorno in cui sono divenuti esigibili. Interessi nella stessa misura spettano al contribuente per le somme ad esso dovute a decorrere dalla data dell’eseguito versamento. ”.

La norma nel suo tenore letterale fa chiaro riferimento alla materia fiscale e risulta dunque inapplicabile al di fuori di questo specifico ambito.

Anche in base all’interpretazione sistematica del contesto normativo in cui la norma si colloca, si evidenzia che l’art. 1, comma 165, si colloca in un insieme omogeneo di norme, che vanno dal comma 158 al comma 184, che sono raggruppate sotto la comune rubrica di “ Disposizioni in materia di semplificazione e di manutenzione della base imponibile ”.

Salvo il comma 158, che fa anche riferimento alla “ riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, e successive modificazioni, nonché degli atti di invito al pagamento delle entrate extratributarie dei comuni e delle province ”, ma attiene alla possibilità di nominare “ uno o più messi notificatori ”, tutte le altre disposizioni contengono riferimenti ad elementi normativi esclusivamente attinenti alla materia impositiva, il che conferma che la norma invocata per giustificare l’applicazione di un più alto tasso di interesse è circoscritta ai soli tributi.

18.4. Infondata è la doglianza secondo cui non sarebbero dovuti gli interessi pagati ai privati per il protrarsi del giudizio di determinazione dell’indennità di espropriazione e, secondo la prospettazione di parte, per avere l’amministrazione “ errato nel quantificare l’ammontare dell’indennità di esproprio ”, in quanto in base all’articolo 35 della legge n. 865 del 1971, il Comune deve essere tenuto indenne dei maggiori esborsi sostenuti, e “ il concetto di spesa fatto proprio dalla norma non è fruibile fuori dalla correlazione con quello di acquisizione e, più in generale, fuori dalla correlazione con il procedimento espropriativo nel suo complesso, sicché esso ubbidisce, sullo sfondo delle molteplici vicende che ne possono interessare il corso, allo statuto tipico di una grandezza variabile, nel senso che […] del pari dovranno ritenersi pure ripetibili i costi sostenuti dall'ente espropriante nel giudizio promosso a mente del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 54 […]” (Cass. civ., Sez. I, Ord., 07 luglio 2022, n. 21572).

18.5. Relativamente alla censura secondo cui la Corte di Cassazione, con la sentenza della I sezione civile, n. 9293 del 16 aprile 2018, con riferimento alla posizione della signora NE, avrebbe riformato la determinazione dell’indennità d’occupazione liquidata dalla Corte di appello di AR, mentre la somma pretesa dall’ente risulterebbe ancora quantificata applicando i parametri enunciati dalla Corte di appello, il Collegio ritiene che esso vada accolto, in difetto di contestazione sul punto da parte del Comune (art. 64, comma 2, c.p.a.).

Il Comune dovrà dunque procedere alla quantificazione di tale somma, che costituisce una componente del totale domandato, applicando all’indennità d’occupazione il criterio degli interessi legali così come stabilito dalla sentenza della Corte di Cassazione.

18.6. Quanto alle rimanenti censure finalizzate a contestare l’avvenuta applicazione degli interessi, fermo restando che il Comune provvederà a ricalcolare le somme dovute e i relativi interessi in base a quanto disposto in sentenza, si evidenzia che i motivi sub i), ii) e iv) sono generici e non consentono una compiuta disamina, mentre rispetto al motivo sub iii) va puntualizzato che gli interessi dovranno essere calcolati soltanto sulla sorte capitale e non sulle somme richieste a titolo di interessi perché ciò si porrebbe in contrasto con l’art. 1283 c.c..

19. Con l’ottavo motivo di ricorso n.r.g. 493/2017, proposto nei motivi aggiunti, si deduce: “(in via subordinata): sulla mancata considerazione delle somme già corrisposte dal Comune ai signori AR e MO a titolo di indennità di esproprio. Violazione e/o falsa applicazione della convenzione edilizia del 26.11.1999, rep. n. 102.656. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.” .

Con l’ottavo motivo di ricorso n.r.g. 1177/2017 si deduce: “ In via subordinata, sulla mancata considerazione delle somme già corrisposte dal Comune alla signora NE a titolo di indennità di esproprio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ”.

Con l’ottavo motivo di ricorso n.r.g. 314/2022 si deduce: “ In via subordinata, sulla mancata considerazione delle somme già corrisposte dal Comune ai signori MO, AR e NE a titolo di indennità di esproprio. Violazione e/o falsa applicazione della convenzione edilizia del 26.11.1999, rep. n. 102.656. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione .”.

In sintesi, con i motivi in esame, viene lamentato che la quantificazione comunale delle somme pretese non avrebbe tenuto conto delle somme già corrisposte dalla parte ricorrente al Comune, per le indennità provvisorie di esproprio pagate ai signori TO (€ 60.947,07), al sig. MO (€ 44.697,73) e alla signora NE (€ 171.003,75).

Si evidenzia che i ricorrenti hanno versato tali somme “ in data 13.7.2004 e 30.7.2009, informando tempestivamente il Comune dei pagamenti effettuati, con lettere raccomandate del 28.7.2004 e del 31.7.2009 (doc.ti 25 e 26), nonché da ultimo con lettera raccomandata del 3.3.2010 a seguito di un sollecito pervenuto dall’Ente”.

19.1. I motivi in esame sono fondati.

19.2. In proposito, il Comune si difende evidenziando che: “ controparte non arreca alcuna specifica prova a sostegno della sua generica affermazione, non producendo conteggi che dimostrino l’assunto. Prova che sarebbe stata indispensabile, come riconosciuto nelle citate sentenze nn. 7406, 7407, 7408, 7409 e 7410 del 2024 del Consiglio di Stato… ”.

Senonché, come rilevato dalla parte ricorrente, quanto eccepito dalla difesa comunale risulta “ smentito dal mero rilievo che la quantificazione complessiva della richiesta coincide con quando determinato dalle decisioni delle Corti di appello. Infatti, dalle premesse e dalla tabella dei provvedimenti del 2017 emerge che non vi è stato lo scomputo degli oltre 40.000 euro pagati dai signori OR nel luglio 2009, né di eventuali altri importi pagati da altri consorziati, in quanto l’importo totale richiesto e diviso per lotti pari ad euro 3.621.581,96 è esattamente pari alla somma di cui alle sentenze della Corti di appello di AR relativa alle vicende AR e MO (Euro 2.122.632,12+1.498.949,84) citate nelle premesse dei medesimi provvedimenti ”.

Agli atti del presente processo, risultano depositati in primo grado, due bonifici (doc. 24 e 25), per un totale di euro 38.371,46 (bonifico del 13 luglio 2004) e per un totale di euro 38.371,41 (bonifico del 30 luglio 2009), effettuati a favore dei signori AN NF, AT HA OR, DO TO OR, CA NC OR, NY JO OR, RA IA OR, di cui non risulta che il Comune abbia tenuto conto, in base a quanto sin qui evidenziato, e su cui il Comune non ha dedotto alcunché, se non che se ne sarebbe tenuto conto, senza però evidenziare compiutamente in che modo ciò sarebbe avvenuto a fronte della specifica deduzione di parte ricorrente (che rende non pertinente alla presente controversia i precedenti di questo Consiglio, nn. 7406, 7407, 7408, 7409 e 7410 del 2024, resi nell’ambito di vicende che riguardavano il medesimo Comune appellante e la medesima convenzione urbanistica, ma nell’ambito di differenti svolgimenti processuali).

Nell’ambito dell’attività di ricalcolo, a cui dovrà provvedere l’ente, dovrà pertanto procedersi allo scomputo di queste somme.

20. Residua infine da esaminare i motivi assorbiti del ricorso per motivi aggiunti al ricorso n.r.g. 314/2022.

21. Con il primo motivo, la signora NF deduce: “ Nullità/annullamento dell’ingiunzione per incompetenza assoluta. Carenza di potere in astratto/in concreto. ”.

Si afferma che la Publiservizi S.r.l. fosse del tutto carente del potere di emanare l’ingiunzione impugnata, in quanto dalla convenzione di affidamento del servizio non risulterebbe che per questa tipologia di entrare l’ente possa avvalersi del servizio di riscossione.

In particolare, secondo parte ricorrente le somme non potrebbe essere ricomprese nella categoria “ entrate patrimoniali diverse ” di cui alla lettera “ S4) ” della convenzione, poiché essa riguarda solamente gli “ importi accertati a titolo definitivo ”, mentre con riferimento a quelli pretesi dal Comune mancherebbe un accertamento definitivo.

21.1. Il primo motivo è infondato.

21.2. Contrariamente a quanto affermato, per le motivazioni enunciate con riferimento al primo motivo di ricorso, cui si rinvia per dovere di sintesi (art. 3 c.p.a.), le entrate in questione ben possono rientrare nell’ambito della lettera “ S4) ” della convenzione, in quanto costituiscono somme assistite dal requisito della “definitività”, perché basate sugli accertamenti definitivi contenuti nelle sentenze del Giudice civile.

22. Con il secondo motivo, si deduce la “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23 e 97 Cost. e art. 1 e 3 della l. n. 241/1990; violazione dell’art. 179 del d.lgs. n. 267/2000. Eccesso di potere ”.

L’ingiunzione di pagamento sarebbe illegittima per l’assenza delle liste di carico.

22.1. Il secondo motivo è infondato.

22.2. L’art. 179 d.lgs. n. 267/2000 disciplina l’accertamento, ossia la “ prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa scadenza ”.

Al comma 2, la norma dispone che l’accertamento delle entrate avviene, tra l’altro, “ per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell'utenza, a seguito di acquisizione diretta o di emissione di liste di carico ;” e, al comma 3, che il “ responsabile del procedimento con il quale viene accertata l'entrata trasmette al responsabile del servizio finanziario l'idonea documentazione di cui al comma 2, ai fini dell'annotazione nelle scritture contabili ”.

Si tratta di una norma di natura chiaramente contabile, finalizzata a procedimentalizzare la gestione delle entrate, senza che ciò riverberi sulla validità del procedimento di riscossione mediante ingiunzione fiscale.

23. Con il terzo motivo, si deduce “ Eccesso di potere. Carenza di istruttoria sotto plurimi aspetti ”.

In particolare, parte ricorrente si duole che il Comune non avrebbe redatto il verbale della riunione tenutasi il 07 febbraio 2017, il che denoterebbe un ulteriore vizio di legittimità del procedimento.

23.1. Il terzo motivo è inammissibile.

23.2. Parte ricorrente non ha allegato la rilevanza di questa censura e, in particolare, quale sarebbe il rilievo della mancanza del verbale de quo rispetto alla domanda di accertamento negativo del credito proposta con il ricorso o in riferimento all’impugnazione dell’ordinanza ingiunzione che le è stata notificata.

Rispetto al thema decidendum , la censura articolata risulta priva di rilevanza e va pertanto dichiarata inammissibile per difetto di interesse.

24. In conclusione, per le motivazioni sin qui svolte, in riforma della sentenza di primo grado, i ricorsi e i motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 493/2017 vanno accolti nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, mentre vanno respinti i motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 314/2022.

Il Comune procederà alla determinazione delle somme dovute dall’odierna parte appellata tenendo conto delle ragioni di accoglimento del ricorso.

25. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie i ricorsi e i motivi aggiunti n.r.g. 493/2017, 1177/2017 e 314/2022 nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, mentre respinge i motivi aggiunti proposti nel giudizio n.r.g. 314/2022.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI ON, Presidente

LE OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE OR	UI ON

IL SEGRETARIO