Pubblicato il 09/12/2025

N. 09684/2025REG.PROV.COLL.

N. 08328/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8328 del 2024, proposto dalla società Compagnia Energia San Giorgio – Coesa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Sgroi e Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Sgroi in Piacenza, via Pietro Giordani, n. 15/F;

contro

il Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Maria Esposito e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluca Maria Esposito in Roma, Lungotevere Arnaldo da Brescia, n. 11;

nei confronti

della società Icim S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. III ter, n. 15383/2024, pubblicata il 29 luglio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere IA ME TO e uditi per le parti l’avvocato Marco Sgroi e l’avvocato Giovanni Corbyons in delega dell’avvocato Gianluca Maria Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Compagnia Energia San Giorgio – Coesa s.r.l. (di seguito anche la società) impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso dalla medesima proposto avverso il provvedimento con il quale il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. (di seguito anche il Gestore o il GSE), a parziale modifica della convenzione precedentemente stipulata con la società in relazione all’impianto fotovoltaico 216525, di potenza pari a 306,59 kW sito nel Comune di S. Giorgio P.no, ha attribuito all’intervento la qualifica di impianto di “ parzialmente integrato ”, così escludendolo dall’incremento tariffario del 5% di cui all’art. 6, comma 4, lett. c), del d.m. 19 febbraio 2007 precedentemente concesso, con conseguente necessità di effettuare i relativi conguagli.

2. Con comunicazione del 23 febbraio 2016 il GSE informava la società di aver avviato nei suoi confronti i controlli di cui all’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 28/2011, comunicando nel contempo che il procedimento si sarebbe concluso entro 90 giorni e che Icim S.p.A., soggetto all’uopo incaricato, avrebbe effettuato un sopralluogo il 26 febbraio 2016.

Successivamente il Gestore sospendeva il procedimento e con nota del 10 ottobre 2017 comunicava alla società, chiedendo di formulare eventuali osservazioni, che all’esito di detto sopralluogo era emerso che l’installazione dei moduli fotovoltaici non risultava essere stata completata con gli opportuni elementi di raccordo e che di conseguenza l’impianto era da considerarsi, come detto, parzialmente (e non integralmente) integrato, con gli effetti innanzi descritti.

L’odierna appellante provvedeva a fornire le richieste osservazioni precisando, in estrema sintesi, che l’impianto consiste in pannelli fotovoltaici collocati sui tetti di fabbricati agricoli utilizzati come fienili e stalla per bovini e che nel corso del 2015 un elevato numero di moduli aveva presentato dei gravi malfunzionamenti con conseguente necessità di sostituzione effettuata nel primo semestre del 2016, di talché il sopralluogo avrebbe avuto luogo proprio durante detta attività di manutenzione dell’impianto, comprendente la sostituzione di parte delle lamiere di integrazione architettonica nel frattempo ammaloratesi e comunque integralmente riposizionate dopo il sopralluogo medesimo.

Il Gestore, ritenendo che gli elementi forniti dalla società non consentissero nuove e diverse valutazioni, emetteva il 30 ottobre 2018 il provvedimento originariamente avversato, che veniva conseguentemente impugnato innanzi al T.a.r. Lazio con plurime censure.

3. Il giudice di prime cure, ricostruita la disciplina di settore, respingeva il gravame con la sentenza qui avversata, ritenendo, in estrema sintesi che:

- il termine per la conclusione del procedimento di verifica del GSE ha natura ordinatoria ed acceleratoria e non perentoria, non essendo diversamente stabilito sul piano normativo; il Gestore avrebbe rispettato il principio del contraddittorio e non vi sarebbe nella fattispecie violazione del legittimo affidamento;

- la qualificazione dell’impianto come parzialmente integrato sarebbe da ritenersi corretta, non avendo fornito la ricorrente adeguata prova della occasionalità dell’assenza delle lamiere di raccordo; nel provvedimento finale, inoltre, l’Amministrazione non sarebbe obbligata a confutare analiticamente le osservazioni procedimentali di controparte;

- non sussisterebbero, come lamentato, né erroneità dei presupposti né travisamento dei fatti, in quanto la collocazione delle lamiere e degli elementi di raccordo in data successiva al sopralluogo non consentirebbe di dimostrare che l’intera superficie fosse precedentemente omogenea e che si sia quindi trattato di un mero ripristino dell’originario stato dell’impianto.

4. Di qui l’odierno appello, con il quale la società deduce i motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

I. pur nella consapevolezza degli orientamenti giurisprudenziali in ordine alla natura ordinatoria del termine per la conclusione del procedimento di verifica del GSE, l’appellante sostiene che ciò non sarebbe sufficiente ad escludere che il ritardo comporti l’illegittimità del provvedimento laddove, come nel caso di specie, esso sia “ abnorme ” e dipenda, in concreto, da “ una conduzione totalmente arbitraria ed immotivata dei tempi del procedimento ”; l’adeguatezza temporale dell’azione amministrativa sarebbe, quindi, asseritamente rimessa in ogni caso ad un sindacato ulteriore – in termini di eccesso di potere – rispetto al mero dato cronologico, nel rispetto dei principi di buon andamento, imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa e del concreto perseguimento del pubblico interesse, e ciò in base all’art. 97 Cost. ed all’art. 2 della legge n. 241/1990;

II. il giudice di prime cure avrebbe travisato il senso della doglianza relativa alla lesione del legittimo affidamento formulata in primo grado, dal momento che esso non riguarderebbe, in via immediata e diretta, l’aspettativa al percepimento degli incentivi in sé, bensì quella, in termini di esito favorevole o di archiviazione del procedimento, che si sarebbe determinata e consolidata rispetto all’asseritamente illegittima gestione dei tempi procedimentali; e ciò, sia in considerazione del fatto che all’atto del sopralluogo non era stata rilevata ( recte : contestata alla società) alcuna anomalia da parte dei tecnici intervenuti, sia in ragione del tempo trascorso tra il sopralluogo medesimo e gli ulteriori sviluppi della vicenda;

III. il primo giudice non avrebbe adeguatamente considerato la censura con la quale era stato lamentato in primo grado il grave difetto di istruttoria che si sarebbe palesato sia in virtù della mancata contestazione di rilievi in occasione del sopralluogo, sia in ragione della asseritamente mancata considerazione da parte del Gestore dei chiarimenti offerti dalla società in ordine alla mera temporaneità dell’assenza di alcune lamiere di congiunzione dovuta alla necessità degli interventi di manutenzione innanzi ricordati;

IV. avrebbe, ancora, errato il T.a.r. con riferimento alla doglianza con la quale si denunciava l’erroneità dei presupposti ed il travisamento dei fatti da parte del GSE, il quale aveva a suo tempo riconosciuto l’incremento tariffario spettante agli impianti “ integrati ” sulla base della documentazione all’epoca fornita dalla società, comprendente, come richiesto dalla disciplina di settore, sia gli elaborati grafici di dettaglio sia “ almeno cinque fotografie su supporto informativo volte a fornire, attraverso diverse inquadrature, una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme (…) ”; sarebbe in tal senso inconferente il precedente giurisprudenziale citato dal giudice di prime cure, ed in particolare la sentenza n. 7105/2023 di questa sezione del Consiglio di Stato, concernente una vicenda nella quale il Gestore aveva formulato un esplicito giudizio di inadeguatezza della documentazione fotografica degli elementi di raccordo dell’impianto presentata in sede di istanza di accesso agli incentivi.

5. Le parti hanno depositato memorie e memorie di replica, insistendo per le rispettive tesi.

6. All’udienza pubblica del 25 novembre 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

7.1. Con riferimento al primo motivo si deve in primo luogo condividere l’assunto del giudice di prime cure – peraltro indicato come conosciuto dalla stessa appellante – secondo il quale il termine procedimentale in questione ha natura ordinatoria e sollecitatoria; di conseguenza, il superamento di detto termine non produce alcun effetto viziante sul provvedimento (cfr., e x multis e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7660/2025 e sez. VI, n. 5482/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Secondo la consolidata giurisprudenza, nei procedimenti amministrativi un termine è infatti perentorio soltanto nel caso in cui una previsione normativa gli attribuisca espressamente questa natura, ovvero quando ciò possa chiaramente desumersi dagli effetti, anch’essi normativamente previsti, che il suo eventuale superamento produce, quali ad esempio una preclusione o una decadenza.

In mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio esso deve, quindi, ritenersi ordinatorio (cfr. anche, sul punto, ex pluribus , Cons. Stato, sez. II n. 4978/2024 e n. 537/2020, nonché sez. VI, n. 730/2021, e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Tale assunto, secondo quanto anche recentemente ricordato dalla giurisprudenza della sezione, vale anche nel caso dei provvedimenti della specie emanati dal GSE, essendo stato espressamente rilevato che “ il termine di cui all’art. 10 D.M. 31 gennaio 2014 rappresenta un termine ordinatorio, per cui il superamento di quest’ultimo non comporta un vizio del provvedimento finale del Gestore. In particolare è stato affermato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 22 gennaio 2020, n. 537) che: «… Il Collegio a questo riguardo ribadisce che nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, come quello ora in esame, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce (…). Ove manchi un’espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell’inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor , esso deve ritenersi ordinatorio (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2718, con riguardo anche a Cons. Stato, A.P., 25 febbraio 2014, n. 10). In dipendenza di ciò, quindi, anche per la presente fattispecie trova applicazione il principio per cui il potere amministrativo di provvedere non viene meno per il mero fatto della scadenza del termine fissato in via ordinatoria per il suo esercizio, solo restando salve le conseguenze di tipo disciplinare o risarcitorio per danno da ritardo (così, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2018, n. 4657), nella specie comunque non configurabili. …». Non è pertanto neppure invocabile una presunta consumazione del potere di verifica e controllo del GSE ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 2832/2024; sul punto cfr. anche, ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 3825/2025).

Ciò posto, non appare convincente la tesi dell’appellante secondo la quale l’adeguatezza temporale dell’azione amministrativa sarebbe in ogni caso rimessa al sindacato giurisdizionale, dal momento che gli effetti del ritardo nell’emanazione del provvedimento amministrativo sono stati chiariti dallo stesso legislatore, laddove all’art. 2, comma 9, della legge n. 241/1990 è stato sancito che la tardiva emanazione – fermo restando che in assenza di un termine perentorio non inficia di per sé la validità del provvedimento – costituisce purtuttavia, al pari della mancata emanazione, “ elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente ”.

7.2. Per le medesime ragioni deve ritenersi parimenti infondato il secondo motivo di appello, dal momento che dalla tardiva emanazione del provvedimento non può di per sé derivare un legittimo affidamento in capo al privato interessato (cfr.. sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 5096/2023), vieppiù nel caso in cui, come nella presente fattispecie, il procedimento venga sospeso – come rilevato dal giudice di prime cure – al fine di acquisire ulteriori osservazioni della società sulla mancanza degli elementi di raccordo tra i moduli fotovoltaici rilevata e documentata in sede di sopralluogo.

Deve, infatti, ricordarsi che il GSE è titolare di un potere immanente di verifica in ordine alla spettanza degli incentivi, che può essere esercitato per tutta la durata del rapporto senza che alcun affidamento legittimo possa ingenerarsi in capo al privato interessato (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 6232/2025 e n. 5971/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Quanto, poi, alla mancata contestazione di rilievi nel corso del sopralluogo, che sarebbe a sua volta elemento rilevante ai fini della insorgenza di un legittimo affidamento, per così dire, “ da ritardo ”, deve rilevarsi che l’art. 8 del d.m. 31 gennaio 2014, citato anche dal giudice di prime cure, nel disciplinare le “ Modalità operative dei controlli mediante sopralluogo ”, stabilisce al comma 2 il contenuto del verbale da redigere all’esito dell’attività, prevedendo che “ Nel corso del sopralluogo, il preposto al controllo redige un processo verbale contenente l’indicazione delle operazioni effettuate, della documentazione esaminata, delle informazioni acquisite e delle eventuali dichiarazioni rese dal titolare dell’impianto o dal suo delegato ”, nulla prevedendo, quindi, in ordine alla specifica formulazione di rilievi.

E del resto soltanto a seguito del raffronto degli esiti del sopralluogo con la documentazione acquisita e con tutti gli elementi già in possesso del Gestore o eventualmente ancora da acquisire in via istruttoria possono eventualmente scaturire difformità o comunque elementi tali da configurare una violazione idonea a giustificare una contestazione, come peraltro – sia pure dopo un periodo di tempo non propriamente trascurabile – è avvenuto nel caso di specie.

7.3. Alle medesime conclusioni di infondatezza si perviene anche con riferimento alla terza doglianza.

Rinviando a quanto appena rilevato in ordine alla mancata contestazione di rilievi in sede di sopralluogo, non può che convenirsi con le conclusioni del giudice di prime cure anche in ordine alla legittimità delle modalità con le quali il GSE ha dato atto dell’esame delle controdeduzioni della società nel provvedimento originariamente avversato, tenuto anche conto del fatto che secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha ragione alcuna di discostarsi, la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve necessariamente contenere una confutazione analitica delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, essendo sufficiente che dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto si evinca che l’Amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà (cfr., ex plurimis e fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7411/2025 e n. 7278/2025; sez. III, n. 7854/2025 e n. 7431/2025; sez. IV, n. 6956/2025; sez. V, n. 4971/2025; sez. VI; n. 7150/2025; sez. VII, n. 7320/2025).

E vale anche rilevare che nel caso di specie dalla lettura del provvedimento impugnato in prime cure emerge che l’Amministrazione dà atto di aver ricevuto e valutato le osservazioni procedimentali dell’odierna appellante, esponendo altresì, sia pure sinteticamente, le ragioni alla base delle determinazioni conclusivamente assunte.

7.4. È infondato anche il quarto ed ultimo motivo, con il quale l’appellante lamenta il mancato accoglimento da parte del T.a.r. delle doglianze riferite all’asserita erroneità dei presupposti ed al ritenuto travisamento dei fatti da parte del GSE quanto al giudizio di originaria mancata integrazione architettonica dell’impianto, avendo a suo tempo ammesso la società al relativo incremento tariffario evidentemente nel presupposto che avesse valutato la correttezza ab origine dell’intervento sulla base della documentazione e delle fotografie prodotte in sede di istanza.

Ebbene, sul punto deve in primo luogo rilevarsi che, come del resto pacificamente ammesso dalla stessa appellante, le lamiere di raccordo sono state posizionate solo dopo il sopralluogo e che, in linea con quanto correttamente rilevato dal giudice di prime cure, il carattere occasionale della loro assenza all’atto del controllo non è stato adeguatamente provato dalla società.

Come rilevato dalla sezione, la completa integrazione architettonica “ non costituisce un giudizio opinabile, ma è data dalla rispondenza delle modalità di installazione dei moduli, ai requisiti richiesti dalla definizione dell’art. 2 del D.M. 19 febbraio 2007 e dai relativi allegati ” (Cons. Stato, sez. II, n. 3274/2025).

La parziale assenza di detta integrazione architettonica, come accertata in sede di sopralluogo, preclude quindi la possibilità di classificare l’impianto come totalmente integrato ai fini del riconoscimento della invocata maggiorazione tariffaria.

Del resto, come condivisibilmente affermato dallo stesso T.a.r. Lazio in un contenzioso per tali profili analogo, “ la ricorrente avrebbe dovuto comunicare al GSE qualsiasi intervento inerente l’impianto idoneo a incidere sul diritto alla percezione degli incentivi. I quali, per effetto del meccanismo previsto dall’art. 1 septies D.L. 105/2010, conv. in L. 129/2010, venivano attribuiti su semplice comunicazione dell’istante, salvo verifiche sulla aderenza della realtà a quanto dichiarato e rappresentato in sede di domanda ” (così T.a.r. Lazio, sez. III stralcio, n. 8483/2024, non appellata).

Ed in ogni caso, come correttamente precisato dal Gestore nel provvedimento originariamente avversato, deve “ considerarsi inefficace qualsiasi modifica effettuata dal Soggetto Responsabile a seguito di un controllo effettuato ai sensi dell’art. 42 del D.lgs. 27/2011, atta a ripristinare le condizioni utili al riconoscimento degli incentivi richiesti ”, né potrebbe essere altrimenti, dovendosi in caso contrario ammettere la possibilità di “ sanare ” senza conseguenze – e sostanzialmente senza limiti – le eventuali irregolarità riscontrate in sede di verifica, circostanza questa che comprensibilmente non trova riscontro nella normativa di settore, dal momento che in caso contrario si finirebbe sostanzialmente per svilire la finalità stessa e l’efficacia dei controlli (sul punto cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 7885/2025).

E ciò tenendo presente che, come costantemente affermato da questo Consiglio di Stato, la disciplina relativa agli incentivi, consistendo in una disciplina di favore per i soggetti interessati, è come tale soggetta a stretta interpretazione, come previsto anche dal diritto unionale oltre che dal nostro ordinamento giuridico (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 7164/2025, n. 6820/2025, n. 6370/2025, n. 5979/2025 e n. 3813/2025).

8. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello è infondato e come tale deve essere respinto.

9. Le spese di giudizio sono poste, come di regola, a carico della parte soccombente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla refusione a favore del Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. delle spese di giudizio, che si liquidano in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI CA RB, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

IA ME TO, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA ME TO	GI CA RB

IL SEGRETARIO