Pubblicato il 09/06/2025

N. 04971/2025REG.PROV.COLL.

N. 04130/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4130 del 2023, proposto da TT US S.r.l., Alterini US S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Claudiahilde Perugini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Masaccio 175;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianna Rogai, Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Firenze - Direzione Nuove Infrastrutture e Mobilità, Regione NA, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e le Province di Pistoia e Prato, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Firenze City Sightseeing S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pravisani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la NA (Sezione Prima) n. 100/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze, del Ministero della Cultura e di Firenze City Sightseeing S.r.l.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi gli avvocati Perugini per TT US S.r.l. e Pravisani per Firenze City Sightseeing S.r.l. e preso atto della richiesta di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositata in atti da parte dell’Avv. Canuti;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le ricorrenti sono società che operano nel settore del servizio pubblico di autonoleggio con rimessa e di gestione di linee in concessione ed esercitano anche attività di trasporto di persone nel settore turistico.

2. Riferiscono di avere presentato al Comune di Firenze un’istanza, ai sensi dell'art. 14 L.R.T. n. 42/1998, al fine di ottenere l'autorizzazione all’esercizio di una linea di trasporto turistica denominata “ Ciao Florence Green Tour ” da svolgersi nel Comune di Firenze, con accesso al centro storico mediante l'utilizzo di minibus a trazione esclusivamente elettrica.

3. Il responsabile del procedimento con nota dell’8 ottobre 2018, ai sensi dell’art. 10 bis Legge n. 241/1990, comunicava i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza individuati nella circostanza che le linee già autorizzate con caratteristiche analoghe a quella proposta (ovvero un percorso nel centro storico con intertempo minimo dei passaggi inferiore o uguale a 90 minuti) coprivano già, allo stato, il numero massimo di autorizzazioni consentite dalla Delibera C.C. del 20 aprile 2009 n. 49, fissate nel numero di tre.

4. La delibera consiliare in questione prevede:

a) di stabilire, nelle more dell’approvazione del Regolamento di cui all’art. 14 della L.R.T n. 42/1998, che il numero massimo delle linee di trasporto pubblico autorizzabili interessanti il centro storico sia limitato a tre con intertempo dei passaggi inferiore o uguale a 90’ e tre con intertempo superiore a 90';

b) di dare mandato alla Direzione Mobilità di procedere all’esame delle richieste di autorizzazione pervenute nell’ordine cronologico di ricevimento provvedendo al rilascio fino al raggiungimento del limite fissato;

c) di stabilire che, nelle more della approvazione del Regolamento di cui all’art. 14 della L.R.T. n. 48/1992, le nuove autorizzazioni rilasciate abbiano durata di quattro anni dalla data del rilascio.

5. Al momento dell’emanazione di questa delibera, per quanto riguarda le linee relative a passaggi con intertempo inferiore a 90', sussistevano già due autorizzazioni previamente rilasciate alla società Sightseeing Firenze s.r.l: una con atto dirigenziale del Comune di Firenze n. 2004/DD/00565 e l’altra con atto dirigenziale della Provincia di Firenze n. 3393/2003. Rimaneva, pertanto, solo un’ulteriore autorizzazione da concedere con il limite temporale di quattro anni che veniva poi assegnata alla società Italy Open Tour s.r.l.

6. A seguito di un provvedimento giurisdizionale, si è pervenuti all’annullamento delle limitazioni poste dalla Provincia di Firenze a una autorizzazione concessa ad altra società, la Florentia US s.r.l., quindi, all’annullamento della Delibera C.C. 20.04.2009 n. 49 nella parte in cui dava atto della preesistenza di due e non di tre autorizzazioni e all’annullamento del nuovo provvedimento di autorizzazione alla Italy Open Italia Tour s.r.l.

7. Ne deriva che la Delibera C.C. n. 49/2009, come modificata a seguito del provvedimento giurisdizionale sopra citato, per quanto riguarda i passaggi con intertempo minimo inferiore o uguale a 90’ contempla:

a) il limite di tre delle linee di trasporto nel centro storico;

b) che tale limite è già raggiunto con le autorizzazioni rilasciate anteriormente all’approvazione della medesima delibera.

8. A fronte della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, le ricorrenti inviavano all'Amministrazione comunale una memoria difensiva evidenziando, tra l’altro, come il richiamo alla Delibera consiliare n. 49/2009 fosse nel caso specifico inapplicabile.

9. Poiché le società ricorrenti non ricevevano riscontro dal Comune, le stesse proponevano ricorso ex art. 31, comma 1 e ss. e art. 117 c.p.a., innanzi al TAR NA. Successivamente alla notifica e al deposito del suddetto ricorso il Comune di Firenze, in data 2 aprile 2019, adottava il provvedimento di diniego sull’istanza.

10. Con tale provvedimento il Comune di Firenze:

a) ribadiva l’incompatibilità dell'istanza di autorizzazione con la Delibera C.C. n. 49/2009, già espressa con la comunicazione dei motivi ostativi;

b) evidenziava una nuova ragione di diniego derivante dalle modifiche apportate al Regolamento UNESCO per le quali alcune aree sensibili – da individuarsi successivamente con atto della Giunta comunale – non avrebbero potuto essere interessate dai percorsi dei servizi di trasporto pubblico autorizzati ex art. 14 della L.R.T. n. 42/1998.

11. Successivamente, in data 9 aprile 2019, la Giunta comunale di Firenze approvava la Deliberazione n. 2019/G/00167. Con tale atto il Comune di Firenze ha inteso dare una regolamentazione restrittiva alla circolazione nel centro storico di alcuni mezzi di trasporto con finalità turistica dallo stesso classificati in:

a) mezzi atipici (inclusa la c.d. “navetta turistica”);

b) auto/quadricicli/golf car a trazione elettrica;

c) velocipedi (c.d. “r isciò ”).

12. Le appellanti hanno proposto ricorso dinanzi al TAR NA per l’annullamento:

a) del provvedimento del Comune di Firenze prot. n. 112605 del 2.04.2019, avente ad oggetto “ vostra richiesta di autorizzazione ai sensi dell'art. 14 L.R. 42/98 per una linea di trasporto autorizzata denominata Ciao Florence Green Tour: comunicazione di non accoglimento dell'istanza ”;

b) della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 2009/C/00049 del 20.04.2009 avente ad oggetto “ Servizio di trasporto pubblico locale. Rilascio autorizzazioni ex art. 14 della L.R. 42/98 e s.m.i. ”;

c) della nota del Comune di Firenze - Direzione Nuove Infrastrutture e Mobilità prot. n. 129981 del 15.04.2019, a firma del Dirigente;

d) della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 2018/C/00058 del 26.11.2018, in vigore dall’11.12.2018, avente ad oggetto “ Modifica regolamento “Misure per la tutela e per il decoro del patrimonio culturale del Centro Storico ” e allegati;

e) dell’art. 4, comma 7 e comma 8, del Regolamento “ Misure per la tutela del Centro Storico Unesco ”, approvato con Delibera C.C. 2016/C/00004 del 18.01.2016 e s.m.i., così come modificato con la suddetta Delibera consiliare n. 2018/C/00058 del 26.11.2018;

f) della Deliberazione della Giunta Comunale di Firenze n. 2018/G/00431 del 27.09.2018, avente ad oggetto “ Intesa Comune Regione NA ai sensi 3 dell'articolo 1, comma 4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.222 e dell'articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 relativa alle azioni a tutela del centro storico ” e allegati;

g) dell’Intesa Comune di Firenze – Regione NA sottoscritta in data 4.10.2018;

h) del verbale prot. n. 254515 del 3.08.2018 sottoscritto con il Soprintendente del Ministero per i Beni le Attività Culturali competente per territorio e di tutti i verbali relativi alla condivisione delle scelte contenute nell’intesa;

i) della Deliberazione della Giunta Comunale di Firenze n. 2019/G/00167 del 9.04.2019 avente ad oggetto “ Interdizioni per alcuni mezzi di trasporto alla circolazione ed all'accesso nel Centro storico di Firenze al fine di contribuire a delocalizzare i flussi turistici e a promuovere altre zone della città ” e allegati;

con motivi aggiunti:

l) dell’atto del Comune di Firenze prot. n. 2021/393186 del 6.12.2021, avente ad oggetto: “ Rif. Vostra nota “Alterini US s.r.l. - TT US s.r.l. / Comune di Firenze - Legge regionale NA n. 42/1998 – Regolamento - Rilascio autorizzazioni ” con il quale, in risposta alla nota delle ricorrenti, agli atti del Comune prot. n. 359917 del 9.11.2021, si evidenzia che “ con particolare riferimento alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 2009/C/00049 da Lei più volte richiamata, che non è intervenuto alcun atto successivo abrogativo o derogatorio di detta deliberazione e che, conseguentemente, la stessa Deliberazione è tuttora da considerarsi atto normativo generale per le autorizzazioni ex art. 14 L.R. 42/98 nel Comune di Firenze ” nonché di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche se di estremi ignoti.

13. Con sentenza n. 100 del 2023 il TAR NA, pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, in parte li ha respinti e in parte li ha dichiarati inammissibili.

14. Di tale sentenza, TT US S.r.l. e Alterini US S.r.l. hanno chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato a molteplici censure così rubricate: “ PRIMO MOTIVO Error in iudicando: erroneità della sentenza del TAR NA per aver rigettato i primi tre motivi di ricorso con riferimento all’art. 21 octies, 2 comma, prima parte della Legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 bis e 21 octies della Legge n. 241/1990. Errore e travisamento dei fatti; SECONDO MOTIVO Error in iudicando: erroneità della sentenza del TAR NA nel rigetto della prima parte del quarto motivo di ricorso per aver interpretato la disciplina della Delibera C.C. n. 49/2009 come definitiva. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 14 L.R. NA n. 42/1998. Errore sui presupposti e travisamento dei fatti; TERZO MOTIVO Error in iudicando: erroneità della sentenza del TAR NA nel rigettare la seconda parte del IV Motivo di ricorso per aver ritenuto la Delibera C.C. n. 49/2009 conforme ai principi di tutela della concorrenza. Violazione e/o falsa applicazione degli artt.: 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107 del TFUE; dell’art. 41 della Costituzione; dell’art. 16 D.Lgs. n. 59/2010. Insufficiente, contraddittoria ed erronea motivazione su un punto decisivo della controversia. Arbitrarietà, irragionevolezza e ingiustizia manifesta; QUARTO MOTIVO Error in iudicando: mancata pronuncia su un motivo di ricorso da parte della sentenza del TAR NA – Riproposizione; QUINTO MOTIVO Error in iudicando sulla dichiarazione di inammissibilità del V motivo di ricorso per carenza di interesse e riproposizione del V motivo del ricorso di primo grado; SESTO MOTIVO Error in iudicando: erroneità della sentenza del TAR NA nel respingere il VI motivo di ricorso per errore e travisamento dei fatti. Insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia. Riproposizione del VI motivo del ricorso di primo grado”.

15. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Comune di Firenze, il Ministero della Cultura e Firenze City Sightseeing s.r.l.

16. Alla udienza pubblica del 21 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

17. Le argomentazioni delle appellanti necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le numerose questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

18. Con il primo motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

18.1. I primi tre motivi di ricorso, con i quali sotto vari profili venivano censurati il diniego e l’atto presupposto per violazione di norme procedimentali, sono stati unitariamente respinti dal TAR in forza del principio secondo cui: “ Siamo pertanto in presenza di una causa di rigetto dal contenuto sostanzialmente vincolato e di una di quelle ipotesi in cui il contenuto dispositivo (del provvedimento) non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (art. 21 octies, comma 2, prima parte-l. n. 241/1990) ”. Ciò sul presupposto comune che la Delibera C.C. n. 49/2009 aveva fissato in tre il numero di linee con intertempo minimo inferiore a 90', limite che al momento del diniego era saturato di talché non vi sarebbe stata la possibilità di rilasciare un’altra autorizzazione.

18.2. L’argomentazione del TAR NA sarebbe erronea in quanto nel caso di specie si è impugnato proprio l’atto amministrativo presupposto del diniego, vale a dire quello sul quale si è basato il giudizio di atto vincolato del diniego al rilascio dell’autorizzazione.

18.3. L’illegittimità della Delibera C.C. n. 49/2009 individuata come atto vincolato in forza del quale l’Amministrazione avrebbe dimostrato in giudizio che il provvedimento non poteva essere diverso (illegittimità riproposta anche con i motivi di appello), farebbe venire meno il presupposto in forza del quale sono stati respinti i primi tre motivi di impugnazione dal TAR NA.

18.4. Con il primo motivo di impugnazione in primo grado si è censurato il provvedimento di diniego perché motivato anche con ragioni nuove e non esplicitate nella comunicazione di motivi ostativi. Lo stesso Giudice di primo grado sostiene che è stata aggiunta nel provvedimento una seconda ragione di diniego; vi sarebbe stata dunque e comunque una lesione del principio di partecipazione procedimentale.

18.5. Ad ogni modo, le società ricorrenti hanno impugnato anche la delibera C.C. n. 49/2009 posta a fondamento di quella che viene considerata la prima e assorbente ragione di rigetto (censura che viene riproposta in grado di appello). Ne deriva che, una volta verificata l’illegittimità della prima ragione diniego, e quindi l’insussistenza di quello che è secondo il TAR il contenuto vincolato del provvedimento di diniego, lo stesso sarebbe illegittimo anche perché è stato emanato su un presupposto non anticipato con la comunicazione ex art. 10 bis della Legge n. 241/1990.

18.6. Il TAR ha rigettato il secondo motivo del ricorso di primo grado sulla scorta della stessa argomentazione ancorché sotto un profilo parzialmente diverso. Con tale motivo si era sostenuto che nel provvedimento di rigetto, in relazione al profilo di criticità esternato dal Comune ovvero quello del presunto contrasto con la Delibera C.C. n. 49/2009, non vi era stata alcuna presa di posizione da parte dell’Amministrazione in merito alle osservazioni e alle integrazioni presentate dalle ricorrenti nella memoria depositata in fase partecipativa, non riportando le ragioni per le quali le stesse non siano state considerate meritevoli di accoglimento.

18.7. Il TAR assume che:

- “ le argomentazioni poste a base del secondo motivo di ricorso si risolvono nella riproposizione, sotto il profilo del difetto di motivazione, della tesi della ricorrente in ordine alla scadenza (o, in qualche modo, del superamento) del regime programmatorio previsto dalla delibera C.c. 49/2009 ”; - “ al proposito risulta pertanto del tutto sufficiente quanto più oltre rilevato in ordine all’infondatezza della tesi ed all’attuale vigenza del regime programmatorio di cui alla detta deliberazione ”.

18.8. La statuizione del TAR sarebbe erronea in quanto con le controdeduzioni non ci si è limitati solo a contestare il diniego sulla scorta dell’asserito superamento e quindi della scadenza della disciplina programmatoria ma si sono effettuate tutta un’altra serie di puntuali osservazioni nel merito del provvedimento rispetto alle quali non è stato in alcun modo controdedotto da parte dell’Amministrazione. Il procedimento previsto dall'art. 10 bis della L. 241 del 1990 sarebbe stato dunque in questo modo reso meramente fittizio rendendo illegittimo il provvedimento negativo finale.

18.9. Con la stessa motivazione è stato rigettato anche il terzo motivo di ricorso con il quale si era sostenuta l’illegittimità del provvedimento di diniego in quanto il Comune di Firenze aveva adottato una determinazione negativa sulla base di una disciplina che all’epoca del diniego non era stata ancora adottata, ovvero la previsione che i percorsi dei servizi pubblici autorizzati ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998 avrebbero dovuto interessare alcune aree e viabilità interne all’area UNESCO da individuarsi successivamente a cura della Giunta comunale.

18.10. La sentenza sarebbe erronea in quanto lo stesso TAR NA sostiene che questo motivo è fondato in astratto non evidenziando le modificazioni al Regolamento UNESCO portate dalla Delibera C.C. 26.11.2018 n. 58 disposizioni immediatamente precettive ed impeditive dell’accoglimento dell’istanza delle ricorrenti. In ogni caso dunque, una volta accertata l’illegittimità della prima ragione di diniego sarebbe fondata in concreto anche questa censura e dunque il diniego non potrebbe basarsi su un provvedimento relativo alla “futura” attuazione e individuazione dei limiti all’esercizio del trasporto ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998.

19. Con il secondo motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

19.1. Il diniego al rilascio dell’autorizzazione alle ricorrenti, secondo il TAR NA, discende dalla disciplina prevista dalla Delibera C.C. n. 49/2009, vale a dire dalla saturazione del numero massimo di linee autorizzabili. Con il quarto motivo del ricorso è stata contestata la legittimità della suddetta delibera sotto due distinti aspetti così sintetizzabili:

a) l’intervenuta decadenza della sua efficacia al momento del provvedimento di diniego (risalente all’aprile 2019), trattandosi di disciplina avente per sua natura effetti limitati nel tempo come attestato da molteplici elementi;

b) nell’ipotesi in cui tale delibera si considerasse ancora efficace, nella sua illegittimità perché determinante una situazione di monopolio e di abuso di posizione dominante non consentita dall’ordinamento nazionale e comunitario.

19.2. La sentenza impugnata ha affrontato entrambi questi motivi di censura ritenendoli infondati.

19.3. Il TAR NA ha sostenuto il carattere programmatorio della delibera destinato a valere “ fino all’intervento di nuovi e successivi atti dettati da una nuova valutazione dei bisogni della collettività e di tutti gli interessi correlati ”. In particolare, la sentenza ha sottolineato l’irrilevanza al richiamo dell’art. 14 della L.R.T. n. 42/1998 asserendo che nella delibera: “ viene fatto un generico rinvio al fatto che il numero massimo di linee possa essere modificato a seguito di opportune analisi capacitive nell’ambito della prossima revisione del PGTU oppure in sede di approvazione del regolamento attuativo della l.r. 31 luglio 1998 n. 42 comunale ”. Il richiamo all’emanazione del regolamento di cui all’art. 14 contenuto nella delibera, secondo il TAR NA, pertanto, non verrebbe individuato come termine finale del regime programmatorio, bensì come semplice occasione di una futura e non automatica modificazione di tale regime.

19.4. L’analisi del testo della delibera operata dal TAR sarebbe incompleta; l’art. 14 L.R.T. n. 42/1998 è richiamato in ogni parte del provvedimento, nella premessa, nella parte motiva, nella parte dispositiva.

19.5. Il TAR poi non avrebbe considerato tutta un’altra serie di elementi sintomatici della natura temporanea della delibera che era stata emanata in virtù della situazione e dell’assetto specifico del 2009 asserendo che (nella delibera) vi è solo “….qualche riferimento a problematiche contingenti ”.

In realtà si tratterebbe di più di qualche riferimento atteso che:

- erano pervenute all’Amministrazione diverse richieste di autorizzazione all’esercizio di questo servizio nel centro storico;

- erano in via di completamento i lavori inerenti alla linea 1 della tramvia, era prevista la cantierizzazione della linea 2 (linee che oggi sono completate);

- i principali assi di attraversamento del centro storico erano soggetti a un numero di passaggi giornalieri di autobus del servizio pubblico urbano molto elevato.

I presupposti della disciplina introdotta dalla Delibera consiliare erano dunque esclusivamente basati sull’assetto contingente del centro storico di Firenze a quell’epoca, assetto ampiamente modificato nel corso degli anni.

19.6. La Delibera C.C. 49/2009 è precisa nel senso di statuire la disciplina di contingentamento: “ per i motivi indicati in narrativa e nelle more della approvazione del regolamento di cui all’art. 14 della L.r. 42/1998, come modificato dalla L.R. 33/2003 ”. L’Amministrazione dunque aveva rimesso all’esercizio del potere regolamentare previsto da questa disposizione normativa la rinnovazione della disciplina delle autorizzazioni ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998 e conseguentemente il superamento delle limitazioni provvisorie stabilite dalla Delibera C.C. n. 49/2009; non possedendo più tale potere regolamentare, sostituito appunto dalla nuova disciplina dettata legislativamente per il rilascio delle autorizzazioni, non si possono considerare definitive tale limitazioni perché comunque disposte nelle more di una nuova regolamentazione mai intervenuta e che oggi non potrà più intervenire.

19.7. Vi sarebbero poi anche altri elementi che deporrebbero per la temporaneità del provvedimento non presi in considerazione del TAR, tra questi, la disposizione riguardante il contenimento delle emissioni inquinanti. Infatti, la Delibera poiché finalizzata al contenimento delle emissioni inquinanti, prescriveva che almeno il 50% dei mezzi impiegati per l'esercizio del servizio fossero alimentati a gas o a metano o ad elettricità (punto 3) prevedendo poi una deroga di tali prescrizioni per i mezzi bipiano scoperti che stavano esercitando il servizio sino all'approvazione del regolamento definitivo (punto 4). La deroga in materia di alimentazione, “ deroga temporanea ”, è prevista nella delibera sino alla approvazione del regolamento di cui all’art. 14 L.R.T. n. 42/1998. Sennonché, tale regolamento non è mai stato emanato, quindi se non si ritenesse che la delibera abbia perso la sua efficacia dal momento che sono venuti meno i presupposti su cui si fonda (quindi le esigenze contingenti del centro storico), si verificherebbe che possano continuare ad esercitare il servizio i mezzi più inquinanti e non quelli invece a bassa carica di emissioni o elettrici, nel mentre che l’intera costruzione della disciplina di contingentamento mirava proprio al contrario. Pertanto, essendo venuti meno i presupposti legittimanti la disciplina transitoriamente stabilita, anche l’illogicità di tale situazione confermerebbe il definitivo superamento della delibera.

19.8. Nel rigettare il sesto motivo di ricorso, il TAR ha sostenuto che tale motivo fa riferimento a un contrasto della disciplina programmatoria della Delibera C.C. 49/2009 con la finalità di incentivare l’uso dei veicoli elettrici mentre così non sarebbe perché il sesto motivo di ricorso aveva un altro contenuto. Tuttavia la motivazione fornita dal TAR sarebbe erronea. Non corrisponderebbe al vero che il sistema programmatorio previsto dalla Delibera C.C. n. 49/2009 prescinda del tutto dal sistema di propulsione utilizzato dai mezzi destinati a eseguire il servizio. La tutela del patrimonio architettonico e culturale della città si persegue non solo con il decongestionamento del traffico ma anche proteggendolo dall’inquinamento del traffico. Non solo, come già sottolineato, la delibera esplicitamente richiede, proprio al fine di contenimento di emissioni inquinanti di impiegare mezzi alimentati a gas (metano o gpl) o elettrici.

19.9. Quindi, la disciplina introdotta dalla Delibera C.C. n. 49/2009, lungi dal prescindere dal sistema di propulsione utilizzato lo inserisce nella parte dispositiva del provvedimento. Non può quindi continuare ad avere efficacia una disciplina che, perseguendo finalità di disincentivazione dell’inquinamento, consente comunque ancora che le linee del centro storico possano essere percorse anche da mezzi inquinanti.

20. Con il terzo motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

20.1. Con la seconda parte del quarto motivo di ricorso si era censurata la Delibera C.C. n. 49/2009 per l’ipotesi in cui fosse considerata ancora efficace, ciò in quanto in tal caso essa genererebbe una situazione di monopolio e di abuso di posizione dominante non consentita dall’ordinamento, quindi per violazione dei principi in materia di concorrenza. E, difatti, sono state limitate a tre le linee autorizzabili nel centro storico con percorso inferiore ai 90' e tutte e tre queste linee sono coperte da autorizzazioni rilasciate prima dell’emanazione della delibera impugnata, il che implica lo sbarramento ad altre imprese.

20.2. Secondo il TAR NA:

a) la problematica relativa alla possibilità, per le Amministrazioni comunali, di imporre limitazioni in materia di locomozione e trasporti sulla libertà di iniziativa economica è stata risolta dalla giurisprudenza interna sulla base di un bilanciamento di interessi che riconosce la legittimità di tali previsioni quando siano poste a tutela di valori primari come la tutela del patrimonio culturale ed ambientale;

b) nel caso di specie le limitazioni all’attività di trasporto previste dalla Delibera C.C. 20.04.2009 n. 49 risultano giustificate dalla particolarità del centro storico;

c) inaccoglibile risulta il riferimento ai principi del diritto comunitario alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia UE che ha rilevato, proprio in materia di trasporto, come la libertà di impresa non costituisca una prerogativa assoluta e possa essere soggetta a un ampio ventaglio di interventi dei pubblici poteri;

d) l’art. 52 della Carta dei diritti dell’Unione Europea prevede l’esercizio dei diritti e delle libertà di impresa nel rispetto dei principi di proporzionalità e delle finalità di interesse pubblico;

e) spetta al Giudice valutare se le limitazioni alla libertà economica in materia di trasporti siano proporzionate allo scopo da perseguire e, nel caso di specie, le limitazioni all’attività economica dei gestori di trasporto del Comune di Firenze risultano certamente giustificate e proporzionate allo scopo di tutelare il patrimonio culturale e la sicurezza della circolazione.

20.3. Il TAR NA non ha effettuato alcun rilievo rispetto all’applicazione delle norme sulla concorrenza al settore dei trasporti, difatti, in questo settore, trovano applicazione i principi sulla concorrenza, come è stato in passato affermato esplicitamente dalla Corte di Giustizia (cfr. CGCE 30.04.1986 causa 209/84 Nouvelles Frontiers ).

20.4. Il riferimento al diritto eurounitario effettuato dalle ricorrenti, non riguarda la tutela della libertà d’impresa tout court ma la tutela della concorrenza tra le imprese che costituisce un caposaldo dell’Unione Europea.

20.5. La violazione del diritto eurounitario può avvenire non soltanto per mezzo di atti statali generali e astratti, ma anche di atti particolari e concreti, ossia di provvedimenti amministrativi che concretizzano la funzione pubblica esercitata.

20.6. Indipendentemente dalla vicenda giudiziaria che ha condotto alla delibera nella sua attuale portata, la stessa delibera nella versione originaria limitava a tre le linee autorizzabili e dava conto di due autorizzazioni rilasciate prima della delibera stessa, di talché rimaneva una sola linea libera.

20.7. Inoltre, si rimetteva a un criterio cronologico di presentazione della domanda la possibilità di ottenere l’autorizzazione residua, il che, come attestato dall’AGCM, non garantisce la concorrenza tra imprese perché: “ il solo criterio cronologico nell’assegnazione delle autorizzazioni, previsto dalla delibera de quo, non consente in alcun modo una ponderazione e un confronto delle caratteristiche dei soggetti interessati ad offrire il servizio - in termini di efficienza, impatto ambientale dell’attività svolta, gradimento del consumatore , ecc. – idoneo a selezionare gli operatori che siano meglio in grado di svolgere tale attività”.

20.8. La disciplina che emerge dalla delibera consiliare come cristallizzata a seguito dei ricorsi giurisdizionali è la seguente:

a) le linee autorizzabili sono tre;

b) tutte e tre le linee sono state autorizzate con provvedimenti anteriori all’emanazione della delibera;

c) non residua spazio per il rilascio di altre autorizzazioni.

20.9. Dopo la Segnalazione dell’AGCM, il Comune di Firenze ha avviato un procedimento di revisione della disciplina in questione.

20.10. La sentenza impugnata sostiene poi che “ a livello comunitario risulta irrilevante il riferimento operato al dl.gs 26 marzo 2010 n. 59 (attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa al servizio nel mercato interno) alla luce della previsione dell’art. 6 comma 1 che ne esclude l’applicabilità ai servizi di trasporto su strada ”.

20.11. La lettura della Segnalazione sarebbe parziale; l’Autorità ha articolato un diverso concetto: “ Con riferimento a quanto esposto, vale sottolineare come anche la Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein), recepita in Italia con il D.lgs. n. 59/2010, pur non riguardando direttamente i servizi nel settore dei trasporti, fornisca indicazioni univoche in merito alla necessità, in presenza di un limite massimo di autorizzazioni rilasciabili, di privilegiare procedimenti di evidenza pubblica per selezionare gli operatori ai quali consentire lo svolgimento del servizio. In particolare, tale direttiva stabilisce che “Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatoli disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, le autorità competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi […] Nei casi di cui al comma 1 il titolo è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorché giustificati da particolari legami con il primo ”.

20.12. Le ricorrenti hanno evidenziato che le limitazioni alla libertà d’impresa in considerazione di interessi pubblici superiori non possono non tenere conto dei principi di concorrenza e che quindi l’unico modo di effettuare il contingentamento voluto dal Comune sarebbe stato quello di un confronto comparativo tra gli esercenti.

21. Con il quarto motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

21.1. Il TAR avrebbe omesso di pronunciarsi su una censura sollevata con il ricorso in primo grado al punto IV.7 che viene riproposta, censura con la quale, per l’ipotesi in cui il regime dettato dalla Delibera C.C. n. 49/2009 si fosse ritenuto legittimo, esso non avrebbe potuto comunque essere opposto alla richiesta di autorizzazione avanzata dalle società ricorrenti.

21.2. La Delibera consiliare n. 49/2009 era stata adottata per limitare il numero di servizi di TPL autorizzati ai sensi dell’art. 14 della L.R.T. n. 42/1998 interessanti il centro storico della città al fine di evitare fenomeni di congestione del traffico e di perseguire obiettivi di tutela del patrimonio architettonico e culturale della città. Nella stessa delibera si stabiliva che al fine del contenimento delle emissioni inquinanti, nel caso di linee con intertempo minimo inferiore a 90’ oggetto di nuove autorizzazioni, almeno il 50% dei mezzi impiegati per l’esercizio del servizio debbano essere alimentati a gas metano o a gpl.

21.3. L'intento perseguito dall’Amministrazione comunale era dunque quello di ridurre la congestione del traffico e le emissioni inquinanti, come già evidenziato. Stante tale esplicita finalità, le limitazioni e i contingentamenti previsti dal Consiglio comunale con tale delibera sarebbero inapplicabili ai veicoli oggetto dell'istanza proposta dalle ricorrenti, trattandosi dei mezzi meno ingombranti esistenti sul mercato per l'esercizio di questo servizio nonché di veicoli elettrici privi di emissioni inquinanti.

22. Con il quinto motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

22.1. Con il quinto motivo del ricorso di primo grado si era precisato che:

a) con la deliberazione C.C. n. 58/2018 – citata nella motivazione del provvedimento di diniego - il Comune aveva apportato alcune modifiche al Regolamento UNESCO nel settore dei trasporti;

b) in virtù di ciò, il Comune ha integrato il predetto Regolamento aggiungendo all’art. 4 (Limiti per aree di particolare sensibilità del centro storico) i commi 7 e 8;

c) con il comma 7 si è introdotta una specifica disciplina relativa ai mezzi elettrici utilizzati con finalità turistica (c.d. “ risciò ” e veicoli atipici denominati “navetta turistica”);

d) con il comma 8 (opposto alle ricorrenti nel diniego) si è previsto che alcune aree e viabilità interne all’area UNESCO non possano essere interessate dai percorsi dei servizi di trasporto pubblico autorizzati ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998, aree che tuttavia, per ammissione dello stesso Comune, non sono state ancora individuate.

22.2. Con la Deliberazione di Giunta n. 167/2019 del 9.04.2019 (adottata successivamente al diniego impugnato) il Comune di Firenze ha attuato il nuovo art. 4, comma 7, del Regolamento UNESCO prevedendo limitazioni e divieti per i seguenti veicoli:

a) mezzi atipici (inclusi la c.d. “navetta turistica”);

b) auto/quadricicli/golf car a trazione elettrica;

c) velocipedi (c.d. risciò ).

22.3. Tale disciplina limitativa non sarebbe applicabile alla tipologia di mezzi impiegati dalle ricorrenti e dalla natura del servizio proposto atteso anche l’espresso riferimento, nel diniego, all’art. 4, comma 8, del Regolamento UNESCO, mentre la delibera in questione (2019/00167) richiama espressamente l’art. 4, comma 7, dello stesso regolamento.

22.4. Il TAR ha quindi sostenuto che il motivo rivolto nei confronti di tale disciplina è inammissibile per difetto di interesse in quanto, appunto, riguardante l’attuazione dell’art. 4, comma 7, non applicabile pertanto alla tipologia turistica di questa norma.

22.5. Posto che l’art. 4, comma 7, si riferisce ai veicoli elettrici e che le stesse finalità e motivazioni di cui al detto comma saranno verosimilmente poste a base della successiva interdizione delle aree sensibili ai servizi autorizzati ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998, allora le ricorrenti – che hanno proposto un servizio con l'impiego di minibus a trazione esclusivamente elettrica – sostengono di avere l’interesse a vedere annullati tali provvedimenti.

22.6. Vengono riproposte le censure avverso il provvedimento, proposte con il ricorso in primo grado, censure che stante l’accoglimento dell’eccezione di inammissibilità non sono state valutate nel merito dal TAR NA.

23. Con il sesto motivo le appellanti, in sintesi, argomentano come segue.

23.1. Il TAR, con riferimento al sesto motivo di ricorso, ha sostenuto che lo stesso è relativo a un presunto contrasto della disciplina programmatoria di cui alla Delibera C.C. n. 49/2009 con la finalità di incentivare i veicoli elettrici più volte manifestata dall’Amministrazione comunale e ha respinto tale censura assumendo che è sufficiente rilevare come il sistema programmatorio previsto dalla suddetta delibera prescinda del tutto dal sistema di propulsione utilizzato dai mezzi destinati ad eseguire il servizio. Aggiunge che si è trattato di un regime programmatorio che non ha attribuito rilevanza solo alle problematiche relative alle emissioni ma che ha guardato agli interessi connessi alla materia della circolazione e che quindi in tale prospettiva trova giustificazione.

23.2. Le appellanti sostengono che il sesto motivo non aveva ad oggetto tale censura, ma un’altra. Non si censurava la Delibera C.C. n. 49/2009 sul punto, bensì il complesso regolamentare in base al quale si era limitato il transito ai mezzi a trazione elettrica. Si tratterebbe di un motivo erroneamente non valutato dal TAR NA che quindi viene riproposto.

24. Dopo avere argomentato con ampi svolgimenti i sei motivi di appello, con memoria depositata il 20 ottobre 2024, TT US S.r.l. e Alterini US S.r.l. espongono ancora quanto segue:

a) in pendenza del ricorso di primo grado, le odierne appellanti avevano presentato all’Autorità Garante delle Concorrenza e del Mercato istanza ai fini dell’esercizio del potere conferito ex art. 21 bis della Legge n. 287/1990 relativamente alla Delibera Consiliare n. 2009/49 perché lesiva dei principi in materia di concorrenza tra imprese;

b) l’Autorità, con segnalazione trasmessa al Comune di Firenze il 5 agosto 2023, aveva formulato una serie di articolati e approfonditi rilievi ai sensi dell’art. 21 della Legge n. 287/1990 relativamente a tale delibera evidenziando come la stessa fosse lesiva dei principi di libera concorrenza tra imprese;

c) su tali presupposti, aveva invitato l’Amministrazione comunale a effettuare una revisione dell’intero sistema che regola la gestione dei servizi di trasporto autorizzato, tra i quali, in particolare, quelli del “giro città”, rivalutando l’effettiva necessità e adeguatezza del contingentamento attualmente in vigore e prevedendo comunque una durata massima delle autorizzazioni rilasciabili, oltre che una loro riattribuzione periodica tramite procedure competitive che consentissero un confronto comparativo e non discriminatorio tra tutti i soggetti interessati ad esercire tali servizi;

d) il Comune, in risposta a questa segnalazione, il giorno 8 settembre 2022 avviava un procedimento di “ revisione della regolamentazione comunale per il rilascio delle Autorizzazioni dei servizi di trasporto pubblico ex art. 14 l.r. 31 luglio 1998 n. 42 e s.m.i. disciplinata della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 49/2009 con particolare riferimento ai servizi che effettuano il “giro città ”;

e) le appellanti, non avendo notizie relativamente all’emanazione della nuova regolamentazione, hanno richiesto riscontro all’Amministrazione la quale ha risposto l’11 agosto 2023 asserendo “ di aver ricevuto e valutato le osservazioni presentate da tutti gli operatori e le associazioni del settore interessati, al fine precipuo di garantire il massimo apporto partecipativo di tali soggetti, utile per la redazione del nuovo regolamento inerente il rilascio delle autorizzazioni ex art. 14 L.R.T. n. 42/1998 ”, dando atto altresì che il procedimento è in itinere e si ritiene che “ entro la fine del corrente anno possa essere approvata l’approvazione presso gli organi competenti ”;

f) il giorno 8 settembre 2022 è stato promosso ricorso ex artt. 31 e 117 C.P.A con il quale le ricorrenti hanno chiesto accertarsi l’illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi a seguito dell’inerzia del Comune di Firenze in relazione all’avviato procedimento di revisione della regolamentazione;

g) il TAR NA, con sentenza n. 217/2024, ha accolto in parte l’azione in materia di silenzio della P.A. e per l’effetto ha ordinato al Comune di Firenze di concludere con un provvedimento espresso entro trenta giorni il procedimento aperto a seguito della segnalazione del 5 agosto 2022 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

h) il Comune ha ottemperato all’ordine del TAR adottando il provvedimento G.C. DG 2024/00141 a mezzo del quale:

- ha concluso il procedimento relativo alla revisione della regolamentazione in materia di rilascio delle autorizzazioni ex art 14 L.R.T. n. 42/1998, disciplinata dalla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 49/2009, con particolare riferimento ai servizi che effettuano il “giro città”, adottando la stessa regolamentazione dettata da tale delibera;

- ha disposto di rivalutare la materia a valle dell’atteso pronunciamento del Consiglio di Stato, qualora emergessero significative novità rispetto alla sentenza del TAR NA n. 100/2023;

i) le società appellanti hanno promosso ricorso dinanzi al TAR NA avverso tale deliberazione e il procedimento è pendente al n. R.G. n. 852/2024.

24.1. Per completezza, va dato conto del fatto che le appellanti, in data 31 ottobre 2024, hanno depositato ulteriore memoria di 29 pagine nella quale, fino a pagina 12 replicano alle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Firenze e dalla controinteressata e, per altre 17 pagine, ribadiscono (sostanzialmente ripetendoli) gli argomenti diffusamente esposti nel ricorso.

25. Esposta con ordine tutta la complessa vicenda controversa e sintetizzate le numerose critiche che le appellanti muovono alla sentenza impugnata è ora possibile passare all’esame dei motivi di appello. Stante la sicura infondatezza nel merito delle censure delle appellanti è possibile prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate sia dalla difesa del Comune di Firenze sia dalla difesa di Firenze City Sightseeing S.r.l.

26. Il primo motivo è infondato.

26.1. Va intanto premesso che è da escludere che un provvedimento possa essere annullato per violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, quando per la sua natura vincolata sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Tra i provvedimenti vincolati è possibile includere non solo quelli che siano tali ab origine ma anche quelli che lo siano diventati, pur essendo in origine discrezionali (per esempio, per gli effetti di un autovincolo amministrativo, come in questo caso). L’annullabilità di un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti deve essere esclusa qualora, per la natura vincolata dell'atto, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, siccome rigidamente predisposto da una norma o da altro provvedimento sovraordinato, senza che all'amministrazione residui facoltà di scelta tra determinazioni diverse (Cassazione civile sez. I, 10 giugno 2020, n. 11083).

26.2. Sulla questione della non corrispondenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale la giurisprudenza pacifica di questa Sezione è nel senso di ritenere che la sola circostanza che la motivazione del preavviso di rigetto non sia stata riprodotta nel provvedimento finale non vizia quest’ultimo se la decisione finale è assolutamente coerente con le ragioni di rigetto preannunciate nel preavviso, e ciò in quanto la violazione del principio di corrispondenza tra preavviso di rigetto e provvedimento conclusivo si ha nella fattispecie in cui le ragioni espresse nel primo siano incompatibili o del tutto difformi da quelle poste a fondamento del secondo (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 4 giugno 2019, n. 3744).

26.3. Va poi ricordato che la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi dell'art. 10- bis , l. 7 agosto 1990, n. 241, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà (Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7933).

27. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

27.1. La delibera consiliare n. 49 del 2009 non è mai stata sottoposta a un vincolo temporale. Essa contiene, certo, riferimenti a una sua possibile futura modifica (per esempio pagina 3 della delibera dove si legge: “ a seguito di opportune analisi capacitive nell'ambito della prossima revisione del PG TU oppure in sede di approvazione del regolamento comunale ex art. 14 della L.R. 42/98 e s.m.i. ”). Ma il fatto che una delibera possa essere modificata è naturale. L’atto amministrativo, d’altra parte, rappresenta un frammento dell’attività che si presta ad essere valutato quanto alla sua conformità all’ordinamento, nonché quanto alla sua opportunità, valutando nel caso concreto la sua capacità di rispondere alle esigenze di cura dell’interesse pubblico. Il potere amministrativo, diversamente dall’autonomia privata, non è mai libero nel fine, ma è sempre teleologicamente vincolato al perseguimento dello scopo stabilito dalla legge di investitura. Tutta la ricostruzione delle appellanti non tiene conto del fatto che il potere, almeno in astratto, è dotato della caratteristica della inesauribilità, nella misura in cui, almeno fin quando resta in vigore la norma attributiva del potere, la P.A. resta legittimata ad esercitarlo in una serie potenzialmente indeterminata di circostanze concrete.

27.2. Nella parte dispositiva della delibera impugnata non è apposto alcun termine e, in mancanza di una riedizione del potere, essa regola le fattispecie sottoposte al suo perimetro di applicazione. Il Comune di Firenze ha regolamentato e contingentato il rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento del servizio di trasporto urbano ai fini turistici per ragioni ampiamente esposte nella delibera impugnata e, si deve osservare, agevolmente intuibili. Il primo Giudice ne ha dato espressamente conto laddove ha osservato che le limitazioni all’esercizio dell’attività di trasporto “ risultano certamente giustificate dalla particolarità del centro storico di Firenze e la limitazione della libertà di impresa nel settore dei trasporti risulta pienamente giustificata dalla necessità di tutelare la sicurezza ed il patrimonio culturale della città ” (pagina 13 della sentenza impugnata).

27.3. È appena il caso di osservare che il richiamo all’art. 14 della L.R. 42/1998, contenuto nella deliberazione impugnata non ha in alcun modo l’effetto di rendere temporanea la delibera. E, d’altronde, non si vede come possa essere ragionevolmente sostenuto che la modifica a tale disposizione, operata dall’art. 22, L.R. 3 dicembre 2012, n. 69, comporti una sorta di privazione dell’efficacia di un atto di programmazione comunale. Peraltro, la stessa L.R. 42/1998 attribuisce al Comune tutte le funzioni amministrative relative ai servizi di trasporto pubblico che si svolgono interamente nell'ambito del comune stesso (art. 12 comma 1).

27.4. L’infondatezza delle argomentazioni delle appellanti emerge plasticamente, tra l’altro, alla pagina 16 della memoria depositata il 31 ottobre 2024, laddove si legge: “ L’uso della locuzione tecnica “nelle more” per qualificare la disciplina adottata in attesa della regolamentazione definitiva, implica necessariamente una temporaneità di questa disciplina ”. E ancora: “ Vero è che la disciplina dettata nel 2009 aveva ad oggetto una situazione specifica riferita a quel preciso periodo storico e non poteva avere efficacia indeterminata divenendo la definitiva regolamentazione. Le esigenze successive di limitazione e contingentamento per l’accesso al centro storico, seppur permanenti, avrebbero dovuto essere affrontate eventualmente sulla scorta di una nuova regolamentazione” .

27.5. Si tratta di passaggi argomentativi che disvelano una radicale infondatezza della ricostruzione del testo della delibera impugnata, dato che, si ribadisce, nel dispositivo non vi è traccia di un termine finale apposto al provvedimento. Ma si tratta anche di una personalissima ricostruzione dei fatti che hanno dato origine alla controversia, ricostruzione che scivola verso una inammissibile richiesta di sindacato giurisdizionale di tipo sostitutivo sul provvedimento impugnato e, come noto, il Giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell'amministrazione a cui è affidata la cura dello specifico interesse pubblico in gioco.

Tutto l’incedere dell’argomentazione delle appellanti si fonda non sulla rappresentazione di circostanze di fatto bensì sulla personale interpretazione che di quei fatti forniscono le stesse appellanti. I fatti non hanno significato e, se mai l’hanno, certo non l’hanno nello stesso senso in cui hanno significato i testi di legge. Interpretare un fatto significa essenzialmente congetturare una spiegazione causale di un evento. Ebbene, le spiegazioni fornite dalle appellanti circa l’asserita temporaneità dell’atto di programmazione comunale, sono del tutto personali e frutto di un apprezzamento dei fatti che non trova alcun riscontro nella deliberazione impugnata e negli atti di causa.

28. Non meno infondato è il terzo motivo di appello.

28.1. Va intanto premesso che il contingentamento delle autorizzazioni è in astratto perseguibile e, nel caso di specie, esso è giustificato dalla particolare situazione del traffico e della mobilità nel Comune di Firenze. Pertanto, a fronte di tale peculiare situazione, ricorrono motivi imperativi di interesse generale a sostegno del contingentamento che si pone come misura congruente rispetto alle necessità imposte dalla sussistenza di tali motivi.

28.2. Ai sensi dell’art. 6 comma 1 del d.lgs. n. 59 del 2010, “ Le disposizioni del presente decreto non si applicano ai servizi di trasporto aereo, marittimo, per le altre vie navigabili, ferroviario e su strada, ivi inclusi i servizi di trasporto urbani, di taxi, di ambulanza, nonché i servizi portuali e i servizi di noleggio auto con conducente ”.

28.3. Va poi ricordato che, comunque, anche dopo la direttiva comunitaria 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. Bolkestein ) recepita in Italia mediante il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 - gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto soggettivo all’esercizio dell'iniziativa economica quali che siano gli interessi in conflitto. Anche a tutto per ipotesi concedere circa il preteso primato assoluto dell’attività di impresa (prescindendo dai limiti costituzionali ad es. dell'art. 41, secondo comma, Cost. - per il quale l'iniziativa economica privata " non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana " - e da considerazioni di sistema, che non accorda preferenza all'iniziativa economica su qualsivoglia altro interesse), quella stessa specifica normativa - la cui finalità è di garantire le libertà di stabilimento e di circolazione dei servizi - dispone che la liberalizzazione dell'attività di impresa incontra limitazioni o deroghe che ben possono essere giustificate dalla prevalenza dell'interesse generale, che è espresso mediante la formula dei “ motivi imperativi di interesse generale ”, ancorché “ nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione ” ( Considerando 40 della Direttiva; artt. 8, lett. h) e 12 d.lgs. n. 59 del 2010; cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 17 novembre 2016, n. 4794 che richiama Corte cost., 19 dicembre 2012, n. 291).

28.4. Il primo Giudice ha correttamente esaminato la censura affermando, in sintesi, che:

a) risulta irrilevante il riferimento operato da parte ricorrente al d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, alla luce della previsione dell’art. 6, comma 1 del d.lgs. che ne esclude l’applicabilità ai servizi di trasporto su strada;

b) altrettanto irrilevante è il riferimento ai principi del diritto comunitario, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia UE che ha rilevato, proprio in materia di trasporti, come “ la libertà d'impresa non costituisc(a) una prerogativa assoluta…(e possa) essere soggetta a un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di stabilire , nell'interesse generale, limitazioni all'esercizio dell'attività economica ” (C.G.U.E., sez. III, 2 giugno 2022, n. 353): “ occorre ricordare che la libertà d’impresa non costituisce una prerogativa assoluta. Essa può essere soggetta a un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di stabilire, nell'interesse generale, limitazioni all'esercizio dell'attività economica [v., in tal senso, sentenze del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, punti 45 e 46, del 16 luglio 2020, Adusbef e a., C-686/18, EU:C:2020:567, punto 83, e del 24 settembre 2020, YS (Pensioni aziendali del personale dirigente), C-223/19, EU:C:2020:753, punto 88]….Peraltro, l'articolo 52, paragrafo 1, della Carta autorizza la previsione di limitazioni all'esercizio dei diritti e delle libertà sanciti da quest'ultima, quali la libertà d'impresa, purché tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di tali diritti e libertà e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione o all'esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui [sentenze del 16 luglio 2020, Adusbef e a., C-686/18, EU:C:2020:567, punto 86, e del 24 settembre 2020, YS (Pensioni aziendali del personale dirigente), C223/19, EU:C:2020:753, punto 88 ” (C.G.U.E., sez. III, 2 sez. III, 2 giugno 2022, n. 353).

28.5. Il TAR, peraltro, ha dato conto:

a) del contenzioso a seguito del quale si è pervenuti all’annullamento delle limitazioni apposte dalla Provincia di Firenze all’autorizzazione già in possesso della Florentia US s.r.l. (non evocata in questo contenzioso) e all’annullamento della deliberazione C.C. 20 aprile 2009, n. 49, nella parte in cui dava atto della preesistenza di due e non di tre autorizzazioni, con conseguenziale annullamento del nuovo provvedimento di autorizzazione alla Italy Open Tour s.r.l.;

b) del fatto che l’effetto di cristallizzazione degli operatori presenti sul mercato sia derivato indirettamente dagli esiti del contenzioso amministrativo e dall’annullamento giurisdizionale, con effetto retroattivo, delle limitazioni illegittimamente apposte all’autorizzazione già in possesso della Florentia US s.r.l.;

c) del fatto che deve pertanto escludersi che la limitazione della concorrenza ai tre operatori presenti sul mercato potesse costituire uno degli obiettivi della delibazione C.C. 20 aprile 2009, n. 49 che, al contrario, aveva previsto l’apertura del mercato ad altro operatore.

28.6. Va per inciso osservato che corrisponde al vero quanto affermato dalla difesa di Firenze City Sightseeing S.r.l. a pagina 16 della memoria depositata il 21 ottobre 2024 e cioè che nel giudizio di primo grado, le ricorrenti non hanno affatto preteso tutelare il loro interesse a partecipare a una gara pubblica. Esse hanno contestato il potere dell’amministrazione comunale di limitare le autorizzazioni nel centro storico per ragioni inerenti a interessi di tutela ambientale e culturale.

28.7. È poi una circostanza pacifica che la deliberazione 49/2009 non generi alcun abuso di posizione dominante in capo alle società già titolari dell’autorizzazione, titolari tra cui vi è anche TT US (anche se per altra tipologia di linea). I servizi di traporto turistico per cui è causa sono servizi autorizzati per cui non è prevista alcuna procedura competitiva (la concorrenza è nel mercato e non per il mercato). Le stesse appellanti, a pagina 21 della memoria depositata il 31 ottobre 2024, finiscono per riconoscere che non sussiste “ una norma specifica relativa al settore dei “trasporti autorizzati” ex art. 14 della L.R.T. n. 42/1998 da citarsi, ma deducendosi la violazione denunciata dal sistema come emergente dalle disposizioni e dai principi richiamati ”. Ma qui non c’è alcuna violazione di sistema dato che è il “sistema” a non prevedere procedure competitive che, seguendo il ragionamento delle ricorrenti, dovrebbero essere indette, nella sostanza, per qualunque forma di autorizzazione.

29. Ugualmente infondato è il quarto motivo di appello con il quale si deduce una inesistente omessa pronuncia da parte del primo Giudice.

29.1. Nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422); la decisione di segno contrario risulta dal compiuto esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella motivazione della sentenza.

29.2. A integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un'espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821).

30. Anche il quinto motivo di appello è infondato posto che il corrispondente motivo del ricorso di primo grado era diretto avverso la deliberazione G.C. 9 aprile 2019 n. 167 della Giunta comunale di Firenze che ha tutt’altro ambito di applicazione rispetto alla questione qui esaminata. Il difetto di interesse è palese e, anche sul punto, la statuizione del primo Giudice è da condividere.

31. Il sesto motivo insiste sull’assunto in base al quale il TAR avrebbe omesso l’esame della relativa censura proposta in primo grado. Assunto sicuramente infondato per le ragioni esposte in sede di esame del quarto motivo di appello.

32. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista l'esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la NA n. 100/2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Urso, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Alberto Urso

IL SEGRETARIO