Pubblicato il 24/06/2025

N. 05482/2025REG.PROV.COLL.

N. 04116/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4116 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

FI AL S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Sarro, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza dei Martiri di Belfiore n. 2;
Unione di Banche Italiane S.p.A. - Ubi Banca S.p.A., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 6893/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di FI AL S.r.l. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Giovanni Gallone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto direttoriale n. 123919 del 23 giugno 2003, il Ministero dello Sviluppo Economico (di seguito anche solo “MISE”) ha concesso in via provvisoria alla FI AL S.r.l. (in seguito anche solo “FI AL”, oggi in liquidazione, società operante nel settore della produzione di pitture, vernici, smalti ed inchiostri), un contributo in conto impianti dell’importo di € 213.346,00, a fronte di investimenti ammissibili per € 517.000,00, erogabile in due quote annuali di € 106.673,00 ciascuna, di cui la prima corrisposta il 7 luglio 2004.

Una volta ultimato, nell’aprile 2005, dalla FI AL il programma di investimento oggetto di finanziamento, è stata espletata una prima istruttoria, curata dalla banca concessionaria (Centrobanca S.p.A.), finalizzata all’emissione del provvedimento di concessione definitiva del contributo, istruttoria che ha visto negli anni successivi, oltre all’effettuazione di controlli in loco , l’esplicarsi di alcune interlocuzioni con l’impresa beneficiaria a fini dell’acquisizione di chiarimenti e di documentazione integrativa.

La banca concessionaria ha terminato la fase istruttoria di sua competenza trasmettendo la relazione finale di spesa con nota del 20 novembre 2009, nella quale ha proposto la revoca delle agevolazioni finanziarie attribuite in via provvisoria evidenziando che la FI AL era priva di regolare certificato di prevenzione incendi, che alcuni macchinari non erano nuovi di fabbrica e che erano stati effettuati pagamenti con modalità non previste dalla normativa (cessione di titoli cambiari) e pagamenti antecedenti la data di decorrenza delle spese ammissibili.

1.1 A fronte di quanto riferito dalla banca concessionaria, con nota del 23 agosto 2018 (prot. n. 273986) il MISE ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni alla FI AL, la quale forniva le proprie deduzioni difensive con nota dell’11 settembre 2018.

Infine, il MISE ha emanato il decreto direttoriale n. 43 dell’8 gennaio 2020 con il quale è stata disposta la revoca – unitamente al recupero della somma già erogata – delle agevolazioni finanziarie concessele in via provvisoria, ai sensi del decreto legge n. 415/1992 (convertito nella legge n. 488/1992), con il decreto direttoriale n. 123919 del 23 giugno 2003.

Detto provvedimento risulta fondato sul rilievo che l’impresa beneficiaria avrebbe rendicontato macchinari, risultati peraltro usati, acquistati in data antecedente alla presentazione della domanda, avvenuta il 29 dicembre 2001, per un importo pari a € 214.329,61 su un totale di investimenti realizzati pari a € 362.709,48.

2. Con atto depositato il 2 ottobre 2023 e notificato il 5 ottobre 2023 FI AL ha trasposto ex art. 48 c.p.a., a seguito di opposizione, dinanzi al T.A.R per la Campania – sede di Napoli, il ricorso straordinario al Capo dello Stato con cui ha impugnato, domandandone l’annullamento, i seguenti atti:

- il decreto n.43 del 08.01.2020, prot. 6.02.2020, con cui la Direzione Generale per gli incentivi alle imprese del Ministero dello Sviluppo Economico ha revocato le agevolazioni concesse in via provvisoria con il D.d. n.97843 del 9.04.2001;

- la richiesta di restituzione del finanziamento concesso per l’importo complessivo di € 162.996,82 comprensivo di maggiorazioni ed interessi, pervenuta in data 13.02.2020 da Ubi Banca;

- ogni altro provvedimento connesso, collegato e conseguente.

2.1 A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione art. 8 d.m. 527/95 – difetto di motivazione - violazione e falsa applicazione art.3 legge 241/90 – insussistenza presupposti per la revoca - violazione e falsa applicazione art. 21 quinquies e 21 nonies legge 241/90 – eccesso di potere per travisamento ;

2) violazione e falsa applicazione art. 21 nonies legge 241 90 –violazione del termine massimo previsto per l’annullamento in autotutela - violazione e falsa applicazione legge 488/92 e circolare 900315 del 14.07.2000 in tema di verifica delle agevolazioni concesse - violazione principio del legittimo affidamento – violazione principi proporzionalità e correttezza .

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R., disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da UBI Banca, respinte le altre doglianze, ha ritenuto fondato il secondo profilo del secondo motivo di ricorso e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati.

In particolare, il primo giudice ha rilevato che “il gravato decreto direttoriale n. 43 dell’8 gennaio 2020 di revoca delle agevolazioni finanziarie è sopraggiunto ben oltre il termine decennale dalla concessione del beneficio in via provvisoria e, quindi, al di là di ogni ragionevole durata del procedimento di controllo/sanzionatorio” con la conseguenza che “lo stesso deve essere annullato giacché supera il limite oltre il quale la durata del procedimento comporta conseguenze solo risarcitorie, collocandosi in una soglia ove incide sulla stessa possibilità di esercizio del potere” (punto 6. della sentenza).

4. Con ricorso notificato il 22 magio 2024 e depositato il 23 maggio 2025 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già MISE) ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4. Ha affidato il gravame al motivo così rubricato:

1) Violazione e/o falsa applicazione del D.M. 527/95, degli artt. 2935 e 2946 cc – Illogicità manifesta .

5. Il 4 giugno 2024 si è costituita in giudizio la FI AL senza tuttavia riproporre motivi ex art. 101, comma 2, c.p.a..

6. Il 9 maggio 2025 FI AL ha depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a.

7. Il 15 maggio 2025 il Ministero ha depositato memorie di replica.

8. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

2. Con l’unico motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il secondo profilo del secondo motivo di appello a mezzo del quale si è dedotta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione del canone della correttezza e del principio della ragionevole durata del procedimento.

In particolare, il T.A.R. è giunto a tale conclusione sulla scorta delle seguenti considerazioni:

- il principio di ragionevole durata del procedimento amministrativo comporta, nelle affermazioni della più recente giurisprudenza attenta ai richiami costituzionali e comunitari scaturenti dalla esigenza di una tutela efficace ed effettiva delle posizioni soggettive, che in tutti i casi in cui il potere della PA di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del privato comporti l’ablazione o l’affievolimento di diritti costituzionalmente garantiti o comunque di posizioni di vantaggio già acquisite, il relativo procedimento debba partecipare delle garanzie del giusto processo, in quanto tende ad assumere connotazioni finalisticamente afflittive simili a quelle del processo penale;

- l’immanenza nel sistema del detto principio della ragionevole durata si desume dal complesso delle norme che prevedono che ciascun procedimento debba essere concluso entro un termine predefinito e dall’insieme di tali disposizioni emerge il principio per cui il privato non può essere assoggettato sine die ad un procedimento amministrativo volto ad incidere su un diritto fondamentale o un su un provvedimento che ne abbia precedentemente espanso la sfera giuridica patrimoniale; - il principio della ragionevole durata del procedimento amministrativo costituisce un corollario del c.d. principio della certezza del diritto;

- la “clausola di provvisorietà” del provvedimento che ha accordato la concessione del contributo equivale ad una “condizione risolutiva”: essa si risolve, infatti, nel potere pubblico di ripetere, in caso di controllo culminante in una valutazione negativa (in ordine alla sussistenza e persistenza di determinati requisiti e/o all’adempimento di taluni obblighi), le somme già erogate;

- tuttavia, tale clausola non può essere utilizzata dall’Amministrazione come strumento per procrastinare sine die il suo potere di controllo, in quanto in contrasto col il principio generale della collaborazione e buona fede, e della ragionevole durata del procedimento e con i valori costituzionali racchiusi nella nozione di giusto procedimento, di derivazione costituzionale e comunitaria; - essa si connota, dunque, come clausola illegittima per la parte in cui prevede che la provvisorietà possa perdurare sine die, e come tale risulta viziata in parte qua; - in conformità al principio di conservazione degli atti amministrativi, detta clausola illegittima va sostituita di diritto con quella conforme a legge, come tale dovendosi ritenere integrata attraverso il riferimento alla previsione di un termine di ragionevole durata del procedimento amministrativo;

- in tale prospettiva, occorre verificare quale sia il termine ragionevole entro cui l’Amministrazione avrebbe dovuto concludere il procedimento di secondo grado, volto all’esperimento del controllo in ordine alla sussistenza dei requisiti per ottenere il contributo o al corretto adempimento degli oneri ed obblighi connessi alla concessione del beneficio;

- al riguardo, escluse talune soluzioni, va ritenuto che il termine di conclusione del procedimento sia parametricamente coincidente con il termine di prescrizione dell’azione di ripetizione di indebito oggettivo.

Secondo parte appellante dette statuizioni sarebbero errate atteso che:

- detta soluzione ermeneutica non tiene in alcun modo conto che il provvedimento di concessione definitiva e/o di revoca rappresenta l’atto finale di una procedura complessa e rigidamente regolamentata, che ha inizio con la richiesta delle agevolazioni da parte dell’impresa alla competente Amministrazione;

- l’impresa beneficiaria è destinataria, inizialmente, di una concessione “provvisoria”, emessa, cioè, in forza di un decreto provvisorio, destinato a consolidare i propri effetti solo al termine di un’articolata istruttoria da parte sia della banca concessionaria, che del Ministero, ciascuno per quanto di propria competenza, che può sfociare in un decreto definitivo o in una di revoca delle agevolazioni;

- il D.M. n. 527 del 1995, proprio con riguardo al momento in cui il diritto al contributo si “consolida” in capo al soggetto beneficiario, stabilisce al suo art. 10, comma 4 (rubricato “concessione definitiva delle agevolazioni”) che solo dopo aver esaminato e valutato il rendiconto finale, previsto ex art 9 citato D.M., il Ministro emette “il decreto di concessione definitiva” ovvero provvede “alla revoca delle agevolazioni”, sicché sino a tal momento non si verifica alcuna situazione di "consolidamento" del diritto, in capo al soggetto beneficiario;

- il termine per la definizione del procedimento amministrativo non è perentorio ed il superamento dello stesso non determina, ex se , l’invalidità dell’atto;

- in termini generali, alla violazione del termine finale di un procedimento amministrativo non consegue l’illegittimità dell’atto tardivo – salvo che il termine sia qualificato perentorio dalla legge – trattandosi di una regola di comportamento e non di validità;

- l’art. 2-bis della l. n. 241 del 1990 correla all’inosservanza del termine finale conseguenze sul piano della responsabilità dell’Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato;

-in ogni caso, il termine di prescrizione decennale decorre necessariamente dalla data in cui il diritto poteva essere fatto valere, nella sua pienezza, e non certo dalla data di concessione provvisoria del beneficio.

2.1 Il motivo merita positivo apprezzamento.

Preme anzitutto rilevare che il provvedimento gravato in prime cure non presenta carattere e natura sanzionatoria ma va piuttosto inquadrato, alla luce degli insegnamenti dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio (n. 18 del 2020), nella figura della decadenza, intesa come “vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio” che non persegue una finalità afflittiva bensì ripristinatoria scaturendo dalla violazione, nel corso del rapporto, di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici ovvero dal venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto medesimo.

Ciò emerge chiaramente, nel caso di specie, dal tipo di inosservanze contestate a parte appellata (come, ad esempio, il mancato rispetto delle modalità anche temporali di spesa).

Ne discende che risultano mal calibrate tutte le deduzioni di parte appellante che fanno leva sulla natura asseritamente sanzionatoria del provvedimento gravato in prime cure così come appare inconferente anche il richiamo alla giurisprudenza costituzionale in materia (e, segnatamente, la sentenza n. 151 del 21 luglio 2021).

2.2 Alla luce di quanto appena osservato non è condivisibile la tesi, sposata dal T.A.R., sull’attitudine automaticamente invalidante della violazione del principio della ragionevole durata del procedimento.

Come ha avuto occasione anche di recente di ribadire la giurisprudenza di questa Sezione su fattispecie quasi sovrapponibili (Cons. Stato, sez. VI, n. 2134/2025; Cons. Stato, sez. VI, n. 2217/2025), il ritardo (anche considerevole) nell’adozione del provvedimento finale non ne comporta ex se l’illegittimità.

E, infatti, se non può ormai dubitarsi che la buona fede e collaborazione ex comma 2-bis dell’art.1 della l. n. 241 del 1990 costituiscano una regola di validità dell’azione amministrativa e non una mera regola di comportamento (così a partire da Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2023, n. 9986), va però ribadito, anche in ragione della sua portata naturalmente bilaterale (come evincibile dalla natura della stessa e dal dato letterale della disposizione – “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede”), che nell’apprezzarne la violazione occorre condurre una verifica in concreto che guardi necessariamente anche al contegno tenuto dal privato.

2.3 Venendo al caso di specie, non può imputarsi all’amministrazione, in ragione del mero ritardo nella conclusione del procedimento, la violazione del canone legale della buona fede.

In proposito, preme rilevare che:

- il contributo de quo è stato espressamente concesso in via provvisoria (art. 10, comma 4, D.M. n. 527 del 1995);

- già nel corso di sopralluogo effettuato il 5 dicembre 2008 (doc. 4 allegato al ricorso di primo grado) sono state riscontrate, alla presenza dell’amministratore unico e di un socio di FI AL, le irregolarità poi poste a fondamento della decadenza (tra cui, in particolare, lle modalità d pagamento dei macchinari finanziati e le caratteristiche di questi ultimi);

- nel 2009 la banca incaricata ha trasmesso anche al FI AL la proposta di revoca del beneficio accompagnata da una relazione analitica delle infrazioni (vd. doc. 6 allegato al ricorso di primo grado e, in particolare, la sua pag. 9).

E, dunque, da escludere che la società odierna appellata abbia mai potuto maturare un legittimo e ragionevole affidamento circa la conservazione del beneficio.

Né l’amministrazione, da par suo, ha mai tenuto un atteggiamento che potesse ingenerare o alimentare siffatto convincimento.

A fronte di un quadro fattuale in cui il beneficiario era certamente consapevole delle irregolarità rilevate (e che oggi non sono più in contestazione essendo su tali profili calato il giudicato per effetto della pronuncia di primo grado la quale non ha formato oggetto di appello incidentale a cura di FI AL), il Ministero ha tenuto un comportamento omissivo che però, avendo il silenzio non significativo carattere neutro, non può leggersi come contraddittorio o scorretto.

Del resto, non può obliterarsi che FI AL avrebbe potuto farsi parte attiva – ad esempio con solleciti o con la proposizione di un’azione avverso il silenzio - anziché rimanere a sua volta inerte. Una circostanza, questa, che assume, nella giurisprudenza di questa Sezione rilievo decisivo nell’escludere la violazione del comma 2-bis della l. n. 241 del 1990 atteso che i principi della collaborazione e della buona fede hanno, come già ricordato, valenza bilaterale (in tal senso v. Cons. Stato, sez. VI, n. 2217/2025).

2.4 Fermo quanto appena osservato, preme infine rilevare, solo per completezza, che, a differenza di quanto eccepito da parte appellata anche nelle sue ultime difese, il termine di prescrizione del diritto al recupero del contributo di che trattasi non è, comunque, maturato. In disparte dalla circostanza – invero assorbente – che quello esercitato dal Ministero a mezzo del provvedimento gravato in prime cure è un potere autoritativo e non un diritto soggettivo, è sufficiente rilevare che l’amministrazione, ricevuta la relazione finale della banca istruttrice in data 20 novembre 2009, ha notificato all’impresa, in data 23 agosto 2018 (e, quindi, prima del decorso del termine decennale ordinario), avviso ex art. 7 e 8 della l. n. 241 del 1990 di avvio del procedimento di decadenza così manifestando in maniera inequivoca ex art. 2943 c.c., con atto portato a conoscenza del beneficiario - debitore, la propria intenzione e volontà di procedere al recupero della somma.

3. Per le ragioni sopra esposte l’appello è fondato e va accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.

4. Sussistono nondimeno, anche in ragione della condizione subiettiva in cui versa parte appellata, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO