Pubblicato il 28/02/2025

N. 01722/2025REG.PROV.COLL.

N. 09429/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9429 del 2022, proposto dall’Associazione della Croce Rossa LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Rosario Luca Lioi e Alfredo Samengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Commissario ad acta per la Sanità del Lazio e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza, n. 5861 dell’11 maggio 2022, resa tra le parti, concernente l’autorizzazione per il servizio di trasporto infermi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati Michele Rosario Luca Lioi e Rita Santo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Associazione della Croce Rossa LI ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio il decreto del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio n. 158 del 24 aprile 2015 con il quale è stato disposto che la Croce Rossa non potesse più direttamente utilizzare i propri mezzi per il trasporto infermi, ma dovesse acquisire preventivamente per tale attività l’autorizzazione prevista dall’art. 1, comma 5, della legge regionale n. 49 del 1989.

1.1. Il provvedimento commissariale è stato adottato tenendo conto dell’intervenuta trasformazione della Croce Rossa LI da ente pubblico ad associazione di diritto privato (con decorrenza 1° gennaio 2016 - art. 1 del d.lgs. n. 178 del 2012) e in ragione della circostanza che la legge regionale del Lazio n. 49 del 1989, che esonerava, al comma 6 dell’art.1, la stessa Croce Rossa dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività di trasporto degli infermi, sarebbe stata comunque superata dal d.lgs. n. 502 del 1992, nonché dalla legge regionale n. 3 del 2004, che hanno previsto per tutte le strutture che organizzano attività sanitaria il rilascio di una preventiva autorizzazione.

1.2. Nel ricorso l’Associazione Croce Rossa LI ha sostenuto che la disciplina di legge relativa alla trasformazione dell’ente avrebbe inciso solo sugli aspetti organizzativi e non su quelli funzionali e che l’abrogazione della legge regionale n. 49 del 1989 sarebbe stata affidata, illegittimamente, ad un decreto commissariale invece che, come dovuto, ad un atto legislativo della Regione.

2. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 5861 del 2022) ha respinto il ricorso, compensando le spese di giudizio. In particolare, lo stesso Tribunale ha rilevato che con l’acquisizione della personalità giuridica privata e il conseguente assoggettamento alla disciplina generale, la Regione non poteva che conformarsi al regime della preventiva autorizzazione previsto in via generale per tutti i soggetti, pubblici e privati, che intendessero esercitare attività sanitarie.

2.1. Inoltre, secondo il Tar, il Commissario ad acta , con il provvedimento impugnato, non avrebbe indebitamente invaso la sfera di competenza legislativa della stessa Regione, ma avrebbe applicato la generale disciplina successiva alla legge regionale n. 49 del1989 (d.lgs. n. 502 del 1992 e legge regionale n. 3 del 2004).

3. La decisione del Tar è stata impugnata dall’Associazione della Croce Rossa LI sulla base dei motivi di appello di seguito sinteticamente indicati:

i) la sentenza sarebbe errata laddove ha considerato la trasformazione della Croce Rossa in associazione di diritto privato come elemento sufficiente a giustificare la perdita del particolare regime derogatorio previsto dall’art. 1, comma 6, della legge regionale del Lazio n. 49 del 1989. Il d.lgs. n. 178 del 2012 non avrebbe, infatti, modificato la specifica natura dell’ente (anche di carattere sovranazionale), ma solo la sua organizzazione e pertanto non avrebbe inciso sulle sue funzioni che a suo tempo avevano giustificato il diverso regime per il servizio di trasporto infermi (in sostanza, la deroga prevista non era collegata alla natura di ente pubblico della Croce Rossa). La natura di associazione, d’altra parte, non avrebbe ad esempio inciso sul permanere del potere di immatricolare direttamente i propri automezzi e rilasciare le relative patenti di guida (art. 138, comma 11, del codice della strada non abrogato dal d.lgs. n. 178 del 2012);

ii) la sentenza ha ritenuto legittimo l’intervento del Commissario ad acta in ragione del mutato quadro normativo. In realtà, secondo parte appellante, vi sarebbe stata una indebita ingerenza da parte di un atto amministrativo in un ambito riservato alla legge regionale.

3.1. Parte appellante ripropone anche i motivi di censura rimasti assorbiti in primo grado e relativi: alla mancata partecipazione al procedimento di adozione della delibera commissariale; alla previsione della immediata cessazione delle convezioni con la Croce Rossa e le sue articolazioni territoriali in assenza della dimostrazione dei requisiti per l’autorizzazione regionale; alla violazione del principio tempus regit actum laddove il decreto commissariale ha previsto modifiche alla condizioni contrattuali in essere mediante una verifica ex post dei requisiti.

4. La Regione Lazio si è costituita in giudizio il 27 dicembre 2022, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato un’ulteriore memoria il 30 dicembre 2024, cui ha replicato l’appellante l’8 gennaio 2025.

5. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 30 gennaio 2025.

6. L’appello è fondato per le ragioni di seguito illustrate.

7. Preliminarmente è opportuno ricostruire sinteticamente l’evoluzione del quadro normativo che ha interessato la Croce Rossa LI. Fondata il 15 giugno 1864 con il compito istituzionale di prestare soccorso, assistenza e trasportare gli infermi, alla Croce Rossa è stata riconosciuta, con Regio Decreto 7 febbraio 1884 n. 1243, la natura giuridica di ente pubblico con una articolazione interna caratterizzata dalla presenza di una organizzazione centrale (Comitato Centrale), regionale (Comitati regionali), provinciale (Comitati provinciali) e locale (Comitati locali).

7.1. Con la legge 20 marzo 1975 n. 70 è stata poi classificata come ente di assistenza generica e assoggettata alla disciplina degli enti pubblici parastatali, pur continuando ad operare anche all’interno del movimento internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa con attività e ruolo disciplinati soprattutto dalla Convenzione di Ginevra del 1949 e dai successivi protocolli aggiuntivi.

7.2. Dal 2012, per effetto del decreto legislativo n. 178 del 28 settembre 2012, la Croce Rossa LI è stato interessata da un lungo processo di privatizzazione, che si concluso a fine 2017.

Più in particolare, l’articolo 1, comma 1, dello stesso decreto legislativo ha disposto che “ Le funzioni esercitate dall'Associazione italiana della Croce Rossa (CRI) … sono trasferite, a decorrere dal 1º gennaio 2016, alla costituenda Associazione della Croce Rossa italiana, di seguito denominata Associazione, promossa dai soci della CRI, … ” A decorrere dal 1° gennaio 2016, quindi, l’Associazione della Croce Rossa LI, di diritto privato, è subentrata all’ente pubblico non economico Associazione della Croce Rossa italiana in tutti i rapporti giuridici in capo all’ente, nonché nello svolgimento delle attività strumentali al perseguimento delle finalità di cui allo Statuto, tra le quali, la tutela e la protezione della salute (art. 6.2.).

7.3. In questo quadro di riorganizzazione, in senso privatistico, non vi sono state modifiche negli scopi e nelle funzioni svolte. Permane dunque il ruolo della Croce Rossa nella tutela della salute, nell’ambito della quale va indubbiamente ricompresa anche l’attività di trasporto degli infermi.

8. Nella Regione Lazio il Commissario ad acta per la Sanità ha poi adottato l’impugnato decreto n. 158 del 24 aprile 2015 con il quale ha statuito che l’Associazione della Croce Rossa LI e le sue diverse articolazioni territoriali, avendo perso la qualificazione originaria di ente pubblico non economico, avrebbero dovuto per la prestazione del servizio di trasporto infermi, soggiacere all’ordinario regime autorizzatorio regionale senza poter usufruire più della deroga prevista dall’art. 1, comma 6, della legge regionale n. 49 del 17 luglio 1989: “ La disciplina di cui alla presente legge non si applica ai servizi di autoambulanze gestiti dalla Croce Rossa LI (CRI), dal Sovrano militare Ordine di Malta (SMOM) e da enti e corpi dello Stato, quali forze armate, vigili del fuoco nonché a quelli di autoambulanze immatricolate ed operanti in altre Regioni in transito temporaneo nella Regione Lazio. ”

8.1. Il Commissario ad acta ha quindi assoggettato la Croce Rossa e le sue diverse articolazioni territoriali alla disciplina autorizzatoria prevista dall’articolo 8, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992, e dall’articolo 1, comma 5, della stessa legge regionale n. 49 del 1989, prevedendo una prima fase fino al 30 maggio 2015 finalizzata ad attestare, in via di autocertificazione, la “ rispondenza ” della dotazione mobiliare e delle relative strutture operative presenti nella Regione Lazio della Croce Rossa e delle sue struttura territoriali “ ai requisiti minimi ” autorizzativi necessari ai fini dello svolgimento del servizio di trasporto infermi; una seconda fase, fino al 30 giugno 2015, per verificare l’idoneità delle attrezzature dichiarate, pena la sospensione dell’attività in assenza della “ prescritta ” autorizzazione.

9. Ciò premesso, sembra potersi convenire con la tesi dell’appellante secondo cui la modifica della natura organizzativa dell’ente, in presenza del mantenimento degli scopi e delle funzioni originarie, non possa ritenersi condizione che opera implicitamente sul piano della cessazione della deroga a suo tempo accordata dalla legge regionale.

9.1. La deroga infatti si deve ritenere fondata non sulla natura dell’ente, ma sugli scopi di assistenza sanitaria perseguiti (al pari dell’altro soggetto esonerato, il Sovrano militare Ordine di Malta). Prova ne sia che in altre Regioni, nonostante la privatizzazione della Croce Rossa, prosegue, come evidenziato anche in sede di udienza, il regime di deroga nell’attività di trasporto degli infermi (cfr. Liguria – legge regionale n. 24 del 1996; Puglia – legge regionale n. 27 del 1993; Piemonte – legge regionale n. 42 del 1992).

9.2. D’altra parte, la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n.79 del 2019, a proposito della trasformazione della Croce Rossa in una persona giuridica di diritto privato, ha evidenziato come tale rinnovazione non avesse inciso sulle delicate ed importanti funzioni di interesse pubblico, elencate dall'art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012. In sostanza, l'attribuzione della personalità giuridica di diritto privato doveva ritenersi coerente con la vocazione solidaristica della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana, associazione di volontariato chiamata a svolgere rilevanti funzioni di interesse generale, a livello nazionale e internazionale, che anzi trovava una diretta copertura costituzionale nell'art. 118, comma 4, Cost. in una ottica di sussidiarietà orizzontale.

10. Né può ritenersi che la disposizione derogatoria possa essere stata implicitamente abrogata, almeno nella prospettazione regionale, dal regime introdotto con il d.lgs. n. 502 del 1992, che ha prescritto una preventiva autorizzazione all’esercizio di attività sanitarie, e dalla legge regionale n. 3 del 2004, che all’art. 7 ha previsto per tutti i soggetti interessati, sia pubblici che privati, la richiesta di un’autorizzazione.

10.1. La Regione Lazio, infatti, non ha ritenuto di modificare la deroga a suo tempo decisa se non quando l’ente è stato trasformato in associazione di diritto privato, continuando a ritenerla efficace fino al 2015 seppure, anche in costanza della natura di ente pubblico della Croce Rossa, avrebbe potuto considerare le disposizioni successive alla legge regionale n. 49 del 1989 in materia di autorizzazione delle attività sanitarie.

11. Con riguardo a tale contesto, in concreto determinato dalle stesse scelte della Regione, non può perciò ritenersi che la modifica della disciplina sull’autorizzazione alla Croce Rossa LI potesse discendere da un provvedimento amministrativo che interpretasse diversamente l’orientamento fino ad un certo punto seguito, dovendosi invece operare la modifica della relativa disciplina per l’attività di trasporto infermi con un equivalente atto legislativo.

12. Per gli assorbenti motivi sopra indicati, l’appello va pertanto accolto e, per l’effetto, va riformata la sentenza impugnata con conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

13. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tenuto conto degli aspetti interpretativi che caratterizzano la controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO