Pubblicato il 04/04/2025

N. 02923/2025REG.PROV.COLL.

N. 05565/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5565 del 2021, proposto da Rialto s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Sica e Mariano Protto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Villasanta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Fossati e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone n. 44;
Regione Lombardia e Provincia di Monza e della Brianza, non costituite in giudizio;

nei confronti

Comune di Arcore, Fallimento Lombarda Petroli s.p.a., Rovagnati s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. II, n. 653/2021 del 12.03.2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villasanta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Rialto s.r.l. proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia avverso le deliberazioni del Consiglio comunale di Villasanta n. 156 del 2012 e n. 157 del 2012, aventi ad oggetto “ Piano di governo del territorio, adottato con deliberazione di consiglio comunale n. 123 del 19.7.2011: esame e controdeduzioni alle osservazioni pervenute ed approvazione definitiva, ai sensi della legge regionale n. 12/2005 ”, nella parte in cui respingevano l’osservazione rubricata al n. 44 presentata dalla ricorrente, classificando in via definitiva l’area di proprietà della Rialto s.r.l. in zona UT A1: aree della produzione agricola.

La ricorrente lamentava che dal 2007 al 2018 il Comune aveva, in plurime occasioni, rassicurato la proprietaria circa il fatto che nell’area avrebbero potuto essere insediate delle attività produttive e realizzati programmi imprenditoriali, per i quali il terreno era stato acquistato.

Nel 2007, il Comune di Villasanta aveva approvato un Protocollo d’Intesa con l’appellante autovincolandosi a destinare il compendio a funzioni produttive con la possibilità di realizzare una superficie coperta di mq. 35.888,40 e pattuendo, in modo formale ed espresso, le modalità e condizioni di intervento. La società Rialto s.r.l., in ragione del suddetto accordo, aveva versato nelle casse comunali la somma di euro 500.000,00 e, in attuazione di quanto previsto dall’art. 6 del Protocollo, aveva fatto fronte ad una spesa complessiva pari ad euro 90.535,80 per eseguire le opere e gli interventi oggetto del Protocollo.

La società riferiva che l’Amministrazione, in violazione degli impegni intrapresi, con deliberazione di C.C. n. 123 del 19 luglio, aveva approvato il Piano di Governo del Territorio che classificava l’area oggetto del menzionato Protocollo in zona “UT A1: aree della produzione agricola”, ovvero in ambiti in cui “sono compresi suoli adatti all’agricoltura e destinati a seminativo o prati e pascoli”, pur trattandosi, a giudizio della parte ricorrente, di un comparto completamento incolto, inadatto all’agricoltura e privo di qualsiasi funzione agrosilvopastorale e di pregio sul piano ambientale/paesaggistico.

L’esponente riferiva che l’area era stata inserita nel sistema rurale paesistico ambientale e assoggettata alla misura “salvaguardia delle Aree agricole”, in quanto zona di “salvaguardia e valorizzazione delle aree agricole quale presidio ambientale e paesistico del territorio”.

La ricorrente presentava le proprie osservazioni, evidenziando sia la violazione delle obbligazioni assunte con la stipulazione del Protocollo di Intesa, sia l’errore in cui era incorsa l’Amministrazione consistente nel non destinare il compendio a funzioni produttive.

Con la deliberazione consiliare n. 157 del 2012, il Comune respingeva le suddette osservazioni in quanto contrastanti ‘ con le linee programmatiche previse dal PGT, in particolare per quanto attiene alle politiche territoriali inerenti la localizzazione degli ambiti destinati a nuovi insediamenti, sia sotto il profilo della coerenza territoriale ed ambientale, sia con riguardo agli obiettivi di qualificazione e quantificazione dello sviluppo complessivo previsti nell’arco temporale di riferimento del documento di piano’.

L’Amministrazione evidenziava che tale circostanza era causativa di ‘ un apprezzabile incremento della superficie urbanizzata, in contrasto con l’obiettivo di minimizzazione del consumo di suolo e con le strategie assunte dal PGT circa la conservazione degli ambiti della produzione agricola e la valorizzazione e la salvaguardia del paesaggio rurale’, in assenza della presentazione di alcun Programma integrato di intervento da parte dei soggetti interessati.

Quindi, veniva confermata la destinazione agricola dell’area prevista dal PGT adottato.

Con il ricorso introduttivo, la ricorrente domandava l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere sotto differenti profili delle predette determinazioni, chiedendo la condanna del Comune all’adempimento delle obbligazioni derivanti dall’accordo stipulato e, in via subordinata, alla restituzione delle somme già corrisposte nonché al risarcimento del danno e/o alla corresponsione di un indennizzo.

2. Con altro autonomo ricorso (RGN. 2836/2018) la società Rialto s.p.a. impugnava la deliberazione del Consiglio comunale di Villasanta n. 17 del 21 settembre 2018, con la quale era stata adottata la ‘ proposta di variante del documento di piano, del piano dei servizi e del piano delle regole nonché dell’aggiornamento della componente geologica, idrogeologica e sismica e del reticolo idrico minore ’, con immediati effetti di salvaguardia, nella parte in cui classificava l’area di sua proprietà in zona agricola, e la deliberazione della Giunta comunale di Villasanta n. 160 del 2018, con la quale era stato disposto di differire ‘ la valutazione della richiesta di convocazione della conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’art. 14 comma 3 della l. 241/1990 ’ per l’esame del progetto di fattibilità relativo all’ampliamento del centro di produzione, di confezionamento e distribuzione ai punti vendita ed insegna ‘Il Gigante’, presentato dalla medesima ricorrente ‘ entro 30 giorni dalla conclusione del procedimento di variante al PGT ’.

In seguito all’approvazione del PGT, avvenuta nel 2012, il Comune di Villasanta aveva proposto alla società ricorrente una soluzione di trasformazione del comparto diversa da quella originariamente pattuita, al fine di limitare l’impatto visivo della struttura e ridurre il consumo di suolo, riducendo la superficie coperta da 35.888,40 mq a 19.697,87 mq.

La Rialto s.p.a. prospettava la possibilità di ampliare l’attuale centro produttivo esistente in Comune di Villasanta e concentrare al suo interno anche le analoghe attività esistenti nei Comuni di Basiano, Bresso e Carpiano, creando un unico centro per tutta la propria attività propedeutica alla vendita diretta.

La ricorrente, anche accogliendo le richieste del Comune, predisponeva uno schema di accordo che, con lettera datata 19 gennaio 2018, l’Amministrazione chiedeva di convertire in una bozza di atto unilaterale d’obbligo. In tale procedimento si innestava l’approvazione del PTCP (Piano territoriale di coordinamento provinciale) di Monza e della Brianza.

Va precisato che, anteriormente all’adozione dell’impugnata variante al PGT comunale, la provincia di Monza e della Brianza aveva dapprima adottato, nel mese di dicembre 2011, e poi approvato, nel luglio 2013, il citato PTCP, attraverso il quale il compendio di proprietà della ricorrente era stato ricompreso nelle Aree agricole di interesse strategico (A.A.S.).

Tale determinazione era stata impugnata dalla società con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, respinto con decreto n. 503552/3 – 511 del 14 marzo 2018, recependo il parere del Consiglio di Stato, I, n. 336 del 9 febbraio 2017. Nel predetto parere si era stabilito che la scelta di confermare la destinazione agricola dell’area di proprietà della ricorrente era legittima, ed il Protocollo di Intesa era divenuto inefficace in quanto la Rialto s.p.a. non aveva presentato nei termini pattuiti alcun P.I.I. Il Consiglio di Stato riteneva che nessuna violazione dell’affidamento del privato era stata perpetrata, stante la mancata tempestiva proposizione dello schema di P.I.I. necessario per invocare il cambio di zonizzazione di suo diretto interesse.

Il Comune, in data 11 aprile 2018, segnalava alla ricorrente che non sarebbe stato più possibile dare corso al procedimento, in quanto non di competenza del Consiglio comunale, in ragione delle previsioni contrarie contenute nel PTCP di Monza e della Brianza.

Con nota del 23 giugno 2018, la ricorrente contestava le decisioni comunali, dichiarandosi disponibile a considerare possibili modifiche agli accordi pregressi, anche intervenendo sullo schema di atto unilaterale d’obbligo redatto in precedenza, considerato il legittimo affidamento da essa maturato circa la trasformazione edificatoria del comparto e l’approvazione del progetto e visti i rilevanti costi già sostenuti in proposito, oltretutto avendo presentato le osservazioni nell’ambito del procedimento di V.A.S. della Variante generale del PGT nel frattempo avviata dal Comune.

In seguito, con istanza del 20 settembre 2018, la ricorrente si attivava chiedendo la convocazione della Conferenza di Servizi preliminare perché fossero indicate le modalità e le condizioni per la realizzazione dell’intervento. La società ribadiva le sue istanze anche nell’ambito del procedimento di V.A.S. della Variante generale del PGT che il Comune aveva nel frattempo avviato, rappresentando in tale sede che non vi erano ragioni per non consentire la trasformazione dell’area e che, una volta previste le misure di compensazione e mitigazione indicate dal Comune, l’intervento sarebbe risultato pienamente compatibile con l’ambiente.

Il Comune respingeva le osservazioni presentate dalla ricorrente nella procedura di V.A.S. in quanto attinenti a ‘meri interessi patrimoniali’ e, con deliberazione consiliare n. 17/2018, adottava la Variante generale del PGT, di conferma della destinazione agricola dell’area di proprietà della ricorrente, non riconoscendo pertanto quella produttiva oggetto di richiesta da parte della Rialto s.p.a.

L’Amministrazione, con deliberazione di G.C. n. 160 del 2018, stabiliva che il procedimento di condivisione del progetto a suo tempo iniziato doveva intendersi ‘ concluso con l’ultima comunicazione del Comune di Villasanta registrata al protocollo comunale n. 8030 del 11.04.2018 ’, differendo l’avvio del procedimento di Conferenza di servizi ex art. 14, comma 3, l. n. 241 del 1990 in una data successiva alla conclusione del procedimento di approvazione della variante di PGT.

La società Rialto s.r.l. deduceva l’illegittimità dei suddetti provvedimenti, chiedendone l’annullamento per violazione di svariate disposizioni di legge e per eccesso di potere sotto diversi profili, concludendo per la condanna del Comune all’adempimento delle obbligazioni derivanti dall’accordo stipulato e, in via subordinata, alla restituzione delle somme già corrisposte dalla ricorrente, nonché al risarcimento del danno e/o alla corresponsione di un indennizzo

La Rialto s.p.a. presentava due ricorsi per motivi aggiunti.

Con il primo, la società impugnava la nota prot. Class. 1.06.0 Fasc. 7, ricevuta in data 11.12.2018, con la quale il Comune di Villasanta comunicava che la restituzione delle somme anticipate da Rialto s.p.a. in esecuzione del Protocollo d’intesa non era stata prevista in bilancio.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente impugnava la deliberazione del Consiglio comunale di Villasanta n. 16 del 2019 con cui era stata approvata, in via definitiva, la Variante al P.G.T. (adottata con deliberazione consiliare n. 17/2018) ed erano state respinte le osservazioni dalla stessa proposte. La società impugnava anche la nota del Comune di Villasanta prot. AOO.C_a816.09/04/2019.0008534 con la quale si comunicava che, con deliberazione della Giunta Comunale n. 41 del 19/03/2019, era stato deciso di non procedere alla convocazione della Conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’art. 14, comma 3, della l. 241 del 1990, non rilevandone i presupposti alla luce dell’approvazione della Variante generale al PGT, che aveva confermato la destinazione agricola delle aree oggetto della richiesta.

La ricorrente aveva presentato delle osservazioni al Piano adottato nel mese di settembre 2018, ma il Comune le aveva respinte, richiamando quanto disposto dal Consiglio di Stato in ordine al ricorso straordinario al PTCP dalla stessa proposto ed evidenziando che la disciplina provinciale vigente risultava prevalente rispetto alle scelte comunali, poiché il citato PTCP aveva classificato l’area negli ‘ Ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico ’, che la rendevano inedificabile per scopi extra agricoli.

In termini pianificatori generali, l’Amministrazione aveva ribadito i principi ispiratori della Variante, ossia l’obiettivo di riduzione del consumo di suolo e la necessità di privilegiare gli interventi di recupero delle aree dismesse.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con sentenza n. 653 del 2021, previa riunione dei ricorsi, li riteneva infondati nella parte impugnatoria e rispetto alle domande risarcitorie e di indennizzo, mentre li considerava parzialmente fondati nella parte in cui era stata domandata la restituzione delle somme a suo tempo anticipate dalla ricorrente Rialto.

In particolare, il Collegio richiamava in motivazione il parere del Consiglio di Stato, I, n. 336 del 9 febbraio 2017, reso con riferimento al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla ricorrente avverso il PTCP di Monza e della Brianza, affermando che: ‘ l’art. 8 del protocollo d’intesa prevede espressamente che nel caso di non approvazione del P.I.I. ovvero di mancata modifica della destinazione dell’area da agricola a industriale entro il termine del 31 dicembre 2009, l’accordo cessa di essere efficace; stabilisce altresì che, a intesa decaduta, il Comune dovrà restituire le somme sino a quel momento impegnate o, in alternativa, scomputare dette somme da quelle che la società è tenuta a versare al Comune a qualsivoglia titolo. Su tale riscontro la ricorrente non può rivendicare alcuna violazione di affidamento, ma piuttosto imputet sibi di non aver proposto per tempo lo schema di P.I.I. necessario per invocare il cambio di zonizzazione di suo diretto interesse ’.

Pertanto, secondo il Tribunale amministrativo, nessuna lesione dell’affidamento della società ricorrente era stato posto in essere dal Comune, visto che la mancata approvazione del Piano integrato – che rendeva peraltro insussistenti le questioni di revoca o recesso dallo stesso – era da ricondurre ad una omissione della medesima società.

Quanto alla illegittima destinazione agricola dell’area, il Giudice di primo grado evidenziava che con il D.P.R. del 14 marzo 2018 era stato respinto il ricorso straordinario proposto dalla ricorrente avverso il PTCP di Monza e della Brianza, nella parte in cui aveva inserito il proprio compendio in un Ambito agricolo di interesse strategico, con la conseguenza che il Comune di Villasanta non aveva alcuna possibilità di disciplinare in maniera differente la predetta area, anche laddove avesse ritenuto di farlo, se non per aspetti di dettaglio.

Il Tribunale rilevava che le decisioni comunali relative alla posticipazione dello svolgimento della Conferenza di servizi preliminare all’esito del procedimento della Variante urbanistica e poi, in seguito all’approvazione del PGT, al diniego di convocazione della stessa, apparivano giustificate dalla circostanza che, in presenza di una incompatibilità urbanistica del progettato intervento, era del tutto inutile e dispendioso avviare un procedimento in cui si era dovuto prendere semplicemente atto di tale aspetto, certamente ostativo ad un esito positivo delle conclusioni della predetta Conferenza, tanto più in seguito ad una espressa presa di posizione contraria del Comune nel rispetto delle prescrizioni contenute nel PTCP.

Con riferimento alle somme versate, il T.A.R. dava atto del pagamento di alcuni importi a favore della Rialto s.p.a., in relazione ai quali dichiarava la cessazione della materia del contendere, ma rilevava la mancata corresponsione degli interessi legali, pertanto ne disponeva il versamento, respingendo nel resto le domande di indennizzo e di risarcimento del danno, non essendosi ingenerato alcun legittimo affidamento in ordine alla classificazione dell’area di proprietà della ricorrente.

4. La società Rialto s.p.a. ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione dell’art. 97 cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. 241/1990 e dell’art. 13 L.R. n. 12/2005. Erroneità della motivazione; 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione dell’art. 97 cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11, L. n. 241/1990 e dell’art. 13, L.R. n. 12/2005. Erroneità della motivazione sotto altro profilo; 3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 13, 18, L.R. n. 12/2005. Violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990. Perplessità e contraddittorietà della motivazione; 4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione e falsa applicazione della direttiva 2006/123/CE (C.D. Direttiva Bolkestein). Violazione dell’art. 41 Cost. Violazione degli artt. 11, d.lgs. n. 59/2010 e 31 e 34 d.l. n. 2011/2011. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 10,11,13, 15 e18 L.R. n. 12/2005. Erroneità della motivazione; 5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 10, 11, 13, 15 e 18 L.R. n. 12/2005. Violazione del principio di parità di trattamento. Erroneità della motivazione. Inosservanza del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; 6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 10, 11, 13, 15 e 18 L.R. n. 12/2005. Contraddittorietà della motivazione. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; 7) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34, c.p.a. Contraddittorietà della motivazione; 8) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 34 c.p.a. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97, Cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1337 e 2043 c.c. Violazione dell’art. 21 quinquies, L. n. 241/1990. Erroneità e contraddittorietà della motivazione”.

L’appellante ripropone nel presente giudizio, integralmente, i motivi dedotti nel corso del giudizio di primo grado, nonché l’istanza di risarcimento dei danni.

5. Il Comune di Villasanta si è costituito in resistenza, riferendo che nelle more dell’appello la Provincia ha approvato una nuova Variante al PTCP con delibera CP n. 4/2022, non impugnata dalla società Rialto s.p.a., che ha confermato la qualifica dell’area come sita in ‘Ambito Agricolo Strategico’.

Nel corso del 2024, si è concluso l’ iter di approvazione della nuova Variante al PGT di Villasanta divenuta efficace con la pubblicazione del 16.10.2024, la quale ha lasciato invariata la classificazione dell’area rispetto al PGT del 2019.

Il Comune appellato ha, quindi, concluso proponendo una eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 15 gennaio 2024, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, la società Rialto s.p.a. censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio ha ritenuto che il parere n. 336 del 2017, reso in sede consultiva dal Consiglio di Stato, avrebbe preso atto della sopravvenuta inefficacia dell’accordo tra la parte ricorrente e il Comune di Villasanta per la mancata approvazione, entro il 31 dicembre 2009, del Piano integrato di intervento (P.I.I.). L’assunto sarebbe erroneo, posto che le circostanze concordate dalle parti rimarrebbero ferme ed immutate, del resto sul punto il Comune non avrebbe mai avanzato rilievi e contestazioni di alcun genere, non avendo formalizzato in alcun modo la volontà di recedere dal Protocollo di Intesa.

Con il suddetto Protocollo le parti hanno convenuto, inter alia , che la trasformazione dell’area avrebbe dovuto essere affidata all’approvazione di un P.I.I., essendo necessario approvare una Variante del PRG all’epoca vigente e, in funzione della concordata trasformazione, la Rialto s.p.a. avrebbe dovuto corrispondere oneri e realizzare opere nella misura convenuta, per un importo complessivo di euro 1.300.000. Le parti, inoltre, si sarebbero accordate che, in caso di mancata approvazione del P.I.I. entro il 31.12.2009, la Rialto s.p.a. avrebbe potuto alternativamente chiedere la restituzione delle somme versate ovvero imputarle a futuri interventi (art. 8, ultimo capoverso). La suddetta clausola è stata concordata nell’interesse del privato a garanzia della possibilità di effettuare l’intervento in tempi certi, ovvero, in mancanza, di poter valutare se, dopo il 31.12.2009, in base ai propri programmi imprenditoriali, fosse preferibile mantenere fermo l’investimento, eventualmente con modifiche, oppure abbandonare l’iniziativa e chiedere la restituzione degli importi corrisposti. L’appellante riferisce di avere dato attuazione, con tempestività, alla quasi totalità degli impegni previsti, consolidando il diritto di scelta di cui si è detto. Il P.I.I. non sarebbe stato presentato perché il Comune avrebbe in più occasioni rassicurato l’appellante circa il fatto che non sarebbe stato necessario approvare uno strumento di programmazione negoziata in variante al PRG.

Secondo l’esponente, il Comune di Villasanta sarebbe comunque assoggettato ad un autovincolo, e laddove si dovesse ritenere che il Protocollo di Intesa sia divenuto nel tempo inefficace, resterebbe il fatto che, con deliberazione di C.C. n. 217/2007, il Comune ha ritenuto sussistenti, ove l’operatore avesse adempiuto agli impegni a proprio carico, tutti i presupposti per la trasformazione dell’area con destinazione produttiva.

8. Con il secondo motivo di appello, si contesta la sentenza impugnata laddove si sostiene che successivamente al Protocollo non sarebbe intervenuto un ulteriore accordo con la società Rialto s.p.a., in quanto al contrario la trattativa con il Comune si sarebbe svolta senza soluzione di continuità prima e dopo la decisione del ricorso proposto avverso il PTCP, con la conseguenza che il Comune avrebbe sempre ritenuto valido il Protocollo, prima e dopo il parere reso dal Consiglio di Stato in sede consultiva. Inoltre, il PTCP, ad avviso della ricorrente, non sarebbe mai stato considerato ostativo, neppure dopo la pubblicazione del parere del Collegio del Consiglio di Stato, al raggiungimento dell’intesa tra le parti, che anzi aveva ad oggetto proprio la modifica delle disposizioni del PTCP con la procedura di Osservatorio prevista per le varianti allo strumento provinciale. Ad avviso della Rialto s.p.a., non potrebbe neppure ritenersi che non sia intervenuta l’accettazione da parte dell’appellante delle proposte formulate dal Comune che hanno determinato la stipula dell’accordo. Pur trattandosi di condizioni evidentemente sbilanciate a favore degli interessi pubblici, che comportano un significativo aggravio per il piano economico, l’appellante ha comunque accettato la proposta del Comune.

9. Con il terzo mezzo, la società Rialto s.p.a. censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto infondata la doglianza concernente ‘ l’illegittima destinazione dell’area di proprietà della ricorrente a zona agricola, nonostante l’assenza di caratteristiche che possano giustificare tale classificazione, trattandosi di un ambito inadatto alle coltivazioni e intercluso tra importanti assi viari e lotti produttivi ’. Sarebbe altresì errata l’affermazione secondo la quale il Comune gode di ampia discrezionalità nello stabilire la destinazione urbanistica dei suoli, sicchè le contestazioni formulate dall’appellante atterrebbero al merito delle scelte dell’Amministrazione.

Diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., il Comune sin dal 2007 ha svolto una istruttoria, accertando la sussistenza dei presupposti di legge per procedere alla trasformazione dell’area, e tali presupposti sarebbero permanenti e comunque non sarebbero stati contestati in giudizio.

Per ben due volte, l’Amministrazione comunale ha ritenuto possibile la destinazione produttiva dell’area e si è limitata soltanto a individuare le regole e le condizioni nel rispetto delle quali l’appellante avrebbe potuto procedere all’insediamento delle funzioni produttive. Inoltre, nel 2016 il Comune ha confermato tutte le regole contenute nel Protocollo d’Intesa e stabilito delle prescrizioni aggiuntive tenuto conto del trascorrere del tempo e delle sopravvenienze normative.

L’appellante sostiene che risulta acclarato e confermato dalla stessa istruttoria condotta dal Comune di Villasanta che l’area versa in stato di completo inutilizzo in attesa di poter essere impiegata per gli scopi per cui è vocata, e che è inadatta all’uso agricolo.

Si tratta di un’area interclusa tra un’arteria viabilistica di prima importanza (SP 45), da una linea ferroviaria e da un comparto industriale di proprietà dell’appellante. Secondo il vigente PTPR, il comparto non ricade in un alcun ambito di rilevanza paesistica regionale e non presenta peculiari caratteristiche concernenti paesaggi agrari o visuali interessanti. Inoltre, secondo l’Ente Regionale per i Servizi all’Agricoltura e alle Foreste, l’area possiede un valore agricolo forestale basso, e dalle ‘Risultanze SIARL’ l’area risulta dismessa dall’attività agricola.

Ad avviso dell’appellante, le scelte di pianificazioni devono rispondere al canone di ragionevolezza e, dunque, devono risultare logicamente consequenziali rispetto alle caratteristiche concrete di fatto e diritto in cui versa il compendio da disciplinare, e ciò varrebbe anche nel caso di specie, ancorché l’area sia classificata in Area agricola di interesse strategico nel PTCP.

10. Con la quarta critica, l’appellante deduce la violazione della direttiva 2006/123/CE e lamenta che il primo Giudice avrebbe erroneamente ritenuto che la decisione del Comune di impedire l’iniziativa della società Rialto s.p.a. sarebbe legittima perché assunta ‘ nel perseguimento di interessi attinenti alla tutela dell’ambiente, della vivibilità e dell’ordinato assetto del territorio ’.

11. Con la quinta doglianza, l’appellante riferisce di avere dedotto con il ricorso introduttivo che le presunte ragioni di forza maggiore, come l’improvvisa presa di coscienza dell’esistenza del PTCP, erano chiaramente ‘di facciata’, atteso che, in relazione a comparti con caratteristiche del tutto identiche a quelle di specie, non aveva esitato ad attribuire una destinazione produttiva anche in variante al PTCP. La società censura la sentenza impugnata nella parte in cui si sostiene che la diversa collocazione nel territorio comunale dei diversi comparti ‘ giustifica certamente una loro differente classificazione urbanistica, anche in conseguenza della disomogeneità degli interventi da effettuarsi nei vari comparti e in ragione della loro consistenza ’, argomentando che in ogni caso non potrebbero ‘ essere sindacate dal giudice amministrativo salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono in concreto soddisfare, con la conseguenza che non è configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti ’.

Tale assunto non sarebbe condivisibile, in quanto il territorio comunale si estende per meno di cinque chilometri quadrati e, pertanto, solo formalmente si può parlare di comparti distanti tra loro.

In ogni caso la Rialto s.p.a. riferisce di non avere chiesto che alla propria area fossero attribuite le classificazioni previste per un compendio più o meno finitimo, ma che le fossero concesse le medesime garanzie procedurali e condizioni di trattamento di partenza agli altri amministrati titolari di comparti con caratteristiche identiche.

12. Con il sesto motivo, si sostiene l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui si afferma che ‘ le decisioni comunali relative, prima, alla posticipazione dello svolgimento della Conferenza di servizi preliminare all’esito del procedimento di variante urbanistica e, poi, in seguito all’approvazione del P.G.T., al diniego di convocazione della stessa, appaiono giustificate dalla circostanza che, in presenza di una incompatibilità urbanistica del progettato intervento, sarebbe stato del tutto inutile e dispendioso avviare un procedimento in cui si sarebbe dovuto prendere semplicemente atto di tale aspetto, certamente ostativo a un esito positivo delle conclusioni della predetta Conferenza, tanto più in seguito ad una espressa presa di posizione contraria del Comune nel rispetto delle prescrizioni contenute nel PTCP ’.

L’appellante deduce che la scelta di differire la convocazione della Conferenza era comunque di per sé illegittima per i motivi dedotti con il ricorso introduttivo, sui quali il T.A.R. non si è pronunciato, inoltre, la conformità urbanistica non costituisce certo un presupposto e/o una condizione di inammissibilità per la convocazione della Conferenza di servizi preliminare ex art. 14, l. n. 241 del 1990.

13. Con il settimo motivo di appello, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R., pur avendo stabilito l’obbligo del Comune di corrispondere gli interessi sugli importi corrisposti dalla Rialto s.p.a., non ha precisato che sulla sorte capitale, sulla quale computare gli interessi, va inserita non solo la somma di euro 90.535,80, ossia il controvalore delle opere realizzate in esecuzione del protocollo, ma anche l’importo di euro 500.000 versato al Comune. Inoltre, l’appellante chiede che almeno in relazione al controvalore delle opere realizzate a richiesta del Comune, trattandosi di un debito di valore e non di valuta, sia disposta la rivalutazione monetaria.

14. Con l’ottava denuncia, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui è stata respinta la domanda di risarcimento del danno e di indennizzo, perché l’attività pianificatoria posta in essere dal Comune dovrebbe ritenersi legittima, in ragione dell’insussistenza di accordi rispetto ai quali l’Amministrazione comunale possa ritenersi inadempiente.

15. Con il nono mezzo, si ripropongono nel presente giudizio i motivi dedotti nel corso del giudizio di primo grado, nonché l’istanza di risarcimento del danno.

16. L’appello è infondato e va respinto per i principi di seguito enunciati.

17. Va preliminarmente evidenziato che, nelle more del giudizio, la Provincia ha approvato una nuova Variante al PTCP con delibera n. 4/2022, che non è stata impugnata dalla ricorrente, con la quale è stata confermata la qualifica dell’area in contestazione come sita in ‘Ambito agricolo strategico’.

Inoltre, come dedotto dal Comune di Villasanta, nel corso del 2024, si è concluso l’iter di approvazione della nuova Variante al PGT di Villasanta, divenuta efficace con la pubblicazione sul BURL – Serie Avvisi e Concorsi n. 42 del 16.10.2024, la quale ha lasciato invariata la classificazione dell’area rispetto al PGT del 2019, ossia ‘ Unità territoriale A1- Tessuto agricolo di rilevanza paesistica – ambientale – AAS ambiti agricoli di interesse strategico (PTCP) ’.

Le previsioni urbanistiche dei precedenti PGT del 2019 e 2012 sono state confermate anche nel vigente PGT, per il quale l’area è ancora compresa nel tessuto agricolo di rilevanza paesistico – ambientale.

Nella fattispecie, tuttavia, la rielaborazione integrale dello strumento urbanistico non ha determinato il sopraggiunto difetto di interesse della società Rialto s.p.a. all’annullamento degli atti impugnati, per le ragioni di seguito evidenziate.

Pur dovendosi condividere il principio di diritto richiamato dal Comune di Villasanta nella memoria depositata in vista dell’udienza, secondo il quale: “ Allorché dunque nelle more del giudizio di impugnazione di una prescrizione urbanistica intervenga altro strumento, completamente sostitutivo del precedente, più nessun interesse a discutere sul precedente strumento urbanistico può residuare, e ciò anche quando il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata, palesandosi altrimenti un’eventuale pronuncia sul primo atto inutiliter data”. (Cons. Stato, n. 7782 del 2003) e che: “ In materia di impugnazione di strumenti urbanistici, qualora nelle more del giudizio intervenga una nuova variante generale al Piano di Governo del Territorio che sostituisce integralmente quello impugnato, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, anche nel caso in cui il nuovo strumento riproduca le medesime prescrizioni urbanistiche contestate. La rielaborazione integrale di uno strumento urbanistico, infatti, non può mai considerarsi meramente confermativa delle precedenti disposizioni, neppure nelle parti che effettivamente risultino riproduttive degli strumenti anteriori. La domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti ai fini risarcitori ex art. 34, comma 3, c.p.a., pur non richiedendo la specificazione dei presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né la sua proposizione nello stesso giudizio, deve essere formalizzata nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 c.p.a. a garanzia del contraddittorio. In particolare, qualora le circostanze determinanti l’improcedibilità del ricorso siano già note, la dichiarazione di interesse all’accertamento dell’illegittimità deve essere resa entro il termine per il deposito della memoria di discussione diretta, non essendo sufficiente la sua proposizione con la memoria di replica’ (T.A.R. per la Lombardia, n. 1127 del 2024).

Invero, l’interesse al ricorso, quale condizione dell’azione, deve infatti permanere fino alla definizione del giudizio e la relativa prova incombe sulla parte ricorrente, non potendosi adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità dell’azione amministrativa in assenza di uno specifico beneficio personale ed attuale.

Nella specie, la società Rialto s.p.a. ha riferito che la deliberazione di C.C. n. 27/2024, con la quale il Comune ha approvato la variante ribadendo la propria decisione di classificare l’area in zona agricola, è stata oggetto di impugnazione, pertanto, con tale dichiarazione, ha rinnovato il proprio interesse al presente giudizio, avendo formulato anche domanda di risarcimento del danno.

Con ordinanza n. 200 del 2024, questa Sezione ha chiesto ‘ alla parte appellante e alle altre parti costituite di dichiarare se continuano ad avere interesse alla definizione del giudizio nel merito, ovvero se vi sono ragioni di rinuncia o di sopravvenuta improcedibilità o di cessazione della materia del contendere ’.

In ottemperanza alla predetta ordinanza, parte appellante ha comunicato che:

“ a) può ritenersi venuto meno l’interesse della Rialto all’annullamento dei provvedimenti relativi alla variante urbanistica impugnati con il ricorso R.G.N. n. 2211/2012 unicamente se ed in quanto si ritenga che gli stessi siano stati interamente superati dalla successivamente variante approvata con deliberazione di C.C. n. 16/2019, e che la decisione nel merito del ricorso proposto contro quest’ultima non risulti in qualsiasi modo influenzata negativamente dalla dichiarazione della sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere in ordine al ricorso R.G.N. 2211/2012;

b) avendo la ricorrente ricercato una soluzione alternativa è venuto meno l’interesse all’annullamento dei provvedimenti relativi alla mancata convocazione della Conferenza di servizi preliminare concernente la struttura con la destinazione sopra indicata ma senza che ciò faccia venire meno l’interesse all’edificabilità e all’edificazione dell’area e il diritto al risarcimento di tutti i danni che la ricorrente ha subito e ancora continua a subire ”.

Da siffatti rilievi consegue il rigetto dell’eccezione di improcedibilità del ricorso per difetto di interesse, sollevata dal Comune di Villasanta con riferimento a tutte le censure prospettate dalla ricorrente, avendo la stessa specificato che non è venuto certamente meno l’interesse a:

“i) L’annullamento dei provvedimenti (in particolare, deliberazione di C.C. n. 16/2019) con cui il Comune ha confermato la classificazione dell’Area in zona agricola);

ii) L’accertamento dell’illegittimità di tutti gli atti e provvedimenti impugnati e il conseguente risarcimento del danno dagli stessi cagionato alla Rialto”.

Ciò premesso, a seguito di precisazione del thema decidendum , le critiche in quanto attinenti a profili connessi, vanno esaminate congiuntamente.

16.1. La società Rialto s.r.l. è proprietaria di una area di circa 60.000 mq sita nel Comune di Villasanta avente destinazione AAS, ossia Area agricola di interesse strategico, catastalmente identificata al fg. 5 mapp. 1-2-17.

Con la deliberazione del Consiglio comunale di Villasanta n. 16 del 4 marzo 2019, pubblicata in data 24 aprile 2019, è stata approvata, in via definitiva, la Variante al PGT (adottata con deliberazione consiliare n. 17/2018) e sono state respinte le osservazioni proposte dalla società.

Inoltre, con la nota del Comune di Villasanta prot. AOO.C _a816.09/04/2019.0008534, l’Amministrazione ha comunicato: “ che con deliberazione della Giunta Comunale n. 42 del 19/3/2019 è stato deliberato di non procedere alla convocazione della conferenza di servizi preliminare ai sensi dell’art. 14 comma 3 della L. 241/1990 non rilevandone i presupposti alla luce dell’approvazione della variante generale al PGT che ha confermato la destinazione agricola delle aree oggetto della richiesta”.

16.2. Per l’esame della questione, il Collegio non può che richiamare il parere reso da questo Consiglio di Stato, sez. I, n. 336 del 9 febbraio 2017, che ha deciso, respingendolo, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla ricorrente avverso il PTCP di Monza e della Brianza, atteso che, correttamente, ha inquadrato la questione fattuale, risolvendo, con argomentazioni condivisibili, la questione di diritto prospettata dalla Rialto s.p.a. anche nel presente giudizio, con riferimento a provvedimenti successivi sostanzialmente confermativi nel contenuto delle determinazioni discrezionali già espresse dal Comune di Villasanta in relazione all’area oggetto di esame.

In primo luogo, questo Consiglio di Stato osserva che: “ l’art. 8 del protocollo d’intesa prevede espressamente che nel caso di non approvazione del P.I.I. ovvero di mancata modifica della destinazione dell’area da agricola a industriale entro il termine del 31 dicembre 2009, l’accordo cessa di essere efficace; stabilisce, altresì che, a intesa decaduta, il Comune dovrà restituire le somme sino a quel momento impegnate o, in alternativa, scomputare dette somme da quelle che la società è tenuta a versare al Comune a qualsivoglia titolo. Su tale riscontro la ricorrente non può rivendicare alcuna violazione dell’affidamento, ma piuttosto imputet sibi di non aver proposto per tempo lo schema di P.I.I. necessario per invocare il cambio di zonizzazione di suo diretto interesse”.

Il suddetto assunto concretizza il comportamento negligente della società Rialto s.p.a. che ha omesso di predisporre lo schema di P.I.I. necessario per invocare il cambio di zonizzazione, e in questo modo determinando la sopravvenuta inefficacia dell’accordo intervenuto con il Comune di Villasanta per mancata approvazione del Piano integrato di intervento.

Le giustificazioni addotte dalla ricorrente, anche nel presente giudizio, non sono idonee a superare la gravità della suddetta incontestata circostanza di fatto, in quanto appare evidente la responsabilità della Rialto s.p.a. per la mancata approvazione del P.I.I..

Da tale presupposto e, quindi, dall’inefficacia dell’accordo raggiunto con il Comune, è conseguita, come precisato dal T.A.R., la riespansione della discrezionalità pianificatoria dell’Amministrazione, con le relative conseguenze in ordine ai limiti di valutazione delle scelte che impingono nel merito dell’attività amministrativa.

La facoltà pianificatoria comunale nell’ambito urbanistico, che si esprime ed attualizza attraverso l’adozione dello strumento generale di governo del territorio, ovvero attraverso le varianti a quest’ultimo, è assistita da ampia discrezionalità. Le scelte effettuate dall’Amministrazione costituiscono apprezzamento di merito e, quindi, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiati da errori di fatto o da abnormi illogicità, e risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.

Nella vicenda in esame, la tesi difensiva prospettata con il gravame non può trovare accoglimento, in quanto l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione, in sede di adozione di uno strumento urbanistico, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata.

Infatti: “ anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale” (Cons. Stato n. 21 del 2023).

16.3. Né la Rialto s.p.a. si può dolere del fatto che non siano state condivise le proprie osservazioni, posto che: “ Le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto collaborativo dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree. Pertanto seppure l’amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse” (Cons. Stato, n. 21 del 2023 cit.).

L’appellante deduce profili di abnormità nelle scelte dell’Amministrazione, sostenendo che la trasformazione a suo tempo ipotizzata prevedeva il riassetto morfologico del connettivo urbanizzato, ‘ riducendo le sfrangiature e le disomogeneità esistenti, al fine di garantire una equilibrata riqualificazione dell’area ed un suo opportuno coordinamento con la confinante zona industriale in Comune di Arcore ’, e precisando che ‘ il Comune di Villasanta riconosce nella proposta della Rialto s.r.l. presupposti di interesse generale orientati verso un’operazione complessiva di valorizzazione urbanistica del territorio e del miglioramento della qualità urbana con la risoluzione di alcuni nodi critici … di ricomposizione del tessuto urbano e della morfologia urbana ’.

Pertanto, con il terzo motivo di appello, la Rialto s.p.a. lamenta che il T.A.R. avrebbe travisato le ragioni per cui il Comune ha destinato l’area a zona agricola, sostenendo che non sussisterebbero i presupposti per una tale scelta pianificatoria.

16.4. La tesi non può trovare condivisione.

Il Comune di Villasanta ha obiettato che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, la Provincia ha approvato il PTCP nel 2013 e la Variante nel 2022, confermando che l’area di proprietà della Rialto s.p.a. rimane negli ‘Ambiti agricoli strategici’, i cui indirizzi di tutela paesistica e ambientale sono prescrittivi per i Comuni, tanto che i PGT di Villasanta del 2019 e del 2024 classificano l’area come tessuto agricolo di rilevanza paesistico – ambientale, recependo quanto disposto dallo strumento urbanistico provinciale.

L’art. 18, comma 2 lett. c) L.R. 12/2005, in combinato disposto con l’art. 15, comma 4, e 5 della medesima legge, stabilisce che le previsioni del PTCP concernenti gli ‘Ambiti agricoli strategici’ sono prescrittive e prevalenti rispetto alle scelte pianificatorie comunali.

Per tale ragione, correttamente, il T.A.R. ha affermato che: “ l’individuazione degli ambiti agricoli di interesse strategico costituisce scelta che involge interessi di carattere sovracomunale, ambientali e paesaggistici, la cui tutela è affidata alla legge regionale n. 12 del 2005 – in ossequio ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118, comma primo, della Costituzione – alla Regione e alle Province. Questi interessi sono dunque presi in considerazione dagli strumenti di pianificazione territoriale approvati da tali enti (P.T.R. e P.T.C.P.) e si sovrappongono agli interessi di carattere urbanistico la cui tutela è principalmente affidata ai Comuni…Ciò trova conferma nell’art. 7, comma 1, delle N.T.A. del P.T.C.P. dove si dispone che << i Comuni provvedono all’individuazione nel PGT delle aree destinate all’agricoltura assumendo obbligatoriamente l’individuazione degli ambiti destinati all’attività agricola d’interesse strategico di cui al precedente articolo6 nonché individuando le altre aree agricole di interesse comunale >>”.

Inoltre, quanto alle censure prospettate con il primo e secondo mezzo, non risulta dai fatti di causa che il Comune di Villasanta abbia mai chiesto alla Rialto s.p.a. di dare seguito al Protocollo d’Intesa considerandolo ancora efficace. E neppure si può predicare che sia un indice del perdurare dell’efficacia del Protocollo il fatto che l’art. 8 prevedeva la restituzione delle somme versate dalla Rialto s.p.a. e che le stesse non siano state tempestivamente restituite, tenuto conto che la richiesta sarebbe dovuta pervenire dalla società ricorrente a partire dalla scadenza del termine fissato al 31.12.2009.

L’assunto è stato precisato dal T.A.R., con motivazione immune da censure, il quale ha osservato come ‘ la formale assenza di un accordo non può essere surrogata dalla circostanza che il Comune fino al 2016 avrebbe continuato ad interloquire con la ricorrente o che addirittura tra il 2017 e il 2018 si sarebbe conclusa una intesa attraverso uno scambio di proposte, considerato che una parte della corrispondenza è precedente all’esito del ricorso straordinario proposto dalla ricorrente avverso il P.T.C.P. (all. 12 al ricorso R.G. n. 2836/2018) e, comunque, non risulta alcuna rituale accettazione delle proposte formulate da Rialto da parte del Comune, che le ha ritenuto non accoglibili (all. 13 e 15 al ricorso R.G. n. 2836/2018) come dimostrato dalla stessa ricorrente con la comunicazione datata 23 giugno 2018, per mezzo della quale sono stati contestati i rilievi comunale (all. 16 al ricorso R.G. n. 2836/2018)’.

16.5. Da quanto sopra precisato consegue l’infondatezza del primo e del secondo motivo di appello, non emergendo alcun ulteriore accordo tra l’Amministrazione e la Rialto s.p.a. a seguito dalla inefficacia del Protocollo, in quanto il documento n. 12 del fascicolo di primo grado della ricorrente, che riporta indicazioni per addivenire ad un nuovo accordo, risalendo al 21.6.2017 è antecedente al decreto decisorio sul ricorso straordinario promosso dalla Rialto s.p.a. avverso il PTCP del 14.3.2018, e il documento n. 16 non contiene una accettazione incondizionata delle richieste del Comune posto che la Rialto s.p.a. ha espresso chiare obiezioni, oltre al fatto che il documento n. 27, risalente al 17.9.2018, non può costituire una proposta accettata dall’Amministrazione.

Infine, la tesi che propugna l’esistenza di un nuovo accordo intercorso con il Comune appare superata proprio dalla nota dell’11.4.2018, con la quale l’Amministrazione ha espressamente respinto anche la seconda bozza unilaterale d’obbligo presentata dalla società in data 30.3.2018.

16.6. Per i rilievi espressi va rigettato anche il quarto motivo di appello con il quale si deduce che l’Amministrazione avrebbe violato i principi introdotti nell’ordinamento dalla direttiva Bolkestein, atteso che la limitazione all’esercizio dell’attività economica non sarebbe stata sorretta dal perseguimento del superiore interesse di tutela dell’ambiente.

La denuncia non ha pregio, essendo evidente che la scelta pianificatoria dell’Amministrazione comunale è stata motivata proprio dall’esigenza di perseguire l’azzeramento del consumo del suolo al fine di protezione dell’ambiente, condividendo le prescrizioni provinciali inserite nel PTCP.

16.7. Anche la quinta censura non può trovare accoglimento, non emergendo con immediata evidenza la denunciata disparità di trattamento nella classificazione dell’area di proprietà della Rialto s.p.a. rispetto ad altre che, a suo dire, avrebbero le medesime caratteristiche.

La giurisprudenza ha chiarito che, stante la discrezionalità dell’attività amministrativa nelle scelte pianificatorie, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento è configurabile solo nel caso in cui le situazioni di fatto poste a confronto siano assolutamente identiche, tenuto conto che le scelte pianificatorie comportano necessariamente, per loro stessa natura, la differenziazione del trattamento dei suoli.

Nella specie, la società appellante non ha dimostrato l’omogeneità delle aree la cui disciplina dovrebbe essere comparata. Dei suddetti principi si è fatto carico il Collegio di prima istanza, il quale ha precisato che ‘ la diversa collocazione della proprietà della ricorrente rispetto ad altre aree oggetto di differente disciplina, anche laddove vi fosse un rapporto di prossimità tra le stesse (tuttavia non evidenziato), giustifica certamente una loro differente classificazione urbanistica, anche in conseguenza della disomogeneità degli interventi da effettuarsi nei vari comparti e in ragione della loro consistenza. Pertanto, in assenza di omogeneità delle zone poste a comparazione, affatto dimostrata nel presente giudizio, non è possibile invocare pretese finalizzate ad ottenere una parità di trattamento, tanto meno in relazione all’assetto urbanistico del territorio, sul quale l’Amministrazione dispone della più ampia discrezionalità, non rilevando affatto l’ampiezza dei lotti interessati dalle differenti previsioni’.

16.8. Il sesto motivo di appello viene esaminato esclusivamente con riferimento alla domanda di risarcimento del danno, avendo parte ricorrente limitato il thema decidendum , è manifestato con memoria difetto di interesse.

Con il mezzo, viene censurata la sentenza impugnata nella parte in cui si sostiene la ragionevolezza della scelta del Comune di posticipare l’indizione della Conferenza di servizi all’approvazione del PGT. Secondo la società appellante, il Comune avrebbe dovuto invece convocare la Conferenza ex art. 14, comma 3, l. n. 241 del 1990, poiché sarebbe servita ad indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati.

L’art. 14, comma 3, della L. n. 241 del 1990 non prevede l’obbligo di indire la Conferenza di servizi, ma solo una facoltà dell’Amministrazione, la quale utilizza tale modello partecipativo e semplificativo per l’esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo in vista di un risultato finale unitario.

La Conferenza istruttoria/preparatoria disciplinata dai commi 1 e 3 della L. n. 241 cit. viene indetta qualora l’Amministrazione reputi opportuno e imprescindibile esaminare contestualmente i vari interessi pubblici coinvolti; infatti, in virtù delle modifiche apportate alla disposizione sopra citata dall’art. 49, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, mutando la precedente formulazione letterale con la formula ‘indice’ con ‘può indire’, si è inteso riservare alla discrezionalità dell’Amministrazione la scelta di indirla o meno.

Nel caso in esame, la decisione comunale relative alla posticipazione dello svolgimento della Conferenza di servizi preliminare all’esito del procedimento di variante urbanistica e poi in seguito all’approvazione del P.G.T. sono giustificate dalla circostanza che, in presenza di una incompatibilità urbanistica dell’intervento, la stessa sarebbe stata completamente inutile, ‘ tanto più in seguito ad una espressa presa di posizione contraria del Comune nel rispetto delle prescrizioni contenute nel PTCP ’.

16.9. Va respinto anche il settimo motivo di appello.

La società Rialto s.p.a. deduce che il Comune avrebbe dovuto restituire le somme ricevute subito dopo la scadenza del termine per l’approvazione del P.I.I., sicché da quel momento decorrerebbero gli interessi.

Invero, l’art. 8 del Protocollo prevede espressamente che, in caso di mandata approvazione del P.I.I. entro il 31.12.2009, la restituzione delle somme versate dalla Rialto sarebbe dovuta avvenire entro 60 giorni dalla richiesta inoltrata da quest’ultima, pertanto, solo dal momento della richiesta di restituzione che iniziano a decorrere gli interessi.

Nella specie, risulta dai fatti di causa che la società Rialto s.p.a. ha domandato la restituzione delle somme in data 12 dicembre 2011, pertanto gli interessi devono decorrere da quel momento, come correttamente statuito dal Collegio di prima istanza.

Il Collegio di primo grado, diversamente da quanto sostenuto con il mezzo, ha disposto la corresponsione degli interessi con riferimento all’intera sorte capitale, comprensiva in sostanza di tutte le somme restituite dall’Amministrazione alla società appellante

16.10. Va respinta anche la domanda di rivalutazione monetaria.

Secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza amministrativa non risulta dovuta la rivalutazione monetaria, in quanto il debito dell’Amministrazione rappresenta un debito di valuta e non di valore (T.A.R. Abruzzo, sez. I, n. 219 del 3 giugno 2022; T.A.R. Campania, sez. IV, 2 aprile 2015, n. 1907).

16.11. L’ottavo motivo di gravame è infondato.

Con il mezzo, l’appellante contesta il rigetto della domanda risarcitoria da parte del Tribunale adito, il quale ha precisato che ‘ in assenza dell’accertata illegittimità dell’attività pianificatoria comunale e in ragione della sopravvenuta inefficacia del Protocollo di intesa per mancata approvazione, entro il 31 dicembre 2009, del Piano integrato di intervento, da addebitare alla ricorrente che non si è tempestivamente attivata per avviare il relativo procedimento ’.

La società deduce la fondatezza della domanda risarcitoria, in quanto la classificazione impressa all’area sarebbe illegittima per le ragioni illustrate nel gravame e per la sussistenza di due accordi disattesi dal Comune di Villasanta.

Il Collegio osserva che, diversamente da quanto sostenuto dalla Rialto s.p.a., tenuto conto dei rilievi sopra illustrati, la classificazione applicata all’area è legittima, pertanto non sussistono i presupposti per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno.

Gli esiti processuali hanno consentito di accertare che il Protocollo d’Intesa è divenuto inefficace in quanto la ricorrente ha solo in parte adempiuto agli obblighi dallo stesso previsti e non ha presentato una proposta di P.I.I. nei termini prescritti, determinando l’inefficacia dell’accordo, né è emersa la prova della sussistenza di ulteriori accordi con l’Amministrazione.

Né si può ritenere fondata la domanda di risarcimento del danno per la pretesa lesione di un legittimo affidamento, perché non si evince dagli atti che vi sia stata alcuna violazione dei doveri di buona fede da parte dell’Amministrazione, la quale non ha mai garantito alla ricorrente la modifica della destinazione urbanistica del sito oggetto di causa, inserita negli ‘Ambiti agricoli strategici’.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’affidamento costituisce un ‘ principio regolatore di ogni rapporto giuridico ’, compresi quelli di diritto amministrativo (Cons. Stato, Ad. plen. 29 novembre 2021, n. 20), ‘ che trae origine nei rapporti di diritto civile e che risponde all’esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri creata ’.

L’affidamento del privato si configura, dunque, in ragione del convincimento del legittimo esercizio del potere pubblico e del convincimento ragionevole dell’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, individuandosi in ciò il duplice parametro al quale ancorare la fiducia o l’aspettativa del privato (Cons. Stato, n. 3018 del 2022; id. n. 2460 del 2022).

Nella specie, non si ritiene che l’interlocuzione intercorsa negli anni tra l’Amministrazione e la società possa avere determinato in capo a quest’ultima un legittimo affidamento, tenuto conto che le caratteristiche concrete dell’area e il comportamento assunto dall’Ente municipale (il quale ha sempre disatteso le proposte della ricorrente) hanno costituito elementi che non potevano in alcun modo indurre la società Rialto s.p.a. a confidare sull’accoglimento delle proprie istanze.

Infondata anche la richiesta di indennizzo, tenuto conto che non è stato esercitato alcun potere di revoca o di ritiro da parte dell’Amministrazione comunale.

17. In definitiva, in ragione dei rilievi espressi, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata, con conseguente assorbimento di ogni altra questione dedotta dalle parti, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

18. La complessità anche fattuale delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO