Pubblicato il 17/04/2025

N. 03358/2025REG.PROV.COLL.

N. 01363/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1363 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Consorzio Agrario Terrepadane S.c.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Antonio Marchesi, Marco Sgroi e Carlo Enrico Salodini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Francesco Cappello, Azienda Agricola Case Nove di Dieci UR IO & C. S.S. Società Agricola, Avvocatura Generale dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Comitato centrale per le cooperative e Ministero dell’agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste, non costituiti in giudizio;

nei confronti

GI BA HI, in proprio e quale titolare dell’Impresa Individuale BA HI GI, rappresentato e difeso dall'avvocato Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, n. 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna - sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 367/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Agrario Terrepadane S.c.r.l. e di GI BA HI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti l'avv. dello Stato Federico Loche, nonché gli avv. Stefano Antonio Marchesi, Marco Sgroi e Carlo Enrico Salodini.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Consorzio Agrario Terrepadane, Società Cooperativa a responsabilità limitata (in seguito anche solo il “Consorzio”) è un consorzio agrario avente la forma di società cooperativa a mutualità prevalente, operante in ambito agricolo e agroalimentare.

1.1 Il Consiglio di Amministrazione del Consorzio, con avviso del 30 aprile 2021, ha convocato l’Assemblea consortile per i giorni 18 e 19 maggio 2021, con il seguente ordine del giorno:

“1) Approvazione dei ristorni relativi all'esercizio 2020;

2) Fascicolo di Bilancio d’esercizio al 31 dicembre 2020 delibere inerenti e conseguenti. Relazione del Collegio Sindacale e della Società di Revisione;

3) Determinazione del numero dei componenti il Consiglio di Amministrazione, nomina dei componenti il Consiglio di Amministrazione e determinazione del relativo compenso;

4) Nomina del Presidente e dei componenti il Collegio Sindacale e determinazione del relativo compenso”.

Nel medesimo avviso sono state indicate specifiche modalità di voto, espressamente adottate per garantire il contenimento dei rischi di contagio epidemiologico derivante dall’emergenza sanitaria COVID-19. In particolare, è stato previsto l’intervento e voto esclusivamente per delega conferita al rappresentante designato, ai sensi dell’art. 135-undecies del d.lgs. n. 58/1998, come recepito dalle norme indicate in materia di contenimento della pandemia (artt. 106 del d.l. n. 18/2020, convertito, con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27 e come da ultimo prorogato in forza del D.L. n. 83/2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 21/2021). Nello stesso avviso, sono stati altresì indicati i giorni 14, 15 e 16 maggio e gli orari utili in cui conferire le deleghe e le istruzioni di voto, escludendo qualunque altra forma di conferimento delle stesse. Si è poi stabilito che, in forza di tali deleghe, ciascun socio poteva essere titolare di un numero di voti variabile, a seconda che si trattasse di una persona fisica o giuridica. Le intenzioni di voto e la delega al Rappresentante Designato dovevano in ogni caso essere compilate, in presenza, presso la Sala Macchine del Consorzio.

In data 18 maggio 2021 si è quindi tenuta la prima convocazione dell’assemblea, nel corso della quale il Presidente ha attestato che 455 soci avevano conferito valida delega al Rappresentante Designato, mentre 342 soci avevano conferito deleghe cumulative, in forza di procure affidate, mediante scritture private autenticate o atti pubblici, a professionisti esterni alla compagine sociale e non legati da rapporti familiari con i votanti, con mandato di subdelega al Rappresentante Designato.

Il Presidente ha, tuttavia, ritenuto non valide le sub-deleghe al Rappresentante Designato contenute nelle deleghe conferite in forma cumulativa ai citati professionisti per violazione di quanto previsto dall’art. 29 dello Statuto (a mente del quale i soci possono farsi rappresentare in assemblea soltanto da un altro socio, appartenente alla medesima categoria di socio cooperatore o sovventore).

Ritenendo che non fosse stato raggiunto il prescritto quorum costituivo, ha disposto procedersi alla seconda convocazione dell’assemblea.

In data 19 maggio 2021 si è tenuta la seconda convocazione dell’assemblea, valida, a mente dell’art. 28 dello Statuto, a prescindere dal “numero dei soci presenti o rappresentati”, nella quale è stato raggiunto il quorum costitutivo nonostante la ritenuta invalidità delle sub-deleghe, per come già riscontrata nella prima convocazione dell’assemblea.

In sede di seconda convocazione, sono stati quindi approvati i ristorni relativi all’esercizio del 2020, il bilancio di esercizio al 31 dicembre 2020 e si è proceduto all’elezione del Consiglio di Amministrazione e del Collegio Sindacale, con designazione dei rispettivi Presidenti.

1.2 In data 26 maggio 2021, alcuni soci hanno presentato un esposto all’Unione europea delle cooperative (UECOOP) e al Ministero dello Sviluppo Economico (oggi Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in seguito per brevità anche solo il “Ministero”), nel quale è stata segnalata la presunta irregolarità sia della metodologia di voto adottata per le assemblee del 18 e 19 maggio - evidenziando, in particolare, come la stessa fosse fortemente limitativa dei diritti dei soci, in ragione dell’esercizio del diritto di voto unicamente attraverso la modalità della delega al Rappresentante Designato – sia della decisione assunta dal Presidente, in occasione della prima convocazione dell’Assemblea del 18 maggio 2021, che, ritenendo invalide le sub-deleghe conferite al Rappresentante Designato dai procuratori speciali, aveva escluso la partecipazione e, quindi, il voto dei soci deleganti.

Il 22 settembre 2021 alcuni dei soci le cui deleghe erano state ritenute invalide hanno, inoltre, devoluto a un collegio arbitrale, costituitosi il 17 novembre 2021, la decisione circa la regolarità o meno della citata assemblea dei soci.

Con un primo verbale di ispezione straordinaria del 29 settembre 2021, gli ispettori della Direzione Generale per la vigilanza sugli enti, il sistema cooperativo e le gestioni commissariali del Ministero hanno evidenziato che “nel corso dell'ispezione sono emerse irregolarità, non inerenti la materia dell'esposto, in relazione alle quali si provvede a diffidare il sodalizio”.

In particolare, nel citato verbale è stata rilevata la sussistenza di irregolarità non attinenti alle modalità di voto né relative all’esclusione dei soci che avevano conferito le sub-deleghe, ma riguardanti altre tipologie di violazioni formali.

Ad esito della successiva visita ispettiva, programmata per la data del 28 dicembre 2021, al fine di riscontrare la sanatoria delle irregolarità, con il Verbale di ispezione straordinaria del 30 dicembre 2021, gli ispettori della Direzione Generale del Ministero hanno attestato l’esito regolare dell’ispezione, rilevando che “non sono emerse irregolarità riconducibili all'esposto ma si è provveduto ad irrogare diffide delle quali, punti 1) e 2), inerenti i quorum costitutivi e deliberativi delle assemblee ordinarie e straordinarie previsti a statuto. Viste le controdeduzioni presentate dall'ente in ispezione, supportate da parere notarile, e viste le delibere del C. di A. relative ai ristorni si ritiene che le citate diffide possano considerarsi sanate”.

1.3 A seguito di istanza di annullamento di autotutela del suddetto verbale avanzata da alcuni soci, il 6 aprile 2022, con provvedimento prot. 88229, il Ministero ha avviato nei confronti del Consorzio una nuova ispezione straordinaria ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 220/2002, al fine di verificare le criticità oggetto di segnalazione, con riguardo, in particolare, alle modalità di svolgimento dell’assemblea dei soci del 18 e 19 maggio 2021.

Nel corso di tale seconda ispezione la Direzione Generale del Ministero ha richiesto, il 21 giugno 2022, un parere all’Avvocatura Generale dello Stato. Con il parere, rilasciato il 27 luglio 2022, l’Avvocatura ha ritenuto non condivisibile la soluzione interpretativa fornita dal Presidente del Consorzio, secondo cui la delega al Rappresentante Designato sarebbe stata conferita da un soggetto non socio e, pertanto, invalida; quest’ultimo assunto, secondo l’avvocatura erariale, non avrebbe consentito di coniugare le esigenze del corretto funzionamento dell’organo assembleare con quelle del rispetto delle misure di distanziamento sociale atte a contenere il rischio di contagio da Covid-19, impedendo al socio di partecipare alla democrazia cooperativa.

In data 29 settembre 2022 detta ispezione straordinaria si è chiusa con la formulazione delle seguenti diffide, cui ottemperare nel termine di 90 giorni:

“1) Provvedere a riconvocare l’assemblea dei soci con il medesimo ordine del giorno dell’assemblea del 19 maggio 2021: approvazione dei ristorni esercizio 2020, approvazione bilancio 2020, determinazione del numero dei componenti del cda, nomina dei componenti e determinazione del relativo compenso, nomina del presidente e dei componenti del collegio sindacale e determinazione del relativo compenso.

2) Provvedere a ricalcolare i ristorni erogati nell’anno 2017 in quanto in misura maggiore di quanto consentito. Esibire documentazione contabile.

3) Dimostrare l’interesse a rimanere all’interno della platea sociale dei soci che non hanno alcuno scambio mutualistico con la cooperativa.

4) Redigere ed approvare il regolamento interno previsto dall’art. 4 dello statuto”.

In tale sede è stato altresì assegnato al Consorzio il termine di 15 giorni, decorrente dalla ricezione del verbale inviato via PEC lo stesso 29 settembre 2022, entro il quale presentare eventuali osservazioni o controdeduzioni.

Il 14 ottobre 2022 il Consorzio ha presentato le proprie osservazioni dichiarando di non prestare acquiescenza a quanto riportato nel verbale stesso, con riserva di tutela dei propri interessi. In tale circostanza il Consorzio ha, altresì, esibito copia del lodo arbitrale depositato l’11 ottobre 2022, a definizione dell’arbitrato di cui si è detto supra e, sulla scorta di tale decisum , ha chiesto l’integrale e immediata eliminazione della diffida irrogata relativa alla riconvocazione dell’assemblea dei soci del maggio 2021. Il suddetto lodo ha, in particolare, statuito che “le deleghe al Rappresentante Designato, rilasciate dai procuratori speciali estranei alla compagine sociale, siano da considerarsi invalide - perché conferite in violazione del combinato disposto delle norme codicistiche, statutarie ed emergenziali - e, per l'effetto, inidonee a consentire la rappresentanza del socio in assemblea” e che “Deve ritenersi del tutto corretta e legittima, quindi, la scelta, operata dal Presidente dell'assemblea, di non ritenere valide le sub-deleghe con le quali erano state conferite le istruzioni di voto al rappresentante Designato. In definitiva, il Collegio ritiene che le domande dei ricorrenti, in merito alla presunta illegittimità del mancato computo dei voti espressi al Rappresentante Designato dai procuratori speciali non soci e/o portatori di un numero di procure superiore a quello consentito dallo Statuto. siano infondate e debbano essere integralmente respinte”.

In riscontro a tali osservazioni, con nota del Direttore Generale del 31 ottobre 2022, il Ministero ha evidenziato che, contrariamente a quanto asserito dal Consorzio, nessuna censura poteva essere mossa all’attività ispettiva espletata.

Successivamente, il Dirigente pro-tempore della Divisione V della Direzione generale, in ragione di quanto rappresentato dal Consorzio nelle osservazioni del 14 ottobre 2022, con riguardo all’espressa intenzione di non dare riscontro alla sanatoria delle irregolarità riscontrate all’esito dell’ispezione straordinaria conclusasi il 29 settembre 2022, ha emanato, in data 3 novembre 2022, un atto di significazione e diffida confermando le conclusioni dell’attività ispettiva e ribadendo l’invito a provvedere.

2. Con ricorso introduttivo, notificato il 5 novembre 2022 e depositato lo stesso giorno, il Consorzio ha impugnato dinanzi al T.A.R. per l’Emilia – Romagna – sezione staccata di Parma, chiedendone l’annullamento, il verbale di ispezione straordinaria del 29 settembre 2022 e la contestuale diffida, e, come atti presupposti, la nota del Ministero del 6 aprile 2022 che ha disposto l'ispezione, la nota della Direzione Generale competente del 21 giugno 2022 con cui è stato richiesto il parere all'Avvocatura Generale dello Stato, lo stesso parere dell'Avvocatura Generale dello Stato; ha, altresì, impugnato la nota ministeriale del 31 ottobre 2022 con cui sono state riscontrate e respinte le osservazioni presentate dal Consorzio in data 14 ottobre 2022 e l'atto di significazione e diffida del 3 novembre 2022.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo sono state formulate le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti. Ingiustizia manifesta. Violazione del principio di trasparenza e leale collaborazione. Eccesso di potere per sviamento ;

2) Violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del d. l. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione dei Dd.P.C.M. 22.12.2010 n. 272 (Regolamento recante individuazione dei termini superiori ai novanta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza del Ministero dello Sviluppo Economico, ai sensi dell'articolo 2, comma 4, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'articolo 7 della Legge 18 giugno 2009, n. 69) e 22.12.2010 n. 273 (Regolamento recante individuazione dei termini non superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza del ministero dello sviluppo economico, ai sensi dell'articolo 2, comma 3, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'articolo 7 della Legge 18 giugno 2009, n. 69). Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1 e 2 della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti. Ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per violazione del principio di giusto procedimento ;

3) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1, 2, 7 e ss., 10, 22 e ss. della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti. Ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per sviamento. Eccesso di potere per violazione del principio di giusto procedimento, del principio di leale collaborazione e del principio di partecipazione al procedimento ;

4) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1, 2 e ss. della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione di legge ed eccesso di potere per violazione del principio di giusto procedimento, del principio di leale collaborazione e del principio di partecipazione al procedimento. Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento ;

5) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 97 Cost. Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e ss. della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2377 e ss., 2538 e 2907 Cod. Civ. Violazione e falsa applicazione dell’art. 824 bis cod. proc. civ. Ulteriore eccesso di potere per sviamento. Straripamento di potere ;

6) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 Cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti. Difetto, contraddittorietà e insufficienza di motivazione. Errore sui presupposti e travisamento dei fatti. Illogicità del dispositivo. Perplessità della motivazione e del dispositivo. Ingiustizia Manifesta. Incompetenza ;

7) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti. Difetto di motivazione ;

8) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2519 e 2539 Cod. Civ. e dell’art. 106 del D.L. n. 18/2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 dello Statuto del Consorzio. Eccesso di potere per contraddittorietà e per errore sui presupposti di fatto e di diritto. Difetto di motivazione. Ingiustizia manifesta ;

9) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione di legge ed eccesso di potere per contraddittorietà e per errore sui presupposti di fatto e di diritto. Difetto di motivazione. Ingiustizia manifesta .

3. Dopo la proposizione del ricorso introduttivo è, tuttavia, proseguita l’attività ispettiva volta alla verifica del rispetto degli obblighi imposti al Consorzio con il verbale di ispezione straordinaria del 29 settembre 2022.

Essa si è conclusa con il verbale di accertamento del 3 maggio 2023 con cui è stato riscontrato l’adempimento della diffida per quanto attiene:

- al punto sub 2) rilevando che “In data 21/11/2022 il CDA ha deliberato di approvare il nuovo calcolo dei ristorni assegnabili ai soci per l'anno 2017 in misura di 251.746 euro dando mandato alla direzione di provvedere all'esecuzione della delibera regolando la differenza pari a 66.150 euro. Sono state esibite integrazione IRAP e IRES 2018”;

- al punto sub 3) in ragione del fatto che “In data 21/11/2022 il CDA ha deliberato in merito alla verifica circa l'interesse da parte dei soci che non hanno scambio mutualistico, ovvero si verificherà l'effettivo interesse a rimanere nella compagine sociale da parte dei soci che non hanno partecipato allo scambio mutualistico per un periodo superiore a 18 mesi. Viene approvata una bozza di lettera da inviare con la precisazione che in assenza di risposta il CDA avrebbe assunto le delibere conseguenti. A seguito di tale verifica il CDA in data 30 dicembre 2022, decorsi i trenta giorni assegnati, ha provveduto a deliberare l'esclusione di n. 793 soci”;

- al punto sub 4) in ragione della circostanza che “In data 25/11/2022 è stato approvato dal CDA il regolamento di cui all'articolo 4 dello statuto”.

È stato, invece, riscontrato l’inadempimento al punto sub 1) della diffida, per mancata riconvocazione dell’assemblea dei soci con il medesimo ordine del giorno dell’assemblea del 19 maggio 2021.

Per tale ragione, è stata quindi proposta l’adozione del provvedimento di gestione commissariale del Consorzio a norma dell’art. 2545-sexiesdecies c.c..

4. Con un primo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato in data 9 maggio 2023, il Consorzio ha pertanto impugnato, chiedendone l’annullamento, il suddetto verbale di accertamento del 3 maggio 2023, i quesiti proposti dagli Ispettori alla Direzione Generale nel citato verbale, la richiesta di parere formulata dal Direttore Generale all’Avvocatura Generale dello Stato, l’atto di trasmissione della richiesta di parere dall’Avvocatura Generale dello Stato all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, il parere reso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, e la nota della Direzione Generale del Ministero datata 8 maggio 2023.

4.1 A sostegno del primo ricorso per motivi aggiunti sono stati dedotti i motivi così formulati:

X) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 824bis e 830 Cod. Proc. Civ. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Ingiustizia manifesta ;

XI) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 824bis e 830 Cod. Proc. Civ. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Ingiustizia manifesta .

5. In data 16 giugno 2023, con nota prot. n. U.0202596, la Direzione Generale del Ministero, rappresentando che l’attività di vigilanza aveva evidenziato la sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento di gestione commissariale, ai sensi dell’art. 2545- sexiesdecies cod. civ., ha comunicato al Consorzio, ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento di gestione commissariale.

A seguito della presentazione di dimissioni sia da parte dei membri del Consiglio di Amministrazione che di quelli del Collegio Sindacale, in data 4 luglio 2023 si è tenuta l’Assemblea consortile, che ha eletto il nuovo Consiglio di Amministrazione ed il nuovo Collegio Sindacale, confermando tutti i membri dimissionari.

5.1 Con nota del 7 luglio 2023, richiamando la sopraggiunta elezione del nuovo Consiglio di Amministrazione e del nuovo Collegio Sindacale, il Consorzio ha quindi invitato nuovamente il Ministero a “non dare corso alla proposta di commissariamento, procedendo alla chiusura del procedimento senza l’assunzione di alcun provvedimento nei confronti dello scrivente Consorzio”.

In riscontro alle suddette osservazioni, con nota del 10 luglio 2023, il Ministero, preso atto delle dimissioni del Consiglio di Amministrazione e degli esiti della convocazione dell’Assemblea dei soci del 4 luglio 2023, ha ritenuto comunque non sanato il primo punto della diffida, in particolare precisando che “si ritiene che il punto di diffida, rimasto non sanato, di cui al verbale di ispezione straordinaria del 3 maggio 2023 e che rappresenta il presupposto per l’avvio del procedimento proposto dagli ispettori, ad oggi costituisce ancora una irregolarità nel funzionamento della società, in particolare avuto riguardo ai rapporti intercorrenti tra i soci e l’organo amministrativo; prova di ciò è rappresentata dal ricorso, ex art. 700 c.p.c., presentato, presso il Tribunale di Bologna, Sezione spec. Impresa, da alcuni soci, teso a non riconoscere validità alla delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio Agrario Terrepadane s.c.r.l. di cui al verbale del 22 giugno 2022 e di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti”.

Alla luce di tali considerazioni, il Ministero ha ritenuto che le controdeduzioni alla comunicazione di avvio del procedimento non fossero meritevoli di accoglimento, prospettando la sottoposizione della proposta di gestione commissariale del Consorzio al Comitato Centrale per le Cooperative.

5.2 Con Decreto Direttoriale n. 4/GC/2023 del 2 agosto 2023, il Direttore Generale della Direzione Generale del Ministero ha quindi disposto, ai sensi del quarto comma dell’art. 2545- sexiesdecies cc., la gestione commissariale del Consorzio e la nomina del dott. Francesco Cappello, quale Commissario ad acta, cui è stato espressamente conferito l’incarico di “provvedere a convocare l’assemblea, previa verifica della composizione dell’attuale platea sociale, con il medesimo ordine del giorno dell'assemblea del 19 maggio 2021: 1) Approvazione dei ristorni relativi all’esercizio 2020; 2) Fascicolo di bilancio d’esercizio al 31 dicembre 2020 delibere inerenti e conseguenti. Relazione del Collegio Sindacale e della Società di Revisione; 3) Determinazione del numero dei componenti il Consiglio di Amministrazione, nomina dei componenti il Consiglio di Amministrazione e determinazione del relativo compenso; 4) Nomina del Presidente e dei componenti del Collegio Sindacale e determinazione del relativo compenso”, nonché di “verificare l’attività svolta dal Consorzio a partire dalla data dell’Assemblea del 19 maggio 2021 e fornirne una relazione all’Autorità di Vigilanza”.

6. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato in data 5 agosto 2023, il Consorzio ha, quindi, impugnato il Decreto Direttoriale n. 4/GC/2023 del 2 agosto 2023, nonché la comunicazione di avvio del procedimento per l’adozione del provvedimento di gestione commissariale.

6.1 Detto secondo ricorso per motivi aggiunti è stato affidato a sedici capi di censure. In particolare, i motivi da sub A) a sub H) hanno riproposto le identiche censure articolate nei nove motivi del ricorso introduttivo, con una precisazione, contenuta nel motivo sub H bis) volta ad avvalorare la censura proposta nel motivo sub H); i motivi sub I) e sub L), hanno poi riproposto le medesime censure di cui al punto 10 e al punto 11 del ricorso per motivi aggiunti del 9 maggio 2023.

Sono, infine, stati formulati i seguenti nuovi motivi di ricorso, specificamente articolati per contestare il decreto direttoriale di commissariamento:

M) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2377 e ss. Cod. Civ. e dello Statuto consortile (doc. 6). Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Ingiustizia manifesta ;

N) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 10 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Ingiustizia manifesta ;

O) Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1, 8 e ss., 12 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 10 della L. 7.8.1990, n. 24. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Ingiustizia manifesta ;

P) Ulteriore violazione e falsa applicazione del d. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1, 8 e ss., 12 e ss. Ulteriore violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 e 97 Cost. e dell’art. 1 della L. 7.8.1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2377 e ss., 2519, 2538, 2539 e 2907 Cod. Civ. Violazione e falsa applicazione dell’art. 824bis Cod. Proc. Civ. Violazione e falsa dell’art. 106 del D.L. n. 18/2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 dello Statuto del Consorzio. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Perplessità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione. Contraddittorietà e illogicità del dispositivo. Sviamento di potere. Ingiustizia manifesta .

7. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 11 settembre 2023 e depositato in data 15 settembre 2023, il Consorzio ha impugnato il parere reso dal Comitato Centrale per le Cooperative nella seduta del 24 luglio 2023 e il relativo verbale (nella parte concernente la proposta di gestione commissariale del Consorzio), nonché il parere reso dal Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, ai sensi dell’art.12, comma 5, del Decreto Legislativo 2 agosto 2002 n. 220.

Detto ricorso è stato affidato a due nuovi motivi, specificamente articolati per contestare il decreto direttoriale di commissariamento:

α) Violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 1 e 8 e ss. Violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione della L. 7.8.1990, n. 241, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 2, 3 e ss., e all’art. 16. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi generali in materia di procedimento amministrativo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione ;

β) Violazione e falsa applicazione del D. L. vo 2.8.2002, n. 220, con particolare ma non esclusivo riguardo all’art. 12. Violazione e falsa applicazione del D. Min. Sviluppo Economico 23.2.2015 (recante la disciplina delle ispezioni straordinarie ai sensi degli artt. 8 e ss. del D. L. vo n. 220/2002). Violazione e falsa applicazione della L. 7.8.1990, n. 241, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. 2, 3 e ss., e all’art. 16. Violazione di legge ed eccesso di potere per errore sui presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi generali in materia di procedimento amministrativo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione .

8. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha accolto il ricorso introduttivo come integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa, disponendo l’annullamento degli atti impugnati.

In particolare, il primo giudice, in applicazione del principio della ragione più liquida, ha ritenuto fondato il quinto motivo del ricorso introduttivo osservando che “Nella fattispecie in esame, l’esercizio del potere di vigilanza, per quanto in astratto possa essere legittimamente condotto sul sistema di voto (posto che eventuali compressioni dei diritti di voto dei soci possono indubbiamente ripercuotersi sulle regole della mutualità), è stato in concreto esercitato illegittimamente, nella misura in cui è stato orientato a censurare elementi procedurali (una modalità di voto prevista indistintamente per tutti i soci e determinata dall’esigenza di contenere il rischio di contagio) e determinazioni sostanziali (la ritenuta non validità delle deleghe cumulative a professionista esterno alla compagine sociale con subdelega al Rappresentante Designato, per contrarietà alle disposizioni statutarie e non conformità all’avviso del 30 aprile 2021) per nulla involgenti la mutualità cooperativa”.

Ha, poi, altresì, rilevato la fondatezza anche:

- del primo e settimo motivo sempre del ricorso introduttivo;

- del primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui ha riproposto il quinto motivo del ricorso introduttivo.

- del motivo sub E del secondo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui ha riproposto il quinto motivo del ricorso introduttivo.

- del motivo sub M) del secondo ricorso per motivi aggiunti relativo al fatto che il commissariamento sia stato disposto nonostante, ad esito delle dimissioni dei membri del Consiglio di Amministrazione e del Collegio Sindacale, fosse stata indetta la convocazione dell’Assemblea del 4 luglio 2023 per l’elezione degli organi sociali, elezione poi avvenuta con ricomposizione dei citati organi

- del motivo sub a) del terzo ricorso per motivi aggiunti in quanto il Decreto direttoriale che dispone il Commissariamento si limita laconicamente alla presa d’atto del parere espresso dal Comitato Centrale per le Cooperative nella seduta del 24 luglio 2023, senza in alcun modo precisare le ragioni per cui il provvedimento adottato intenda discostarsi dall’esito del siffatto parere e, quindi, evidenziando una carenza sotto il profilo motivazionale.

9. Con ricorso notificato il 16 febbraio 2024 e depositato il 19 febbraio 2024, il Ministero ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

9.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) error in iudicando. violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8 e 9 del d.lgs. 220/2002, dell’art. 45 della costituzione, dell’art. 1388 cod. civ. e del d.m. del ministero dello sviluppo economico del 23 febbraio 2015. erronea valutazione degli atti di causa. Contraddittorietà ;

2) error in iudicando. violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8 e 9 del d.lgs. 220/2002, dell’art. 97 della costituzione, degli artt. 1 e 3 della l. 7.8.1990, n. 24 e del d.m. del ministero dello sviluppo economico del 23 febbraio 2015. Erronea valutazione degli atti di causa. contraddittorietà - illogicità manifesta ;

3) impugnazione della sentenza nella parte in cui accoglie il (primo) ricorso per motivi aggiunti - error in iudicando. violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8 e 9 del d.lgs. 220/2002, dell’art. 45 della costituzione, dell’art. 1388 cod. civ. e del d.m. del ministero dello sviluppo economico del 23 febbraio 2015. erronea valutazione degli atti di causa. Contraddittorietà ;

4) impugnazione della sentenza nella parte in cui accoglie i ricorsi per motivi aggiunti del 05.08.2023 e del 15.09.2023 - error in iudicando. violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 8, 9 e 12 del d.lgs. 220/2002, dell’art. 45 della costituzione, dell’art. 1388 cod. civ. e del d.m. del ministero dello sviluppo economico del 23 febbraio 2015. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, art. 2545-sexiesdeciesc c.c. erronea valutazione degli atti di causa .

10. In data 15 aprile 2024 si è costituito in giudizio per resistere avverso l’appello il Consorzio, riproponendo in memoria, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a, i motivi assorbiti o non esaminati dal primo Giudice.

11. Il 17 aprile 2024 si è costituto in giudizio sempre per resistere avverso l’appello il sig. GI BA HI, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore dell’omonima impresa individuale.

12. Nelle date, rispettivamente, del 18, 23, 24 e 28 febbraio 2025 il Ministero, il Consorzio e GI BA HI hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a..

13. Il 6 marzo 2025 il Consorzio e GI BA HI hanno depositato memorie in replica.

14. All’udienza pubblica del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è, in parte, infondato e, in parte, improcedibile, nei sensi e termini appresso precisati.

1.1 Ciò permette, peraltro, di ritenere assorbita l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla difesa del Consorzio appellato.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato in via assorbente il quinto motivo del ricorso di primo grado (ed i corrispondenti motivi dedotti a mezzo dei motivi aggiunti) osservando che:

- il potere di vigilanza è stato “in concreto esercitato illegittimamente, nella misura in cui è stato orientato a censurare elementi procedurali (una modalità di voto prevista indistintamente per tutti i soci e determinata dall’esigenza di contenere il rischio di contagio) e determinazioni sostanziali (la ritenuta non validità delle deleghe cumulative a professionista esterno alla compagine sociale con subdelega al Rappresentante Designato, per contrarietà alle disposizioni statutarie e non conformità all’avviso del 30 aprile 2021)”;

- “il potere di vigilanza esercitato dal Ministero non poteva avere ad oggetto il sistema di votazione mediante delega al Rappresentante Designato, né la scelta del Presidente di ritenere invalide le subdeleghe al Rappresentante Designato conferite da alcuni soci mediante deleghe cumulative a procuratori speciali, laddove tale sistema adottato faceva comunque salvi i citati principi mutualistici”;

- “la scelta di una modalità di voto (pubblicizzata, egalitaria e non discriminatoria, perché riguardante in egual misura l’intera platea sociale) e la ritenuta invalidità di conferimenti di subdeleghe non conformi alle previsioni statutarie sono elementi per nulla in grado di incidere e compromettere l’essenza del mutualismo cooperativo”.

Dette statuizioni sarebbero errate in quanto:

- l’articolo 8, comma 1, del d.lgs. n. 220/2002 prevede le modalità di svolgimento delle ispezioni straordinarie, disponendo che queste “sono disposte dal Ministero sulla base di programmati accertamenti a campione, di esigenze di approfondimento derivanti dalle revisioni cooperative ed ogni qualvolta se ne ravvisi l’opportunità”;

- l’art. 9, comma 1, rubricato “Oggetto dell'ispezione straordinaria”) del d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220 (“Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, della legge 3 aprile 2001, n. 142, recante: "Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore") dispone che: “1. Le ispezioni straordinarie accertano: a) l’esatta osservanza delle norme legislative, regolamentari, statutarie e mutualistiche; b) la sussistenza dei requisiti richiesti da leggi generali e speciali per il godimento di agevolazioni tributarie, previdenziali e di altra natura; c) il regolare funzionamento amministrativo contabile dell'ente; d) l'esatta impostazione tecnica e il regolare svolgimento delle attività specifiche promosse o assunte dall'ente; e) la consistenza patrimoniale dell'ente e lo stato delle attività e delle passività; f) la correttezza dei rapporti istaurati con i soci lavoratori e l'effettiva rispondenza di tali rapporti rispetto al regolamento e alla contrattazione collettiva di settore od alle tariffe vigenti”;

- l’elencazione di cui al suddetto art. 9, comma 1, come evincibile dal suo tenore letterale e dal contenuto della delega legislativa di cui all’art. 7 della l. n. 142 del 2001, non sarebbe tassativa;

- l’ispezione straordinaria disposta dall’amministrazione appellante nel caso di specie sarebbe in ogni caso sussumibile nell’ipotesi di cui alla precedente lettera a) del citato art. 9 (“Le ispezioni straordinarie accertano: a) l’esatta osservanza delle norme legislative, regolamentari, statutarie e mutualistiche”);

- la mutualità di una società cooperativa non può evidentemente sussistere senza la partecipazione dei soci cooperatori alle deliberazioni assembleari e, nel caso di specie, la mancata partecipazione all’Assemblea consortile del maggio 2021 di ben 342 soci, esclusi a causa dell’asserita invalidità delle deleghe da loro conferite al Rappresentante Designato, costituirebbe un aspetto di importanza fondamentale, relativamente alla verifica del requisito della partecipazione democratica alla gestione della società cooperativa;

- in tal senso con la legge 3 ottobre 2001, n. 366, contenente la delega al Governo per la riforma del diritto societario (poi emanata con il D.Lgs. 17 gennaio 2003, n. 6, recante la “Riforma organica della disciplina delle società di capitali e società cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366”), il legislatore ha espresso la centralità del socio, e della sua partecipazione alla vita democratica della cooperativa, disponendo, in particolare, all’art. 5 (rubricato “Società cooperative”), che “La riforma della disciplina delle società cooperative di cui al titolo VI del libro V del codice civile e alla normativa connessa è ispirata ai principi generali previsti dall'articolo 2, in quanto compatibili, nonché ai seguenti principi generali: […] favorire la partecipazione dei soci cooperatori alle deliberazioni assembleari e rafforzare gli strumenti di controllo interno sulla gestione”;

- nel caso di specie, una volta accertata la mancata partecipazione di un numero davvero assai rilevante di soci cooperatori all’assemblea del maggio 2021, gli ispettori, al fine di assicurare il corretto funzionamento delle norme mutualistiche, non avrebbero potuto fare altro che diffidare il Consorzio, affinché lo stesso regolarizzasse il difetto di democraticità che aveva caratterizzato l’assemblea in parola;

- la diffida impartita dagli ispettori, e non ottemperata dal Consorzio, avrebbe avuto quale unico scopo quello di ripristinare la richiamata declinazione gestionale della mutualità.

Parte appellante censura la sentenza impugnata anche laddove la stessa ha affermato la legittimità “della delibera di esclusione delle sub-deleghe, per come peraltro ampiamente riconosciuta dal Lodo Arbitrale”.

Anche detta statuizione sarebbe errata atteso che:

- le due vicende sarebbero del tutto distinte e autonome in quanto l’Autorità di vigilanza non sarebbe tenuta a conformarsi rispetto a una pronuncia arbitrale che, non soltanto riguarda esclusivamente i rapporti tra le parti, ma, oltretutto, non attiene all’esito dell’attività di vigilanza;

- l’attività di vigilanza in capo all’Amministrazione è istituzionalmente finalizzata al ripristino della mutualità violata, sub specie della mancata partecipazione democratica dei soci cooperatori; il lodo, al contrario, costituisce una pronuncia giurisdizionale volta a dirimere il conflitto tra soci e società cooperativa per il tramite dell’annullamento della delibera impugnata.

2.1 Con il terzo motivo di appello si censura, con rinvio alle doglianze già svolte, la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato in parte qua il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti del 9 maggio 2023 con cui sono state riprodotte pedissequamente le censure di cui al quinto motivo del ricorso introduttivo.

2.2 Con il quarto motivo di appello si censura la sentenza impugnata laddove ha esaminato congiuntamente e ritenuto fondati i due ricorsi per motivi aggiunti del 5 agosto 2023 e del 15 settembre 2023, con i quali è stata specificamente denunciata l’illegittimità del Decreto Direttoriale del 2 agosto 2023 che ha disposto il commissariamento del Consorzio.

Nel dettaglio il T.A.R.:

- ha innanzitutto ritenuto fondato in parte qua il motivo sub E) del ricorso per motivi aggiunti del 5 agosto 2023 (che riproduce pedissequamente le censure di cui al quinto motivo del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti del 9 maggio 2023), richiamando le ragioni evidenziate in sede di scrutinio del ricorso introduttivo;

- ha ritenuto, poi, fondato il motivo sub M) del ricorso per motivi aggiunti del 5 agosto 2023 con il quale è stato dedotto che il commissariamento è stato disposto nonostante, ad esito delle dimissioni dei membri del Consiglio di Amministrazione e del Collegio Sindacale, fosse stata indetta la convocazione dell’Assemblea del 4 luglio 2023 per l’elezione degli organi sociali, elezione poi avvenuta con ricomposizione dei citati organi, osservando che “dopo la comunicazione di avvio del procedimento, il fatto che vi fosse stata la riconvocazione dell’Assemblea e la rielezione degli organi sociali, peraltro puntualmente comunicata, avrebbe dovuto indurre il Ministero quanto meno ad attivare una ulteriore istruttoria, al fine di verificare se e in che termini, con gli esiti della suddetta assemblea, potessero ritenersi soddisfatti gli obblighi imposti al Consorzio nell’atto di diffida”;

- ha altresì ritenuto fondato il motivo sub α) del ricorso per motivi aggiunti notificato in data 11 settembre 2023, osservando che il Decreto direttoriale che ha disposto il Commissariamento si limita laconicamente alla presa d’atto del parere espresso dal Comitato Centrale per le Cooperative nella seduta del 24 luglio 2023, senza in alcun modo precisare le ragioni per cui il provvedimento adottato intenda discostarsi dall’esito del siffatto parere e, quindi, evidenziando una carenza sotto il profilo motivazionale.

Secondo parte appellante dette statuizioni sarebbero errate.

In particolare, quanto al primo aspetto si rinvia alle doglianze già svolte ai motivi che precedono.

Quanto al secondo aspetto, parte appellante deduce che:

- l’amministrazione avrebbe correttamente tenuto conto, nella propria istruttoria, delle circostanze rappresentate dalle spontanee dimissioni del c.d.a. e dal successivo rinnovo delle cariche sociali indicando le relative, conseguenti valutazioni anche nell’ambito del provvedimento emanato, all’esito di un corretto contemperamento di tutti gli interessi in gioco e garantendo, previa comunicazione di avvio del procedimento, il contraddittorio endoprocedimentale e la partecipazione del Consorzio;

- solamente nell’eventualità in cui il sodalizio avesse integralmente adempiuto all’obbligo ripristinatorio impartito con il punto di diffida entro i termini prescritti in sede ispettiva, sarebbero venuti meno i presupposti fondativi del provvedimento in parola, a nulla rilevando le iniziative tardive azionate allo scopo di evitare l’adozione del provvedimento di gestione commissariale;

- in particolare, oltre alla riconvocazione dell’Assemblea e alla nomina dei componenti del Consiglio d’Amministrazione e del Collegio sindacale, il punto di diffida in parola prevedeva che, una volta riconvocata, l’Assemblea sociale avrebbe dovuto anche approvare il bilancio 2020 e la ripartizione dei ristorni per il medesimo esercizio, aspetto pretermesso nell’Assemblea del luglio 2023, cosa che non sarebbe accaduta.

Quanto al terzo aspetto, si deduce che la soluzione seguita dal T.A.R sarebbe frutto dell’erronea assimilazione a un parere obbligatorio di quella che, al contrario, sarebbe una mera valutazione di ausilio della ponderazione ministeriale affidata, dall’art. 12 del D.lgs. n. 220/2002, alla Commissione centrale per le Cooperative.

Ciò sarebbe desumibile dalla locuzione utilizzata dall’art. 12 del d.lgs. n. 220/2002 che parla di provvedimenti assunti “sentita la Commissione Centrale per le Cooperative”, la quale consentirebbe di inferire che l’attività svolta da tale organo non può essere ricondotta a quella tipicamente consultiva. In particolare, la Commissione Centrale per le Cooperative rappresenterebbe, tutt’al più, una sede di ponderazione che concentra gli esponenti istituzionali del sistema cooperativo, al fine di creare un luogo di sintesi in cui contemperare la stessa natura ibrida della realtà mutualistica, salvaguardando la funzione sociale, costituzionalmente riconosciuta, del sistema cooperativo. In questo senso si osserva che le associazioni che compongono il richiamato organo collettivo non sarebbero affatto titolari di alcuna funzione consultiva, ma dovrebbero apportare, quali esponenti del sistema cooperativo, il proprio punto di vista sulle proposte di provvedimento, nella prospettiva condivisa di assicurare l’integrità del sistema cooperativo, attraverso un continuo confronto tra le istituzioni pubbliche e le rappresentanze del settore.

Si aggiunge ancora che:

- in seno a tale organo alcune delle associazioni rappresentate si sono espresse a favore dello scioglimento (in particolare l’Unione Europea delle Cooperative);

- qualora si avallasse l’interpretazione del primo giudice sulla natura consultiva di tale organo, si determinerebbe l’effetto paradossale per cui gli interessi pubblici a tutela del sistema cooperativo diventerebbero sistematicamente subvalenti rispetto alle istanze delle rappresentanze associative del settore cooperativo che, per ovvie ragioni, mirano a salvaguardare prioritariamente gli interessi di un ente loro associato, in particolare quando trattasi di un ente di rilevanti dimensioni economiche.

3. I suddetti motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante l’intima connessione che li lega, sono infondati.

Il Collegio è del meditato avviso che, come correttamente ritenuto dal T.A.R., il quinto motivo del ricorso introduttivo (ripreso e dedotto in via derivata a mezzo dei tre motivi aggiunti anche avverso i successivi atti che si collocano a valle dei verbali ispettivi) meriti accoglimento.

Se, infatti, non può, in generale, dubitarsi che al Ministero sia consentito, in sede di vigilanza, anche sindacare autonomamente la validità sul piano civilistico degli atti sociali (quali le deliberazioni assembleari), nel caso di specie il potere ispettivo è stato, tuttavia, esercitato, in concreto, in maniera illegittima.

E, infatti, la presunta invalidità della delibera assembleare del 19 maggio 2021, in disparte da quello che sarà l’esito del giudizio civile di impugnazione (e, in particolare, a prescindere dalla circostanza che si giungerà o meno a confermare la decisione resa sul punto con lodo arbitrale), riposa su un dato di pura forma (quale le modalità di rilascio delle deleghe a partecipare all’assemblea) che non è in grado di evidenziare un reale scostamento della vita dell’ente dai canoni mutualistici (la cui verifica costituisce causa e fondamento dei poteri di vigilanza ministeriali).

In particolare, la scelta del Presidente, legittima o meno che essa sia, di ritenere invalido un numero cospicuo di deleghe, non ha effettivamente menomato il funzionamento democratico dell’ente, atteso che:

- tutti i soci sono stati messi in condizione di partecipare direttamente all’assemblea;

- le modalità di espressione del voto e di partecipazione sono state debitamente pubblicizzate e risultano, in ogni caso, non discriminatorie;

- la scelta di taluni di essi di avvalersi del contestato meccanismo di sub-delega è stata libera;

- il quadro regolatorio complessivo nella sua incertezza poteva spingere quantomeno a dubitare della validità delle sub-deleghe rilasciate al Rappresentante Designato contenute nelle deleghe conferite in forma cumulativa ai professionisti esterni;

- ogni incertezza poteva essere superata optando per la partecipazione diretta o per altre modalità di delega.

La natura meramente formale dei rilievi che possono eventualmente muoversi alla gestione della cooperativa è, peraltro, confermata dal prosieguo della vita sociale che, come evidenziato da parte appellata, ha avuto luogo senza frizioni con l’approvazione dei bilanci consuntivi di tutti gli esercizi successivi (cioè degli esercizi 2021, 2022 e 2023) nonché con l’elezione di un nuovo Consiglio di Amministrazione (deliberazioni mai oggetto di impugnazione da parte di soci).

3.1 L’assorbente rilievo che precede consente di ritenere superati gli ulteriori profili di doglianza agitati da parte appellante con il quarto motivo, i quali attengono a segmenti dell’azione amministrativa che si collocano più a valle (e, segnatamente, quello relativo alla valenza del parere del Comitato Centrale per le Cooperative reso nella seduta del 24 luglio 2023).

4. L’intervenuta reiezione del primo, del terzo e del quarto motivo di appello comporta, peraltro, la sopravvenuta carenza di interesse di parte appellante a coltivare il secondo motivo di gravame (a mezzo del quale si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondati, ad abundantiam , anche il primo e settimo motivo del ricorso di primo grado con i quali è stata dedotta l’illegittimità del potere esercitato dal Ministero sotto i diversi profili dello sviamento del potere e della contraddittorietà).

Ciò in quanto la conferma della sentenza impugnata con riguardo alla ritenuta fondatezza del quinto motivo del ricorso introduttivo (pedissequamente ripreso in via derivata con i motivi aggiunti del 5 agosto 2023, del 15 settembre 2023 e del 9 maggio 2023) vale, da sé, a sorreggere, l’accoglimento della domanda di annullamento spiccata in primo grado con riguardo a tutti gli atti gravati ( id est , in particolare, i verbali di accertamento, il Decreto Direttoriale di commissariamento n. 4/GC/2023 del 2 agosto 2023 nonché il parere reso dal Comitato Centrale per le Cooperative nella seduta del 24 luglio 2023), rendendo per l’effetto superfluo l’esame di ogni altra censura.

5. In conclusione l’appello è, in parte, infondato e, in parte, improcedibile, nei sensi e termini prima precisati.

5.1 Tanto esonera, peraltro, dallo scrutinio dei motivi riproposti in via di subordine ex art. 101, comma 2, c.p.a. da parte appellata (motivi dal cui accoglimento la stessa non sarebbe comunque in grado di ottenere alcuna ulteriore concreta utilità).

6. Sussistono, anche in ragione della peculiarità e complessità della vicenda concreta, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara improcedibile, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO