Pubblicato il 04/02/2026

N. 00934/2026REG.PROV.COLL.

N. 05671/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5671 del 2025, proposto da Provincia di GG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Patrizio Ivo D'Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Tozzi Green S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 576/2025 del 23 aprile del 2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Tozzi Green S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. SE LI e uditi per le parti gli avvocati Antonio Leonardo Deramo per delega dell'Avv. Gennaro Rocco Notarnicola, l'Avv. Patrizio Ivo D'Andrea e l'Avv. Giuseppe Carlomagno per delega dell'Avv. Andrea Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe la Provincia di GG impugna la sentenza del T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, n. 576/2025 nella parte in cui ha accolto il ricorso proposto dalla impresa Tozzi green S.p.A. titolare dell’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di un impianto mini-eolico di potenza pari a 60 kw, nel Comune di Ascoli Satriano, comprensivo anche delle opere elettriche di connessione interrate destinate ad attraversare il sottosuolo pubblico (in particolare: delle strade provinciali).

1.1. Nello specifico, la suddetta parte appellata ha impugnato la delibera del Consiglio Provinciale n. 18 del 29 giugno 2023, che ha modificato in parte l’art. 34 del regolamento provinciale sul canone unico di occupazione di suolo pubblico (CUP) adottato con la precedente delibera n. 9 del 25 maggio 2021, aggiungendovi al parag. 4 una disciplina relativa alle tariffe CUP applicabili agli operatori economici produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili (qual è la ricorrente). Detta disciplina prevede che a tali operatori il CUP venga fissato “nell’importo risultante dall’applicazione della tariffa standard di cui all’art. 1 comma 826 della legge 160/2019, pari per le Province a € 7,50, senza l’applicazione dei coefficienti di classificazione strade e tipologia e finalità X MQ”, come da tabella allegata alla delibera stessa.

1.1.1. Dopo aver rimodulato le suddette tariffe, per uniformarle alla sopravvenuta modifica regolamentare, la parte appellante ha notificato alla parte appellata l’avviso di pagamento relativo alla concessione di suolo pubblico che è stata oggetto di impugnazione con ricorso per motivi aggiunti.

1.2. In sintesi, la ricorrente ha lamentato come, in forza degli atti impugnati, le venisse richiesto il versamento, a titolo di CUP, di somme erroneamente calcolate, di molto eccedenti l’importo forfettario di € 800,00, che costituirebbe l’unico canone richiesto per l’occupazione del sottosuolo ai produttori di energia elettrica dall’art. 1, comma 831, della l. n. 160/2019, per come interpretato dall’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), del d.l. n. 146/2021, convertito con l. n. 215/2021.

1.2.1. Sul punto va precisato come, ai sensi del combinato disposto dei commi 826, 828 e 829 dell’art. 1 della l. n. 160/2019, per le Province la tariffa standard, in base alla quale si applica il CUP è quella prevista per i Comuni aventi popolazione fino a 10.000 abitanti (€ 30,00) ridotta a un quarto per le occupazioni di sottosuolo e, quindi, è pari ad € 7,50.

1.3. Con la sentenza gravata il T.A.R. ha preliminarmente dichiarato in parte l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, in relazione agli avvisi di pagamento,

1.4. Il T.A.R. ha poi dichiarato il ricorso introduttivo inammissibile per difetto di interesse, nella parte in cui lo stesso è rivolto avverso il regolamento del 2021, in ossequio al principio di diritto affermato da questa Sezione con sentenza n. 9697/2022 del 4 novembre 2022, che, nel giudicare sull’appello avverso la sentenza del predetto T.A.R. Puglia n. 260/2022, pronunciata sul medesimo regolamento del 2021, ha stabilito l’improcedibilità del ricorso di primo grado e dell’appello sul presupposto dell’immediata applicabilità della disposizione di cui all’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), del d.l. n. 146/2021, convertito (con modificazioni) con l. n. 215/2021, idonea a travolgere le disposizioni regolamentari.

1.5. Da ultimo, la sentenza impugnata ha ritenuto il ricorso per motivi aggiunti fondato nella parte di esso rivolta avverso la modifica regolamentare del 2023 e gli atti ad essa conseguenti e, per l’effetto, ha annullato la delibera della Giunta Provinciale n. 18/2023 e le conseguenti delibere presidenziali, nella parte di interesse.

2. La Provincia di GG appella la sentenza nel capo di questa recante accoglimento del ricorso di primo grado, deducendo a supporto del gravame, con il primo motivo, le censure di: error in judicando et in procedendo, violazione ed erronea applicazione dell’art. 1, commi 817, 826, 831 e 831-bis della l. n. 160/2019, violazione ed erronea applicazione dell’art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021, conv. con l. n. 215/2021, violazione ed erronea applicazione degli artt. 3, 97, 119 Cost., violazione ed erronea applicazione degli artt. 112 c.p.c. e 39 c.p.a.; con il secondo motivo lamenta poi la reiezione, da parte della sentenza appellata, della questione di incostituzionalità dell’art. 5, comma 14-quinquies, cit., per contrasto con il principio di cui all’art. 119 Cost., con i principi ex art. 3 e 97 Cost., nonché ancora con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza ex art. 3 Cost., riproponendola in via subordinata, per il caso in cui l’interpretazione che la medesima Provincia propone (con il primo motivo) dell’art. 5, comma 14-quinquies, cit. fosse disattesa dal Collegio.

2.1. Si è costituita in giudizio la Tozzi green S.p.A., depositando memoria e resistendo all’appello di controparte.

2.2. In vista dell’udienza di merito la Provincia ha depositato una memoria finale con un ulteriore documento, a cui la Società ha risposto con una replica.

2.5. All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025 il Collegio, uditi i difensori presenti delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato.

3.1. Il primo motivo di appello è articolato in una pluralità di doglianze, con la prima delle quali la Provincia di GG lamenta che la sentenza sarebbe affetta dal vizio di ultrapetizione.

3.2. Nello specifico, detto vizio sarebbe rinvenibile nella parte della sentenza che ha giudicato illegittimi gli atti impugnati per avere la Provincia ritenuto che la tariffa minima (non inferiore ad € 800,00) prevista per le occupazioni permanenti del suolo comunale dall’art. 1, comma 831, della l. n. 160/2019 possa essere derogata mediante l’applicazione di un criterio tariffario (diverso da quello forfettario ora visto, previsto dal comma 831 cit.) che ricalchi il criterio standard di cui al precedente comma 829 del ridetto art. 1, perché – secondo il primo giudice – in questo modo la Provincia ha violato il principio di specialità che assiste l’art. 1, comma 831, della l. n. 160 cit.; inoltre, sempre secondo la sentenza appellata, il canone di € 800,00 va applicato agli operatori come la Società appellata perché, non servendo i medesimi direttamente gli utenti e non potendosi perciò calcolare il numero di questi ultimi, trova applicazione la misura forfettaria di € 800,00.

3.2.1. Il vizio di ultrapetizione si coglierebbe nel fatto che la appellata non avrebbe mai formulato una censura di tal tipo nel ricorso di prime cure, ma avrebbe formulato una doglianza di tenore diverso, con cui avrebbe sostenuto che gli operatori del settore dell’energia elettrica da fonti rinnovabili dovessero pagare un canone non superiore a € 800,00 sulla base della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021, conv. con l. n. 215/2021.

3.3. In contrario, però, deve rilevarsi che, anche se il T.A.R. fosse incorso nel vizio di ultrapetizione, ciò comporterebbe non l’accoglimento del gravame ai fini del rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., ma, più limitatamente, l’esame ad opera del giudice di appello della censura effettivamente formulata dalla parte ricorrente (C.d.S., A.P., 30 luglio 2018, nn. 10 e 11), cioè della censura svolta in primo grado dalla allora ricorrente relativa all’errore in cui sarebbe incorsa la Provincia nell’interpretare ed applicare la norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021, conv. con l. n. 215/2021.

3.4. Secondo l’Adunanza Plenaria, infatti, il c.d. effetto devolutivo dell’appello, quale regola processuale che governa l’ipotesi in cui sia dedotta a carico della sentenza di prime cure la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in cui si inscrive il vizio di ultrapetizione della sentenza appellata, fa sì che il giudice di appello, ravvisato l’errore del primo giudice, decida nel merito la causa. Ciò sta a dire che nel caso di specie, l’eventuale ultrapetizione in cui sarebbe incorso il T.A.R. nel porre a fondamento della decisione la violazione del principio di specialità da parte degli atti impugnati, nonché l’applicazione del canone di € 800,00 in ragione del fatto che le imprese produttrici non servono direttamente gli utenti – censure, in tesi, non formulate dalla ricorrente – fa sì che questo giudice di appello debba esaminare nel merito la censura effettivamente dedotta dalla ricorrente stessa.

4. Invero, con la predetta censura la allora ricorrente ha dedotto che l’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), del d.l. n. 146/2021, conv. con l. n. 215/2021 “ha disposto che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili costituisce un’attività che, in quanto strumentale alla fornitura di servizi di pubblica utilità, deve essere assoggettata alla tariffa forfetaria prevista dall’art. 1, co. 831, l. 160/2019, nella misura minima di 800 €” , con l’effetto che sono “palesemente illegittimi gli atti regolamentari e applicativi provinciali che, del tutto ingiustificatamente, decidono di non tener conto di questa precisazione e anzi introducono una disciplina deteriore in attesa di non meglio precisati chiarimenti sulla “reale portata della norma” , laddove invece “in realtà il precetto statale non necessita di alcun chiarimento, che – anzi – risulterebbe alquanto curioso per una norma di interpretazione autentica” .

4.1. Orbene, la censura ora riferita risulta senz’altro fondata e da accogliere sulla scorta delle sentenze di questa Sezione n. 8062/2025 del 16 ottobre 2025 e n. 9447/2025 del 1° dicembre 2025, intervenute nelle more del presente giudizio su fattispecie analoghe, con conseguente infondatezza della doglianza dell’appello ora in esame. Non solo, ma l’apparato motivazionale delle sentenze appena citate – al quale si fa rinvio ai sensi e per gli effetti degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. (v. infra) – confuta in modo inequivocabile anche tutte le ulteriori doglianze formulate dall’appellante nel primo motivo di gravame, nonché il secondo motivo, con cui è stata riproposta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), cit., già disattesa in primo grado e di cui le sentenze della Sezione nn. 8062 e 9447 cit. hanno dimostrato esaustivamente l’infondatezza.

4.1.1. Va premesso, al riguardo, che l’art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. n. 146/2021, inserito dalla legge di conversione n. 215/2021, ha stabilito che il comma 831 dell’art. 1 della l. n. 160/2019 (il quale detta una disciplina speciale in materia di pagamento del CUP per le occupazioni permanenti di suolo pubblico mediante cavi e condutture effettuate per la fornitura di servizi di pubblica utilità) “si interpreta nel senso che: […] b) per occupazioni permanenti di suolo pubblico con impianti direttamente funzionali all’erogazione del servizio a rete devono intendersi anche quelle effettuate dalle aziende esercenti attività strumentali alla fornitura di servizi di pubblica utilità, quali la trasmissione di energia elettrica e il trasporto di gas naturale. Per tali occupazioni il canone annuo è dovuto nella misura minima di 800 euro”.

4.2. In sintesi, la Provincia ha sostenuto nell’appello che: I) la tariffa forfettaria, fissa e invariabile di € 800,00 non sarebbe prevista da alcuna disposizione normativa e neppure dalla norma interpretativa di cui all’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), del d.l. n. 146/2021 (recante l’interpretazione autentica dell’art. 1, comma 831, della l. n. 160/2019), poiché il significato delle suddette disposizioni sarebbe che il CUP non potrebbe essere determinato in misura inferiore ad € 800,00 e in contrario non varrebbe il carattere di “specialità” attribuito dal T.A.R. al predetto comma 831. La misura fissa (pari a € 800,00 per ogni impianto) sarebbe prevista solo dal successivo comma 831-bis per gli operatori che forniscono i servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica di cui al d.lgs. n. 259/2003 e che non rientrano nella previsione del comma 831; II) in ogni caso la tesi seguita dal T.A.R. colliderebbe con il principio di invarianza di gettito contemplato dall’art. 1, comma 817, della l. n. 160/2019, questa essendo una norma generale di chiusura, valida per tutte le ipotesi in cui si applica il CUP, ispirata al principio dell’autonomia finanziaria degli Enti locali (art. 119 Cost.) e che integra un elemento centrale di tutta la disciplina, non neutralizzabile in difetto di una deroga espressa. La Provincia neppure avrebbe mirato all’integrale invarianza, ma si sarebbe limitata a coprire con il regolamento impugnato una parte (€ 1.500.000,00) del gettito generato dal precedente regime (€ 4.500.000,00); III) la sentenza del T.A.R. Basilicata, Sez. I, n. 99/2025 dell’8 febbraio 2025, a cui il T.A.R. Puglia si è espressamente richiamato, sarebbe dunque errata sotto i profili sia del carattere speciale della norma di interpretazione autentica, sia dell’inoperatività del principio di invarianza del gettito; IV) l’intervento di interpretazione autentica di cui all’art. 5, comma 14-quinquies cit. avrebbe una ratio diversa da quella sostenuta dalla ricorrente in primo grado (accolta dal T.A.R.): il Legislatore, invero, avrebbe inteso ricomprendere le aziende esercenti attività strumentali alla fornitura di servizi di pubblica utilità, quali la trasmissione di energia elettrica e il trasporto di gas naturale, nel campo applicativo dell’art. 1, comma 831, della l. n. 160/2019, poiché la predetta tipologia di operatori non sarebbe stata specificamente contemplata dalla normativa in parola. La lettura che la Società ha dato della norma interpretativa, nel trasformare l’importo di € 800,00 del CUP da soglia minima a misura fissa, esulerebbe dalle possibili varianti di senso della proposizione “non può essere inferiore ad € 800” contenuta nella norma interpretata e finirebbe per presentare l’art. 5, comma 14-quinquies, cit. come disposizione che, sotto le vesti della norma interpretativa, celerebbe una disposizione radicalmente innovativa con effetti retroattivi, non sorretta da alcuna considerazione di interessi di portata generale e anzi a detrimento di questi, in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.; V) la stessa sentenza appellata avrebbe riconosciuto che l’opzione del riconoscimento della tariffa fissa e immutabile di € 800,00 a carico dei produttori di energia da fonti rinnovabili genererebbe una disparità di trattamento tra questi ultimi e gli operatori che forniscono energia elettrica agli utenti, dando una spiegazione di tale disparità – il favor legislativo per le imprese produttrici – che sarebbe contraddittoria, incoerente e priva di addentellati nella normativa di riferimento. Peraltro, la finalità agevolativa, quand’anche esistente, non potrebbe prevalere sulle contrapposte esigenze degli Enti locali, più rimarchevoli sul versante dell’interesse generale; VI) il T.A.R. avrebbe errato nel disattendere la questione di costituzionalità sollevata dalla difesa provinciale, che, invece, sarebbe rilevante e fondata sotto i profili: a) della violazione del principio dell’onerosità dello sfruttamento dei beni pubblici da parte dei soggetti privati ex artt. 3 e 97 Cost.; b) della violazione del principio di autonomia finanziaria degli Enti locali di cui all’art. 119 Cost.; c) della violazione del principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., per l’ingiustificato favor per l’operatore che occupa il suolo pubblico; d) della violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., per essere la previsione di legge, che si dichiara interpretativa, in realtà sostanzialmente innovativa dell’assetto precedente.

4.3. Come detto, tutte le suesposte doglianze sono state già affrontate e disattese dalle sentenze di questa Sezione nn. 8062/2025 e 9447/2025 citt., le cui motivazioni devono intendersi qui integralmente richiamate, ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a. (secondo cui la sentenza deve contenere “la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione, anche con rinvio a precedenti cui intende conformarsi”) e dell’art. 74 c.p.a., che per le sentenze in forma semplificata dispone che “la motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme” (cfr. C.d.S., Sez. VII, 11 dicembre 2024, n. 10003; id., 19 novembre 2024, n. 9249; id., 19 marzo 2024, n. 2643; id., 2 novembre 2022, n. 9553; Sez. VI, 25 febbraio 2021, n. 1636).

4.4. Invero, il quadro normativo appena citato “dimostra che l’ordinamento attribuisce alla motivazione della sentenza, quand’anche redatta in maniera sintetica, la funzione essenziale di fondamento di legittimità dell’azione giurisdizionale, in quanto strumento di comprensione delle modalità di esercizio di tale potere e, conseguentemente, centrale per il suo controllo, dovendosi rinvenire nella motivazione l’iter logico attraverso cui si è formato il convincimento del giudice (Cass. civ., I, 22 febbraio 2017, n. 4605)” (così C.d.S., Sez. VII, n. 9553/2022, cit.).

Ne segue che, in base ai precetti degli artt. 88, comma 2, lett. d), e 74 c.p.a., nonché in ossequio all’obbligo di sintesi di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a. (C.d.S., Sez. VII, 9 ottobre 2023, n. 8742), alla motivazione della presente decisione può provvedersi con l’integrale richiamo alle motivazioni delle sentenze di questa Sezione n. 8062/2025 e n. 9447/2025 cit., tenuto tra l’altro conto che quest’ultima ha confermato la sentenza del T.A.R. Basilicata, Sez. I, n. 99/2025 dell’8 febbraio 2025, cioè proprio la decisione le cui motivazioni la Provincia di GG contesta in tutto l’atto di appello, dolendosi del richiamo alla stessa effettuato dal T.A.R. Puglia.

5. Per completezza, si ricorda che con i due menzionati precedenti e, in particolare, con la sentenza n. 9447/2025, questa Sezione ha ritenuto che: a) l’attività di produzione dell’energia elettrica da parte di soggetti privati, che include il trasporto ai distributori che la erogano all’utente finale, rientra quindi tra le attività strumentali alla fornitura del servizio di pubblica utilità, anche in assenza di allacci diretti con gli utenti finali; b) le disposizioni in precedenza richiamate sono dirette a individuare un criterio di calcolo determinato a monte dal Legislatore, ove l’aggettivo “minima”, contenuto nel predetto art. 5, comma 14-quinquies, lett. d), ult. periodo, si riferisce all’ammontare fisso e forfettario in ogni caso dovuto per tale particolare tipologia di occupazione di suolo pubblico (“con impianti direttamente funzionali all’erogazione del servizio a rete”) e non, come sostenuto dalla Provincia appellante, a una mera base di calcolo liberamente elevabile (con conseguente infondatezza dell’opzione ermeneutica per la quale si tratterebbe non di una disposizione di interpretazione autentica, ma di una disposizione innovativa); c) tale criterio determinativo riveste, dunque, carattere di specialità rispetto al metodo di calcolo ordinario di cui ai commi 819 e seguenti dell’art. 1 della l. 27 dicembre 2019, n. 160 (v. in specie per le Province i commi 826, 828 e 829); d) il comma 831-bis cit. è una disposizione relativa a un settore diverso, che non è connesso, come quello dell’energia, alle politiche di incentivazione e di transizione energetica; esso, pertanto, “non può costituire elemento di raffronto” con il comma 831; e) l’assenza nel comma 831 di una formula identica sulla non modificabilità del canone non avvalora un’interpretazione di detto comma diversa da quella fornita dallo stesso Legislatore, anche perché l’art. 5, comma 14-quinquies, del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. con l. 17 dicembre 2021, n. 215, è successivo al comma 831-bis, che è stato introdotto dall’art. 40, comma 5-ter, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, conv. con l. 29 luglio 2021, n. 108.

5.1. Da ultimo, ambedue le sentenze in commento hanno esaustivamente dimostrato l’infondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 14-quinquies, lett. b), del d.l. n. 146/2021, inserito dalla legge di conversione n. 215/2021, sollevati nei rispettivi giudizi sotto profili del tutto analoghi a quelli cui ha riguardo la questione proposta dalla Provincia di GG (compatibilità della disciplina di favore per un dato settore con il principio di invarianza del gettito; autonomia finanziaria degli Enti locali e rispetto del dovere di buon andamento della P.A.; gestione di concessioni/contratto di suolo pubblico e asserita disparità di trattamento).

6. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello risulta integralmente infondato e, per conseguenza, deve essere respinto.

7. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese del giudizio di appello, attesa la novità della questione esaminata, su cui solo di recente questa Sezione ha avuto modo di consolidare la propria posizione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO IE, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

SE LI, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE LI	TO IE

IL SEGRETARIO